POLICJA ORGANIZACJA I FUNKCJONOWANIE 3. WYDANIE

POLICJA ORGANIZACJA I FUNKCJONOWANIE 3. WYDANIE Stanisław Pieprzny Warszawa 2011

SPIS TREŚCI Wykaz skrótów... 7 Wprowadzenie... 9 Rozdział pierwszy UTWORZENIE I ORGANIZACJA POLICJI... 11 1. Kształtowanie się organów Policji... 11 2. Struktura organizacyjna... 18 3. Zakres zadań Policji... 28 4. Uprawnienia wojewody i samorządu gminnego w stosunku do organów Policji do 1998 r.... 38 Rozdział drugi ZMIANY W ORGANIZACJI POLICJI PO REFORMIE USTROJOWEJ PAŃSTWA... 45 1. Zmiany prawno-organizacyjne... 45 2. Decentralizacja i dekoncentracja zadań Policji... 54 3. Funkcjonowanie organów Policji w strukturze rządowej administracji zespolonej... 60 4. Policja a jednostki samorządu terytorialnego... 66 5. Prywatyzacja zadań Policji... 70 Rozdział trzeci ŚRODKI PRAWNE W DZIAŁANIACH POLICJI... 80 1. Uwagi ogólne... 80 2. Zakres korzystania z form działania władczego... 87 3. Czynności operacyjno-rozpoznawcze i administracyjno-porządkowe... 101 4. Podejmowanie działalności społeczno-organizatorskiej... 107 5. Inne prawne formy działania Policji... 108 6. Działania Policji a prawa człowieka... 115 Rozdział czwarty FUNKCJONOWANIE POLICJI W WYBRANYCH PAŃSTWACH EUROPY ZACHODNIEJ I W STANACH ZJEDNOCZONYCH AMERYKI... 122 1. Uwagi ogólne... 122 2. Wielka Brytania... 129 3. Niemcy... 133 4. Francja... 136 5

5. Stany Zjednoczone Ameryki... 140 6. Policja w Polsce a standardy Unii Europejskiej... 143 Zakończenie... 153 Literatura... 157 6

WYKAZ SKRÓTÓW 1. Akty prawne k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) k.k. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) k.k.s. ustawa z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 z późn. zm.) k.k.w. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 z późn. zm.) k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) k.p.w. ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848 z późn. zm.) k.w. ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 2775 z późn. zm.) TFUE Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 47) TUE Traktat o Unii Europejskiej TWE Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (tekst skonsolidowany: Dz. Urz. UE C z 29.12.2006, s. 37) 2. Organy orzekające NSA Naczelny Sąd Administracyjny SN Sąd Najwyższy 3. Publikatory i inne ACPO Association of Chief Police Officers Dz. Pr. P.P. Dziennik Praw Państwa Polskiego Dz. U. Dziennik Ustaw Dz. Urz. UE Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 7

G. Pol. Gazeta Policyjna KGP Komenda Główna Policji M.P. Monitor Polski ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego OSP Orzecznictwo Sądów Polskich PiP Państwo i Prawo tekst jedn. tekst jednolity z późn. zm. z późniejszymi zmianami 8

WPROWADZENIE Zagadnienia związane z funkcjonowaniem policji w państwie zawsze były przedmiotem zainteresowania społeczeństwa, choć długo nie znajdowały pełnego odzwierciedlenia w doktrynie. Wpływ na to miały niewątpliwie określone warunki ustrojowe. Społeczeństwo zainteresowane było przecież głównie zasięgiem uprawnień władczych, a nie rozwiązaniami organizacyjno-prawnymi, a te właśnie w dużym zakresie były niejawne. To również utrudniało teoretykom prawa dostęp do materiałów. Pozycja policji w systemie organów administracji publicznej różnie kształtowała się na przestrzeni lat. Bez względu na nazwę, struktury i podporządkowanie zawsze była to formacja uzbrojona, służąca państwu, której celem była ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zmiany ustrojowo-gospodarcze, zapoczątkowane w 1990 r., wpłynęły też na przekształcenia prawne w strukturze i zakresie działania tej formacji. Uchwalona została nowa ustawa, nawiązująca w pewnym zakresie do rozwiązań międzywojennych. Mimo że w pierwotnym brzmieniu był to akt niedoskonały, zawierający wiele niejasności i luk, to stał się podstawą do nowego określenia pozycji prawnej policji jako formacji służącej nie tylko państwu, ale i społeczeństwu. Zamiarem autora jest ukazanie zasad organizacji i funkcjonowania Policji w nowych warunkach ustrojowych, a przede wszystkim w okresie od 1 stycznia 1999 r. Jest to możliwe poprzez dokonanie analizy instytucji administracyjnoprawnych i wskazanie zakresu zmian organizacyjno-prawnych w Policji od chwili jej utworzenia. Zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego należy do wielu organów określanych w doktrynie mianem policji administracyjnych. W systemie tym znajdują się formacje uzbrojone i umundurowane na wzór wojskowy (np. Policja, Straż Graniczna), jak i cywilne organy administracji publicznej wyspecjalizowane w sprawach zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego (inspekcje). Oprócz tego należy wymienić i inne podmioty, którym ustawodawca powierzył zadania w tej dziedzinie. Do nich należą firmy ochrony osób i mienia czy służby porządkowe organizatora imprez masowych. W całym jednak systemie Policja spełnia rolę szczególną, ponosząc największą odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego w państwie. Pozostałe natomiast podmioty stanowią uzupełnienie, a także wzmocnienie ochrony tego stanu. Trwające przemiany społeczne, gospodarcze i polityczne w państwie powodują konieczność poszukiwania coraz to nowych prawnych form i metod działania organów funkcjonujących w państwie. Zmiany takie następują również w zakresie prawnych form działania Policji, a celem ich jest zapewnienie skuteczności realizacji podejmowanych działań w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Znacznie został 9

rozszerzony zakres czynności operacyjno-rozpoznawczych przy zapewnieniu kontroli sądowej tych działań. Rozważania zawarte w książce w swym podstawowym wymiarze skupiać się będą na określeniu wzajemnych zależności Policji i wojewody oraz jednostek samorządu terytorialnego, a także zakresu decentralizacji i dekoncentracji zadań i kompetencji Policji. W tym kontekście nie można też pominąć zjawiska, które dotyczy całej administracji publicznej, a mianowicie prywatyzacji zadań Policji. Dla właściwego przedstawienia tych zagadnień niezbędne jest wyodrębnienie dwóch okresów w funkcjonowaniu Policji: lata 1990 1998 i okres od 1 stycznia 1999 r., ze zwróceniem uwagi na to, że pierwszy nie był jednolity głównie co do struktur organizacyjnych Policji. Istotne zmiany nastąpiły w 1995 r. w wyniku zmiany ustawy o Policji. Od 1 stycznia 1999 r. organy Policji weszły w struktury zespolonej administracji rządowej z wojewodą jako jej zwierzchnikiem na stopniu wojewódzkim i starostą na stopniu powiatu. W ten sposób znacznie została umocniona pozycja wojewody w stosunku do tych organów. Już ten fakt wpływa na istotną zmianę prawnoustrojową Policji. W książce analizie poddane zostały przepisy prawne zawarte w ustawach ustrojowych dotyczących funkcjonowania administracji rządowej w województwie i jednostek samorządu terytorialnego oraz w ustawie o Policji, a także w wielu aktach prawa materialnego, odnoszących się do zagadnień ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego i przyznających określone zadania i uprawnienia dla Policji. Wykorzystana została też literatura przedmiotu, a zawarte tam poglądy teoretyczne konfrontowane są z praktyką działania Policji. Uwzględnione nadto zostało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W końcowej części przedstawiono podstawowe rozwiązania prawne w wybranych państwach Europy Zachodniej, a także w Stanach Zjednoczonych Ameryki nie w celu porównawczym, a jedynie dającym możliwość ogólnego przeglądu funkcjonujących w tych państwach modeli policji. Ukazanie modelu amerykańskiego pozwoli zwrócić uwagę na to, jak różnice ustrojowe i kulturowe państwa wpływają na strukturę organów policji, a nadto za celowe uznano tu przedstawienie roli FBI i jej rozszerzonych uprawnień po zamachach terrorystycznych z 11 września 2001 r. Książka stanowi uaktualnioną wersję drugiego wydania, które ukazało się w 2007 r., i obejmuje stan prawny na dzień 1 sierpnia 2011 r. 10

Rozdział pierwszy UTWORZENIE I ORGANIZACJA POLICJI 1. Kształtowanie się organów Policji Termin policja pochodzi od greckiego słowa politeja, co oznacza zarządzanie miastem. Następnie zostało przejęte przez język łaciński jako politia. Zakres znaczeniowy tego określenia był bardzo rozległy, wyrażał w sumie ogół funkcji państwowych 1. Tak szerokie rozumienie tego terminu utrzymywało się w zasadzie do wieku XIX, kiedy to z policją zaczęto wiązać tylko zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego. W wieku XIV i XV słowo policja zawierało treści o wzmocnieniu władzy państwowej, a tworzone wówczas prawo policyjne stało się generalną normą, na której opierała się działalność panującego. W tym znaczeniu policja rozwijała się, a okres największego rozkwitu przypadł na XVII i XVIII wiek. Podstawowymi cechami państwa stały się wówczas: silna władza panującego i bezwzględne posłuszeństwo poddanych 2. Prawo policyjne (ius politiae) nie stanowiło nic innego jak zbiór oświadczeń woli panującego, które miały moc prawa. Celem państwa policyjnego była szczęśliwość ogółu społeczeństwa; szczęśliwym miał być każdy na rozkaz, gdyż o szczęściu decydowała wola panującego i jego zapatrywanie na szczęście. Sytuację jednostki w państwie policyjnym pogarszała niespotykana (...) zmienność prawa. Skoro każde oświadczenie woli panującego, zmierzające do uregulowania pewnego stosunku życia jednostki, miało moc prawa, więc ona zawsze znajdowała słuszną wątpliwość co do treści normy, która stanie się podstawą ewentualnego wkroczenia władzy w jej sferę prywatną 3. Normy prawne tego okresu zawierały tylko obowiązki obywateli, nie dając żadnych praw. Policja osiemnastowieczna obejmowała z jednej strony reglamentowanie, czyli wydawanie aktów prawnych zawierających zakazy i nakazy określonych zachowań wobec obywateli, krępujące ich swobodę działania, a z drugiej strony rozwijanie rolnictwa, przemysłu, rzemiosła, komunikacji, oświaty, określenie terminu policja 1 Por. H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 1996, s. 30. 2 Por. M. Sczaniecki, Powszechna historia państwa i prawa, Warszawa 1973, s. 264 i n. 3 W. Kawka, Policja w ujęciu historycznym i współczesnym, Wilno 1939, s. 14. 11

ochrony zdrowia itp. Można stwierdzić, że określenie policja było wówczas synonimem administracji 4. Również w Polsce pojęcie policji rozumiano szeroko. W 1765 r. powołane zostały komisje dobrego porządku, będące organami złożonymi z miejscowej szlachty. Zajmowały się one porządkowaniem wewnętrznej organizacji i finansów poszczególnych miast królewskich oraz warunkami zdrowotnymi ludności. Spod zakresu działania władz policyjnych wyłączona była szlachta oraz ludność od niej zależna 5. Sejm Czteroletni powołał zaś do życia w 1789 r. komisje porządkowe cywilno-wojskowe, które tylko nazwą, a nie zakresem działania, nawiązywały do komisji dobrego porządku. Zakres ich działania był bardzo szeroki, gdyż przejęły one wszystkie funkcje administracyjne starostów, których urzędy zostały zniesione 6. Ostatecznie pojęcie policji zostało określone w pruskim Landrechcie z 1794 r. i francuskim kodeksie karnym z 1795 r. i to określenie funkcjonuje praktycznie do dziś. Definiując to pojęcie, uwzględniono zmianę jego treści na przestrzeni wieków, zmierzającą do zawężenia granic władzy policyjnej. Przez pojęcie to wymienione kodeksy rozumiały działalność administracji wewnętrznej mającą na celu ochronę bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego. Wiek XIX przeciwstawiał państwu policyjnemu państwo prawa, ustalono granice władzy policyjnej w stosunku do jednostki. Normy prawa wiązały już nie tylko jednostkę, ale i organy administracji. Również zaczęto ściśle określać cele i zadania policji, uznając, że do niej należy przeciwdziałanie naruszeniom istniejącego stanu prawnego przez ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tak więc ewolucja, jakiej ulegało pojęcie policji w ciągu wieków, była wynikiem zmiany poglądów na zadania i cele państwa oraz walki o prawa jednostki w państwie 7. Można powiedzieć, że działalność państwa mieszcząca się w pojęciu policja jest o wiele starsza, aniżeli pojęcie policji jako działalności administracji wewnętrznej, mającej na celu ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jakkolwiek w Polsce od odzyskania niepodległości przyjmowane były różne nazwy dla określenia tej administracji, w zależności od okresu historycznego, to cele, jakim miała służyć, nie ulegały zmianie. W okresie międzywojennym, w wyniku prac ujednolicających różne systemy prawne po państwach zaborczych, wydany został w dniu 5 grudnia 1918 r. dekret o organizacji państwowej Milicji Ludowej (Dz. Pr. P.P. Nr 19, poz. 53). Zgodnie z art. 1 dekretu Milicja Ludowa powołana została dla ochrony i zapewnienia spokoju i bezpieczeństwa ludności miast i wsi oraz walki z wszelkimi przejawami bezładu społecznego, dla przeprowadzenia zarządzeń władz państwowych. W dniu 9 stycznia 1919 r. wydany został kolejny dekret o organizacji policji komunalnej (Dz. Pr. P.P. Nr 5, poz. 98), mocą którego wszystkie dotychczasowe milicje samorządowe, miejskie i kohistoria policji w Polsce w XVIII w. państwo policyjne a działalność policji jako administracji okres międzywojenny 4 H. Izdebski, Historia..., s. 30 31. 5 Por. A. Zahorski, Centralne instytucje policyjne w Polsce w dobie rozbiorów, Warszawa 1959, s. 30 i n. 6 H. Izdebski, Historia..., s. 56. 7 Por. szerzej Ed. Ura, Bezpieczeństwo i porządek publiczny, Warszawa 1983, s. 5 i n. 12

munalne zostały przemianowane na policję komunalną, podporządkowaną Naczelnej Inspekcji Policji Komunalnej. Dekrety te obejmowały jednak tylko tereny byłego Królestwa Kongresowego. Poszukiwanie określonych rozwiązań prawnych dotyczyło całej administracji. Uwypuklały się wówczas różne koncepcje organizacji administracji terenowej w wyniku ścierania różnych poglądów i sił politycznych 8. Działo się tak dlatego, że wskutek braku polskiej państwowości w XIX wieku rodzimy model administracji publicznej, skrystalizowany w czasach stanisławowskich, nie mógł wywrzeć żadnego wpływu na kształtowanie się instytucji administracji polskiej u progu niepodległości, a konstruowanie nowego modelu, podjęte w Drugiej Rzeczypospolitej jako jedno z główniejszych zadań na drodze do unifikacji państwa, dokonywać się musiało ze znacznym uwzględnieniem rozwiązań państw zaborczych 9. Następnym aktem prawnym określającym sprawy policji była ustawa z dnia 24 lipca 1919 r. o Policji Państwowej (Dz. Pr. P.P. Nr 61, poz. 363), obejmująca swym zasięgiem, podobnie jak wcześniejsze dekrety, tylko tereny byłej Kongresówki pozostałe prowincje miały wciąż odrębne organizacje policyjne 10. Policja Państwowa, zwana powszechnie policją granatową, miała być organem wykonawczym władz państwowych i samorządowych do ochrony bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego. Nadzór nad Policją powierzono komendantowi głównemu, który był mianowany przez Naczelnika Państwa na wniosek ministra spraw wewnętrznych, któremu podlegał służbowo. Przysługiwało mu prawo wydawania przepisów, rozkazów i regulaminów. Kierował Komendą Główną Policji, która była jemu podporządkowana. W terenie działały komendy okręgowe (od 1924 r. komendy wojewódzkie), komendy powiatowe, posterunki gminne oraz komisariaty. Posterunki i komisariaty tworzono na wniosek wojewody, a zatwierdzał je minister spraw wewnętrznych w porozumieniu z Komendantem Głównym Policji. Występowały dwa rodzaje posterunków: podoficerskie i oficerskie, powoływane ze względu na wyjątkowe okoliczności. W odległych peryferiach miasta tworzono posterunki podległe komisariatom, a w wyjątkowych wypadkach również tzw. wartownie policyjne. Ponadto w dużych miastach organizowano posterunki lub komisariaty specjalistyczne, a więc rzeczne, kolejowe i graniczne. Dość duże uprawnienia w stosunku do policji ustawa przyznawała władzom samorządowym. Policja zobowiązana była udzielać pomocy na ich wezwanie w zakresie kompetencji tych władz i jednocześnie w granicach zadań policji (art. 14). Gminy były obowiązane dostarczyć za opłatą lokale na posterunki policji (art. 3). Ponadto organy samorządu zwracały państwu czwartą część wszelkich kosztów utrzymania Policji. wpływ zaborów na regulacje prawne dotyczące policji struktura policji w II Rzeczpospolitej policja a samorząd terytorialny w II Rzeczpospolitej 8 Por. szerzej J. Szreniawski, Ustrój administracji lat 1918 1990 (w:) Z. Niewiadomski, J. Szreniawski, Zarys ustroju administracji lokalnej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 1991, s. 6. 9 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2000, s. 58. 10 Por. szerzej E. Ura, Prawne zagadnienia bezpieczeństwa państwa, Rzeszów 1988, s. 30 i n. 13