Publiczne czy prywatne?

Publiczne czy prywatne? Monitoring wydatkowania środków publicznych Raport z badań

Publiczne czy prywatne? Monitoring wydatkowania środków publicznych Raport z badań pod redakcją Marcina Anaszewicza Fundacja Klinika Rządzenia Warszawa 2016

Publiczne czy prywatne? Monitoring wydatkowania środków publicznych. Raport z badań Copyright Fundacja Klinika Rządzenia 2016 Wydawca: Fundacja Klinika Rządzenia www.klinikarzadzenia.org fundacja@klinikarzadzenia.org Warszawa 2016 Wydanie I Redakcja naukowa: Marcin Anaszewicz Konsultacje merytoryczne: Szymon Osowski Recenzja naukowa: prof. dr hab. Hubert Izdebski, dr hab. Małgorzata Molęda-Zdziech Redakcja językowa i korekta: Justyna Szumieł Projekt okładki: Connect the Dots Opracowanie graficzne, skład i łamanie: Krystyna Szych, JustLuk Łukasz Drzewiecki Tłumaczenie abstraktu: e-translations Fragmenty raportu i wizualizacje graficzne badania Publiczne czy prywatne. Anomia pracownicza w oczach pracowników administracji publicznej : PBS sp. z o.o. Publikacja nieodpłatna, nie może być sprzedawana. Publikacja została wydana na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa Na tych samych warunkach 4.0 Międzynarodowe CC BY-SA 4.0 Książka została opracowana i wydana w ramach projektu Publiczne czy prywatne? Monitoring wydatkowania środków publicznych, zrealizowanego w ramach programu Obywatele dla Demokracji, finansowanego z Funduszy EOG. ISBN: 978-83-944275-0-4

Gdy chcesz opisać prawdę, elegancję pozostaw krawcom Albert Einstein

SpiS treści 7 Spis treści Wykaz skrótów................................................................. 11 Wprowadzenie (Marcin Anaszewicz)............................................... 13 Rozdział I Medialny obraz wydatkowania środków publicznych na cele prywatne (Bartłomiej Łódzki)............................................... 31 Wprowadzenie............................................................... 31 1. Cel badawczy i metodologia................................................. 32 1.1. Uramowienie aspekty teoretyczne...................................... 33 1.2. Dobór próby i sposób realizacji badania.................................. 34 2. Analiza ilościowa agenda tematyczna 01.2014 03.2015........................ 36 2.1. Analiza ilościowa materiałów ze słowami kluczowymi: afera taśmowa, afera madrycka, afera kilometrówkowa................................ 38 2.2. Analiza ilościowa materiałów z pozostałymi słowami kluczowymi............ 40 2.3. Analiza źródeł prasowych.............................................. 45 2.4. Analiza źródeł radiowych............................................... 47 2.5. Analiza źródeł telewizyjnych............................................ 48 2.6. Analiza źródeł internetowych........................................... 49 2.7. Podsumowanie........................................................ 53 3. Analiza jakościowa......................................................... 54 3.1. Uramowienie kwestii wydatkowania pieniędzy publicznych na cele prywatne wyniki badań....................................................... 55 3.2. Kontekst wydatkowania pieniędzy publicznych na cele prywatne wybrane przykłady................................................... 60 3.3. Podsumowanie........................................................ 68 Wnioski..................................................................... 69 Rozdział II Wydatkowanie środków publicznych na cele prywatne a prawo (Sylwia Spurek)......... 72 Wprowadzenie............................................................... 72 1. Wydatkowanie środków publicznych na cele prywatne w aktach prawa powszechnie obowiązującego................................................ 78

8 SpiS treści 1.1. Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej....................... 78 1.2. Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych.... 83 1.3. Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej....................... 86 1.4. Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.......................... 90 1.5. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne....................... 94 1.6. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych................... 98 1.7. Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych........................... 103 1.8. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych........... 106 1.9. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny.......................... 107 1.10. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego a kontrolowane urzędy........ 111 1.11. Podsumowanie....................................................... 114 2. Wydatkowanie środków publicznych na cele prywatne w wewnętrznych aktach prawnych urzędów........................................................ 115 2.1. Uwagi wstępne....................................................... 115 2.2. Zarządzenie w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej............... 116 2.3. Regulaminy pracy.................................................... 119 2.4. Korzystanie ze służbowego sprzętu komputerowego, Internetu, poczty elektronicznej................................................. 130 2.5. Korzystanie z telefonów służbowych.................................... 135 2.6. Używanie samochodów służbowych.................................... 140 2.7. Wydawanie i gospodarowanie materiałami i wyposażeniem oraz ruch materiałowy................................................ 153 2.8. Procedury wydatkowania środków, rachunkowości i obiegu dokumentów.... 163 2.9. Wykorzystywanie kart płatniczych...................................... 168 2.10. Podsumowanie....................................................... 175 Konkluzje analizy............................................................ 178 Rozdział III Praktyka administracji rządowej w procesie przeciwdziałania anomii pracowniczej (Marcin Anaszewicz)......................................... 180 1. Występowanie anomii pracowniczej w administracji rządowej na podstawie informacji publicznych udzielonych przez badane urzędy....................... 180 2. System szkoleń w administracji rządowej w kontekście anomii pracowniczej....... 188 3. Nowe technologie i systemy zarządzania ryzykiem w procesie przeciwdziałania anomii pracowniczej w administracji rządowej................................ 198 4. Kontrola wewnętrzna i monitoring w administracji rządowej w kontekście nadużyć dotyczących anomii pracowniczej.................................... 206 5. Systemy anonimowej informacji w administracji rządowej w kontekście anomii pracowniczej............................................................. 217

SpiS treści 9 6. Współpraca administracji rządowej w procesie przeciwdziałania anomii pracowniczej............................................................. 222 7. Odpowiedzialność za przeciwdziałanie anomii pracowniczej w strukturach urzędów..................................................... 224 Podsumowanie.............................................................. 227 Rozdział IV Wydatki na wynagrodzenia jako potencjalny obszar anomii pracowniczej (Marcin Anaszewicz)......................................... 232 Wprowadzenie.............................................................. 232 1. Prawo do informacji a organizacja pracy i organizacja urzędu w kontekście wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia......................... 235 2. Wychodzenie z pracy w celach prywatnych i innych niesłużbowych.............. 236 3. Spóźnienia do pracy i wcześniejsze wychodzenie z pracy........................ 245 4. Zwalnianie pracowników z obowiązku pracy bez potrzeby odpracowania tego czasu................................................................ 247 5. Palenie wyrobów tytoniowych w kontekście instytucjonalnej anomii pracowniczej.... 250 6. Zasiadanie w radach nadzorczych spółek Skarbu Państwa a czas pracy w urzędzie... 253 Podsumowanie.............................................................. 257 Rozdział V Aspekty finansowo-prawne i ilościowe na podstawie analizy wydatków bieżących (Marcin Anaszewicz)......................................... 261 Wprowadzenie.............................................................. 261 1. Analiza przykładowych kosztów na wydatki bieżące w kontekście anomii pracowniczej............................................................. 263 2. Fundusz reprezentacyjny w administracji rządowej............................ 291 3. Służbowe karty płatnicze w administracji rządowej............................. 293 Podsumowanie.............................................................. 306 Podsumowanie i wnioski końcowe (Sylwia Spurek, Marcin Anaszewicz)............... 311 Abstrakt...................................................................... 335 Abstract...................................................................... 337 O autorach.................................................................... 339 Bibliografia................................................................... 341 Literatura................................................................... 341 Wykaz aktów prawnych i orzecznictwa.......................................... 344 Akty prawa powszechnie obowiązującego..................................... 344 Akty prawa międzynarodowego............................................. 345 Orzecznictwo............................................................. 346 Wewnętrzne akty prawne urzędów........................................... 347 Wykaz informacji publicznych................................................. 356

10 SpiS treści Wykaz tabel i wykresów........................................................ 365 Wykaz tabel................................................................. 365 Wykaz wykresów............................................................ 367 Wykaz rycin................................................................ 368 Aneks........................................................................ 369 Wnioski o udostępnienie informacji publicznej.................................. 369 Korespondencja z urzędami................................................... 380 Uwagi zgłoszone przez badane urzędy w ramach konsultacji treści raportu........ 381 Informacje przekazane przez badane urzędy na podsumowanie projektu.......... 403

Wykaz skrótów 11 Wykaz skrótów Urzędy i instytucje państwowe KPRM MAiC MEN MF MG MIR MKiDN MNiSW MON MPiPS MRiRW MS MSiT MSP MSW MSZ MŚ MZ NIK PRM RM RPO SN TK Kancelaria Prezesa Rady Ministrów Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ministerstwo Edukacji Narodowej Ministerstwo Finansów Ministerstwo Gospodarki Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego Ministerstwo Obrony Narodowej Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi Ministerstwo Sprawiedliwości Ministerstwo Sportu i Turystyki Ministerstwo Skarbu Państwa Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Ministerstwo Spraw Zagranicznych Ministerstwo Środowiska Ministerstwo Zdrowia Najwyższa Izba Kontroli Prezes Rady Ministrów Rada Ministrów Rzecznik Praw Obywatelskich Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny Akty prawne k.k. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)

12 Wykaz skrótów k.p. ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 z późn. zm.) u.d.i.p. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058) u.f.p. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) u.o.n.d.f.p. ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 168) u.o.p.d.g./ ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności ustawa gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn.: Dz. U. antykorupcyjna z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 z późn. zm.) u.p.d.o.f. ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 361 z późn. zm.) u.p.u.p. ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 269 z późn. zm.) u.s.c. ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1111 z późn. zm.) u.s.z. ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej (Dz. U. Nr 128, poz. 1403 z późn. zm.) Inne BIP Biuletyn Informacji Publicznej CBOSA Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych LEX/el. wydawnictwo elektroniczne LEX M. Praw. Monitor Prawniczy ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych OSNP Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych

WproWadzenie 13 Wprowadzenie Marcin Anaszewicz Droga Czytelniczko, drogi Czytelniku, czy w ciągu ostatnich 6 miesięcy byliście w pracy świadkami sytuacji, w której inni pracownicy skracali czas pracy bez wiedzy lub zgody pracodawcy i bez odrobienia tego czasu? Na przykład przychodzili do pracy później, kończyli wcześniej, czy wychodzili podczas godzin pracy w celach prywatnych? A może załatwiali w miejscu i godzinach pracy prywatne sprawy? Wykorzystywali stanowisko służbowe do uzyskania osobistych korzyści? Używali samochodu służbowego do celów prywatnych? Korzystali z telefonu służbowego do celów prywatnych? Używali sprzętu znajdującego się w zakładzie pracy do celów prywatnych? Korzystali w celach prywatnych z produktów lub materiałów, będących w posiadaniu zakładu pracy, na przykład ze służbowych długopisów, papieru do drukarki, albo produktów spożywczych lub wynosili je z pracy? A może byliście świadkami sytuacji, w której inni pracownicy płacili publicznymi środkami za towary i usługi nabywane do celów prywatnych, na przykład za wydatki w restauracji lub innych lokalach? A może Wam samym zdarzyło się robić takie rzeczy? Spokojnie, nie oczekujemy od Was odpowiedzi na te pytania. Nie jest też naszym celem ocenianie Was, czy kogokolwiek innego. Naszym celem jest pokazanie, że codzienne czynności i zachowania często uznawane społecznie za nieistotne i nieszkodliwe mogą mieć charakter anomii pracowniczej i powodować negatywne skutki zarówno społeczne, jak i ekonomiczne dla dobra wspólnego. Zanim przejdziemy do wyjaśnienia celów niniejszej publikacji, zatrzymajmy się przez chwilę na wyżej postawionych pytaniach. Takie pytania bowiem postawiliśmy grupie pracowników administracji publicznej w ramach badania zrealizowanego wspólnie przez Fundację Klinika Rządzenia i PBS Sp. z o.o. pod nazwą Publiczne czy prywatne? Anomia pracownicza w oczach pracowników administracji publicznej 1. Celem badania było uzyskanie nowych informacji na temat skali zjawiska anomii pracowniczej w Polsce w opiniach pracowników administracji publicznej. Te informacje w przyszłości mogłyby stać się inspiracją do szerszych i bardziej pogłębionych badań i analiz zarówno dla badaczy, organizacji strażniczych, jak i samej administracji 1 Raport z badania Publiczne czy prywatne? Anomia pracownicza w oczach pracowników administracji publicznej, Sopot, styczeń 2016.

14 WproWadzenie publicznej, której w szczególności o czym szerzej w dalszej części Wprowadzenia dedykujemy niniejszą publikację. Badanie zostało przeprowadzone w ramach ogólnopolskiego cyklicznego pomiaru OmniPBS, realizowanego techniką ankieterskich wywiadów osobistych ze wspomaganiem komputerowym 2, który odbył się w styczniu 2016 r. Spośród wszystkich respondentów (dobranych według schematu losowania warstwowego wielostopniowego), wytypowano pracowników szeroko rozumianej administracji publicznej. Pierwsze pytania w ramach tego badania dotyczyły sytuacji, w których badane osoby były świadkami zachowań o charakterze anomii pracowniczej w swoim zakładzie pracy. Z badań wynika, że niemal co czwarty respondent (osoby pracujące w administracji publicznej) w ciągu ostatnich 6 miesięcy zaobserwował używanie przez innych pracowników sprzętu (np. RTV, AGD, drukarka, komputer, kserokopiarka, skaner), znajdującego się w zakładzie pracy, do celów prywatnych (24%). Blisko co piąta osoba była świadkiem załatwiania w miejscu pracy w godzinach pracy prywatnych spraw (21%) i używania telefonu służbowego do celów prywatnych (19%) przez pracowników jej zakładu. Więcej niż co szósty badany w ciągu ostatniego półrocza widział, jak inni zatrudnieni korzystali w celach prywatnych z produktów/materiałów (np. długopisów, papieru do drukarki, kawy, herbaty, wody itp.), będących w posiadaniu jego zakładu pracy (18%) 3. Mniej niż 10% respondentów pracowników administracji publicznej zadeklarowało, że w ciągu ostatniego półrocza byli świadkami sytuacji, w których inni pracownicy ich zakładu pracy: skracali czas pracy bez wiedzy/zgody pracodawcy i bez odrobienia tego czasu (np. przychodząc później, kończąc wcześniej lub wychodząc podczas godzin pracy w celach prywatnych), wykorzystywali stanowisko służbowe do uzyskania osobistych korzyści bądź używali samochodu służbowego do celów prywatnych (po 8% odpowiedzi). W przypadku pytania o nieuprawnione korzystanie z pojazdu, relatywnie wysoki był odsetek odpowiedzi ucieczkowych co dziesiąty respondent wskazywał trudno powiedzieć/nie pamiętam. Dziewięciu na 2 Wszystkim osobom, oprócz osób niepracujących, zadano pytanie: W jakim sektorze gospodarki Pan(i) pracuje/prowadzi działalność?. Respondentom, którzy odpowiedzieli w sektorze publicznym (na potrzeby badania definiowanym jako administracja samorządowa, administracja rządowa, instytucje publiczne, takie jak policja, sądy, prokuratura, ZUS, aparat skarbowy itd.), system wyświetlił dodatkowy blok pytań. Takich osób w próbie znalazło się n = 80 (ich liczba była zbliżona w poprzednich falach OmniPBS). Co ważne, w związku z niewielką liczbą respondentów, wnioskowanie musi odbywać się przy dużym poziomie ostrożności, ponieważ błąd szacunku oscyluje wokół 10 11 punktów procentowych. Z drugiej strony trudnością towarzyszącą projektowaniu badania i analizie jego wyników jest drażliwa tematyka ankiety. Respondenci bardzo niechętnie odpowiadają na pytania, które dotyczą ich własnych zachowań, wiążących się z łamaniem prawa lub stojących na jego granicy bądź negatywnie postrzeganych społecznie. W takich sytuacjach mogą starać się ukryć prawdę. Należy założyć, że podobnie zachowują się, gdy pytania zawierają prośbę o ujawnienie niewłaściwego postępowania współpracowników osób badanych. Z obawy o zmniejszenie prestiżu zawodu, pogorszenie warunków lub utratę pracy, respondenci mają tendencję do ostrożności, unikania szczerych odpowiedzi. Stąd też można przyjąć, że skala wskazywanych zjawisk może być większa niż wynika z niniejszego badania. Zgodnie z założeniami badawczymi wiarygodność uzyskanych wyników miało zwiększyć ograniczenie dyskomfortu osób badanych dzięki: 1) przeprowadzaniu wywiadu w domu respondenta (a nie np. w pracy lub miejscu publicznym); 2) przypomnieniu przed zadaniem pytań, że odpowiedzi są anonimowe i podkreśleniu, iż wyniki zostaną przedstawione jedynie w postaci zbiorczych zestawień statystycznych; 3) samodzielnemu udzielaniu odpowiedzi przez respondenta, bez ingerencji ankietera (monitor był odwrócony w stronę badanego, zaznaczającego odpowiedzi); 4) ułożeniu pytań w kolejności od mniej do bardziej zagrażających; 5) pytaniu najpierw o zachowania współpracowników osoby badanej, następnie o postępowanie samego respondenta; 6) podzieleniu pytań na 3 grupy oraz wyświetlaniu ich w porządku losowym na kolejnych ekranach, w taki sposób, żeby badany nie widział od razu wszystkich pytań i nie mógł modyfikować wcześniej udzielonych odpowiedzi. Bezpośrednia obecność ankietera w dużym stopniu ograniczyła liczbę odpowiedzi ucieczkowych. Odsetek odmów odpowiedzi w badaniu utrzymał się na relatywnie niskim poziomie 3% dla pytań o sensytywnym charakterze. 3 Raport z badania Publiczne czy prywatne? Anomia

WproWadzenie 15 dziesięciu badanych udzieliło odpowiedzi, że nie byli świadkami wynoszenia z pracy do wykorzystania na cele prywatne produktów/materiałów, będących w posiadaniu zakładu (90%) i płacenia publicznymi środkami za towary oraz usługi nabywane do celów prywatnych (91%) 4. Wykres 1. Czy w ciągu ostatnich sześciu miesięcy był(a) Pan(i) w pracy świadkiem sytuacji kiedy inni pracownicy Pani/Pana zakładu pracy? (I seria pytań) 68% 69% 70% 75% tak nie 24% 21% 19% 18% używali sprzętu znajdującego się w zakładzie pracy do celów prywatnych załatwiali w miejscu pracy w godzinach pracy prywatne sprawy używali telefonu służbowego do celów prywatnych korzystali w celach prywatnych z produktów/materiałów t będących w posiadaniu zakładu pracy Źródło: Badanie pracowników sektora publicznego techniką CAPI w ramach OmniPBS. Na wykresach pominięto odpowiedzi trudno powiedzieć/nie pamiętam i odmowy. Wykres 2. Czy w ciągu ostatnich sześciu miesięcy był(a) Pan(i) w pracy świadkiem sytuacji kiedy inni pracownicy Pani/Pana zakładu pracy? (II seria pytań) 84% 80% 84% 90% 91% tak nie 8% 8% 8% 4% 3% skracali czas pracy bez wiedzy/zgody pracodawcy i bez odrobienia tego czasu używali samochodu służbowego do celów prywatnych wykorzystywali stanowisko służbowe do uzyskania osobistych korzyści wynosili z pracy do wykorzystania na cele prywatne produkty/materiały będące w posiadaniu zakładu płacili publicznymi środkami za towary i usługi nabywane do celów prywatnych Źródło: Badanie pracowników sektora publicznego techniką CAPI w ramach OmniPBS. Na wykresach pominięto odpowiedzi trudno powiedzieć/nie pamiętam i odmowy. 4 Ibidem.

16 WproWadzenie Druga część pytań kwestionariusza dotyczyła osobistego postępowania respondentów (pracowników administracji publicznej). Zapytano ich, czy w ciągu ostatnich 6 miesięcy sami podejmowali aktywności kojarzone z anomią pracowniczą. Osoby badane w obu przypadkach najczęściej wskazywały na występowanie tych samych czterech typów zdarzeń, natomiast pięć pozostałych otrzymywało po kilka procent wskazań. Największy odsetek respondentów przyznał się do używania sprzętu znajdującego się w zakładzie pracy do celów prywatnych (16%). Podobnej liczbie osób zdarzyło się załatwiać w miejscu i godzinach pracy prywatne sprawy (15%). Co dziewiąty badany do celów prywatnych wykorzystywał telefon służbowy lub produkty/materiały, będące w posiadaniu zakładu pracy (po 11% wskazań) 5. Wykres 3. Czy w ciągu ostatnich sześciu miesięcy zdarzyło się Pani/Panu? (I seria pytań) 79% 78% 84% 87% 84% tak nie 16% 15% 11% 11% 13% używać sprzętu znajdującego się w zakładzie pracy do celów prywatnych załatwiać w miejscu pracy w godzinach di pracy prywatne sprawy używać telefonu służbowego do celów prywatnych korzystać w celach prywatnych z produktów/materiałów t będących w posiadaniu zakładu pracy Źródło: Badanie pracowników sektora publicznego techniką CAPI w ramach OmniPBS. Na wykresach pominięto odpowiedzi trudno powiedzieć/nie pamiętam i odmowy. Do wynoszenia z pracy i wykorzystywania do celów prywatnych produktów/materiałów, będących w posiadaniu zakładu pracy przyznała się niewielka liczba respondentów (3%). Minimalny odsetek stanowili badani, którzy odpowiedzieli, że zdarzyło im się skracać czas pracy bez wiedzy/zgody pracodawcy i bez odrobienia tego czasu, wykorzystywać stanowisko służbowe do uzyskania osobistych korzyści lub używać samochodu służbowego do celów prywatnych (1%). Nikt z badanych nie przyznał się, aby w ciągu ostatnich 6 miesięcy płacił publicznymi środkami za towary i usługi nabywane do celów prywatnych 6. 5 Ibidem. 6 Ibidem.

WproWadzenie 17 Wykres 4. Czy w ciągu ostatnich sześciu miesięcy zdarzyło się Pani/Panu? (II seria pytań) 91% 93% 93% 94% 95% tak nie 3% 1% 1% 1% 0% wynosić z pracy do wykorzystania na cele prywatne skracać czas pracy bez wiedzy/zgody id d wykorzystywać stanowisko służbowe do uzyskania używać samochodu służbowego do celów płacić publicznymi środkami produkty/materiały będące w posiadaniu zakładu pracodawcy i bez odrobienia tego czasu osobistych korzyści prywatnych za towary i usługi nabywane do celów prywatnych Źródło: Badanie pracowników sektora publicznego techniką CAPI w ramach OmniPBS. Na wykresach pominięto odpowiedzi trudno powiedzieć/nie pamiętam i odmowy. Podsumowując wyniki badania niezależnie od możliwego błędu szacunku i ograniczeń przyjętej metody badawczej w kontekście sensytywności zadawanych pytań nie można już powiedzieć, że zachowania o charakterze anomii pracowniczej nie występują w polskiej administracji rządowej. Jak pokazują powyższe wyniki, najwięcej przypadków anomii pracowniczej wśród osób zatrudnionych w sektorze publicznym zdarzało się w samym miejscu pracy. Z badań wynika, że respondenci częściej mieli okazję być w pracy świadkami sytuacji, kiedy inni zatrudnieni używali sprzętu znajdującego się w zakładzie do celów prywatnych, załatwiali w miejscu i godzinach pracy prywatne sprawy, czy korzystali w celach prywatnych z produktów/materiałów, będących w posiadaniu pracodawcy. Uczestniczący w badaniu pracownicy administracji publicznej do wymienionych wyżej praktyk również sami przyznawali się częściej niż na przykład do takich zachowań, jak wynoszenie z pracy artykułów, będących w posiadaniu zakładu pracy, używanie samochodu służbowego do celów prywatnych i wykorzystywanie stanowiska służbowego lub środków publicznych do osobistych celów. Należy jednak założyć, że w przypadku działań szczególnie negatywnie postrzeganych społecznie, respondenci byli mniej skłonni do udzielania odpowiedzi zgodnych z prawdą. Potwierdziły się też wcześniejsze przewidywania, iż badani urzędnicy będą częściej wskazywać występowanie wszystkich rodzajów zachowań wśród współpracowników niż u samych siebie. Jest to tzw. efekt społecznych oczekiwań (ang. social desirability bias), oznaczający inklinację uczestników badań do przedstawiania własnej osoby w lepszym świetle. Z uwagi na przedmiot pomiaru, obejmujący kwestie drażliwe społecznie, takie jak oszustwo, można przyjąć, że respondenci odpowiadali na pytania pod presją powszechnie akceptowanych wartości, co wpływało na zaniżanie odsetka potwierdzeń 7. 7 Ibidem.

18 WproWadzenie Droga Czytelniczko, drogi Czytelniku! Mamy nadzieję, że przedstawione wyżej wyniki badań przynajmniej częściowo wprowadziły Was w klimat i cele niniejszej publikacji. Podsumowuje ona bowiem realizowany w okresie od lutego 2015 do kwietnia 2016 r. projekt strażniczy Publiczne czy prywatne? Monitoring wydatkowania środków publicznych, dofinansowany z programu Obywatele dla Demokracji, prowadzonego przez Fundację im. Stefana Batorego we współpracy z Polską Fundacją Dzieci i Młodzieży, finansowanego ze środków Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Celem projektu była kontrola obywatelska wydatkowania środków publicznych na cele prywatne oraz wyjaśnienie, jak rząd chroni interes publiczny przed tym zjawiskiem. Eksperci projektu postawili sobie za cel identyfikację luk prawnych poprzez analizę przepisów prawa oraz wewnętrznych regulacji urzędów; ustalenie skali i poszczególnych aspektów anomii pracowniczej poprzez monitoring i analizę wybranych kosztów, a także opisanie nastawienia badanych urzędów do tego zjawiska. W efekcie o czym w dalszej części Wprowadzenia wypracowano m.in. rekomendacje zmian w formie wniosków de lege ferenda, które mogą ułatwić przeciwdziałanie wydatkowaniu środków publicznych na cele prywatne i tym samym ochronę interesu publicznego przed takimi nadużyciami, nie tylko w objętej badaniem administracji rządowej, ale również w innych podmiotach finansów publicznych. Zgodnie z założeniami projektu jego beneficjentem są obywatele (zwiększenie ochrony ich interesów jako ogółu), a także objęte badaniem urzędy centralnej administracji rządowej i administracja publiczna w ogóle (źródło praktycznych porad, jak wyeliminować i zapobiegać podobnym nieprawidłowościom). Pośrednio beneficjentem są także organizacje strażnicze, realizujące podobne projekty (źródło inspiracji i rozwiązania metodologiczne do realizacji projektów strażniczych). Badania obejmują autorsko wybrane regulacje powszechnie obowiązujące oraz regulacje wewnętrzne urzędów, a także praktykę i wydatki 18 ministerstw i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 marca 2015 r. Jak wspomniano, kontrola objęła analizę przepisów prawnych i praktyki administracji na przykładzie wybranych rodzajów kosztów w ramach wydatków bieżących tych urzędów oraz dotyczyła zachowań wszystkich osób zatrudnionych w tych urzędach, bez względu na na podstawę nawiązania stosunku pracy (powołanie, umowa o pracę, mianowanie). Skąd pomysł na badania? Od lat, zdaniem Polaków, podejście do służby publicznej jest nastawione na zysk i uzyskanie korzyści materialnych, co obniża standardy życia politycznego. W ocenie autorów niniejszych rozważań takie opinie mogą uzasadniać hipotezę, że zjawisko wykorzystywania środków publicznych do celów prywatnych może mieć negatywny wpływ na jakość kultury politycznej. Może bowiem utrwalać przekonanie o nieczystym charakterze polityki. Choć z drugiej strony to zjawisko może być też co gorsza tolerowane przez część Polaków. Badania pokazują przecież wysoki poziom wskaźnika obojętności na naruszanie dobra wspólnego. Ponad 40% badanych deklaruje, że naruszanie dobra wspólnego w ogóle ich nie obchodzi lub mało obchodzi. Blisko połowa wyraża pogląd w ogóle mnie nie obchodzi lub mało mnie obchodzi, czy ktoś płaci podatki mniejsze niż powinien. Jak pokazuje Diagnoza społeczna, po 25 latach budowania państwa demokratycznego mimo nieznacznej poprawy ciągle niemal połowa obywateli jest obojętna wobec pięciu form naruszania wspólnego dobra, takich jak płacenie podatków mniejszych niż się powinno, unikanie płacenia za korzystanie z transportu publicznego, pobieranie

WproWadzenie 19 niesłusznie zasiłku dla bezrobotnych lub renty, a także wyłudzanie odszkodowania z ubezpieczenia 8. Można wyobrazić sobie poziom wrażliwości Polaków na zjawiska o charakterze anomii pracowniczej, które pewnie mogą być uznawane za nieistotne i nieszkodliwe. Można bowiem powiedzieć: jak się ma tylko załatwianie prywatnych spraw w godzinach pracy, czy wynoszenie artykułów biurowych lub spożywczych z pracy do niepłacenia podatków czy pobierania niesłusznie świadczeń społecznych? Nie chodzi tutaj jednak o licytowanie, co jest ważniejsze. Niezależnie od skali i finansowych skutków anomii pracowniczej w administracji publicznej, zjawisko to stanowi z pewnością jedną z istotnych patologii życia publicznego i nie można go lekceważyć, nawet jeśli wydaje się marginalne. Autorzy niniejszej publikacji uznali bowiem, że poprzez kontrolowanie wydawania środków publicznych na cele prywatne można spowodować wypracowanie mechanizmów bardziej gospodarnego i celowego wydawania środków publicznych w ogóle i zapobiegać innym patologiom w sferze publicznej. Ponadto nie można zapominać, że pozornie drobne czynności i koszty stanowią integralną część dobra wspólnego i mogą być wykorzystywane tylko zgodnie z przeznaczeniem, to jest na rzecz ogółu, a nie interesów i potrzeb jednostek poszczególnych urzędników. Z drugiej strony, w ujęciu finansowym, biorąc pod uwagę liczbę urzędów administracji publicznej i możliwy efekt skali, w przypadku nawet niewielkich nadużyć ze strony poszczególnych urzędników, ich koszty mogą być duże. W tym kontekście autorzy odwołują się również do idei i doświadczeń nowojorskiej policji drugiej połowy lat 90. XX w., gdzie ówczesny komendant William Bratton wprowadził szereg radykalnych zmian, które wzmocniły poczucie bezpieczeństwa w tym mieście m.in. postanowił bezwzględnie ścigać sprawców drobnych wykroczeń. W efekcie, również w wyniku tych działań, po roku przestępczość w Nowym Jorku zmalała o 12%, a rabunki i morderstwa o 15% 9. W. Bratton wyjaśnił, że nie rezygnując ze zwalczania poważnych przestępstw, policjanci musieli zająć się również tymi drobnymi. Tłumacząc swoją filozofię działania, komendant wskazał, że ( ) ogrodnik uprawiając kwiaty, musi je podlewać i nawozić. Ale jeśli nie zwróci uwagi na chwasty, kwiaty umrą 10. Bezpośrednim impulsem do opisywanych w niniejszej publikacji badań były polityczne afery roku 2014, to jest taśmowa, madrycka i kilometrówkowa, które ujawniły szereg niepokojących informacji dotyczących standardów wydatkowania środków publicznych przez politycznych decydentów. Doświadczenia ostatnich lat pokazują, że jedynie przy okazji nagłaśnianych afer, takich jak m.in. te wymienione powyżej, wydatkowanie środków publicznych na cele prywatne bywa przedmiotem zainteresowania Polaków. W innych państwach za takie nadużycia wyciągane są poważne konsekwencje. Klasycznym przykładem jest Szwecja, gdzie w 1995 r. wicepremier Mona Sahlin zmuszona została do dymisji, gdy media napisały, że służbową kartą kredytową zapłaciła za batonik, pieluchy i papierosy. W Polsce debata publiczna jest w takich przypadkach krótkotrwała i ogólna. Nie staje się przyczynkiem do szerszej analizy problemu. Tak było właśnie w przypadku m.in. afery taśmowej, która obok wielu innych kwestii społecznych i politycznych ujawniła problemy administracji z przejrzystością wydatkowania środków publicznych. Z informa- 8 Diagnoza społeczna 2015. Warunki i jakość życia Polaków, red. J. Czapiński, T. Panek, Warszawa 2015, s. 332. 9 W. Osiatyński, O zbrodniach i karach, Poznań 2003, s. 22. 10 Ibidem, s. 26.

20 WproWadzenie cji przekazywanych przez przedstawicieli administracji wynikało, że zarówno politycy, jak i administracja mieli problem z zakwalifikowaniem faktów i zdarzeń jako publiczne lub jako prywatne (na przykład czy nagrywani politycy byli na obiedzie prywatnie, czy służbowo i czy w związku z tym mogą płacić za ten obiad publicznymi środkami). Decydentom politycznym i pracownikom urzędów trudno było zdefiniować, co jest publiczne, a co prywatne (np. R. Sikorski za prywatne w trakcie kolacji z J. Rostowskim uznał picie wina typu porto, ale już nie zjedzenie combera z królika i pod wpływem opinii publicznej zwrócił pieniądze tylko za wino). Jak wspomniano wyżej, kolejnym zdarzeniem w roku 2014 będącym impulsem do niniejszych badań była afera madrycka, a następnie problem kilometrówek posłów i ministrów. Ujawnione przez media fakty, podobnie jak w przypadku afery podsłuchowej, zachęcały do postawienia tezy, że w urzędach, w tym ministerstwach, nie istnieją precyzyjne zasady wydatkowania środków publicznych (np. na podróże zagraniczne i przejazdy krajowe), a prowadzone kontrole są powierzchowne i prowadzone bez procedur. Te trzy zdarzenia, które miały miejsce w przeciągu zaledwie kilku miesięcy 2014 r., oraz ich skala i zakres potwierdzały potrzebę realizacji projektu, przeprowadzenia badań i rozpoczęcia debaty nad zjawiskiem anomii pracowniczej w polskiej administracji publicznej. Czym jest przywoływana już wyżej anomia pracownicza? Zacznijmy od anomii, która jako zjawisko została zaobserwowana około 150 lat temu. Od tego czasu trwają nieustanne prace, mające na celu dokładne rozpoznanie, w jaki sposób dochodzi do anomii, jakie mechanizmy działają na strukturę społeczną oraz jaki konkretnie wpływ ma anomia na funkcjonowanie człowieka. Pojęcie to pochodzi od greckiego źródłosłowia: a-, czyli bez i nomos, czyli prawa. Można więc anomię nazwać stanem bezprawia 11. Do nauki termin ten wprowadził E. Durkheim, który odniósł go do braku norm właśnie. Anomia powstaje bowiem wtedy, kiedy nie ma odpowiednich regulacji ekonomicznych i prawnych, dotyczących codziennych zjawisk i sytuacji. W skali mikro mamy do czynienia z pokłosiem zjawisk skali makro, czyli na przykład z nagłym ubożeniem lub wzbogacaniem się ludzi 12. Człowiek, który nagle się wzbogacił, nie wie, jak się zachować w nowej sytuacji i może dać upust swoim pragnieniom. Pragnień ludzkich bowiem nie da się spełnić do końca, bo po zaspokojeniu jednego pragnienia pojawiają się następne. Dlatego mimo realizacji pragnień, pojawia się frustracja, a człowiek, który nagle stracił swój majątek, nie może sobie pozwolić na wiele rzeczy, co także budzi frustrację. Zarówno człowiek, który się nagle wzbogacił, jak i ten, który wszystko stracił, znajduje się w stanie anomii, dopóki nie pozna i nie wdroży odpowiednich do jego sytuacji schematów działania 13. E. Durkheim postawił tezę, że jeśli jednostka zbyt długo znajduje się w stanie anomii, to może to doprowadzić nawet do zachowań samobójczych. W jego ocenie anomia lub jej brak to sprawa życia lub śmierci jednostki 14. 11 D. Ambroziak, M. Maj, Oszustwa i nieuczciwość w organizacjach. Problem anomii pracowniczej diagnoza, kontrola i przeciwdziałanie, Warszawa 2013, s. 23. 12 Ibidem, s. 24; P. Puffer, Durkheim did not say normlessness : The concept of anomic suicide for introductory sociology courses, Southern Rural Sociology 2009, vol. 24(1), s. 200 222. Z uwagi na przedmiot badań i przyjęte cele badawcze pojęcie anomii w socjologii prawa nie wymaga szerszego omówienia. 13 D. Ambroziak, M. Maj, Oszustwa i nieuczciwość w organizacjach, s. 24 ; na temat anomii w ujęciu socjologicznym zob. także R.K. Merton, Social Structure and Anomie (w:) R.K. Merton on Social Structure and Science, red. P. Sztompka, Chicago 1996, s. 132 152. 14 Ibidem, s. 25; E. Durkheim, Samobójstwo. Studium z socjologii, tł. K. Wakar, Warszawa 2006.

WproWadzenie 21 Przechodząc do anomii pracowniczej, należy wskazać, że M. Gładoch i M. Maj, definiując to zjawisko, określają je jako czerpanie korzyści w sposób niezgodny z wartościami, poprzez takie działania, jak okradanie pracodawcy, jego klientów czy wszelkie sprzeniewierzenia. Zwracają uwagę, że to problem nie tylko natury etycznej i psychologicznej, ale także ekonomicznej. Anomia pracownicza to zjawisko, w ramach którego pracownicy okradają pracodawcę, jednocześnie utrzymując o sobie przekonanie, że są ludźmi uczciwymi. Gładoch i Maj wyjaśniają, że anomię można tłumaczyć jako stan, w którym wartości istnieją i jednocześnie nie są przestrzegane. Pracownicy są przekonani, że mają wiarygodne usprawiedliwienia, które pozwalają na okradanie pracodawcy 15, o czym dalej. Mamy tutaj do czynienia z zachowaniem pracownika, który w sytuacji pokusy kreuje usprawiedliwienia i ulega tej pokusie, realizując korzyści wynikające z okoliczności. Pokusa z kolei to sytuacja, w której pracownik musi dokonać wyboru między korzyścią, jaką może osiągnąć, a wartościami, którymi kieruje się w życiu. Zachowanie pozwalające osiągnąć korzyści narusza wartości, jednak postępowanie zgodnie z nimi pozbawia pracownika korzyści. Nie ma okoliczności, która pozwoliłaby działać zgodnie z zasadami i osiągnąć korzyść 16. Według M. Kosewskiego anomia pracownicza powstaje w sytuacji eksponowania pracowników na powtarzające się sytuacje pokusy. Często, gdy podstawowe potrzeby pracownicze takie jak potrzeby korzyści oraz własnej wartości i godności nie są zaspokojone, pracownicy sięgają po inne korzyści. Zjawisko anomii pracowniczej powstaje również w sytuacji uruchomienia procesu społecznego uzgadniania usprawiedliwień i wytworzenia się na skutek tego w grupie (pracowników) pewnego rodzaju podkultury, zawierającej gotowe wzorce usprawiedliwień. Zjawisko to rodzi się również w sytuacji powstania osobistej anomii u pracowników, poprzez przejęcie i utrwalenie się w ich przekonaniach niektórych lub wszystkich usprawiedliwień zawartych w tej podkulturze 17. Z psychologicznego punktu widzenia sytuacja pokusy to konflikt dwóch motywów motywu korzyści i motywu godności, to jest jeżeli ktoś kradnie, to nie może zapewnić sobie realizacji dwóch sprzecznych ze sobą wartości naraz. Oznacza to, że przy kradzieży sprzeniewierzamy się wartościom, w wyniku czego powstaje dysonans godnościowy ( kac moralny ). Dysonans godnościowy to rozdźwięk pomiędzy tym, jaki myślę, że jestem ( jestem uczciwy ), a tym, jak się zachowuję ( kradnę ). Jeżeli w sytuacji pokusy wybierzemy motyw godności, to mamy zgodność pomiędzy tym, co o sobie myślimy ( jestem uczciwy ) i tym, jak się zachowujemy ( nie przystoi mi kraść ) 18. Jak działa anomia pracownicza? Na początek zachodzi wspomniana już sytuacja pokusy. Wyobraźmy sobie, że przełożony jest na spotkaniu, a my mamy do załatwienia ważną prywatną sprawę (np. złożenie wniosku o wymianę dowodu). Jeżeli wyjdziemy godzinę wcześniej z pracy i nic nie powiemy o tym przełożonemu, to załatwimy wszystko w godzinach pracy i będziemy wcześniej w domu. Jakie towarzyszą tej sytuacji wartości? Wcześniejsze wyjście z pracy i nieuzgodnienie tego z przełożonym jest nieuczciwe, zwłaszcza, że za tę godzinę pracy dostajemy 15 M. Gładoch, M. Maj, Anomia pracownicza uwarunkowania społeczne i konsekwencje prawne, Dialog. Pismo Dialogu Społecznego 2013, nr 1(36), s. 48 53. 16 M. Kosewski, Układy. Dlaczego porządni ludzie czasem kradną, a złodzieje ujmują się honorem, Warszawa 2007, s. 25 i n.; A. Żuber, Zjawisko anomii pracowniczej w firmie, http://kadry.infor.pl/kadry/hrm/ zarzadzanie/331904,zjawisko-anomii-pracowniczej-w-firmie.html [dostęp: 09.01.2016]. 17 M. Kosewski, Układy. Dlaczego porządni ludzie ; zob. także idem, Wartości, godność i władza, Warszawa 2008. 18 M. Gładoch, M. Maj, Anomia pracownicza, s. 48 53.

22 WproWadzenie wynagrodzenie. Jakie wynikają z tego dla nas korzyści? Wcześniej jesteśmy w domu, nie poświęcamy wolnego czasu na bieganie po urzędach. Jak to sobie tłumaczymy? Robimy to przecież dla dzieci, będziemy mogli spędzić z nimi więcej czasu rodzina się ucieszy, jak wcześniej wrócimy do domu. Koledzy na przerwach na papierosa spędzają przecież więcej czasu, a my nie palimy. Na koniec uruchamia się uzgodnienie społeczne. Przecież wszyscy tak robią, tak często siedzisz po godzinach, ciężko pracujesz, należy ci się 19. Jakie jeszcze inne usprawiedliwienia towarzyszą anomii pracowniczej? Jak wskazuje M. Kosewski, po pierwsze, to pozytywne porównania przecież to, co my robimy, jest tak naprawdę kroplą w morzu oszustw, jakie się dzieją ( tamci to dopiero biorą ). Po drugie, robimy to za nasze krzywdy bardzo często sam fakt, że czujemy się pokrzywdzeni, jest świetnym usprawiedliwieniem postępowania wbrew wyznawanym wartościom. Niesprawiedliwie wyrządzona nam krzywda może zostać wyrównana poprzez wyrządzenie zła przez nas samych. Tylko że nasze zło jest w takiej sytuacji wytłumaczone ( mnie oszukano, to i ja mogę ). Po trzecie, winę zrzucamy na okrutny los ( miałem w życiu ciężko, należy mi się ). Po czwarte, pozornie mamy do czynienia z sytuacją braku ofiary to jedno z częściej stosowanych usprawiedliwień ( państwowe, znaczy niczyje, można brać lub na biednego nie trafiło ). Usprawiedliwienie to wprost koreluje ze wspomnianą wyżej niską wrażliwością na naruszanie dobra wspólnego. Po piąte, zło nie może być ofiarą ( to złodziejska firma, oni okradają, to i ja ich mogę ). Po szóste, w ramach usprawiedliwienia następuje przerzucenie odpowiedzialności ( w tej sytuacji nie mogłem inaczej postąpić lub nie pozostawiono mi innego wyjścia ). I wreszcie, należy wskazać towarzyszące anomii pracowniczej manipulacje normami. Często w ramach usprawiedliwienia naszego zachowania przekształcamy normy na takie, które będą zgodne z naszym postępowaniem ( nie używamy obelżywych słów tylko wobec bliskich ) 20. Anomia pracownicza to zjawisko społeczne, polegające na systematycznym występowaniu u pracowników lub (częściej) jak wspomniano wyżej w grupach pracowniczych zachowań, doprowadzających organizację do wymiernych strat finansowych. Zwykle źródłem anomii pracowniczej jest nieadekwatna struktura organizacyjna, błędne zarządzanie oraz systemy i procesy, wymuszające na pracownikach zachowania anomijne, które stały się obowiązującymi normami zachowania w organizacji 21. Jednak anomia pracownicza nie jest zjawiskiem jednowymiarowym, dlatego też D. Ambroziak i M. Maj w celu jej opisania i ułatwienia diagnozy zaproponowali Model 3 Sił Anomii Pracowniczej. W ich opinii anomia pracownicza jest wynikiem działania trzech sił, takich jak środowisko, zachowania człowieka i zarządzanie. Środowisko rozumiane jest przez nich jako otoczenie organizacji, regulacje prawne oraz organizacyjne wzorce kulturowe. Zachowania człowieka z kolei to mechanizmy regulujące społeczne zachowania. I wreszcie trzecia siła zarządzanie, które odnosi się do organizacji pracy, systemów i procesów oraz metod kierowania i motywowania. Każda z wymienionych sił ma istotny wpływ na uruchamianie i podtrzymywanie zachowań anomijnych w organizacji 22. 19 A. Żuber, Zjawisko anomii 20 M. Kosewski, Układy. Dlaczego porządni ludzie, s. 59 i n. 21 D. Ambroziak, M. Maj, Oszustwa i nieuczciwość w organizacjach, s. 13. 22 Model 3 Sił Anomii Pracowniczej, http://www.anomia-pracownicza.pl/index.php/bazawiedzy/model [dostęp: 09.01.2015].

WproWadzenie 23 Od czego zaczyna się naprawa? Pierwszym krokiem likwidacji i przeciwdziałania anomii powinno być jasne ustalenie reguł, co wolno, a czego nie wolno robić. Nie chodzi tu bynajmniej o nasiloną kontrolę, która niewłaściwie prowadzona może tylko pogorszyć sytuację, lecz o ograniczenie sytuacji pokusy w miejscu pracy. Trzeba zrozumieć, iż anomia jest brakiem samokontroli idącej od wewnątrz człowieka lub grupy i to należy zmieniać. Kontrola powinna być na optymalnym poziomie, niedającym poczucia wszechobecnej inwigilacji, które powoduje, iż naszym motywem nie jest chęć działania zgodnie z wartościami, a jedynie strach przed karą. Z drugiej strony poziom kontroli nie powinien również wywoływać poczucia bezkarności, gdyż to generuje syndrom frajera 23. Jak wynika ze wskazanego wyżej Modelu 3 Sił Anomii Pracowniczej, zjawisko to może być powodowane m.in. złym zarządzaniem organizacją. M. Maj wyjaśnia, że pracodawca dysponuje szczególnym rodzajem władztwa organizuje pracę. M. Maj zwraca uwagę, że w trakcie prowadzonych w przedsiębiorstwach diagnoz sytuacji w pierwszej kolejności zwraca się uwagę właśnie na procesy czy są odpowiednio ułożone, czy może wręcz zachęcają do oszukiwania?. Wskazuje on również na znaczenie autorytetu bezpośredniego przełożonego. Menedżer powinien pokazywać, jakie są normy, wartości, czyli co ceni się w pracy, a co jest napiętnowane 24. Jednak w jego ocenie najlepszy rezultat dają zmiany organizacyjne, zmiany systemów i procesów oraz bezwzględne egzekwowanie konkretnych przepisów prawa 25. Jaka jest skala anomii pracowniczej w Polsce? Ile kosztuje nas zjawisko anomii pracowniczej? Według Międzynarodowego Stowarzyszenia Certyfikowanych Biegłych ds. Przestępstw Gospodarczych (Association of Certified Fraud Examiners ACFE), statystyczna organizacja traci rocznie średnio 5% swoich dochodów w wyniku oszustw i nadużyć swoich pracowników 26. Jak wynika z badań przeprowadzonych przez Euler Hermes oraz organizację Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej przy współpracy CMB Indicator, w Polsce tylko w sektorze handlu detalicznego straty finansowe przedsiębiorców z tytułu okradania ich przez pracowników wyniosły w 2011 r. ponad 1,7 mld zł, a problem anomii jak pokazują badania dotyczy 78% pracodawców w Polsce 27. Badania wskazują więc, że zjawisko anomii pracowniczej występuje w większości polskich przedsiębiorstw. Wiele z nich boryka się z dylematem, co robić w sytuacji powtarzających się oszustw i nadużyć. Jak wynika z badań, najczęściej sprawę rozwiązuje się, ukrywając problem lub stosując środki dyscyplinarne. Okazuje się jednak, że nie są one skuteczne biznesowo w długoterminowej perspektywie. Jak wspomniano wyżej, sposób zarządzania to jeden z trzech kluczowych elementów, wpływających na wielkość anomii w danej organizacji. Istotne znaczenie w poszukiwaniu sposobów ograniczania anomii pracowniczej ma poznanie dwóch aspektów, które pozostają 23 M. Kosewski, Ludzie w sytuacjach pokusy i upokorzenia, Wiedza Powszechna 1986 za: Anomia pracownicza. Czyli dlaczego papier do kserokopiarki czasem tak szybko znika, https://www.employees.pl/anomia-pracownicza [dostęp: 09.01.2016]. 24 Pracownicy oszukują i kradną, bo firmy są źle zarządzane, http://www.pulshr.pl/pr-wewnetrzny/pracownicy- -oszukuja-i-kradna-bo-firmy-sa-zle-zarzadzane,16510.html [dostęp: 09.01.2016]. 25 Ibidem. 26 Jak kradną Polacy w pracy? Czasem naprawdę bezczelnie, http://www.pulshr.pl/zarzadzanie/jak-kradna-polacy- -w-pracy-czasem-naprawde-bezczelnie,24856.html [dostęp. 09.01.2016]. 27 Pracodawcy RP, Anomia pracownicza w Polsce 2012. Raport. Skala oszustw i kradzieży w firmach, Warszawa 2012, s. 3.

24 WproWadzenie w gestii kadry kierowniczej, to jest kontroli i władzy. Menedżer, sprawując kontrolę i władzę, może spowodować, że pracownik będzie zmuszony dokonywać trudnych wyborów. Będą to wybory pomiędzy korzyścią i wartością cenioną osobiście (podobnie jak sytuacja pokusy pracowniczej). Możliwe jest też inne sprawowanie władzy i kontroli tzn. działanie w taki sposób, by pracownik mógł łączyć uzyskiwanie korzyści (wynagrodzenia) z realizacją wartości osobistych i profesjonalnych 28. W kontekście przedmiotu badań warto zwrócić uwagę, że skoro jak pokazują powyższe dane problem dotyczy sfery prywatnej, biznesu, która w większym stopniu wyczulona jest na majątek, to tym bardziej może odnosić się do sfery publicznej (w tym administracji publicznej). Przecież te same obszary nadużyć (np. używanie samochodu służbowego i telefonu służbowego do celów prywatnych) mogą występować (i występują, jak pokazują wyniki przytoczonych na wstępie badań OmniPBS) również w administracji publicznej. Dlatego też autorzy uznali, że najwyższy czas na przyjrzenie się w tym kontekście administracji publicznej i zainicjowanie dyskusji na temat właściwych standardów i działań naprawczych. Co prawo mówi na temat anomii pracowniczej? W prawie pracy to pracodawca jest odpowiedzialny za organizację pracy i sprawuje kierownictwo nad pracownikiem. Zgodnie bowiem z art. 22 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy 29 : Przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę. Takie podporządkowanie pozwala nie tylko na wydawanie pracownikowi poleceń przez przełożonego, lecz na sprawowanie kontroli nad wykonywaną przez pracownika pracą. Wydawałoby się więc, że anomię pracowniczą można ograniczyć, sprawując odpowiedni nadzór nad pracownikami. Jednak, jak pokazano wyżej, problem anomii ma charakter bardziej złożony sprawowanie kontroli i monitoring nie załatwiają sprawy. Anomia pojawia się wtedy, gdy zanika prawdziwy etos pracy, a jej wykonywanie staje się wyłącznie przykrym obowiązkiem. W prawie pracy element godności odgrywa szczególną rolę. Jedną z fundamentalnych zasad zapisanych w kodeksie pracy jest obowiązek szanowania godności i innych dóbr osobistych pracownika (art. 11 1 ). Choć powinność została wprost skierowana do pracodawcy, nie oznacza to, że pracownik nie jest nią objęty. W stosunkach pracy często odwołujemy się do obowiązku zachowania zasady współżycia społecznego, którą można opisać jako konieczność respektowania przez pracownika ustalonego w zakładzie pracy porządku, w tym obowiązku stosowania się do moralnego nakazu lojalności wobec pracodawcy oraz pozostałych współpracowników. Wzmocnieniem omawianego obowiązku jest nakaz dbania przez pracownika o dobro zakładu pracy, co rozumie się jako obowiązek powstrzymywania się od wszystkiego, co mogłoby szkodzić majątkowym i niemajątkowym interesom pracodawcy. Analiza przepisów kodeksu pracy prowadzi zatem do wniosku, że ich przestrzeganie przez pracowników w zasadzie powinno wykluczać istnienie anomii. Jednak prawo, mimo że stwarza określone ramy porządku i zasad postępowania, nie jest w stanie całkowicie ograniczyć zjawisk patologicznych, także tych mających miejsce w zakładzie pracy 30. 28 M. Maj, T.A. Woźniak, Pokusy menedżera władza i kontrola, PersonelPLUS, styczeń 2013. 29 Tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 z późn. zm. 30 M. Gładoch, M. Maj, Anomia pracownicza, s. 48 53.