BIURO ANALIZ I DOKUMENTACJI Zespół Analiz i Opracowań Tematycznych Analiza propozycji zawartych w dokumencie Biała Księga. Plan na rzecz adekwatnych, bezpiecznych i stabilnych emerytur, z dnia 16 lutego 2012 r. OPINIE EKSPERTYZY OE-194 Kancelaria Senatu Lipiec 2012
Materiał przygotowany przez Zespół Analiz i Opracowań Tematycznych Biura Analiz i Dokumentacji. Biuro Analiz i Dokumentacji zamawia opinie, analizy i ekspertyzy sporządzone przez specjalistów reprezentujących różne punkty widzenia. Wyrażone w materiale opinie odzwierciedlają jedynie poglądy autorów. Korzystanie z opinii i ekspertyz zawartych w tym zbiorze bez zezwolenia Kancelarii Senatu dopuszczalne wyłącznie w ramach dozwolonego użytku w rozumieniu ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.) i z zachowaniem wymogów tam przewidzianych. W pozostałym zakresie korzystanie z opinii i ekspertyz wymaga każdorazowego zezwolenia Kancelarii Senatu. Copyright by Kancelaria Senatu, Warszawa 2012 Biuro Analiz i Dokumentacji Dyrektor Agata Karwowska-Sokołowska tel. 22 694 94 32, fax 22 694 94 28, e-mail: sokolows@nw.senat.gov.pl Wicedyrektor Ewa Nawrocka tel. 22 694 90 53, e-mail: nawrocka@nw.senat.gov.pl Zespół Analiz i Opracowań Tematycznych tel. 22 694 92 04, fax 22 694 94 28 Redaktor prowadzący Robert Stawicki Opracowanie graficzno-techniczne, druk i oprawa Biuro Informatyki, Dział Edycji i Poligrafii
prof. dr hab. Gertruda Uścińska Uniwersytet Warszawski Analiza propozycji zawartych w dokumencie Biała Księga. Plan na rzecz adekwatnych, bezpiecznych i stabilnych emerytur, z dnia 16 lutego 2012 r. 1. Wprowadzenie Współczesne przemiany społeczne i demograficzne spowodowały, że kwestia adekwatnego zabezpieczenia dochodów osób w wieku emerytalnym oraz zagwarantowania stabilności finansowej systemów zabezpieczenia emerytalnego wymaga starannego działania na poziomie Unii Europejskiej oraz państw członkowskich. W odpowiedzi na te przemiany Komisja Europejska opublikowała w 2012 r. Białą Księgę. Plan na rzecz adekwatnych, stabilnych i bezpiecznych emerytur 1. Zgodnie z przyjętymi zasadami prawa UE Biała Księga to dokument będący podsumowaniem konsultacji dotyczących sposobu uregulowania (rozwiązania) danej dziedziny funkcjonowania UE, zapoczątkowanych Zieloną Księgą. Biała Księga zawiera propozycje konkretnych działań, a także rozwiązań legislacyjnych. Biała Księga z 2012 r. jest odpowiedzią na problemy zdiagnozowane w Zielonej Księdze na rzecz adekwatnych, stabilnych i bezpiecznych systemów emerytalnych w Europie z dnia 7 lutego 2010 r. 2. Poniżej zostaną przedstawione współczesne wyzwania systemów emerytalnych i zalecenia Komisji Europejskiej, mające sprostać wyzwaniom zawartym w Białej Księdze z 2012 r. 1 Biała Księga. Plan na rzecz adekwatnych, stabilnych i bezpiecznych emerytur, Komisja Europejska, Bruksela 2012. 2 Zielona Księga na rzecz adekwatnych, stabilnych i bezpiecznych systemów emerytalnych w Europie, Komisja Europejska, Bruksela 2010. Zielona Księga to dokumenty Komisji Europejskiej, które mają w założeniu pobudzić debatę i inicjować proces konsultacji na szczeblu europejskim. Obejmują one daną dziedzinę funkcjonowania UE, której uregulowanie lub zreformowanie jest rozważane. Z reguły opracowywane są przez Komisję Europejską i jej Dyrekcję Generalną. Najczęściej mają formę komunikatu. Ich głównym celem jest zapoczątkowanie dyskusji dotyczącej danego problemu. Konsultacje te mają zakończyć się wydaniem Białej Księgi. Zob. A. Kuś (red.), Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, KUL, Lublin 2012. 3
Biuro Analiz i Dokumentacji, Zespół Analiz i Opracowań Tematycznych 2. Biała Księga a inne dokumenty UE Biała Księga z 2012 r. (dalej BK) jest powiązana z Zieloną Księgą z 2010 r. Powstała w wyniku konsultacji oraz debat przeprowadzonych w następstwie opublikowania tej ostatniej księgi. Jak podano w załączniku do BK, w ramach konsultacji otrzymano prawie 1,7 tys. odpowiedzi, w tym od rządów, parlamentów państw członkowskich, przedstawicieli partnerów społecznych, a także instytucji UE. Zaproponowane w BK strategia i działania w znacznym stopniu uwzględniają opinie dotyczące pogłębiania europejskich ram politycznych obecnie obowiązujących w tym zakresie, zaś w obszarze emerytur szczegółowe informacje są zawarte w załączniku 2 Podsumowanie konsultacji w sprawie Zielonej Księgi 3. Omawiany dokument jest także powiązany ze strategią Europa 2020 4, w której przyjęto, że powodzenie reform emerytalnych w państwach członkowskich jest jednym z najważniejszych czynników determinujących prawidłowe funkcjonowanie Unii gospodarczej i walutowej, w tym realizacja celów strategicznych dotyczących zwiększenia wskaźnika zatrudnienia w państwach członkowskich i zmniejszenie liczby zagrożonych ubóstwem. Wspólne problemy dotyczące stabilności i bezpieczeństwa systemów emerytalnych znalazły odzwierciedlenie w BK. Przedstawiono w niej długofalowy plan zapewnienia adekwatnych i stabilnych emerytur. Zakłada on: 1) stworzenie warunków sprzyjających wysokiemu współczynnikowi aktywności zawodowej kobiet i mężczyzn w ciągu całego życia, 2) zwiększenie możliwości gromadzenia bezpiecznych, uzupełniających oszczędności emerytalnych. Otwarte jest pytanie, czy ten zakres przedmiotowy planu jest wystarczający dla zakładanego celu zapewnienia adekwatnych i stabilnych emerytur, w tym umożliwiających starszym osobom korzystanie z godziwego poziomu życia i niezależności ekonomicznej. Należy dodać, że plan ten zawiera propozycje unijnych inicjatyw i politycznych wytycznych, za pomocą których UE może wspierać odpowiednie krajowe podmioty podejmujące polityczne działania w zakresie systemu emerytalnego. Należy przy tym uwzględnić roczne analizy wzrostu gospodarczego z 2011 r. i 2012 r., w których zawarto zalecenia dla poszczególnych krajów. Trzeba podkreślić, że propozycje zawarte BK mają różny horyzont czasowy oraz zróżnicowany charakter. Niektóre z nich odnoszą się do obowiązujących regulacji prawnych, unijnych lub krajowego prawa. Inne dotyczą propozycji działań w zakresie ustalonych grup zagadnień albo problemów. Pozostawiają państwom członkowskim przyjęcie szczegółowych, odpowiednich dla nich rozwiązań i podjęcie właściwych działań. Łącznie tworzą dobrą płaszczyznę do wspólnego rozwiązywania trudnych spraw prawnych, ekonomicznych i społecznych odnoszących się do systemów emerytalnych. 4 3. Podstawy prawne polityki emerytalnej 3.1. Państwa członkowskie a UE Według prawa UE państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność za tworzenie i funkcjonowanie systemów emerytalnych. Trzeba jednak dodać, że Traktat o Funkcjonowaniu Unii 3 Oraz w dokumencie KOM (2010)365, wersja ostateczna z 7 lipca 2010 r. 4 Komunikat Komisji Europa 2020 strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, Komisja Europejska, Bruksela 3.3.2010 r., KOM (2010), wersja ostateczna.
Analiza propozycji zawartych w dokumencie Biała Księga... Europejskiej 5 zobowiązuje UE do wspierania i uzupełniania działań państw członkowskich w sprawach dotyczących zabezpieczenia społecznego (art. 153) oraz do uwzględnienia odpowiedniej ochrony socjalnej przy określaniu i realizacji swoich polityk (art. 9). Podstawy prawne bezpośrednio lub pośrednio odnoszące się do omawianych zagadnień znajdują się w przepisach regulujących swobodę przepływu osób, usług, kapitału czy równego traktowania. Trzeba także mieć na uwadze soft law, czyli instrumenty wspierające proces stosowania prawa i prowadzenia polityki emerytalnej. 3.2. Diagnoza potrzeby reformowania systemu emerytalnego Cele finansowe stabilizacji systemów emerytalnych, adekwatne dochody na emeryturze oraz umożliwienie ludziom starszym korzystania z godziwego standardu życia i niezależności ekonomicznej, to podstawowe wyzwania wobec polityk emerytalnych. W nawiązaniu do wcześniejszych ustaleń w BK podano, że aby zapewnić lepszą równowagę między latami aktywności zawodowej a okresem spędzonym na emeryturze oraz wspierać uzupełniające oszczędności emerytalne, zaleca się w szczególności: a) powiązanie wieku emerytalnego z dłuższym średnim trwaniem życia; b) ograniczenie dostępu do systemu wcześniejszych emerytur i innych możliwości wczesnego zaprzestania aktywności zawodowej; c) wspieranie dłuższego życia zawodowego za pomocą takich działań, jak poprawa dostępu do możliwości uczenia się przez całe życie, dostosowanie miejsc pracy do większej różnorodności pracowników, tworzenie możliwości zatrudnienia starszych pracowników, wspieranie aktywnego i zdrowego starzenia się; d) zrównanie ustawowego wieku emerytalnego mężczyzn i kobiet, oraz e) wspieranie uzupełniających oszczędności emerytalnych w celu zwiększenia dochodów na emeryturze. W BK podaje się, że pomyślne wdrożenie reform zgodnych z tymi zaleceniami przyczyni się do większej stabilności systemów emerytalnych, nawet w warunkach mniej korzystnej sytuacji demograficznej. W tym zakresie zawarto szereg wskazań dla polityk krajowych. 3.3 Wskazania dla krajowych polityk emerytalnych 1. Powiązanie wieku emerytalnego z dłuższym średnim trwaniem życia Z jednej strony zostały pokazane działania państw członkowskich przesuwające przechodzenie na emeryturę (podniesienie wymaganej długości okresu ubezpieczenia, powiązanie wieku z wydłużaniem się średniego trwania życia, uzyskaniem większej emerytury dzięki dłuższej pracy zawodowej). Z drugiej strony podkreśla się że należy utrzymać na rynku pracy starszych pracowników. Należy podnieść ustawowy wiek emerytalny i powiązać go z wydłużaniem się średniego trwania życia. W politykach krajowych trzeba także odnosić się do problemu dalszego zatrudnienia osób starszych i sytuacji osób młodych na rynku pracy. Należy nadmienić, iż zdaniem autorów BK reformy mające na celu wydłużenie aktywności zawodowej pracowników w starszym wieku nie oznaczają faworyzowania tej grupy wieku kosztem osób młodych, m.in. w obszarze dostępu do rynku pracy. Podkreśla się że według prowadzonych badań państwa członkowskie o najwyższym wskaźniku zatrudnienia osób starszych mają jedne z najniższych wskaźników bezrobotnych wśród osób młodych. 5 Traktat z Lizbony z 2009 r. 5
Biuro Analiz i Dokumentacji, Zespół Analiz i Opracowań Tematycznych Przesłaniem Europejskiego Roku Osób Starszych i Solidarności Międzypokoleniowej jest stworzenie większych możliwości zatrudnienia osób w starszym wieku. Zagadnienie równowagi między okresem aktywności zawodowej a czasem spędzonym na emeryturze wymaga także zmian świadomościowych i informacyjnych, o czym w BK się nie wspomina. 2. Ograniczenia dostępu do wczesnych emerytur i innych form wczesnego zaprzestania aktywności zawodowej Podkreśla się, że należy znosić możliwość nieuzasadnionego wcześniejszego przechodzenia na emeryturę. Dotyczy to wszystkich pracowników lub tylko określonych grup zawodowych. Należy wydłużać okresy składkowe uprawniające do świadczeń. Propozycje w omawianym obszarze zawarte w BK są dość wąskie i nie podejmują szeregu aspektów związanych z tym zagadnieniem. Dość skromnie są zresztą przedstawione działania państw członkowskich podjęte w ostatnich latach w tym obszarze. W państwach członkowskich wprowadzono wiele zmian, w tym polegających na większym udziale pracodawców w ponoszeniu kosztów tych świadczeń. W wielu przypadkach systemom wczesnych emerytur nadaje się charakter wygasający. Należy się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym w BK, że w przypadku ograniczenia możliwości przejścia na wcześniejszą emeryturę należy umożliwić dłuższą aktywność zawodową lub zapewnić odpowiednie bezpieczeństwo dochodów. 3. Wspieranie dłuższego życia zawodowego W tej części BK zawarto wiele istotnych zaleceń dla państw członkowskich, które dotyczą regulacji prawnych i ich funkcjonowania. Są tutaj także inne propozycje do wykorzystania przez państwa członkowskie. Podkreśla się, że wycofywanie wczesnych emerytur i wydłużanie wieku emerytalnego musi być powiązane ze środkami, które umożliwiają dłuższą aktywność. Należą do nich m.in. opieka zdrowotna w miejscu pracy i zatrudnienia. Brak tych działań może spowodować, że skutki reform doprowadzą do zwiększenia liczby osób uzależnionych od innych rodzajów świadczeń, np. zasiłków dla bezrobotnych, rent inwalidzkich, zasiłków z pomocy społecznej. Te zagadnienia wymagają bardzo szczegółowej analizy w państwach członkowskich. Podkreśla się także znaczenie dialogu z udziałem różnych podmiotów. Celem tego dialogu powinno być osiągnięcie porozumienia w sprawie dłuższej aktywności zawodowej, przy jednoczesnym zapewnieniu solidarności z tymi, którzy nie są w stanie dłużej pracować. W zakresie zdrowia podkreśla się, że konieczne jest promowanie zdrowia i bezpieczeństwa miejsca pracy, dostosowanie miejsc pracy do potrzeb starszych pracowników oraz tworzenie możliwości elastycznych rozwiązań w zakresie czasu pracy. Ważnym zaleceniem jest, aby w prawie krajowym usuwać rozwiązania podatkowe oraz rozwiązania w zakresie wynagrodzeń, które zniechęcają do dłuższej pracy i aktywności zawodowej. Kolejna grupa zaleceń dotyczy poprawy wskaźnika zatrudnienia kobiet i mężczyzn w wieku 55 64 lata. Ze względu na duże różnice w tym zakresie, w państwach członkowskich należy zastosować środki adekwatne do sytuacji danego kraju. Trzeba w nich uwzględnić środki ułatwiające godzenie pracy i obowiązków rodzinnych oraz eliminujące różnice między kobietami i mężczyznami w zakresie dostępu do zatrudnienia i poziomu wynagradzania. Proponowane środki są konieczne z uwagi na ryzyko niepowodzenia reform, których skutkiem może być zwiększenie liczby osób uzależnionych od innych rodzajów świadczeń, tj. zasiłków dla bezrobotnych, rent inwalidzkich i zasiłków z pomocy społecznej. Wskazuje się, że Europejski Fundusz Społeczny może odegrać ważną rolę w umacnianiu zdolności różnych podmiotów do usuwania barier napotykanych przez kobiety oraz w zwiększaniu szans na zatrudnienie starszych pracowników obu płci. Zaproponowane w tej części 6
Analiza propozycji zawartych w dokumencie Biała Księga... BK zalecenia należałoby uszczegółowić w krajowych politykach emerytalnych, uwzględniając działania na rzecz wpierania dłuższego życia zawodowego, poprawy zdrowia, warunków pracy, uczenia się przez całe życie i innych 6. 4. Zmniejszenie zróżnicowania emerytur ze względu na płeć W tym zakresie wymienia się potrzebę zrównania ustawowego wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. Jednak podkreśla się, że na zrównanie wieku emerytalnego trzeba patrzeć w szerszym kontekście, w tym na zróżnicowanie wysokości emerytur ze względu na płeć. Trzeba uwzględnić zróżnicowaną pozycję kobiet i mężczyzn na rynku pracy w związku z niższym poziomem wynagrodzenia, krótszymi okresami opłacania składek oraz przerwami spowodowanymi opieką nad członkami rodziny w przypadku kobiet. Konieczne jest opracowanie w państwach członkowskich strategii, które będą rozpatrywały zrównanie wieku emerytalnego w szerszym kontekście. Należy w niej uwzględnić działania o charakterze informacyjnym i uświadamiającym. Problem adekwatności i stabilności emerytur wymaga łączenia rozwiązań z zakresu polityki emerytalnej i polityki zatrudnienia. Potrzebne są także działania, które doprowadziłyby do zmiany dotychczasowych stereotypów dotyczących roli kobiet i mężczyzn w pełnieniu różnych ról społecznych, w tym opieki nad osobami bliskimi. Wskazuje się także na potrzebę monitorowania tego zagadnienia i wysuwania wniosków. 5. Tworzenie uzupełniających oszczędności emerytalnych Wśród celów do zrealizowania BK wymienia jako podstawowy poprawę sytuacji w zakresie dodatkowych i uzupełniających systemów emerytalnych. Wskazuje się dwie grupy zagadnień. Pierwsza jest związana z potrzebą zrewidowania krajowych regulacji w tym obszarze, zwłaszcza w aspekcie poprawy bezpieczeństwa emerytur z nich otrzymywanych. Druga dotyczy regulacji UE, w tym dyrektywy w sprawie ochrony pracowników na wypadek niewypłacalności ich pracodawcy (2008/94/WE z 22.10.2008 r.) oraz dyrektywy w sprawie działań i nadzoru instytucji pracowniczych programów emerytalnych (IORP-2003/41/WE z 3.06.2003 r.). Ocenia się, że stan tych regulacji jest niewystarczający, aby poprawić funkcjonowanie tych instytucji w państwach członkowskich oraz nadzór nad nimi 7. Trzeba także widzieć rolę tych regulacji z punktu widzenia realizacji praw do swobodnego przemieszczania się. Konieczne są środki, które sprawią, że dodatkowe programy emerytalne nie będą przeszkodą dla mobilności pracowników i elastyczności rynku pracy. Obecne regulacje unijne nie są w stanie tego zadania spełnić. Są niedostosowane do zróżnicowanych rozwiązań krajowych, a także nie usuwają wielu barier formalno-prawnych w korzystaniu z nabytych uprawnień w razie udania się do innego państwa członkowskiego 8. Trzeba docenić, że w BK przywiązuje się dużą wagę do tych zagadnień. W załączniku 1 pkt 2 BK Tworzenie uzupełniających prywatnych oszczędności emerytalnych zawarto propozycje w tym zakresie. Dotyczą one propozycji oceny obecnych regulacji wznowienia prac 6 Zagadnienia te są przedstawione w G. Uścińska (współpraca J. Petelczyc, P. Roicka), Diagnoza osób w wieku 45+ na rynku pracy i w wybranych krajach UE na podstawie danych zastanych (analiza dokumentów prawnych uwzględniających pozycję konkurencyjną osób w wieku 45+ na rynku pracy aspekty prawne), ekspertyza wykonana w ramach projektu Elastyczne formy zatrudnienia i organizacji pracy i ich wpływ na aktywność zawodową zasobów prawy w wieku 45+, realizowanego przez IPiSS na zlecenie CIOP. Kierownik projektu prof. E. Kryńska, maszynopis, IPiSS, Warszawa 2011, na stronie http://www.ipiss.com.pl, pobrano 12.05.2012. 7 Zob. także G. Uścińska, Dodatkowe systemy emerytalne w regulacjach UE. Konsekwencje dla państw europejskich, Polityka Społeczna 2011, nr 9. 8 Ibidem, s. 1 i nast. 7
Biuro Analiz i Dokumentacji, Zespół Analiz i Opracowań Tematycznych nad dyrektywą w sprawie możliwości przenoszenia emerytur, ustanawiając minimalne normy dotyczące nabywania i zachowania uprawnień do dodatkowych emerytur. Docenić także trzeba propozycje oceny związku między rozporządzeniem nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego a regulacjami dotyczącymi pracowniczych programów emerytalnych. Sprawy te wymagają szczegółowych analiz prawnych obejmujących regulacje krajowe oraz unijne. Należy poprzeć propozycje stworzenia systemu śledzenia uprawnień emerytalnych w UE, z wykorzystaniem doświadczeń państw członkowskich. Na ich podstawie obywatele UE powinni otrzymać dokładną i aktualną informację o ich uprawnieniach, wynikających z ustawowych i dodatkowych systemów emerytalnych. 4. Wykorzystanie unijnych instrumentów Jak podkreślono w BK, regulacje UE nie konstytuują systemów emerytalnych w państwach członkowskich. UE stanowi jednak prawo, które wpływa na funkcjonowanie tych systemów. Dotyczy to między innymi regulacji w zakresie funkcjonowania rynku wewnętrznego, swobody przepływu pracowników, osób, kapitału i innych spraw. Trzeba także docenić istotną rolę soft law w zakresie polityki emerytalnej prowadzonej w państwach członkowskich. Podkreślić należy wreszcie, że w strategii Europa 2020 zakłada się ścisłą współpracę oraz koordynację polityk krajowych w odniesieniu do spraw emerytalnych. Dodać należy, że Europejski Fundusz Społeczny powinien być wykorzystany do zwiększenia zatrudnienia osób starszych na rynku pracy. Z kolei program Progress może być wykorzystany w zakresie zdrowia publicznego i kształcenia się przez całe życie. Programy te powinny być wykorzystane w krajowych politykach emerytalnych. Można przyjąć, że BK zawiera propozycje działań i współpracy państw członkowskich i UE w obszarze systemów emerytalnych, w tym poprawy aktywności zawodowej i bezpieczeństwa dochodowego osób korzystających z uprawnień emerytalnych. 5. Ustalenia końcowe Zawarte w BK zalecenia pod adresem Polski są słuszne 9. Niektóre z nich zostały zresztą zrealizowane w wyniku zmiany 11 maja 2012 r. ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach i wprowadzeniu nowych rozwiązań dotyczących wieku emerytalnego docelowo jego podwyższenie do 67 lat dla różnych grup zawodowych. BK jest ważnym dokumentem w poszukiwaniu i wskazaniu działań UE i państw członkowskich mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa prawnego, ekonomicznego i społecznego systemów emerytalnych. Powinna być wykorzystana w dalszym procesie reformowania systemów emerytalnych w państwach członkowskich oraz w koordynowaniu tych zmian z szeroko rozumianym środowiskiem prawnym, społecznym i ekonomicznym ich funkcjonowania. 9 W odniesieniu do Polski zawarto je w Zaleceniu 3, w którym jest mowa o podwyższeniu ustawowego wieku emerytalnego dla służb mundurowych, kontynuowaniu działań mających na celu podwyższenie faktycznego wieku emerytalnego, takich jak powiązanie go ze średnim dalszym trwaniem życia, przyjęciu harmonogramu dalszego udoskonalenia przepisów dotyczących składek na rolniczy fundusz ubezpieczenia społecznego (KRUS), aby lepiej odzwierciedlał indywidualne dochody. 8
Zakres zagadnień objętych analizą 1. Wprowadzenie.............................................. 3 2. Biała Księga a inne dokumenty UE.................................. 4 3. Podstawy prawne polityki emerytalnej................................ 4 3.1. Państwa członkowskie a UE.................................... 4 3.2. Diagnoza potrzeby reformowania systemu emerytalnego................... 5 3.3. Wskazania dla krajowych polityk emerytalnych........................ 5 4. Wykorzystanie unijnych instrumentów................................ 8 5. Ustalenia końcowe........................................... 8