LBI /2013 K/13/003 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

Transkrypt

1 LBI /2013 K/13/003 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

2

3 I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli Jednostka przeprowadzająca kontrolę Kontroler K/13/003 Udzielanie uczniom przez jednostki samorządu terytorialnego pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym (stypendiów) Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Białymstoku Krzysztof Gołębiewski główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr z dnia 12 grudnia 2013 r. (dowód: akta kontroli str. 1-2) Jednostka kontrolowana Kierownik jednostki kontrolowanej Ocena ogólna Opis stanu faktycznego Urząd Gminy Wysokie Mazowieckie, ul. Mickiewicza 1A, Wysokie Mazowieckie. Krzysztof Krajewski, Wójt od 14 grudnia 2010 r. II. Ocena kontrolowanej działalności W Gminie Wysokie Mazowieckie w latach ustalono i stosowano transparentne zasady przyznawania uczniom szkół podstawowych i gimnazjalnych pomocy o charakterze motywacyjnym Stypendia za wyniki w nauce otrzymali wszyscy uczniowie spełniający kryteria ustalone przez Gminę. Uchwały Rady Gminy Wysokie Mazowieckie w sprawie warunków i trybu przyznawania uczniom stypendium naukowego i Nagrody Wójta Wysokie Mazowieckie (Nr 63/IX/11 z dnia 30 sierpnia 2011 r. 1 i Nr 249/XXXVIII/13 z dnia 29 sierpnia 2013 r.) odwoływały się do art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym 2. Nie uwzględniały obowiązującego w tym zakresie przepisu art. 90t ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty 3 zgodnie z którym podjęcie się realizacji takiego zadania powinno być poprzedzone uchwaleniem programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży lub programu wyrównywania ich szans edukacyjnych. Dopiero istnienie tych dokumentów programowych upoważnia organ stanowiący (Radę Gminy) do określenia na podstawie art. 90t ust. 4 powołanej ustawy szczegółowych warunków, formy i zakresu udzielania pomocy (stypendiów) dzieciom i młodzieży. III. Opis ustalonego stanu faktycznego 1. Zaspokajanie potrzeb w zakresie stypendiów motywacyjnych 1.1. W latach Wójt Gminy Wysokie Mazowieckie przyznawał uczniom publicznych szkół podstawowych i gimnazjalnych stypendia za wyniki w nauce (oraz nagrody 4 ). W tym okresie dyrektorzy szkół, których organem prowadzącym jest Gmina, nie przyznawali uczniom pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym 5. 1 Zmieniona uchwałą Nr 199/XXI/12 z dnia 8 listopada 2012 r. 2 Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym. 3 Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz ze zm., dalej: ustawa o systemie oświaty. 4 Nagrody Wójta Gminy Wysokie Mazowieckie mogły być przyznawane za: najwyższy w szkole wynik egzaminu gimnazjalnego w danym roku szkolnym, najwyższy w gminie wynik sprawdzianu klas VI, szczególne osiągnięcia związane z procesem nauczania oraz finalistom krajowych i wojewódzkich olimpiad i turniejów, laureatom ogólnopolskich i wojewódzkich konkursów, uczniom wybitnie uzdolnionym w danej dziedzinie wiedzy za udokumentowane wysokie osiągnięcia. 5 Stypendia przyznawane były również przez Zarząd Województwa Podlaskiego w ramach projektu Wsparcie stypendialne dla uzdolnionych uczniów 2011 Poddziałanie POKL ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Pomoc taką (w wysokości 400 zł na okres 10 miesięcy) uzyskało troje gimnazjalistów zamieszkałym na terenie Gminy Wysokie Mazowieckie, w tym jedna uczennica w 2011 r. i dwoje uczniów w 2013 r. 2

4 Wójt wyjaśnił: Przyznanie przez dyrektorów szkół dodatkowych stypendiów motywacyjnych wiązałoby się z podniesieniem kosztów funkcjonowania oświaty gminnej i tak w dużej mierze finansowanej z własnych środków budżetowych. Dodatkowo duża liczba dzieci z terenu gminy podejmuje naukę w szkołach, dla których gmina nie jest organem prowadzącym, a funkcjonowanie tego rodzaju stypendiów wykluczałoby możliwość otrzymania tego rodzaju pomocy ze strony gminy. (dowód: akta kontroli str. 102) 1.2. Środki na stypendia w budżecie Gminy planowano i wypłacano z 3240 (stypendia dla uczniów), w dziale 801 Oświata i wychowanie, w rozdz Pozostała działalność. W 2011 r. na stypendia zaplanowano i wykorzystano zł. Plan wydatków na 2012 r. wyniósł zł (w trakcie roku zwiększono go do zł i wykonano w 100%). Wydatki na wypłatę stypendiów w 2013 r. wyniosły zł i stanowiły 111,9% pierwotnego planu ( zł) oraz 100% planu po zmianach. Wójt Gminy Wysokie Mazowieckie, podając kryteria, na podstawie których planowano środki na stypendia, wyjaśnił: Środki na stypendia na dany rok budżetowy planowane są na podstawie wydatków z lat poprzednich. Przyznanie większej liczby stypendiów w danym roku od zaplanowanych wcześniej kwot powodowało konieczność dokonania korekt tych kwot (zwiększenia planu wydatków). W pierwszym roku udzielania stypendiów zwiększono wydatki uwzględniając znaną już liczbę osób, które zostaną objęte stypendiami (...). Ustalone nieprawidłowości Ocena cząstkowa Opis stanu faktycznego Środki na stypendia motywacyjne w budżecie Gminy ujmowano w dziale 801 Oświata i wychowanie, rozdziale Pozostała działalność, pomimo iż właściwy w tym zakresie jest rozdział Pomoc materialna dla uczniów (w dziale 854 Edukacyjna opieka wychowawcza). Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych 6, wydatki publiczne klasyfikuje się według działów i rozdziałów określających rodzaj działalności która w przypadku ww. stypendiów realizowana jest na podstawie rozdziału 8a Pomoc materialna dla uczniów ustawy o systemie oświaty. Wójt wyjaśnił, iż uzasadnieniem ujęcia tych środków w rozdziale było przyznawanie stypendiów w oparciu o przepisy inne niż ustawa o systemie oświaty. (dowód: akta kontroli str. 3-40, 102,115) Najwyższa Izba Kontroli uznaje, że Gmina w latach zaspokajała potrzeby w zakresie stypendiów motywacyjnych dla uczniów. 2. Zgodność uregulowań dotyczących udzielania stypendiów z przepisami prawa, w tym ustawy o systemie oświaty 2.1. Zasady udzielania stypendiów określono w regulaminach, stanowiących załączniki do uchwał Rady Gminy Wysokie Mazowieckie w sprawie warunków i trybu przyznawania uczniom stypendium naukowego i Nagrody Wójta Wysokie Mazowieckie (uchwały Nr 63/IX/11 z dnia 30 sierpnia 2011 r. i Nr 249/XXXVIII/13 z dnia 29 sierpnia 2013 r.), zgodnie z którymi: do ubiegania się o stypendium mają prawo uczniowie klas IV-VI szkół podstawowych i gimnazjów, których miejscem zameldowania jest Gmina Wysokie Mazowieckie i którzy na koniec roku szkolnego uzyskali wzorową lub bardzo dobrą ocenę ze sprawowania oraz średnią ocen co najmniej 5,2 (uczniowie szkół podstawowych) lub 5,0 (uczniowie gimnazjum), stypendium przyznawane jest za rok szkolny, w którym uczeń spełnił ww. warunki, wniosek o przyznanie stypendium jest składany przez dyrektora szkoły lub wychowawcę klasy w terminie ustalonym przez Wójta, 6 Dz. U. z 2013 r. Nr 885 ze zm. 3

5 Ustalone nieprawidłowości stypendium przyznaje Wójt na wniosek Komisji ds. przyznawania stypendium naukowego (Wójtowi przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji Komisji, od którego nie służy odwołanie), wypłata stypendium następuje do 20 dnia każdego miesiąca. (dowód: akta kontroli str , 60, 62-66) Uchwały w sprawie warunków i trybu przyznawania stypendiów przyjęto na podstawie art.18 ust. 2 pkt 14a i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bez uchwalenia programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży lub programu wyrównywania ich szans edukacyjnych, o których mowa w art. 90t ust. 1 ustawy o systemie oświaty. (dowód: akta kontroli str , 102) 2.2. Uchwały Rady w sprawie stypendiów stosownie do postanowień art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przedkładano Wojewodzie Podlaskiemu w ciągu siedmiu dni od ich podjęcia. Wojewoda nie zgłaszał uwag w sprawie tych uchwał. Nie były one również przedmiotem rozstrzygnięć nadzorczych. Organ nadzoru stoi na stanowisku, że do podjęcia uchwały w sprawie stypendiów i nagród przyznawanych przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego wystarczający jest ogólny przepis kompetencyjny art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku gdy nie uchwalono programu, o którym mowa w art. 90t ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem organu nadzoru uzasadnione jest stwierdzenie nieważności takiej uchwały jedynie wtedy, gdy podjęto ją na podstawie art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a nie przyjęto programu o których mowa w art. 90t ust. 1 tej ustawy. (dowód: akta kontroli str. 53, 59, 61, ) W przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1. Regulaminy przyznawania stypendiów uchwalono bez przyjęcia przez Radę Gminy programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (lub programu wyrównywania ich szans edukacyjnych), o którym mowa w art. 90t ust.1 ustawy o systemie oświaty. Tymczasem z art. 90t ust. 4 tej ustawy wynika, że szczegółowe warunki, formy i zakres udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, w tym stypendiów dla uzdolnionych uczniów uwzględniające m.in. przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych i potrzeby edukacyjne można określić jedynie w przypadku przyjęcia jednego z tych programów. Wójt Gminy Wysokie Mazowieckie wyjaśnił: Ustawodawca w art. 90t ust. 1 ustawy o systemie oświaty dał możliwość jednostkom samorządu terytorialnego tworzenia lokalnych programów wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Realizacja tych programów finansowana jest ze środków własnych. W związku z faktem, że samorząd gminy w znacznym stopniu z własnych środków pokrywa wydatki związane z funkcjonowaniem oświaty (w 2011 r zł, w 2012 r zł) nie zdecydowano się na przyjęcie programu, co powodowałoby dodatkowy wzrost ponoszonych nakładów. Niska wysokość otrzymywanej subwencji oświatowej wymusiła i tak likwidację w ostatnich latach 3 szkół na terenie gminy. (dowód: akta kontroli str. 102) 2. W podstawie prawnej uchwał w sprawie przyjęcia regulaminów zamiast art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty wskazano art. 18 ust. 2 pkt 14a (i art.40 ust.1) ustawy o samorządzie gminnym, który ma charakter ogólnego przepisu kompetencyjnego, w związku z czym nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej przyjęcia aktu normatywnego przez radę gminy 7. 7 Wyrok NSA z dnia 29 maja 2009 r. sygn. I OSK 178/09 oraz WSA w Lublinie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. III SA/LU 309/08. Art. 90 t ust. 4 zawiera upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie pomocy materialnej dla uczniów. 4

6 Ocena cząstkowa Opis stanu faktycznego Osoby przygotowujące projekty wymienionych uchwał wyjaśniły, że przy ich opracowywaniu wzorowały się na rozwiązaniach przyjętych w sąsiednich gminach, gdzie również jako podstawę prawną regulaminów przyznawania i wypłacania stypendiów wskazywano art. 18 ust. 2 pkt 14a (i art.40 ust.1) ustawy o samorządzie gminnym. (dowód: akta kontroli str ) Wójt Gminy Wysokie Mazowieckie wyjaśnił ponadto, że zaproponowane rozwiązania zostały zaaprobowane przez organ nadzoru (Wojewodę Podlaskiego) oraz, że zapisy art. 90 t ust. 4 ustawy o systemie oświaty odnoszą się do tworzenia programów wspierania edukacji, które są pojęciem zdecydowanie szerszym i udzielenie jedynie pomocy materialnej nie wyczerpywałoby delegacji ww. artykułu. (dowód: akta kontroli str. 115) Najwyższa Izba Kontroli zauważa, że dopiero uchwalenie programów o których mowa w art. 90 t ust. 1 ustawy o systemie oświaty, daje możliwość określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, a podejmowane w tych sprawach uchwały organu stanowiącego powinny być oparte również o uregulowania zawarte w ustawie o systemie oświaty. 3. Tryb i zasady udzielania stypendiów motywacyjnych 3.1. W okresie objętym kontrolą do Urzędu wpłynęło 80 wniosków o przyznanie stypendium naukowego, w tym: 18 w roku szkolnym 2011/2012 (z czego pięć zostało złożonych przez dyrektorów trzech szkół prowadzonych przez gminę 8, zaś 13 przez dyrektorów szkół spoza gminy), 27 w roku szkolnym 2012/2013 (z których osiem złożyli dyrektorzy lub wychowawcy dwóch szkół prowadzonych przez gminę 9, zaś 19 dyrektorzy pozostałych szkół), 35 w roku szkolnym 2013/2014 (z których 14 zostało złożonych przez dyrektorów lub wychowawców trzech szkół prowadzonych przez gminę 10 i 21 przez dyrektorów szkół spoza gminy). (dowód: akta kontroli str ) Wójt Gminy Wysokie Mazowieckie, wskazując na działania mające na celu propagowanie wśród szkół stypendiów dla uzdolnionych uczniów, wyjaśnił: (...) Dyrektorzy szkół, które swoimi obwodami obejmują teren gminy, są corocznie informowani o terminach składania wniosków stypendialnych. Informacja przekazywana jest również podczas sesji rady gminy wszystkim zgromadzonym oraz mieszkańcom za pośrednictwem sołtysów poszczególnych miejscowości. W celu jak największego upublicznienia ww. informacji wśród mieszkańców zamieszczane są również artykuły o stypendiach publikowane na stronie internetowej gminy i w bezpłatnym informatorze gminy Biuletyn 54. (dowód: akta kontroli str. 104) 3.2. Komisje powołane przez Wójta 11 wytypowały do udzielenia stypendium 14 spośród 18 kandydatów zgłoszonych w roku szkolnym 2011/2012 oraz wszystkich kandydatów zgłoszonych w latach szkolnych 2012/2013 i 2013/2014 (odpowiednio 27 i 35 uczniów), co udokumentowano w protokołach z posiedzeń. 8 Wnioski zostały złożone przez dyrektorów: Szkoły Podstawowej w Dąbrowie-Dzięcieli, Szkoły Podstawowej w Jabłonce Kościelnej i Szkoły Podstawowej w Święcku Wielkim (wniosków nie złożyli dyrektorzy pozostałych dwóch szkół prowadzonych przez gminę, tj. Szkoły Podstawowej w Gołaszach-Puszczy (zlikwidowanej z końcem roku szkolnego 2011/2012) i Gimnazjum w Jabłonce Kościelnej). 9 Wnioski złożyli: dyrektor Gimnazjum w Jabłonce Kościelnej oraz wychowawcy ze Szkoły Podstawowej w Święcku Wielkim. 10 Wnioski zostały złożone przez dyrektorów i wychowawców Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w Jabłonce Kościelnej oraz przez wychowawcę ze Szkoły Podstawowej w Święcku Wielkim. 11 Na podstawie zarządzenia nr 36/11 z dnia 28 września 2011 r. w sprawie powołania komisji i ustalenia terminu składania wniosków o przyznanie uczniom stypendium naukowego i Nagrody Wójta Wysokie Mazowieckie (zmienionego na podstawie zarządzenia nr 42/11 z dnia 12 grudnia 2011 r.) oraz zarządzeń nr 76/12 z dnia 27 czerwca 2012 r. i nr 144/13 z dnia 24 czerwca 2013 r. w tej samej sprawie. 5

7 Ocena cząstkowa Opis stanu faktycznego Uwagi dotyczące badanej działalności Na podstawie analizy 30 wniosków ustalono, że kandydatów wytypowano zgodnie z zasadami z wynikającymi z regulaminów przyznawania stypendium przyjętych przez Radę Gminy, bowiem: wnioski zostały złożone terminowo (jeden wniosek złożono po terminie, z przyczyn niezawinionych przez wnioskodawcę 12 ), kandydaci spełniali warunki wymagane do uzyskania stypendium, bowiem uzyskali na koniec roku szkolnego wzorową lub bardzo dobrą ocenę ze sprawowania oraz wymaganą średnią ocen (udokumentowaną kserokopiami świadectw szkolnych lub arkuszami ocen), wszystkie wnioski zawierały uzasadnienie oraz dane o szczególnych osiągnięciach kandydatów, takich jak udział w konkursach, turniejach wiedzy, olimpiadach (dołączono do nich kserokopie dokumentów potwierdzających te osiągnięcia). (dowód: akta kontroli str , 84, 85-88) Najwyższa Izba Kontroli stwierdza, że w latach przestrzegano uchwalonych przez Radę Gminy zasad typowania uczniów do stypendiów motywacyjnych. 4. Przyznawanie i udzielanie stypendiów motywacyjnych 4.1. W okresie objętym kontrolą przyznano i udzielono 76 stypendiów wszystkim wytypowanym uczniom, w tym: 14 w roku szkolnym 2011/2012, 27 w roku szkolnym 2012/2013 i 35 w roku szkolnym 2013/2014. (dowód: akta kontroli str. 89) 4.2. Stypendia przyznawane były na podstawie decyzji Wójta 13 (nie zawierano umów ze stypendystami). W wyniku analizy 30 decyzji 14 stwierdzono, że stypendia zostały udzielone osobom uprawnionym i w jednakowej wysokości (100 zł miesięcznie). Wypłacano je w terminach określonych w uchwałach Rady Gminy w sprawie warunków i trybu przyznawania stypendium, tj. do 20. dnia każdego miesiąca (dwóch wypłat dokonano z 2-dniowym opóźnieniem - z powodu awarii systemu komputerowego). Wysokość stypendiów nie została określona w uchwałach Rady Gminy w sprawie warunków i trybu ich przyznawania. Wójt Gminy Wysokie Mazowieckie wyjaśnił, iż przy ustalaniu wysokości stypendiów kierował się rozwiązaniami przyjętymi w sąsiednich samorządach (np. w mieście Wysokie Mazowieckie), a ponadto konsultował ją z radnymi. Wskazał także, iż w regulaminie przyznawania i wypłacania stypendiów naukowych nie ustalono żadnych przesłanek do ustalenia ich wysokości, gdyż corocznie wysokość środków na ten cel określana jest przez Radę Gminy w uchwale budżetowej. Stan finansów gminy można określić jako bardzo dobry. Przyznana pomoc nie przekracza 0,5% wydatków budżetu gminy i nie ma decydującego wpływu na jej sytuację finansową i poziom wolnych środków. (dowód: akta kontroli str , 90, 106, 115) W roku szkolnym 2011/2012 nie przyznano stypendium czterem absolwentkom gimnazjum, które w poprzednim roku szkolnym spełniały kryteria określone w uchwale Rady Gminy w sprawie warunków i trybu przyznawania i wypłacania stypendium naukowego. W kolejnych latach stypendia takie przyznawano i wypłacano także absolwentom szkół podstawowych i gimnazjów. Wójt wyjaśnił: Podczas przyznawania stypendiów czterem absolwentom gimnazjum w roku szkolnym 2010/2011 uznano, że nie spełniają oni zapisu 3 Regulaminu stypendium może być przyznane uczniom szkół podstawowych i gimnazjalnych... w dniu składania wniosków byli już uczniami szkół ponadgimnazjalnych. W związku z powyższym uczniowie ci otrzymali 12 Wniosek ten rozpatrzono na podstawie zarządzenia Wójta nr 42/11 z 12 grudnia 2011 r., zgodnie z którym w takim przypadku stypendium przyznawane jest przez Komisję na dodatkowym posiedzeniu. 13 Decyzje te nie miały charakteru decyzji administracyjnych (zawierały: podstawę przyznania stypendium stosowną uchwałę rady gminy w sprawie warunków i trybu przyznawania uczniom stypendium, wskazanie okresu na jaki przyznano pomoc oraz jej wysokość). 14 Po 10 decyzji z każdego roku szkolnego objętego kontrolą. 6

8 Nagrody Wójta. W latach następnych, w wyniku ponownej analizy tego zapisu, postanowiono uwzględnić absolwentów gimnazjów w gronie osób korzystających z prawa do stypendium (...) (dowód: akta kontroli str. 71,72, ,104) Ocena cząstkowa Wnioski pokontrolne Prawo zgłoszenia zastrzeżeń Obowiązek poinformowania NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków Najwyższa Izba Kontroli stwierdza, że w latach stypendia motywacyjne były przyznawanie zgodnie z przyjętymi w Gminie zasadami. IV. Uwagi i wnioski Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 15, wnosi o: 1. Podjęcie działań w celu dostosowania uregulowań dotyczących stypendiów motywacyjnych do przepisów art. 90t ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty. 2. Ujmowanie wydatków na pomoc materialną dla uczniów w rozdziale klasyfikacji budżetowej. V. Pozostałe informacje i pouczenia Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do Dyrektora Delegatury NIK w Białymstoku. Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli, w terminie 30 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego. Białystok, dnia 12 marca 2014 r. Kontroler: Krzysztof Gołębiewski gł. specjalista k. p. DYREKTOR DELEGATURY Najwyższej Izby Kontroli z up. p.o. WICEDYREKTORA Agata Ciupa podpis podpis 15 Dz. U. z 2012 r., poz. 82. ze zm. Ustawa zwana dalej ustawą o NIK. 7