PRZEWODNIK PO PRAWIE ADMINISTRACYJNYM

PRZEWODNIK PO PRAWIE ADMINISTRACYJNYM redakcja naukowa Wojciech Jakimowicz Wojciech Jakimowicz, Iwona Niżnik-Dobosz Dorota Dąbek, Piotr Dobosz, Mariusz Kotulski Joanna Lemańska, Joanna Człowiekowska Ewa Skorczyńska, Marta Kisielowska Przemysław Wszołek, Aleksandra Puczko Grażyna Sarnes, Magdalena Sośniak-Jagielińska Marcelina Stolarska, Mariusz Krawczyk Paweł Mysłowski, Łukasz Pośpiech, Michał Sobol Warszawa 2013

Stan prawny na 1 października 2013 r. Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Kinga Puton Opracowanie redakcyjne Anna Krzesz Łamanie Kamila Tomecka Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSIĄŻKI Copyright by Wolters Kluwer SA, 2013 ISBN: 978-83-264-4460-9 Wydane przez: Wolters Kluwer SA Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profinfo.pl

Spis treści Wstęp... 13 Rozdział pierwszy Administracja i prawo administracyjne... 15 1. Administracja publiczna... 15 2. Prawo administracyjne... 20 Rozdział drugi Tworzenie prawa administracyjnego źródła prawa... 31 1. Zagadnienia ogólne... 31 2. Konstytucyjne kategorie powszechnie obowiązujących źródeł prawa administracyjnego... 38 3. Prawo wewnętrzne... 68 4. Tak zwane swoiste kategorie źródeł prawa administracyjnego... 74 5. Publikacja i promulgacja źródeł prawa... 77 6. Tak zwane niezorganizowane źródła prawa administracyjnego... 82 Rozdział trzeci Zasady ogólne prawa administracyjnego... 89 1. Niektóre zasady wywodzące się z zasady demokratycznego. państwa prawnego... 89 2. Niektóre zasady odnoszące się do organów administracji publicznej... 113 3. Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego... 129 Rozdział czwarty Podmioty administracji publicznej... 135 1. Organy administracji publicznej... 135 2. Samorząd... 146 3. Zakłady administracyjne... 154 4. Katalog innych podmiotów administracji publicznej... 162 5. Wykonywanie funkcji publicznych i realizacja zadań publicznych. przez organizacje społeczne... 167 6. Prywatyzacja funkcji administracji publicznej i zadań publicznych... 170 5

Spis treści Rozdział piąty Struktura administracji publicznej i związki między jej podmiotami... 174 1. Struktura administracji publicznej... 174 2. Związki między podmiotami administrującymi... 180 Rozdział szósty Administracja rządowa... 189 1. Centralne organy administrujące poza administracją rządową... 189 2. Centralna administracja rządowa... 196 3. Terenowa administracja rządowa... 208 Rozdział siódmy Samorząd terytorialny... 226 1. Zagadnienia ogólne... 226 2. Referendum lokalne... 243 3. Konsultacje społeczne... 252 4. Samorząd w gminie... 256 5. Samorząd w powiecie... 272 6. Samorząd w województwie... 283 7. Związki i porozumienia komunalne... 291 8. Mienie komunalne... 299 9. Nadzór nad samorządem terytorialnym... 307 10. Samorządowe kolegia odwoławcze... 325 Rozdział ósmy Podstawowe pojęcia... 333 1. Stosunek administracyjnoprawny... 333 2. Sytuacja administracyjnoprawna... 344 3. Interes w prawie administracyjnym... 348 4. Publiczne prawa podmiotowe... 364 Rozdział dziewiąty Formy działania administracji publicznej... 381 1. Klasyfikacja form działania administracji... 381 2. Akt administracyjny... 391 3. Klasyfikacja aktów administracyjnych (decyzji)... 395 4. Mechanizm powstawania aktu administracyjnego... 400 5. Uznanie administracyjne... 420 6. Inne elementy subiektywizmu w mechanizmie przygotowywania aktu... 428 7. Problem upływu czasu... 436 8. Zawartość aktu... 439 9. Obowiązywanie aktu prawidłowego... 446 10. Obowiązywanie aktu administracyjnego wadliwego... 456 11. Akty i czynności egzekucyjne... 465 6

Spis treści 12. Działania bezpośrednio zobowiązujące... 472 13. Dwustronne i wielostronne formy działania administracji... 478 14. Działania faktyczne administracji... 487 15. Bezczynność i milczenie administracji... 490 Rozdział dziesiąty Sądownictwo administracyjne... 499 1. Zagadnienia ogólne... 499 2. Ustrój sądów administracyjnych... 507 3. Przedmiot ochrony... 512 4. Podmioty... 517 5. Przedmiot i zakres kontroli sądu administracyjnego (przedmiot. i zakres zaskarżenia)... 523 6. Skarga... 542 7. Przedmiot rozpoznania... 546 8. Przedmiot orzekania i jego zakres... 549 9. Dwuinstancyjność sądownictwa administracyjnego... 556 10. Skuteczność wyroków sądu administracyjnego... 561 Rozdział jedenasty Pozostałe formy kontroli administracji publicznej... 566 1. System kontroli administracji... 566 2. Kontrola zewnętrzna... 581 3. Kontrola wewnętrzna... 620

Wykaz skrótów Akty prawne EKSL Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.) Konstytucja Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267) k.p.c. ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) o.p. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) p.o.ś. ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) p.p.s.a. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) p.r.d. ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.) p.u.s.a. ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) pr. bud. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) pr. wodn. ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.) pr. zgromadz. ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 397) 9

Wykaz skrótów p.w.u.s.t. ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) r.z.t.p. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) u.d.p.p. ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 z późn. zm.) u.g.k. ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) u.g.n. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) u.k.a.r. ustawa z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. Nr 185, poz. 1092) u.o.a.n. ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) u.o.z.o.z. ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) u.p.e.a. ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.) u.p.s. ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.) u.p.z.p. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) u.r.l. ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 706) u.s.g. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) u.s.d.g. ustawa z dnia 2 lipca 2002 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.) u.s.k.o. ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) u.s.o. ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) u.s.p. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.) u.s.w. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.) u.w.a.r.w. ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.) 10

Wykaz skrótów ustawa o NIK ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 82 z późn. zm.) ustawa o PIP ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 404 z późn. zm.) ustawa o RM ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 392 z późn. zm.) ustawa o RPD ustawa z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz. U. Nr 6, poz. 69 z późn. zm.) ustawa o RPO ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 z późn. zm.) Publikatory i czasopisma AUWr Dz. U. Dz. Urz. UE FK GSP KSP OMT ONSA ONSAiWSA OSP OSPiKA OTK OTK-A OwSS PiP POP PPH PPP Pr. i Środ. Prok. i Pr. PS RPEiS Sam. Teryt. SI ZNSA ZNUJ Acta Universitatis Wratislaviensis Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Finanse Komunalne Gdańskie Studia Prawnicze Krakowskie Studia Prawnicze Organizacja. Metody. Technika Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Państwo i Prawo Przegląd Orzecznictwa Podatkowego Przegląd Prawa Handlowego Przegląd Prawa Publicznego Prawo i Środowisko Prokuratura i Prawo Przegląd Sejmowy Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Samorząd Terytorialny Studia Iuridica Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego 11

Wykaz skrótów Inne ETS/TSUE ETPC j.s.t. NSA SN SA TK WSA Europejski Trybunał Sprawiedliwości/Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej Europejski Trybunał Praw Człowieka jednostka samorządu terytorialnego Naczelny Sąd Administracyjny Sąd Najwyższy Sąd Apelacyjny Trybunał Konstytucyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny 12

Wstęp Poznawanie prawa polega na jego ciągłym odczytywaniu z przepisów prawnych, w których jest ono zakodowane. Konieczne jest poznanie kodu, aby odnaleźć te normy w gąszczu przepisów i je zrozumieć, a następnie gdy jest taka konieczność bądź potrzeba realizować. Studia prawnicze mają zasadniczo służyć przygotowaniu przyszłych prawników właśnie do tego, aby potrafili odczytywać i poznawać prawo, które przyjdzie im realizować. Niezbędne jest zatem zaznajomienie ich z istotą prawa, charakterystyką jego norm, mechanizmów jemu właściwych, różnymi jego uwarunkowaniami i cechami. Systemowy teoretyczny wykład odkrywający istotę określonej gałęzi prawa i przygotowujący do jego praktycznego realizowania jest fundamentem, bez którego trudno wyobrazić sobie rozwijanie twórczego, a nie dowolnego i arbitralnego myślenia o prawie u przyszłych praktyków. Podstawowa naukowa perspektywa analizowania prawa nie jest jednak perspektywą jedyną. O prawie i na jego temat wypowiada się również judykatura, czasami inspirowana poglądami nauki, czasami ich niedostrzegająca bądź je kwestionująca. Bywa, że zestawienie tych dwóch obrazów tego samego prawa może wywoływać u obserwatora wrażenie istnienia zupełnie innego przedmiotu analizy naukowej i innego przedmiotu analizy prezentowanej w orzecznictwie. Dobrze znać obydwie perspektywy i nabyć umiejętność ich krytycznej oceny. Prawo administracyjne rozbudowane i rozczłonkowane w przepisach różnej rangi, dynamiczne, uwarunkowane politycznie i funkcjonalnie bardziej niż inne dziedziny prawa, stosowane przez wiele różnych podmiotów jest taką dziedziną, w której solidna znajomość jego podstaw systemowych i aksjologicznych jest tym bardziej niezbędna. Jednocześnie właśnie w tej gałęzi prawa jego sposób rozumienia jest w praktyce determinowany lub nawet wymuszany stanowiskiem judykatury. Mając to wszystko na uwadze, postanowiliśmy wyjść naprzeciw sugestiom studentów prawa i administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego odnośnie do przygotowania przewodnika po prawie administracyjnym, który pozwalałby im na bieżące konfrontowanie kolejnych odkryć prawa administracyjnego na uniwersyteckich studiach prawniczych i administracyjnych dokonywanych z pomocą podręcznika autorstwa Profesora Jana Zimmermanna, z obrazem tego prawa wynikającym z aktualnych rozwiązań normatywnych i ich postrzegania w orzecznictwie. Z założenia zatem prezentowany podręcznik ma charakter praktycznej pomocy dydaktycznej i nie stanowi teoretycznego wykładu prawa administracyjnego, chociaż jego struktura i zakres treściowy dla zachowania 13

Wstęp ilustracyjnej roli opracowania nawiązują bezpośrednio do podręcznika autorstwa Profesora Jana Zimmermanna. Poszczególne rozdziały zostały opracowane przez zespoły osób pod kierunkiem pracowników naukowych Katedry Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego i ilustrują prawo administracyjne przez wskazanie aktualnych przykładów zaczerpniętych z obowiązujących przepisów prawa (materiał normatywny), charakterystycznych bądź inspirujących przez swoją oryginalność poglądów orzecznictwa oraz odesłanie do bibliografii dotyczącej prezentowanych zagadnień. Podręcznik zawiera również wskazanie przykładowych podstawowych zagadnień problemowych mogących stanowić przedmiot dyskusji na ćwiczeniach, konwersatoriach i seminariach z zakresu prawa administracyjnego, a także być może inspirację w poszukiwaniach tematów opracowań prac magisterskich. Przewodnik po prawie administracyjnym jest podręcznikiem adresowanym do studentów kierunków Prawo i Administracja. Wojciech Jakimowicz 14

Rozdział pierwszy Administracja i prawo administracyjne 1. Administracja publiczna Materiał normatywny 1.1. Administracja w znaczeniu podmiotowym Zgodnie z art. 2 u.w.a.r.w. zadania administracji rządowej w województwie wykonują: 1) wojewoda; 2) organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży; 3) organy niezespolonej administracji rządowej; 4) jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub z zawartego porozumienia; 5) starosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw; 6) inne podmioty, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw. 1.2. Administracja w znaczeniu przedmiotowym Według art. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych 1 działalność administracyjna sądów polega na: 1) zapewnieniu odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu i wykonywania przez sąd zadań, o których mowa w art. 1 2 i 3; 2) zapewnieniu właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu, bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez sąd zadań, o których mowa w art. 1 2 i 3. Artykuł 13 ust. 1 Regulaminu Sejmu 2 stanowi, że porządek dzienny i termin posiedzenia Prezydium Sejmu ustala Marszałek Sejmu. 1 Tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 427 z późn. zm. 2 Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: M.P. z 2012 r. poz. 32 z późn. zm.). Materiał normatywny 15

Rozdział pierwszy. Administracja i prawo administracyjne Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 8 Regulaminu Senatu 3 Marszałek Senatu: (...) 4) ustala plan pracy Senatu, po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów, 5) zwołuje posiedzenia Senatu, 6) ustala projekt porządku obrad po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów, 7) przewodniczy obradom Senatu i czuwa nad ich przebiegiem, 8) zarządza drukowanie ustaw uchwalonych przez Sejm, projektów ustaw, projektów uchwał, opinii Komisji Spraw Unii Europejskiej i innych druków senackich, a także doręczenie ich senatorom (...). 1.3. Władztwo administracyjne Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.p.s. w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Artykuł 58 ust. 2 u.s.d.g. stanowi, że organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, w przypadku gdy przedsiębiorca: 1) rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa; 2) w wyznaczonym terminie nie usunął stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją. 1.4. Funkcja reglamentacyjno-porządkowa administracji (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) Zgodnie z art. 8 ust. 1 pr. zgromadz. organ gminy zakazuje zgromadzenia publicznego, jeżeli: 1) jego cel lub odbycie sprzeciwiają się niniejszej ustawie lub naruszają przepisy ustaw karnych; 2) odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. Artykuł 21 ust. 1 p.r.d. stanowi, że organ zarządzający ruchem na drogach może zmniejszyć lub zwiększyć, za pomocą znaków drogowych, prędkość dopuszczalną pojazdów obowiązującą na obszarze zabudowanym. Według art. 8 ust. 1 pkt 16 Regulaminu Senatu Marszałek Senatu sprawuje pieczę nad spokojem i porządkiem na całym obszarze należącym do Senatu. 1.5. Funkcja świadcząca administracji W art. 2 ust. 2 u.p.s. stanowi się, że pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa, z or- 3 Uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 1990 r. Regulamin Senatu (tekst. jedn.: M.P. z 2010 r. Nr 39, poz. 542 z późn. zm.). 16 Materiał normatywny

1. Administracja publiczna ganizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi. System oświaty w myśl art. 2 u.s.o. obejmuje: 1) przedszkola (...); 2) szkoły: a) podstawowe (...); b) gimnazja (...); c) ponadgimnazjalne (...); d) artystyczne (...). 1.6. Funkcja kierująca administracji Z art. 11 ust. 1 u.s.w. wynika, że samorząd województwa określa strategię rozwoju województwa, uwzględniającą w szczególności następujące cele: 1) pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkańców, a także pielęgnowanie i rozwijanie tożsamości lokalnej, 2) pobudzanie aktywności gospodarczej, 3) podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa, 4) zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń, 5) kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego. Według art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. 1.7. Właścicielska funkcja administracji Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 14 ust. 1 stanowi, że nieruchomości stanowiące przedmiot własności Skarbu Państwa mogą być sprzedawane jednostkom samorządu terytorialnego za cenę niższą niż ich wartość rynkowa lub oddawane tym jednostkom w użytkowanie wieczyste bez pobierania pierwszej opłaty (...). Według art. 44 pkt 4 u.s.g. nabycie mienia komunalnego następuje: w wyniku własnej działalności gospodarczej (...). Orzecznictwo W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie zna pojęcia «administracja publiczna», które to jest jednak zbieżne z pojęciem administracji państwowej. Przez administrację państwową na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego rozumie się naczelne i centralne organy administracji państwowej, terenowe organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego, a także niekiedy państwowe i komunalne jednostki organizacyjne, organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne (postanowienie NSA we Wrocławiu z dnia 27 września 1990 r., SA/Wr 952/90, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/ D4CEC12632). Również organy samorządu terytorialnego są organami administracji Orzecznictwo 17