Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 listopada 2011 r. I SA/Bk 365/2011 Z treści art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że niepubliczne przedszkola otrzymują dotacje z budżetu gminy. W kolejnych jednostkach redakcyjnych tego artykułu ustawodawca określił warunki i zasady przyznawania tych dotacji. W ust. 4 upoważnił natomiast organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Orzeczenie dotyczy: Dz.U.2004.256.2572: art. 90 ust. 1 W orzeczeniu powołano sprawy: II SA/Bk 472/2011, II OPS 2/2007 Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Pruszyński. Sędziowie WSA: Sławomir Presnarowicz, Wojciech Stachurski (sprawozdawca). Protokolant: Beata Rusiecka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S.Z. - Niepubliczne Przedszkole im. K.P. w S. na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia (...) września 2008 r., nr (...) w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy w sprawie określenia zasad udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy dla niepublicznych przedszkoli 1. stwierdza nieważność 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że w zakresie, o którym mowa w pkt 1 sentencji wyroku zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Gminy S. na rzecz skarżącego S.Z. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie Przedmiotem skargi złożonej przez S.Z. (w dalszej części zwanego również jako Skarżący ) jest uchwała Rady Gminy S. z (...) września 2008 r. nr (...), w sprawie określenia zasad udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy S. dla niepublicznych przedszkoli. Z uzasadnienia skargi oraz z przedstawionych Sądowi dokumentów wynika, że Skarżący prowadzi Niepubliczne Przedszkole im. (...) w S. Skarżący przyjął do tego przedszkola kilkoro dzieci, które ukończyły 2,5 roku, ale nie ukończyły lat 3. Natomiast uchwała Rady Gminy S. z (...) września 2008 r. nr (...) w sprawie określenia zasad udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy S. dla niepublicznych przedszkoli, wskazywała w 4 ust. 1 lit. a i ust. 4, że dotacją mogą być objęte dzieci od 3 roku życia.
Wskutek żądań Skarżącego w dniu 24 stycznia 2011 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr (...), zmieniającą uchwałę z (...) września 2008 r. nr (...) w ten sposób, że dotychczasową treść 4 zastąpiono nowym brzmieniem, wskazując w ust. 1 pkt 3, iż dotacja dla niepublicznego przedszkola przysługuje dla dzieci w wieku 2,5-3 lat w wysokości 75% wydatków bieżących ponoszonych przez najbliższą gminę w przedszkolu publicznym w przeliczeniu na jednego ucznia, po uwzględnieniu kryterium społecznej sytuacji rodziny i dziecka. Jednocześnie w przepisie tym określono kryterium społecznej sytuacji rodziny i dziecka. Uchwałą z (...) marca 2011 r. nr (...) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. postanowiło uznać, że uchwała Rada Miejskiej w S. z (...) stycznia 2011 r. nr (...), podjęta została z istotnym naruszeniem prawa w zakresie 1 pkt 3 przedmiotowej uchwały i w związku z tym Kolegium stwierdziło jej nieważność we wskazanej części. W uzasadnieniu Kolegium RIO stwierdziło, że cyt. nowe brzmienie 4 uchwały Rady Gminy z (...) września 2010 r., wprowadza dodatkowe kryteria przyznawania dotacji na jednego ucznia ze względu na społeczną sytuację rodziny i dziecka, czego nie przewidują przepisy ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższą uchwałą Kolegium RIO w B., Burmistrz S. pismem z (...) maja 2011 r. poinformował Skarżącego, że cyt. ciągle moc obowiązującą ma uchwała Rady Gminy S. Nr (...) z (...) września 2008 r. Mając na uwadze takie stanowisko Skarżący w dniu 21 czerwca 2011 r. złożył do Gminy S. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i zmianę uchwały nr (...) Rady Gminy z (...) września 2008 r., poprzez uwzględnienie w zasadach udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy S. dzieci w wieku 2,5 lat. W związku z brakiem odpowiedzi na to wezwanie Skarżący, działając przez pełnomocnika, złożył do Sądu skargę na uchwałę Rady Gminy S. nr (...) z (...) września 2008 r., stawiając jej zarzuty naruszenia: - art. 90 ust. 2b i ust. 2c w zw. z art. 90 ust. 4 i w zw. z art. 14 ust. 1b ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Tekst jednolity: Dz. U. 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.); - art. 90 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1b cyt. wyżej ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że przepisy art. 90 ust. 2b i ust. 2c cyt. ustawy o systemie oświaty posługują się pojęciem ustawowym ucznia i przyznania dotacji na ucznia. Nie ma żadnych podstaw, aby pojęcie ucznia zawężać jedynie do dzieci, które ukończyły 3-6 rok życia, albowiem na podstawie art. 14 ust. 1b tej ustawy, do przedszkola mogą także uczęszczać dzieci, które ukończyły 2,5 rok życia. Uchwała Rady Miejskiej nie powinna zawężać pojęcia ustawowego i wprowadzać dodatkowe ograniczenia przyznawania dotacji, albowiem nie ma takiego upoważnienia w ustawie. Na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, natomiast uchwała nr (...) Rady Gminy w S. z (...) września 2008 r. określa nie tylko tryb, ale i zasady przyznawania dotacji, na co wskazuje już sama nazwa uchwały. Rada Miejska nie ma kompetencji do określania zasad otrzymywania dotacji, a jedynie ustala tryb udzielania dotacji. Strona skarżąca podniosła, że przepisy art. 90 ust. 1, ust. 2b i ust. 2c ustawy o systemie oświaty nie ograniczają przyznania dotacji jedynie dla dziecka, które ukończyło 3 rok życia, dlatego nie ma żadnej podstawy i uzasadnienia, aby takie ograniczenie wprowadzać do uchwały Rady Miejskiej, która ma określać jedynie tryb udzielania dotacji zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Uchwała Rady Miejskiej wprowadza także faktyczne ograniczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej, a także wprowadza nierówność wobec prawa, co stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Osoby prowadzące działalność
gospodarczą w postaci niepublicznych przedszkoli poza gminą S. otrzymują dotacje na dzieci od 2,5 roku życia, natomiast na terenie gminy S. dotacje te są ograniczone jedynie dla dzieci od 3 roku życia. Autor skargi wyjaśnił także, że interes prawny Skarżącego do złożenia skargi w tej sprawie wynika z faktu, iż S.Z. jest osobą, która prowadzi działalność gospodarczą na terenie Gminy S. i zaskarżona uchwała w sposób istotny dotyka jego interesów ekonomicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności Sąd ocenił dopuszczalność skargi, uwzględniając podstawę prawną jej wniesienia. Jak wynika z treści skargi, została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Tekst jednolity: Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., w dalszej części powoływanej w skrócie u.s.g. ), który to przepis pozwala zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwały podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności takiej skargi jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi. Zaskarżona uchwała Rady Gminy S. z (...) września 2008 r. nr (...), bez wątpienia jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Została ona oparta na normach prawa administracyjnego (m.in. przepisy art. 90 ust. 2b i 2c cyt. ustawy o systemie oświaty) i reguluje zasady udzielania dotacji ze środków publicznych (środków z budżetu Gminy S.) na rzecz podmiotów prywatnych (przedszkoli niepublicznych). Co istotne, regulacja ta w sposób władczy kształtuje sytuację prawną jej adresatów (podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola na terenie Gminy S.). Z uwagi na charakter jej zapisów - normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Jej regulacjami może być bowiem objęta nieograniczona liczba podmiotów spełniających określone kryteria - prowadzących niepubliczne formy wychowania przedszkolnego. Pozwala to na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała mieści się w grupie aktów, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., przez co spełniony został pierwszy warunek dopuszczalności skargi na tą uchwałę. Strona skarżąca dopełniła także warunku wezwania organu, który podjął uchwałę, do usunięcia naruszenia prawa. Takie wezwanie zostało złożone do organu 21 czerwca 2011 r. Wezwanie to nie spotkało się jednak z odpowiedzią organu, stąd strona skarżąca miała 60 dni na wniesienie skargi do Sądu, liczone od daty złożenia tego wezwania, co wynika z art. 53 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., w dalszej części powoływana w skrócie ppsa ) w zw. z art. 102a u.s.g. Jak stwierdził bowiem NSA w uchwale z 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/2007 (ONSAiWSA 2007/3 poz. 60), do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie art. 53 2 ppsa. Oznacza to, że należy ją wnieść w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub w braku takiej odpowiedzi - w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wezwania. W niniejszej sprawie nie udało się ustalić dokładnego dnia złożenia skargi, bowiem - jak poinformował organ - zaginęła koperta, w której skarga została nadana w placówce pocztowej. Zakładając jednak, że skarga została nadana w dacie jej sporządzenia (tj. 22 sierpnia 2011 r.), to uwzględniając zasady obliczania terminów w postępowaniu przed sądem administracyjnym (art. 83 ppsa), należy przyjąć, że skarga została wniesiona w terminie 60 dni od daty wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W dalszej kolejności należy zauważyć, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. i otwarcia drogi do merytorycznego jej rozpoznania jest posiadanie przez skarżącego legitymacji skargowej. W przypadku skargi opartej na art. 101 ust. 1 u.s.g. chodzi o wykazanie się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem oraz zaistniałym w dacie wnoszenia skargi i spowodowanym zaskarżoną uchwałą - naruszeniem subiektywnie pojmowanego interesu lub uprawnienia (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 18 sierpnia 2011 r. II SA/Bk 472/2011).
Z treści art. 90 ust. 1 cyt. ustawy o systemie oświaty wynika, że niepubliczne przedszkola otrzymują dotacje z budżetu gminy. W kolejnych jednostkach redakcyjnych tego artykułu ustawodawca określił warunki i zasady przyznawania tych dotacji. W ust. 4 upoważnił natomiast organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z powyższego wynika, że adresatami podjętej w tym przedmiocie przez jednostkę samorządu terytorialnego uchwały są osoby prowadzące niepubliczne przedszkola. Nie ulega przy tym wątpliwości, że podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne ma wynikające z przywołanych przepisów cyt. ustawy o systemie oświaty uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, a zatem posiada interes prawny, aby kształtująca to uprawnienie uchwała jednostki samorządu terytorialnego pozostawała w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W niniejszej sprawie zachodzi oczywisty związek między uprawnieniem Skarżącego do otrzymywania dotacji, opartym na przepisach cyt. ustawy o systemie oświaty, a treścią zaskarżonej przez niego uchwały Rady Gminy S. Skarżący ma zatem niewątpliwie interes prawny do zaskarżenia tej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Sąd podzielił w całości argumenty skargi, iż przepisy art. 90 ust. 1, ust. 2b i ust. 2c cyt. ustawy o systemie oświaty nie ograniczają prawa do przyznania dotacji przedszkolom niepublicznym w stosunku do dzieci, które ukończyły 2,5 roku a nie ukończyły lat 3. Tak, jak zauważył to autor skargi, nie ma żadnych podstaw, aby pojęcie ucznia, którym posługuje się ustawodawca w art. 90 ust. 2b i ust. 2c cyt. ustawy o systemie oświaty zawężać jedynie do dzieci, które ukończyły 3 lata. Oczywiście, w myśl art. 14 ust. 1 tej ustawy, wychowanie przedszkolne obejmuje, co do zasady, dzieci w wieku od 3 do 6 lat. Ustawodawca dopuszcza jednak możliwość objęcia opieką przedszkolną także dzieci w wieku powyżej 6 lat, nie dłużej jednak niż do końca roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 10 lat (art. 14 ust. 1a) oraz dzieci, które ukończyły 2,5 roku (art. 14 ust. 1b). W art. 90 ust. 1, ust. 2b i ust. 2c cyt. ustawy o systemie oświaty, które to przepisy regulują zasady przyznawania dotacji dla przedszkoli niepublicznych, ustawodawca nie posługuje się kryterium wieku uczniów przedszkoli niepublicznych. Należy zatem przyjąć, że dotacja przysługuje na każdego ucznia przedszkola niepublicznego, który został przyjęty zgodnie z art. 14 ust. 1-1b tej ustawy. Trzeba przy tym podkreślić, że decyzja o przyjęciu do przedszkola dziecka, które ukończyło 2,5 roku, pozostawiona jest dyrektorowi przedszkola (art. 14 ust. 1b). Jeżeli takie dziecko zostało przyjęte do przedszkola niepublicznego, to prowadzącemu takie przedszkole przysługuje na to dziecko dotacja, stosownie do art. 90 ust. 1, ust. 2b i ust. 2c ustawy o systemie oświaty. Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 90 ust. 4 cyt. ustawy o systemie oświaty upoważnił organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jedynie do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Jak zauważono w doktrynie i judykaturze, w omawianym przepisie ustawodawca upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia jedynie wymagań formalnych, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację (a zatem formę wniosku), a także organ, do którego wniosek powinien być skierowany, tryb jego załatwienia oraz terminy i sposób rozliczenia dotacji. Przywołana regulacja prawna nie daje natomiast organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uprawnień do wprowadzania ograniczeń w przyznawaniu dotacji przedszkolom niepublicznym (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2006, a także wyrok WSA w Poznaniu z 15 lutego 2008 r. I SA/Po 151/2007 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego należy stwierdzić, że wprowadzanie w treści 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały regulacji ograniczającej przyznanie dotacji ze względu na wiek dziecka przyjętego do przedszkola
niepublicznego, nie ma żadnego uzasadnienia i stanowi nieprzewidziane przez przepisy cyt. ustawy o systemie oświaty ograniczenie prawa do dotacji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147, art. 152 oraz art. 200 i art. 205 2 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.