DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA LUBELSKIEGO Lublin, dnia 2 lutego 2015 r. Poz. 452 WOJEWODA LUBELSKI Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr PN-II.4131.41.2015 Wojewody Lubelskiego z dnia 28 stycznia 2015 r. stwierdzające nieważność uchwały Nr II/18/2014 Rady Gminy Łuków z dnia 16 grudnia 2014r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) stwierdzam nieważność uchwały Nr II/18/2014 Rady Gminy Łuków z dnia 16 grudnia 2014r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Uzasadnienie Uchwała Nr II/18/2014 Rady Gminy Łuków została doręczona organowi nadzoru w dniu 29 grudnia 2014 r. Przedmiotową uchwałę Rada Gminy Łuków podjęła na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013r. poz. 1399, z późn. zm.). W myśl powołanego przepisu ustawy, rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Rada gminy podejmując uchwałę na podstawie przytoczonego wyżej przepisu ustawy określa szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Elementy takiej uchwały zostały zawarte w wyliczeniu poprzedzonym zwrotem "w szczególności", co oznacza wyliczenie przykładowe, niemniej jednak wskazane w nim przez ustawodawcę kwestie muszą zostać uregulowane w podejmowanej uchwale:
Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 2 Poz. 452 1) ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, 2) częstotliwość odbierania odpadów od właściciela nieruchomości, 3) sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Ustawodawca, posługując się w analizowanym przepisie zwrotem w szczególności, uznał, iż sformułowany w upoważnieniu katalog nie ma charakteru zamkniętego, co oznacza, że rada gminy może w uchwale uregulować także inne kwestie niż wprost wyliczone w upoważnieniu, o ile mieścić się one będą w zakresie przedmiotowym udzielonej delegacji. Ten sam zwrot jednoznacznie nakazuje natomiast obligatoryjne uwzględnienie w uchwale elementów wymienionych w upoważnieniu podkreślając, iż w szczególności one winny znaleźć w uchwale uregulowanie. Organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w cytowanym przepisie. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Brak uregulowania przez radę gminy którejkolwiek kwestii wskazanej w powyższym przepisie ustawy jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały. W analizowanej uchwale Rada Gminy Łuków, pomimo istniejącego obowiązku, nie określiła częstotliwości odbierania odpadów od właściciela nieruchomości. W 2 ust. 1 uchwały Rada wskazała, że odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne prowadzone będzie z częstotliwością określoną w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Łuków. Należy podkreślić, że odwołanie się do Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Łuków nie czyni zadość wymaganiom stawianym kwestionowanej uchwale przez art. 6r ust. 3 ustawy. Podejmując akty prawa miejscowego, jaką niewątpliwie jest kwestionowana uchwała, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego określonego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały w stopniu znamionującym istotne naruszenie prawa i w efekcie uzasadniającym konieczność stwierdzenia nieważności takiego "niezupełnego" aktu w całości. Uchwały zawierające normy powszechnie obowiązujące, powinny być czytelne i zrozumiałe dla mieszkańców, a zatem wszystkie istotne unormowania powinny wynikać z ich treści, bez konieczności odsyłania do innych aktów prawnych. W wyroku z dnia 26 września 2013r. (sygn. akt II SA/Op 242/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zauważył, że: Przyjdzie odnotować, że ocenę legalności zaskarżonej uchwały, zarówno na tle tak sformułowanej delegacji ustawowej, jak i ze względu na przedstawioną argumentację Gminy w odpowiedzi na skargę, należy rozpocząć od przywołania treści art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, według którego rada gminy uchwala regulamin, który określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Porównanie i analiza tych dwóch przepisów w sposób oczywisty wskazuje, że każdy z nich ma innego adresata. Artykuł 4 ust. 2 pkt 3 ustawy skierowany jest do wytwórców tych odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i odnosi się do częstotliwości oraz sposobu pozbywania się odpadów (...), zaś art. 6r. ust. 3 ustawy adresowany jest do odbierających te odpady od ww. podmiotów i odnosi się do częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. W świetle powyższej konstatacji stanowisko Gminy, że brak uregulowania w zaskarżonej uchwale tej kwestii podyktowane było zasadą niepowielania "w innym, nowym akcie prawnym spraw już wcześniej unormowanych aktem prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy (...), jest nietrafne. Omówione przepisy nie powodują takiej sytuacji, o czym świadczy ich literalna interpretacja, co więcej ostatnio wymieniony przepis wskazuje, że w uchwale, wydanej na jego podstawie, powinna zostać określona ilość odpadów, jak też częstotliwość ich obioru od właściciela nieruchomości. I te
Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 3 Poz. 452 elementy muszą się znaleźć właśnie w tym akcie, by gmina nie naraziła się na zarzut niewypełnienia delegacji ustawowej. Z uwagi na powyższe zasadnym jest zakwestionowanie również treści 4, w którym Rada postanowiła, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej uchwale mają zastosowanie przepisy Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Łuków, będącego załącznikiem uchwały Nr II/17/2014 z dnia 16 grudnia 2014 roku. Uchwała wydana na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy jest aktem odrębnym prawnie od uchwały wydanej na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. Winna zatem kompleksowo regulować określoną w nim materię bez konieczności odsyłania do innego aktu prawnego. Przedmiotowa uchwała dotknięta jest także innymi wadami prawnymi. Z cytowanego wyżej 2 ust. 1 uchwały wynika, że odbieranie odpadów komunalnych dotyczy właścicieli nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych. Znajduje to potwierdzenie również w 1 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym określa się, że w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi każdy właściciel nieruchomości ma prawo dostarczyć do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych wymienione w tym przepisie odpady. Wskazanymi regulacjami Rada Gminy Łuków objęła zatem działaniem uchwały także właścicieli nieruchomości niezamieszkałych. Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do treści art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Jednocześnie z art. 6c ust. 1 ustawy wynika, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. W przypadku nieruchomości niezamieszkałych rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (art. 6c ust. 2). Właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h). Natomiast właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez: 1) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych lub 2) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi (art. 6 ust. 1 ustawy). Rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1 (art. 6 ust. 2). Z brzmienia cytowanych przepisów wynika jednoznacznie, że obowiązek gminy objęcia systemem gospodarowania odpadami komunalnymi obligatoryjnie dotyczy jedynie właścicieli nieruchomości zamieszkałych. Nieruchomości niezamieszkałe mogą zostać fakultatywnie objęte zorganizowanym przez gminę systemem odbierania odpadów dopiero po podjęciu przez radę gminy uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wyrażającej wolę odbierania odpadów komunalnych także od tych właścicieli. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6h ustawy będzie zatem obligatoryjnie ponoszona przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych, a niezamieszkałych tylko
Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 4 Poz. 452 1) wytwórców: w przypadku objęcia ich systemem odbierania odpadów, co nastąpi, jak już wskazano, po podjęciu przez radę gminy uchwały na podstawie art. 6c ust. 2 ustawy. W razie braku takiego postanowienia, właściciele takich nieruchomości pozbywają się odpadów komunalnych zgodnie z umową o korzystanie z usług w tym zakresie (art. 6 ust. 1). W konsekwencji, usługi świadczone przez gminę w ramach tej opłaty, w zakresie określonym uchwałą podjętą na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy, będą dotyczyły właścicieli nieruchomości niezamieszkałych tylko w przypadku objęcia tych osób gminnym systemem odbierania odpadów na podstawie wskazanego art. 6c ust. 2 ustawy. Należy podnieść, że do dnia podjęcia przedmiotowej uchwały Rada Gminy Łuków nie wyraziła woli odbierania odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych. Nie podjęła bowiem uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2 ustawy. Z uwagi na powyższe, objęcie właścicieli nieruchomości niezamieszkałych zakresem usług określonych uchwałą Nr II/18/2014 jest pozbawione podstaw prawnych. Stosownie do treści ust. 6 pkt 6 Regulaminu przyjmujący odpady pracownik PSZOK potwierdzi odbiór odpadu na przygotowanej przez dostarczającego, zgodnie z obowiązującym wzorem, karcie przekazania odpadu. Powyższa regulacja pozostaje w sprzeczności z art. 66 ust. 4 w związku z art. 69 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013r. poz. 21). Stosownie do treści powołanego art. 66 ust. 4 ww. ustawy obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów nie dotyczy: a) odpadów komunalnych, b) odpadów w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji, jeżeli pojazdy te zostały przekazane do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów; 2) osób fizycznych i jednostek organizacyjnych niebędących przedsiębiorcami, które wykorzystują odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8; 3) podmiotów, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 1; 4) rodzajów odpadów lub ilości odpadów określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 5. W art. 67 ust. 1 pkt 1 tej ustawy określono, iż ewidencję odpadów prowadzi się z zastosowaniem następujących dokumentów: 1) w przypadku posiadaczy odpadów: a) karty przekazania odpadów, b) karty ewidencji odpadów, c) karty ewidencji komunalnych osadów ściekowych, d) karty ewidencji zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, e) karty ewidencji pojazdów wycofanych z eksploatacji. Kartę przekazania odpadów sporządza posiadacz odpadów, który przekazuje odpady (art. 69 ust. 1). Posiadacz odpadów, który przejmuje odpady od innego posiadacza, jest obowiązany potwierdzić przejęcie odpadów na karcie przekazania odpadów wypełnionej przez posiadacza, który przekazuje te odpady, niezwłocznie po jej otrzymaniu (art. 69 ust. 3). Dopuszcza się niesporządzanie karty przekazania odpadów, jeżeli jeden z posiadaczy odpadów nie jest objęty obowiązkiem prowadzenia ewidencji odpadów (art. 69 ust. 4). Z brzmienia cytowanych przepisów wynika jednoznacznie, że wytwórca odpadów komunalnych jest zwolniony z obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów, w tym także karty przekazania odpadu.
Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 5 Poz. 452 W przypadku przekazywania odpadów do pszok-u ustawodawca konsekwentnie zezwala na niesporządzanie przez niego ww. dokumentu. Innymi słowy, wytwórca odpadów komunalnych nie musi w tej sytuacji wypełniać karty przekazania odpadu. Skoro zatem ustawodawca zwalnia wytwórcę odpadów komunalnych z tego obowiązku, to rada nie może w stanowionym przez siebie akcie rozstrzygać w odmienny sposób. Takie działanie rady należy uznać za sprzeczne z prawem. Jeśli zatem wymienione przez Radę Gminy w ust. 6 pkt 6 Regulaminu regulacje są normowane powszechnie obowiązującymi przepisami ustawowymi, brak jest podstaw prawnych do regulowania tych kwestii w uchwale rady gminy. Nadmienić należy, że wskazana wada prawna była już przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 21 stycznia 2013r. (znak: PN-II.4131.17.2013), wydanego w celu stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXXI/163/2012 Rady Gminy Łuków z dnia 12 grudnia 2012r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. W tym stanie rzeczy, stwierdzenie nieważności uchwały Nr II/18/2014 jest uzasadnione. Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim pośrednictwem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Otrzymują: 1) Wójt Gminy Łuków, 2) Przewodniczący Rady Gminy Łuków. WOJEWODA LUBELSKI Wojciech Wilk