Rada Unii Europejskiej Bruksela, 27 maja 2016 r. (OR. en) Międzyinstytucjonalny numer referencyjny: 2012/0193 (COD) 9301/16 DROIPEN 94 JAI 470 GAF 29 FIN 314 CADREFIN 23 CODEC 712 NOTA Od: Do: Prezydencja Nr poprz. dok.: 7251/16 Dotyczy: Komitet Stałych Przedstawicieli / Rada Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zwalczania nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii za pośrednictwem prawa karnego Sprawozdanie z postępu prac / debata orientacyjna 1. Streszczenie W niniejszym dokumencie przedstawiono wyniki dyskusji na szczeblu ekspertów na temat oszustw związanych z podatkiem od wartości dodanej (VAT) oraz uwzględnienia tej kwestii w projekcie dyrektywy w sprawie zwalczania nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii za pośrednictwem prawa karnego (przedmiotowej dyrektywy), z myślą o wznowieniu negocjacji w sprawie tego projektu dyrektywy z Parlamentem Europejskim. Rada jest proszona o zapoznanie się z tymi wynikami i wyrażenie zgody na dalsze prace w celu znalezienia kompromisowego rozwiązania, jak opisano w sekcji 4. 2. Kontekst Ostatnie rozmowy trójstronne poświęcone przedmiotowej dyrektywie odbyły się 2 czerwca 2015 r. 1 ; podczas tego spotkania Parlament i Rada były bliskie wypracowania porozumienia. Prawodawcy stwierdzili jednak, że nie mogą się zgodzić co do jednej kluczowej kwestii, a mianowicie ewentualnego włączenia oszustw związanych z VAT w zakres stosowania projektu dyrektywy. Parlament Europejski opowiedział się za włączeniem tej kwestii, natomiast Rada podtrzymała stanowisko przedstawione w podejściu ogólnym 2, zgodnie z którym z zakresu zastosowania niniejszej dyrektywy wyłączone są dochody pochodzące z VAT. W związku z tym negocjacje przełożono. 1 2 Zob. dok. 8604/15. Zob. dok. 10232/13. 9301/16 mo/pas/en 1
8 września 2015 r. Trybunał Sprawiedliwości wydał wyrok w sprawie C-105/14 Taricco (sprawa Taricco), w następstwie którego ożywiła się dyskusja na temat włączenia kwestii oszustw związanych z VAT do projektu dyrektywy. Odnosząc się do tego wyroku, luksemburska prezydencja Rady zorganizowała szereg dyskusji, w szczególności w październiku 2015 r. na forum Rady (WSiSW). W swoich wypowiedziach podczas debaty ministrowie wyrażali rozbieżne opinie co do skutków wyroku w sprawie Taricco dla przedmiotowej dyrektywy. Niektórzy ministrowie stwierdzili, że wyrok nie wpłynął na zmianę ich opinii, że VAT powinien być wyłączony z zakresu przedmiotowej dyrektywy, natomiast wielu ministrów wykazało chęć do jego włączenia w niewielkim stopniu do zakresu tego aktu. W wyniku tych dyskusji prezydencja luksemburska stwierdziła 3, że Rada musi w końcu podjąć jakieś działania, które pozwolą dojść do porozumienia z Parlamentem, jeśli przedmiotowa dyrektywa ma zostać kiedykolwiek przyjęta. Należy zatem bardziej wnikliwie zbadać kwestię podatku VAT. W szczególności, zanim będzie można wznowić negocjacje z Parlamentem Europejskim, wydaje się, że należy: wyjaśnić dokładny zakres i wpływ oszustw związanych z VAT ogólnie, zwłaszcza w bliskiej współpracy z ekspertami podatkowymi (np. charakter podatku VAT, metody jego naliczania, wzajemny wpływ postępowań i sankcji administracyjnych i karnych); określić, co można objąć zakresem stosowania przedmiotowej dyrektywy, i zredagować odpowiedni projekt (np. na podstawie jakich kryteriów określa się transgraniczny charakter przestępstwa lub próg; w przypadku progu na podstawie czego należy go obliczać: szkody poniesionej przez budżet / osiągniętego zysku czy kwoty danej transakcji, z uwzględnieniem lub pominięciem podatku VAT); oraz zbadać związek między ewentualnym przepisem dotyczącym VAT w projekcie dyrektywy a projektem rozporządzenia w sprawie ustanowienia Prokuratury Europejskiej (np. transgraniczny charakter przestępstwa). 3 Zob. dok. 14281/15. 9301/16 mo/pas/en 2
3. Rozwój sytuacji podczas prezydencji niderlandzkiej Prezydencja niderlandzka kontynuowała dyskusje ministrów, uwzględniając w szczególności wnioski prezydencji luksemburskiej, w celu przeanalizowania możliwości uwzględnienia w przedmiotowej dyrektywie kwestii związanych z podatkiem VAT. Prezydencja podsumowuje trzy posiedzenia na szczeblu grupy roboczej w następujący sposób: 10 lutego 2016 r. zorganizowano posiedzenie właściwej grupy roboczej (DROIPEN) z udziałem ekspertów ds. oszustw związanych z podatkiem VAT. Posiedzenie to miało na celu wypracowanie wspólnego zrozumienia nie tylko, jeśli chodzi o sposób funkcjonowania VAT w państwach członkowskich, ale także o okoliczności występowania oszustw związanych z tym podatkiem i o sposób zwalczania takich oszustw (np. poprzez postępowania administracyjne i karne) oraz ich skutki dla Unii; chodziło także o wypracowanie porozumienia co do treści przedmiotowej dyrektywy. Choć delegacje z kilku państw członkowskich wyraźnie stwierdziły, że nie zmieniły swojego stanowiska, że VAT nie powinien był włączony do zakresu przedmiotowej dyrektywy, większość z nich była gotowa uczestniczyć w wymianie poglądów co do kwestii, które prezydencja chciała omówić na tym spotkaniu. Pod kierunkiem ekspertów specjalizujących się w prawie karnym i kwestiach podatkowych przeprowadzono dogłębną dyskusję, która wszystkim ekspertom miała przybliżyć wszystkie aspekty omawianego zagadnienia. Eksperci ds. podatkowych wysłuchali wyjaśnień dotyczących tego, w jaki sposób projekt dyrektywy ma doprowadzić do harmonizacji definicji przestępstw i sankcji karnych oraz tego, że nie wprowadza on żadnych zmian w obowiązujących przepisach administracyjnych w sprawie VAT. Eksperci prawa karnego uzyskali więcej informacji na temat prawdziwego znaczenia terminu oszustwa związane z VAT, a także na temat sposobów zwalczania tego procederu w różnych państwach członkowskich. Na posiedzeniu dokonano następujących głównych ustaleń: Termin oszustwo związane z VAT jest powszechnie używane w odniesieniu do czynów lub zaniechań w związku z podatkiem VAT, których wspólną cechą jest fakt, że są one niezgodne z istniejącymi obowiązkami związanymi z VAT. Choć ich celem zwykle jest oszustwo związane z VAT, odnośną postawę można uznać za przestępstwo administracyjne lub karne, w zależności od kontekstu. Zakres tego, co uznaje się za przestępstwo karne, jest różny w różnych państwach członkowskich. 9301/16 mo/pas/en 3
Oszustwa związane z VAT rzadko są odizolowane; zwykle występują w powiązaniu z oszustwami dotyczącymi innych rodzajów podatków. W większości państw członkowskich dochodzenia dotyczące przypadków oszustw podatkowych, czyli także oszustw związanych z VAT, są prowadzone przede wszystkim przez organy podatkowe i mają charakter administracyjny. Dochodzenia karne i śledztwa są prowadzone wyłącznie w poważniejszych sprawach. Powiązanie między postępowaniami administracyjnymi i karnymi w przypadku oszustw związanych z VAT jest różne w zależności od państwa członkowskiego, a zatem ich porównanie to złożone zadanie. Istniejące systemy krajowe często zapewniają elastyczność wyboru między sankcjami administracyjnymi i karnymi. Niejednokrotnie próg określony w szacunkach dotyczących wysokości szkody dla budżetu krajowego jest wykorzystywany dla odróżnienia od podejścia końcowego. Delegacje tych państw członkowskich stwierdziły, że podstawowe znaczenie ma zapewnienie, by przedmiotowa dyrektywa nie miała wpływu na obowiązujące procedury administracyjne. Wiele delegacji zasadniczo wykazało gotowość, by przeanalizować możliwości włączenia do zakresu stosowania proponowanej dyrektywy poważnych przypadków oszustw związanych z VAT. Jednak opinie co do tego, które przypadki należy uznać za poważne, znacznie się różnią. Wiele delegacji broniło propozycji wprowadzenia progu (pośrednio) wyrażającego wysokość szkody dla unijnego budżetu, chociaż opinie na temat wysokości takiego progu były rozbieżne. Inne delegacje sprzeciwiały się stosowaniu progu jako jedynego kryterium określania poważnych przypadków i argumentowały, że przed podjęciem decyzji o tym, czy dany przypadek oszustwa jest poważny, trzeba będzie rozważyć wiele czynników. Niektóre delegacje przekonywały, że decyzja co do poważnego charakteru poszczególnych przypadków naruszeń może być podjęta wyłącznie w oparciu o prawo krajowe. Prezydencja przedstawiła wyniki dyskusji na połączonym posiedzeniu Grupy Przyjaciół Prezydencji z udziałem ekspertów prawa karnego 24 lutego 2016 r., z myślą o zbadaniu możliwości zmiany zakresu zastosowania proponowanej dyrektywy. W szczególności przeanalizowano ewentualne modyfikacje pozwalające na ujęcie przynajmniej niektórych przypadków poważnych oszustw związanych z VAT w zakresie zastosowania projektu dyrektywy. Mimo że kilka delegacji powtórzyło, że co do zasady sprzeciwiają się włączeniu jakichkolwiek przestępstw związanych z VAT, większość delegacji generalnie wyraziła gotowość do przedyskutowania różnych opcji, zaznaczając przy tym, że wypracowanie możliwego do zaakceptowania kompromisu może zabrać jeszcze trochę czasu. 9301/16 mo/pas/en 4
Na posiedzeniu dokonano następujących głównych ustaleń: konieczność zapewnienia, by państwa członkowskie mogły utrzymać swoje obecne systemy sankcji administracyjnych w odniesieniu do oszustw związanych z VAT, co można doprecyzować w motywie; konieczność doprecyzowania, że żadne obowiązki przewidziane w przedmiotowej dyrektywie nie będą mieć wpływu na administracyjne odzyskiwanie kwot należnych na szczeblu krajowym w przypadkach oszustw związanych z VAT; chęć doprecyzowania w tekście przedmiotowej dyrektywy, że nie będzie ona miała wpływu na strukturę, organizację ani funkcjonowanie administracji podatkowych państw członkowskich, a VAT pozostanie w kompetencjach państw członkowskich; przy założeniu, że poważne formy oszustw związanych z VAT będą objęte zakresem zastosowania przedmiotowej dyrektywy, konieczność przedstawienia oddzielnego opisu takiego oszustwa, koncentrującego się na wszystkich aspektach oszustw karuzelowych, łącznie z wewnątrzwspólnotowym oszustwem typu znikający podmiot gospodarczy ; konieczność określenia progu obejmującego całkowitą szkodę (szkodę dla budżetu(-ów) krajowego(-ych) oraz dla interesów finansowych Unii) w wyniku danego oszustwa; rozwiązania kompromisowe wypracowane podczas rozmów trójstronnych muszą być ponownie przeanalizowane w kontekście włączenia poważnych oszustw związanych z VAT do zakresu zastosowania przedmiotowej dyrektywy; ponadto zastanawiano się nad tym, czy art. 113 TFUE, w szczególności wymóg zastosowania specjalnej procedury ustawodawczej, ma znaczenie, gdyby przypadki poważnych oszustw związanych z VAT zostały włączone do zakresu zastosowania przedmiotowej dyrektywy. 6 kwietnia 2016 r. zorganizowano trzecie posiedzenie poświęcone kwestii podatku VAT, ponownie z udziałem ekspertów prawa karnego. Prezydencja zaproponowała szereg przepisów, które można by ująć w projekcie przedmiotowej dyrektywy, z myślą o wypracowaniu w przyszłości kompromisu w tych kwestiach z Parlamentem Europejskim. Grupa robocza szczegółowo omówiła te propozycje, przy czym niektóre delegacje wielokrotnie podkreślały, że nadal nie zgadzają się na włączenie do proponowanej dyrektywy żadnych przepisów dotyczących VAT. Ponadto zajęto się kwestią kompetencji Prokuratury Europejskiej w odniesieniu do przestępstw związanych z VAT. 9301/16 mo/pas/en 5
Na posiedzeniu dokonano następujących głównych ustaleń: z pomocą Służby Prawnej Rady wyjaśniono kwestię podstawy prawnej; uzgodniono, że podstawą prawną ewentualnych przepisów dotyczących oszustw związanych z VAT powinien być art. 83 ust. 1 i nie zależy go zastępować art. 113 TFUE; grupa robocza jest coraz bliżej osiągnięcia porozumienia w sprawie motywów 25b i 25c, dzięki czemu zapewniony zostanie odpowiedni związek między sankcjami administracyjnymi i karnymi oraz ich stosowaniem, w szczególności w istotnej dziedzinie przestępstw związanych z VAT; sankcje te mogą być stosowane równolegle, o ile nie prowadzi to do naruszenia Karty praw podstawowych; przedmiotowa dyrektywa będzie respektować kompetencje państw członkowskich w obszarze administracji podatkowej; w momencie wprowadzania do przedmiotowej dyrektywy stosownych przepisów dotyczących przestępstw polegających na oszustwach związanych z VAT zmiany będą dotyczyć art. 3 i (definicje) i art. 7 ust. 4 (sankcje), a art. 2 należy skreślić; należy się skupić na najpoważniejszych formach oszustw związanych z VAT, takich jak oszustwa karuzelowe, wewnątrzwspólnotowe oszustwa typu znikający podmiot gospodarczy, w wyniku których całkowite szkody wynoszą co najmniej 1 000 000 EUR, niezależnie od tego, czy taką szkodę odnotowano w jednym czy w większej liczbie państw członkowskich, a fakt ujawnienia przestępstwa powinien pozwolić na ściganie wszystkich uczestników systemu, nawet jeżeli ich pojedyncze czyny wydają się mieć mniej poważny charakter. Istnieje ogólne porozumienie co do tego, że ewentualne kompetencje Prokuratury Europejskiej w zakresie przestępstw dotyczących oszustw związanych z VAT mogą wynikać wyłącznie z przedmiotowej dyrektywy, tak jak ma to miejsce w przypadku kompetencji dotyczących pozostałych przestępstw objętych zakresem stosowania tej dyrektywy. Jednak wykonywanie takich kompetencji przez Prokuraturę Europejską może być doprecyzowane w projekcie rozporządzenia w sprawie Prokuratury Europejskiej. 9301/16 mo/pas/en 6
4. Pytania do ministrów W oparciu o te ustalenia i uwagi otrzymane od delegacji prezydencja dopracowała postulowane przepisy w motywach 25b i 25c oraz art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 lit. d), art. 7 ust. 4 lit. a) i art. 13 projektu przedmiotowej dyrektywy. Przepisy te zostały opracowane przy wyraźnym założeniu, że włączenie do przedmiotowej dyrektywy jakichkolwiek przepisów związanych z VAT nie zostało uzgodnione przez Radę oraz że w przyszłości w negocjacjach z Parlamentem Europejskim może zaistnieć konieczność ponownego przeanalizowania innych przepisów zawartych w podejściu ogólnym. Nowe przepisy, które przedstawiono w załączniku, należy odczytywać w związku z dok. 10232/13 (podejście ogólne) i 8604/15. Rada jest proszona o: 1. odnotowanie postępów opisanych w niniejszej nocie, 2. wyrażenie zgody na dalsze działania na rzecz wypracowania kompromisowego rozwiązania tej kwestii z Parlamentem Europejskim, oraz 3. wyrażenie zgody, by motywy i przepisy przedstawione w załączniku posłużyły jako podstawa dalszych prac, z myślą o wznowieniu negocjacji z Parlamentem Europejskim oraz o uzgodnieniu ostatecznego tekstu przedmiotowej dyrektywy. 9301/16 mo/pas/en 7
ZAŁĄCZNIK Motyw 25b: W ochronie interesów finansowych Unii ważną rolę odgrywają środki i kary administracyjne. Niniejsza dyrektywa nie zwalnia państw członkowskich z obowiązku stosowania i wykonywania unijnych środków i kar administracyjnych w rozumieniu art. 4 i 5 rozporządzenia (WE, Euratom) nr 2988/95. Motyw 25c: Niniejsza dyrektywa powinna zobowiązać państwa członkowskie do wprowadzenia do prawa krajowego sankcji karnych za czyny obejmujące oszustwa i przestępstwa związane z oszustwami mające wpływ na interesy finansowe Unii, do których zastosowanie ma niniejsza dyrektywa. Niniejsza dyrektywa nie powinna nakładać obowiązków w zakresie stosowania takich sankcji ani innego istniejącego systemu egzekwowania prawa w konkretnych przypadkach. Państwa członkowskie co do zasady mogą dalej równolegle stosować środki i kary administracyjne w dziedzinie objętej niniejszą dyrektywą. Wykonując przepisy krajowe transponujące niniejszą dyrektywę, państwa członkowskie powinny jednak zapewnić, by nakładanie sankcji karnych za przestępstwa zgodnie z niniejszą dyrektywą oraz środków i kar administracyjnych nie prowadziło do naruszenia Karty praw podstawowych. Motyw 25d: Niniejsza dyrektywa nie ma wpływu na strukturę, organizację ani funkcjonowanie administracji podatkowych państw członkowskich. Motyw X Najpoważniejsze formy oszustw związanych z VAT, w szczególności oszustwa karuzelowe, oszustwa typu znikający podmiot gospodarczy, stanowią poważne zagrożenie dla wewnątrzwspólnotowego systemu VAT. Niniejsza dyrektywa ma pomóc w działaniach mających na celu zwalczanie tych procederów. 9301/16 mo/pas/en 8 ZAŁĄCZNIK
Motyw Y W odniesieniu do oszustw związanych z VAT pojęcie całkowitej szkody stosuje się do wyrażenia całkowitej szacunkowej kwoty szkody zarówno dla interesów finansowych odnośnych państw członkowskich, jak i dla Unii. Motyw Z Próg 1 000 000 EUR całkowitej szkody przewidziany w odniesieniu do przestępstw dotyczących oszustw związanych z VAT, przewidziany w art. 7 ust. 4, obejmuje poważne uszczuplenie budżetu Unii, o którym mowa w art. 3 ust. 1 lit. d) ppkt (ii). Art. 3 ust. 1: d) w drodze odstępstwa od lit. c) w odniesieniu do dochodów pochodzących z zasobów własnych z tytułu VAT jakikolwiek czyn lub zaniechanie popełnione w wyniku poważnego naruszenia wewnątrzspólnotowego systemu VAT, gdy przestępstwa te są powiązane z terytorium co najmniej dwóch państw członkowskich i dotyczą: (i) (ii) wykorzystywania lub przedstawiania nieprawdziwych, niepoprawnych lub niepełnych oświadczeń lub dokumentów związanych z VAT, skutkującego poważnym uszczupleniem 4 zasobów budżetu Unii; nieujawnienia informacji związanych z VAT, z naruszeniem określonych zobowiązań, z tym samym skutkiem; (iii) przedstawienia prawidłowych oświadczeń związanych z VAT do celów ukrycia braku płatności. 4 Motyw Z 9301/16 mo/pas/en 9 ZAŁĄCZNIK
Art. 7 ust. 4 lit. a): W przypadkach dotyczących przestępstw, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. d), państwa członkowskie mogą zamiast tego przewidzieć kary inne niż sankcje karne w przypadkach przestępstw, które spowodowały całkowitą 5 szkodę o wartości poniżej 1 000 000 EUR. Artykuł 13 (Odzyskiwanie) Niniejsza dyrektywa jest stosowana bez uszczerbku dla odzyskiwania: (i) na szczeblu UE kwot wypłaconych nienależnie w kontekście popełnienia przestępstw, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. a), b) i c) oraz art. 4 i 5; (ii) na szczeblu krajowym wszelkich kwot VAT niezapłaconego w kontekście popełnienia przestępstw, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. d) oraz art. 4 i 5. 5 Motyw Y 9301/16 mo/pas/en 10 ZAŁĄCZNIK