LPO 4101-17-03/2012 P/12/017 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE
I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli Jednostka przeprowadzająca kontrolę P/12/017 Promulgacja prawa w postaci elektronicznej. Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Poznaniu. Kontroler Grażyna Lewandowska-Kurpińska, główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr 82312 z dnia 31 lipca 2012 r. Jednostka kontrolowana Kierownik jednostki kontrolowanej Urząd Gminy Ryczywół, ul. Mickiewicza 10, 64-630 Ryczywół. Jerzy Gacek, Wójt Gminy Ryczywół. II. Ocena kontrolowanej działalności Ocena ogólna Uzasadnienie oceny ogólnej Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości 1, realizację przez Urząd zadań wynikających z ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych 2, zwanej dalej ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych. Pozytywną ocenę uzasadnia: podjęcie działań organizacyjnych zapewniających przeszkolenie oraz wyposażenie pracowników Urzędu w sprzęt i oprogramowanie niezbędne do prawidłowej realizacji ww. zadań, przekazywanie do redakcji Dziennika Urzędowego Województwa Wielkopolskiego ( wojewódzki dziennik urzędowy ) aktów normatywnych w postaci elektronicznej (w wymaganym formacie i opatrzonych ważnym podpisem elektronicznym), zamieszczenie w serwisie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu odnośników do wojewódzkiego dziennika urzędowego oraz do Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły: niewyznaczenia - w sposób określony w art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych - w siedzibie Urzędu miejsca przeznaczonego do udostępnienia mieszkańcom gminy wglądu do Dziennika Ustaw, Monitora Polskiego i aktów prawnych stanowionych przez organy gminy, nieustalenia ceny wydruku arkusza aktu prawnego, co było niezgodne z art. 28a ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, nieprzekazania do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym czterech uchwał Rady Gminy w sprawie wprowadzenia zmian w budżecie gminy na 2012 r., niezaktualizowania procedur określających sposób zarządzania systemem informatycznym Urzędu, służącym do przetwarzania danych osobowych 1 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 2 Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm. 2
oraz procedur postępowania w sytuacji naruszenia ochrony danych osobowych. III. Opis ustalonego stanu faktycznego 1. Działania organizacyjne Wójta w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań w zakresie ogłaszania aktów prawnych w postaci elektronicznej Opis stanu faktycznego Stosownie do postanowień Regulaminu Organizacyjnego Urzędu 3 wysyłanie uchwał Rady Gminy do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym należy do zadań stanowiska ds. kadrowych i organizacyjnych oraz obsługi Rady Gminy, natomiast prowadzenie Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) oraz strony internetowej Urzędu - do zadań stanowiska ds. elektronicznego obiegu dokumentów i skrzynki podawczej. Zadania te zostały wpisane do zakresu obowiązków pracownic zatrudnionych na tych stanowiskach. W ramach przygotowania Gminy do realizacji nowych obowiązków i zadań wynikających z nowelizacji ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych obie pracownice uczestniczyły w szkoleniach dotyczących realizacji ww. zadań w zakresie obejmującym m.in. prowadzenie Biuletynu Informacji Publicznej oraz obsługę aplikacji pn. Edytor Aktów Prawnych XML. Ponadto dwoje pracowników Urzędu, w 2010 r., wzięło udział w spotkaniu zorganizowanym przez Wielkopolski Urząd Wojewódzki, na którym omówiono zadania nałożone na jednostki samorządu terytorialnego nowelizacją ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz przedstawiono system informatyczny służący do tworzenia i publikacji aktów normatywnych. W lipcu 2010 r. Urząd zakupił za kwotę 1.830 zł brutto, licencję na użytkowanie na trzech stanowiskach programu Edytor Aktów Prawnych XML. Jak wynika ze złożonych w toku kontroli wyjaśnień Pana Wójta, w lipcu 2011 r. zakupiono kolejną wersję programu wraz z roczną licencją na jego używanie za cenę 307,50 zł. Poza ww. wydatkami Urząd nie planował i nie ponosił dodatkowych wydatków związanych z realizacją zadań wynikających z nowelizacji ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. (dowód: akta kontroli str. 4-10, 32-43, 20-27, 76) Gmina nie otrzymała dotacji z budżetu państwa na realizację obowiązków związanych z ogłaszaniem aktów prawa miejscowego. (dowód: akta kontroli str. 32-43, 76) Od czerwca 1999 r. w Urzędzie obowiązywały Instrukcja określająca sposób zarządzania systemem informatycznym, służącym do przetwarzania danych osobowych oraz Instrukcja postępowania w sytuacji naruszenia ochrony danych osobowych przeznaczonej dla osób zatrudnionych w Urzędzie gminy Ryczywół, wprowadzone zarządzeniem Wójta z dnia 8 czerwca 1999 r. na podstawie 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 czerwca 1998 r. w sprawie określenia podstawowych warunków technicznych i organizacyjnych, jakim powinny odpowiadać urządzenia i systemy informatyczne służące do przetwarzania danych osobowych ( rozporządzenie Ministra SWiA z 1998 r. ) 4. Instrukcja regulowała m.in.: procedury zabezpieczenia systemu informatycznego poprzez m.in. wyznaczenie administratora bezpieczeństwa informacji, prowadzenie rejestrów użytkowników, stosowanie indywidualnych 3 12 pkt 4, ppkt 7 4 Dz. U. Nr 80, poz. 521 ze zm. 3
Ustalone nieprawidłowości Uwagi dotyczące badanej działalności identyfikatorów i haseł dostępowych. Uregulowania zawarte w tym dokumencie odnosiły się do reguł i praktycznych rozwiązań obejmujących sposób zarządzania, ochrony i dystrybucji przetwarzanych danych osobowych, i nie obejmowały reguł dotyczących zbiorów aktów prawnych, w tym zbiorów aktów prawa miejscowego. (dowód: akta kontroli str.14-17, 77, 82) Właścicielem domeny internetowej www.ryczywol.pl, pod którą zamieszczono serwis internetowy Urzędu, jest Gmina Ryczywół. Wykonywanie zadań z zakresu administrowania komputerami Urzędu, administrowania serwerem realizującym serwis udostępniania informacji publicznych oraz zapewnienie ciągłości działania strony internetowej Urzędu powierzono, na podstawie zawartych umów, podmiotom zewnętrznym. (dowód: akta kontroli str. 28-31, 45-52, 82, 92-93) W Urzędzie wykonywano kopie zapasowe danych informatycznych gromadzonych i przechowywanych przez tę jednostkę, w tym kopie zbioru aktów prawa miejscowego. Kopie tych zbiorów wykonywano codziennie w sposób automatyczny i zapisywano na serwerze Urzędu. Ponadto dwa razy w tygodniu kopie zapasowe ww. zbiorów zapisywano na dyskach zewnętrznych, które przechowywane były w sejfie, w pomieszczeniach Kasy Urzędu. Sieć komputerowa Urzędu została zabezpieczona przez działaniem szkodliwego oprogramowania za pomocą programu antywirusowego, który był automatycznie, co godzinę, aktualizowany. (dowód: akta kontroli str. 83-84, 53-58) W Urzędzie nie zostały formalnie określone zasady nadawania podpisów elektronicznych. Nadawanie, przedłużenie i anulowanie podpisów elektronicznych należało, według wyjaśnień Pana Wójta, do obowiązków Sekretarza Gminy na podstawie ustnego polecenia Wójta. W okresie objętym kontrolą podpisy elektroniczne posiadali Wójt, Skarbnik Gminy, Sekretarz Gminy, Przewodniczący Rady Gminy, a także pracownik Urzędu. Karty certyfikowanych bezpiecznych podpisów elektronicznych przechowywane były w sejfie. (dowód: akta kontroli str. 77, 84) NIK jako nierzetelne ocenia nieaktualizowanie przez 13 lat obowiązujących w Urzędzie Instrukcji określającej sposób zarządzania systemem informatycznym, służącym do przetwarzania danych osobowych oraz Instrukcji postępowania w sytuacji naruszenia ochrony danych osobowych przeznaczonej dla osób zatrudnionych w Urzędzie gminy Ryczywół. Instrukcje te opracowane zostały na podstawie rozporządzenia Ministra SWiA z 1998 r., które zostało uchylone w 2004 r. Nie uwzględniono w nich m.in. stanowiska ds. elektronicznego obiegu dokumentów i skrzynki podawczej, które - jak wynika z ustaleń kontroli - realizowało zadania związane z prowadzeniem Biuletynu Informacji Publicznej oraz strony internetowej Urzędu oraz przetwarzaniem danych osobowych poprzez m.in. przyjmowanie, rejestrację i rozdysponowanie pism oraz przesyłek na poszczególne komórki organizacyjne Urzędu. W instrukcjach nie uwzględniono również, kwestii związanych z użytkowaniem podpisów elektronicznych. NIK zwraca uwagę na to, że nadawanie, przedłużenie i anulowanie podpisów elektronicznych należało, według wyjaśnień Pana Wójta, do obowiązków Sekretarza Gminy na podstawie ustnego polecenia Wójta. NIK wskazuje przy tym, że użycie podpisu elektronicznego wywołuje określone skutki prawne m.in. w zakresie gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, za którą, zgodnie 4
z dyspozycją art. 53 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych 5 ( ustawa o finansach publicznych ), odpowiedzialność ponosi wójt. (dowód: akta kontroli str. 77, 84) Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie 6 mimo stwierdzonej nieprawidłowości działalność Pana Wójta w badanym obszarze. 2. Realizacja przez Wójta zadań związanych z ogłaszaniem i udostępnianiem aktów prawnych w postaci dokumentów elektronicznych Opis stanu faktycznego Ustalone nieprawidłowości W okresie od 1 stycznia do 31 lipca 2012 r. Rada Gminy podjęła 28 uchwał, a Wójt Gminy wydał 27 zarządzeń. Trzynaście z tych uchwał i jedno zarządzenie 7 podlegało, zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych, ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ustalono, że dziewięć uchwał Rady Gminy, przekazano do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym w terminie od 4 do 7 dni roboczych od dnia ich podjęcia, a w przypadku sprawozdania z wykonania budżetu gminy za 2011 r. - 7 dni od jego zatwierdzenia przez Radę Gminy. (dowód: akta kontroli str. 66-73) Stosownie do postanowień art. 15 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w związku z 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie wymagań technicznych dla dokumentów elektronicznych zawierających akty normatywne i inne akty prawne, dzienników urzędowych wydawanych w postaci elektronicznej oraz środków komunikacji elektronicznej i informatycznych nośników danych 8, wszystkie uchwały oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy za 2011 r. przekazane w formie elektronicznej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym sporządzono w formacie XML i opatrzono ważnym podpisem elektronicznym Przewodniczącego Rady Gminy, weryfikowalnym przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu. (dowód: akta kontroli str. 86-87) Kompletny zbiór uchwał Rady Gminy zarówno rejestr jak i treść uchwał opublikowany został na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej Gminy w zakładce Rada Gminy. Ponadto w BIP, w zakładce Prawo lokalne, zamieszczono rejestry i treść zarządzeń Wójta za lata 2009-2012. Dział Rejestr Zarządzeń Wójta 2012 został utworzony w trakcie kontroli NIK, tj. w dniu 1 sierpnia 2012 r. (dowód: akta kontroli str. 59-65) Na stronie głównej serwisu internetowego Gminy zamieszczono odnośniki do Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego, a także do wojewódzkiego dziennika urzędowego. (dowód: akta kontroli str. 59-74) W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej obszarze stwierdzono następujące nieprawidłowości: 5 Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. 6 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen cząstkowych dotyczących działalności w badanym obszarze: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 7 Zarządzenie Nr 8/2012 z dnia 26 marca 2012 roku w sprawie przedstawienia sprawozdania rocznego z wykonania budżetu Gminy Ryczywół za 2011 rok. 8 Dz. U. Nr 289 poz. 1699. 5
1. W Urzędzie nie określono miejsca (stanowiska) komputerowego przeznaczonego do udostępniania aktów prawnych. Brak było również informacji na temat możliwości uzyskania wglądu do aktów prawa miejscowego w siedzibie jednostki. Wójt wyjaśnił, że nie zorganizowano w Urzędzie oddzielnego stanowiska komputerowego, ponieważ od początku 2012 r. nie odnotowano żadnego zainteresowania dostępem do tych aktów ze strony mieszkańców gminy. Według wyjaśnień Pana Wójta, zbiór aktów prawnych dostępny był na stanowisku Sekretarza Gminy. (dowód: akta kontroli: str. 75-85) W ocenie NIK, działanie takie nie było zgodne z dyspozycją art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, które zobowiązują Pana Wójta do udostępniania aktów prawnych w postaci elektronicznej do powszechnego wglądu w godzinach pracy Urzędu, w miejscu do tego przeznaczonym i powszechnie dostępnym. 2. Do dnia zakończenia kontroli NIK 9, Pan Wójt nie ustalił ceny arkusza wydruku aktu prawnego. (dowód: akta kontroli: str. 85) Przyczyną nieustalenia ceny arkusza wydruku, jak wynika z wyjaśnień Pana Wójta był brak zainteresowania wydrukami aktualnych przepisów ze strony mieszkańców gminy. (dowód: akta kontroli: str. 85) W ocenie NIK nieustalenie ceny arkusza wydruku było niezgodne z art. 28a ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, który stanowi, że kierownik urzędu, w którym są udostępniane do wglądu dzienniki urzędowe i zbiory aktów prawa miejscowego ustala cenę arkusza wydruku aktu prawnego, tak aby wydruki były powszechnie dostępne, a cena pokrywała wyłącznie koszty tych wydruków. 3. W I półroczu 2012 r. Urząd nie przekazał do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym czterech uchwał Rady Gminy w sprawie wprowadzenia zmian w budżecie Gminy na 2012 r. 10 (dowód: akta kontroli str. 72-73) Jako przyczynę nieprzekazania do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym czterech uchwał Rady Gminy dotyczących zmian w budżecie na rok 2012 Pan Wójt wskazał, że w lutym 2012 roku pracownik ds. obsługi Rady brał udział w szkoleniu zorganizowanym przez Wielkopolski Ośrodek Kształcenia i Studiów Samorządowych, w ramach którego wskazano, iż na koniec roku, po ostatniej zmianie budżetu należy opublikować tekst jednolity uchwały budżetowej zawierający zmiany zachodzące w trakcie roku budżetowego. (dowód: akta kontroli str. 72-73, 80) NIK nie podziela poglądu 11 Pana Wójta, że nie ma obowiązku publikacji uchwał wprowadzających zmiany w budżecie gminy. W ocenie NIK, uchwały dotyczące zmian w budżecie są także uchwałami budżetowymi w rozumieniu art. 61 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym 12. Brak publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym zmian uchwały budżetowej jest 9 do dnia 23 sierpnia 2012 r. 10 Uchwała nr XV/109 z dnia 15 lutego 2012 r. w sprawie zmian w budżecie gminy na 2012 r., Uchwała nr XVI/118 z dnia 28 marca 2012 r. w sprawie zmian w budżecie gminy na 2012 r., Uchwała nr XVII/125 z dnia 30 maja 2012 r. w sprawie zmian w budżecie gminy na 2012 r., Uchwała nr XVIII/133 z dnia 20 czerwca 2012 r. w sprawie zmian w budżecie gminy na 2012 r. 11 Wyjaśnienia z dnia 14 sierpnia 2012 r. 12 por. uchwała RIO w Łodzi z dnia 22 stycznia 2003 r., 3/14/2003. 6
również niezgodny z realizacją zasady jawności finansów publicznych wyrażonej w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Uwagi dotyczące badanej działalności Ocena cząstkowa Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych Pan Wójt został zobowiązany do prowadzenia w postaci elektronicznej zbioru aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę. Zbiory zarządzeń Pana Wójta i uchwał Rady Gminy zamieszczono w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy, w zakładkach Prawo lokalne oraz Sesje Rady Gminy. W zakresie aktów prawnych stanowiących akty prawa miejscowego w Biuletynie Informacji Publicznej nie zamieszczono daty ich ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz danych promulgacyjnych. Zdaniem NIK, zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy, odrębnej zakładki obejmującej wyłącznie zbiór aktów prawa miejscowego ze wskazaniem daty ich ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz danych promulgacyjnych, pozwoliłoby mieszkańcom gminy na łatwy i szybki dostęp do przepisów prawa stanowionych przez Gminę. (dowód: akta kontroli str. 59-65) Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, działalność Pana Wójta w badanym obszarze. IV. Uwagi i wnioski Wnioski pokontrolne Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 13, wnosi o: 1. Formalne określenie w siedzibie Urzędu miejsca (stanowiska), przeznaczonego do udostępniania aktów prawnych w postaci elektronicznej oraz zamieszczenie stosownej informacji na ten temat w miejscu powszechnie dostępnym. 2. Ustalenie ceny arkusza wydruku aktu prawnego. 3. Przekazanie do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwał Rady Gminy w sprawie zmian w budżecie. 4. Aktualizację procedur określających sposób zarządzania systemem informatycznym, służącym do przetwarzania danych osobowych oraz procedur postępowania w sytuacji naruszenia ochrony danych osobowych. 5. Rozważenie podjęcia działań w celu wyodrębnienia zbioru aktów prawa miejscowego ze zbioru aktów prawnych podjętych przez organy gminy. V. Pozostałe informacje i pouczenia Prawo zgłoszenia zastrzeżeń Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK, kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do dyrektora Delegatury NIK w Poznaniu. 13 Dz. U. z 2012 r., poz. 82. 7
Obowiązek poinformowania NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli, w terminie 21 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego. Poznań, dnia 20 września 2012 r. Kontroler Grażyna Lewandowska-Kurpińska gł. specjalista kontroli państwowej...... podpis podpis 8