Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie Krakowska Szkoła Biznesu Studia podyplomowe Mechanizmy funkcjonowania strefy euro Michał Janczarek Europejska unia bankowa w aspekcie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków Promotor pracy: Dr Katarzyna Stabryła Chudzio Kraków 205
Spis treści Wstęp... 3 Rozdział I Powstanie zintegrowanych ram finansowych w Unii Gospodarczej i Walutowej... 5 Rozdział II Funkcjonowanie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji... 0 Rozdział III Zasady działania bankowego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji... 4 Zakończenie... 8 Literatura... 9 Spis tabel... 2 2
Wstęp Od kilku lat w Unii Europejskiej zwracano uwagę na potrzebę bliższej koordynacji działań w kierunku wzmocnienia integracji gospodarczej i finansowej. Jednak dopiero kryzys finansowy w państwach członkowskich zdynamiznował proces zmian w tym obszarze. Powstała konieczność wsparcia krajowych instytucji nadzoru bankowego i stworzenia wspólnotowego mechanizmu kontroli nad bankami. Stworzono koncepcję unii bankowej - zintegrowanych ram finansowych, której mechanizmy mają gwarantować stabilność systemu finansowego. Koncepcja jest dość nowa w Europie i powoduje dużo nieufności. Dzieje się tak szczególnie w państwach, które nie zostały w ostatnim czasie dotknięte bezpośrednio kryzysem. Nadal żywa jest pamięć o rynkowych metodach sprzed lat, polegających na przejmowaniu zagrożonego upadłością banku przez inny zdrowy podmiot. Jednak - jak okazało się w czasie ostatniego globalnego kryzysu - w przypadku problemów dużych instytucji finansowych metoda ta nie zdaje egzaminu. Na jej skuteczność można liczyć jedynie wówczas, gdy ratować trzeba małe podmioty, a sytuacja w systemie jest względnie stabilna. W przeciwnym razie władze mają do dyspozycji dwie opcje postępowania: () ogłoszenie upadłości banku lub (2) ratowanie banku z użyciem środków podatników. Gdy upadłością zagrożony był duży bank w trosce o stabilność całego systemu finansowego prawie zawsze uruchamiana była pomoc publiczna ze wszystkimi negatywnymi konsekwencjami dla budżetu państwa i dyscypliny rynkowej. Pod wpływem tych doświadczeń niezbędne okazało się wypracowanie nowych narzędzi i regulacji prawnych, które umożliwiałyby interwencję wobec zagrożonych upadłością banków bez konieczności użycia pomocy publicznej (Resolution czyli nowe podejście do banków zagrożonych upadłością, 205 s. 5), NBP, http://www.nbp.pl/systemfinansowy/ Resolution.pdf, dostęp 08.06.205). Celem niniejszego opracowania jest przybliżenie tematu unii bankowej i jednego z jej głównych elementów. Jest nim jednolity mechanizm restrukturyzacji oraz uporządkowanej likwidacji banków, który w języku angielskim określany jest jako Single Resolution Mechanism (resolution). W rozdziale pierwszym zostały omówione podwaliny powstania zintegrowanych ram finansowych w Unii Gospodarczej i Walutowej. Czytelnik może zapoznać się ze zbiorem przepisów stanowiących podstawy unii, a także z planem działania w kierunku utworzenia unii 3
bankowej. W kolejności przybliżony zostało funkcjonowanie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Istotną kwestią wydaje się finansowanie procesu resolution za pomocą funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. W jaki sposób odbywać się ma finansowanie i jak działa fundusz to temat ostatniego rozdziału pracy. 4
Rozdział I Powstanie zintegrowanych ram finansowych w Unii Gospodarczej i Walutowej Kryzys, jaki pojawił się w sektorze bankowym w Europie skłonił decydentów do wzmocnienia stabilności finansowej w Unii Gospodarczej i Walutowej. W odpowiedź na zbyt liberalną politykę w stosunku do sektora bankowego przed kryzysem, który ujawnił się w 2008 roku powstała idea unii bankowej. Unia bankowa jest jednym z elementów sieci bezpieczeństwa (financial safety net), która w swojej istocie ma zapobiegać w przyszłości wystąpieniu zawirowań stabilności finansowej Unii Gospodarczej i Walutowej. Celem jest także przejęcie odpowiedzialności z podatników za negatywne skutki działań banków europejskich na sam sektor bankowy. Komisja w komunikacie do Parlamentu Europejskiego i Rady Plan działania na rzecz unii bankowej z dnia 2.09.202 wskazała (Komunikt Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady, Plan działania na rzecz unii bankowej z dnia 2.09.202 roku COM (202) 50 final) na podjęcie odpowiednich kroków w odpowiedzi na ryzyko istniejące w strefie euro, w której połączenie krajowych uprawnień walutowych pobudziło integrację gospodarczą i finansową oraz zwiększyło prawdopodobieństwo negatywnych skutków transgranicznych w przypadku wystąpienia kryzysów bankowych. Komisja zwróciła uwagę także na przełamanie współzależności między długiem państwowym a długiem bankowym i przerwania błędnego koła, które doprowadziło do wykorzystanie ponad 4,5 biliona euro z pieniędzy podatników na ratowanie banków w Unii Europejskiej. Zdaniem Komisji zasadnicze znaczenie ma koordynacja między organami nadzoru. Jednak kryzys pokazał, że sama koordynacja nie jest wystarczająca w szczególnym kontekście jednej waluty oraz że niezbędny jest wspólny proces decyzyjny. Równie istotne jest ograniczenie rosnącego ryzyka rozdrobnienia rynków bankowych UE. Znacznie osłabia jednolity rynek usług finansowych i spowalnia skuteczne przenoszenie polityki pieniężnej na gospodarkę realną w całej strefie euro.(komunikt Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady, Plan działania na rzecz unii bankowej z dnia 2.09.202 roku COM (202) 50 final). Komisja wezwała zatem do stworzenia unii bankowej. Celem jest nadanie sektorowi bankowemu solidniejszych podstaw i przywrócenie zaufania do strefy euro, co stanowi część bardziej długoterminowej wizji integracji gospodarczej i fiskalnej. 5
Kluczowym elementem tego procesu jest przeniesienie nadzoru nad bankami na szczebel europejski. W dalszym etapie przewiduje się połączenie mechanizmów, takich jak wspólny system ochrony depozytów i zintegrowany proces zarządzania bankami w sytuacji kryzysowej. Sprawozdanie przewodniczącego Rady Europejskiej, przewodniczącego Komisji, przewodniczącego Eurogrupy i prezesa Europejskiego Banku Centralnego (EBC) z dnia 26 czerwca 202 r. potwierdziło tę wizję (http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_ data/docs/pressdata/en/ec /320.pdf). Parlament Europejski zalecił ze swojej strony działania w tym samym kierunku np. w swoim sprawozdaniu z lipca 200 r. w sprawie transgranicznego zarządzania kryzysowego w sektorze bankowym (Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 7 lipca 200 r. z zaleceniami dla Komisji dotyczącymi transgranicznego zarządzania kryzysowego w sektorze bankowym (200/2006(INI). Zostało to również potwierdzone podczas szczytu państw strefy euro z dnia 29 czerwca 202 r. (http://ec.europa.eu/finance/general-policy/docs/committees/reform/202092-com- 202-50_pl.pdf). Przywrócenie zaufania obywateli i rynków finansowych do Unii Europejskiej ma zapewnić sprawniejszy nadzór nad bankami oraz wprowadzenie mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków w całej strefie euro. Jeżeli banki napotkają w przyszłości problemy, społeczeństwo powinno mieć zaufanie, że znajdujące się w trudnej sytuacji banki zostaną poddane restrukturyzacji lub zlikwidowane, przy zmniejszeniu do minimum kosztów ponoszonych przez podatników. Ten przyszły system pomoże zbudować niezbędne zaufanie pomiędzy państwami członkowskimi. Jest to warunek wstępny do wprowadzenia jakichkolwiek wspólnych mechanizmów finansowych służących ochronie deponentów i wspieraniu uporządkowanej likwidacji upadających banków (http://ec.europa.eu /finance/general-policy/docs/committees/reform/202092-com-202-50_pl.pdf). Ponadto, Komisja zaproponowała wprowadzenie jednolitych ram regulacyjnych dla sektora finansowego w obrębie całego rynku wewnętrznego. Przed reformą prawo Unii Europejskiej w zakresie usług finansowych było oparte na zasadzie minimalnej harmonizacji, a państwa członkowskie miały znaczną swobodę przy jego transpozycji do prawa krajowego. Jednolity zbiór przepisów dotyczących usług finansowych stanowi podstawę dla unii bankowej. Obejmuje on m. in.: 6
- dyrektywę 204/59/UE w sprawie naprawy, restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków z 5 maja 204 BRRD (Bank Recovery and Resolution Directive), pkt 6 poniżej, - dyrektywę 203/36/UE i rozporządzenie 575/203 w sprawie wymogów ostrożnościowych z 26 czerwca 203 pakiet CRD IV/CRR (fourth Capital Requirements Directive and Capital Requirements Regulation), pkt 7 i 8 poniżej, - europejski system gwarantowania depozytów - dyrektywa (przekształcona) 204/49/UE z 6 kwietnia 204 (Deposit Guarantee Scheme DGS), pkt 9 poniżej, - projekt rozporządzenia dotyczącego przejrzystości finansowania papierów wartościowych, COM(204) 40, 29 stycznia 204, pkt 0 poniżej, - projekt rozporządzenia w sprawie środków strukturalnych zwiększających odporność instytucji kredytowych UE, COM(204) 43, 29 stycznia 204, pkt poniżej. Należy wskazać, iż za tworzenie standardów technicznych i wytycznych dotyczących stosowania jednolitych ram regulacyjnych oraz ich wdrażanie odpowiada Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB) (http://oide.sejm.gov.pl/oide/index.php?option=com_content&view=article&id=4754, dostęp 26.05.205 r.). Poniżej w tabelach przedstwione zostały daty kolejnych etapów dotyczących stosowania podstawowych przepisów w procesie tworzenia unii bankowej oraz założenia planu działania w całym procesie tworzenia unii bankowej. 7
Tabela. Stosowanie podstawowych przepisów dotyczących unii bankowej kalendarium listopad 204 SSM (jednolity mechanizm nadzorczy) - podjęcie przez EBC zadań nadzorczych, zgodnie z rozporządzeniem Rady (UE) nr 024/203 styczeń 205 państwa członkowskie zaczynają stosować środki przyjęte na podstawie dyrektywy PE i Rady nr 204/59/UE w sprawie naprawy, restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków (krajowe mechanizmy finansowania osiągną poziom docelowy do 3 grudnia 2024) SRM (jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji) rozpoczęcie stosowania przepisów rozporządzenia nr 806/204 (z wyjątkiem przepisów dotyczących instrumentów i składek), Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji osiąga pełną zdolność do działania lipiec 205 państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy przyjęte na podstawie dyrektywy PE i Rady 204/49/UE w sprawie systemów gwarancji depozytów (środki finansowe krajowych systemów gwarancji depozytów osiągną poziom docelowy do 3 lipca 2024) styczeń 206 SRM (jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji) rozpoczęcie stosowania przepisów rozporządzenia nr 806/204 dotyczących instrumentów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz składek na rzecz jednolitego funduszu (fundusz osiągnie poziom docelowy do stycznia 2024) Źródło: http://oide.sejm.gov.pl/oide/index.php?option=com_content&view=article&id=4754, dostęp 26.05.205 r. 8
Tabela 2. Plan działania na rzecz pogłębionej i rzeczywistej Unii Gospodarczej i Walutowej P P Z E Z C A Ł Y C Z A S T R W A N I A P R O C E S U K R Ó T K O T E R M I N O W O Ś R E D N I O T E R M I N O W O D Ł U G O T E R M I N O W O Plan działania na rzecz pogłębionej i rzeczywistej UGW Początek europejskiej debaty Ma. Pełna realizacja europejskiego semestru i pakiety j sześciu wniosków ustawodawczych oraz szybkie 20 uzgodnienie i realizacja drugiego pakietu dotyczącego 2 zarządzania gospodarczego 2. Unia bankowa: Regulacja finansowa i nadzór Ma finansowy: szybkie uzgodnienie odnośnie wniosków j dotyczących jednolitego zbioru przepisów i jednolitego 20 mechanizmu nadzorczego 3 3. Unia bankowa: Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków 4. Szybka decyzja w sprawie następnych wieloletnich ram finansowych Ma j 20 3 Lis top ad 20 7 Po na d rok 20 7 5. Koordynacja ex-ante głównych reform oraz utworzenie instrumentu konwergencjii konkurencyjności (CCI) 6. Promowanie inwestycji w strefie euro zgodnie z pakietem stabilności i wzrostu Prawodawstw o wtórne 7. Reprezentacja zewnętrzna strefy Euro. Dalsze wzmocnienie integracji budżetowej i gospodarczej 2. Odpowiednia zdolność fiskalna dla strefy euro w oparciu o CCI Zmiana traktatów 3. Fundusz amortyzacji zadłużenia 4. Europejskie bony skarbowe. Pełna unia bankowa 2. Pełna unia fiskalna i gospodarcza 9
Unia polityczna: adekwatne postępy w zakresie legitymacji demokratycznej i rozliczalności Źródło: Plan działania na rzecz pogłębionej i rzeczywistej Unii Gospodarczej i Walutowej (UgiW): początek europejskiej debaty, European Commission IP/2/272 28//202, www.europa.eu (dostęp 8.04.205). Rozdział II Funkcjonowanie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Drugim filarem unii bankowej jest mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, który ma za zadanie zapobiegać niewypłacalności banków mających problemy finansowe, czy też będących na progu upadłości lub też minimalizować jej negatywne skutki. W ramach europejskiego rynku wewnętrznego upadłość banku w jednym państwie członkowskim może wpłynąć na stabilność rynków finansowych w całej Unii. Zapewnienie skutecznych i jednolitych zasad w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (resolution) oraz równych warunków jej przeprowadzania leży zatem nie tylko w interesie tych państw członkowskich, w których banki te prowadzą swoją działalność, ale także w interesie wszystkich krajów UE(Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing uniform rules and a uniform procedure for the resolution of credit institutions and certain investment firms in the framework of a Single Resolution Mechanism and a Single Bank Resolution Fund and amending Regulation (EU) No 093/200, European Commision, Brussels, 0.07.203, COM (203) 520 final, s. 8-20). Jan Koleśnik (por. Zaleska, 205, s. 99-0) uważa, że koncepcja mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków mocno zmieniała od jej ogłoszenia w połowie 203 roku. Przyjęty przez Parlament Europejski i Radę kształt końcowy odbiega od pierwotnych założeń i tworzy zawiły mechanizm oparty na trzech dokumentach: dyrektywie, rozporządzeniu oraz umowie międzyrządowej. O ile jednak nowe rozwiązania instytucjonalne będą obowiązkowe dla krajów strefy euro oraz dla
krajów, które podejmą bliską współpracę w ramach jednolitego mechanizmu nadzoru, o tyle zasady i narzędzia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji będą musiały zostać wdrożone we wszystkich krajach Unii Europejskiej. Tym samym powstaną w Unii Europejskiej de facto dwa systemy resolution jeden w ramach unii bankowej oraz drugi będący zbiorem niepowiązanych krajowych mechanizmów resolution pozostałych państw, stosujące jednak takie same narzędzia. Zdaniem Jana Koleśnika (por. Zaleska, 205, s. 00-0) jednolity mechanizm resolution jest obowiązakowy dla wszystkich państw strefy euro oraz państw, które podjęły bliską współpracę z EBC odnośnie do nadzoru bankowego, czyli przystąpiły do I filaru unii bankowej. Należy zwrócić uwagę, iż zakończenie bliskiej współpracy, czyli opuszczenie I filaru unii bankowej, powoduje także automatyczne wystąpienie z jednolitego mechanizmu resolution. Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji będzie obejmował nie tylko banki mające siedzibę w państwie członkowskim unii bankowej, ale również będzie dotyczył jednostek dominujących ( w tym także finansowych spółek holdingowych i finansowych spółek holdingowych o działalności mieszanej) oraz firm inwestycyjnych i instytucji finansowych, mających siedzibę w takim kraju, jeśli są one objęte nadzorem skonsolidowanym prowadzonym przez EBC. Jeśli chodzi o budowę mechanizmu resolution to składa się on z dwóch części: ) instytucjonalnej - tworzonej przez organ i fundusz resolution, 2) narzędziowej obejmującej instrumenty resolution i źródła ich finansowania Tabela 3. Ogólna konstrukcja jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i porządkowanej likwidacji Kraje unii bankowej Kraje spoza unii ze strefy euro spoza strefy euro bankowej Organ resolution Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Organy krajowe Uporządkowanej Likwidacji + organy krajowe Fundusz resolution Jednolity fundusz restrukturyzacji i Fundusze krajowe uporządkowanej likwidacji Wsparcie z ESM TAK NIE Narzędzia resolution Takie same Źródło: Zaleska (205) s. 00-0.
Instytucją nadzorującą ma być Europejski Bank Centralny (EBC), który pełni również funkcję banku centralnego dla krajów ze strefy euro. Wartym uwagi jest fakt, iż nowy nadzór zajmowałby się zarówno nadzorem makroostrożnościowym, jak również mikroostrożnościowym. W ramach nadzoru mikroostrożnościowego zakłada się, że EBC będzie ściśle współpracować z krajowymi instytucjami nadzorującymi. Oznacza to, iż będziemy mieli połączenie funkcji banku centralnego wraz z funkcją nadzorczą, a więc mechanizmem, od którego w ostatnich latach się odchodziło. (Czy nowy nadzór spełni swoje zadanie? Zmiany w nadzorze finansowym w Europie oraz ich konsekwencje dla Polski, NBP, 203). Organem odpowiedzialnym za przeprowadzenie procesu resolution jest Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (Single Resolution Board). Jednolita Rada cechuje się tym, iż: a) posiada osobowość prawną, b) jest agencją Unii, c) w każdym z państw członkowskich posiada zdolność prawną o najszerszym zakresie przyznawanym na mocy prawa krajowego osobom prawnym, d) może być stroną w postępowaniach sądowych, e) działa niezależnie i w interesie ogólnym, f) odpowiada przed Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej i Komisją Europejską. W skład Jednolitej Rady wchodzi: a) przewodniczący, b) czterech dodatkowych członków zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy, c) członkowie mianowani przez każde uczestniczące państwo członkowskie, reprezentujący krajowe organy ds. Restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Każdy członek posiada jeden głos, a dodatkowo Komisja Europejska i EBC wyznaczają po jednym przedstawicielu z prawem uczestnictwa w charakterze stałego obserwatora. Jednolita Rada funkcjonuje w oparciu o dwie różne sesje, plenarną i wykonawczą, podczas których podejmowane są decyzje. Jest odpowiedzialna za sporządzanie planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz przyjmowanie wszelkich decyzji z tym związanych. Część zadań może zostać powierzona także
krajowym organom ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Jeżeli działanie w ramach resolution wymaga skorzystania z jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, wtedy przyjęcie programu należy do wyłącznych kompetencji Jednolitej Rady. Organ ten może także podjąć decyzję o tym, że sam będzie bezpośrednio wykonywać wszelkie uprawnienia wobec dowolnego podmiotu w państwie należącym do unii bankowej z pominięciem krajowego organu resolution. Z punktu widzenia Polski, jako kraju spoza unii bankowej, ważne jest, że polityka Jednolitej Rady nie może dyskryminować podmiotów, posiadaczy depozytów, inwestorów ani innych wierzycieli mających siedzibę w Unii ze względu na ich narodowość lub miejsce prowadzenia działalności (Zaleska, 205, s.0-04). W przypadku programu resolution przygotowanego przez sesję wykonawczą, który przewiduje wykorzystanie wsparcia z funduszu przekraczającego wartość 5 mld euro, program uznaje się za przyjęty, jeżeli w ciągu trzech godzin od przedłożenia projektu przez sesję wykonawczą żaden członek sesji plenarnej nie zwoła posiedzenia sesji plenarnej. W przeciwnym razie decyzję w sprawie programu podejmuje sesja plenarna, zwykłą większością głosów członków Jednolitej Rady, reprezentujących co najmniej 30% wysokości wpłaconych składek. Każdy członek mający prawo głosu posiada prawo do jednego głosu, a w razie braku rozstrzygnięcia decydujący głos należy do przewodniczącego. Powołana zostanie również komisja odwoławcza, składająca się z pięciu cenionych osób z państw członkowskich, wyróżniających się wiedzą i doświadczeniem również z zakresu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Jej zadaniem będzie rozpatrywanie odwołań od niektórych decyzji Jednolitej Rady. (Zaleska, 205, s. 04-05). Z punktu widzenia Polski istotny jest obowiązek konsultacji działań podejmowanych przez Jednolitą Radę w stosunku grup podmiotów mających siedzibę również w państwach spoza unii bankowej. Godnym zauważenia jest, że Jednolita Rada będzie reprezentować krajowe organy resolution uczestniczących państw z unii bankowej podczas konsultacji i współpracy z krajami nieuczestniczącymi w unii bankowej. Tym samym głos państw goszczących spoza unii bankowej powinien być lepiej słyszalny. Jednolita Rada (a także EBC oraz krajowe organy resolution z krajów unii bankowej) może zawierać przy tym z właściwymi organami z krajów spoza unii bankowej protokoły ustaleń określające ogólne warunki ich wzajemnej współpracy w ramach wykonywania swoich zadań. Z punktu widzenia naszego kraju, jako kraju pozostającego poza unią bankową, ważne jest także, by przedstawiciele polskiego
organu resolution mogli być zapraszani w charakterze obserwatorów do prac w wewnętrznych zespołach ds. resolution powoływanych przez Jednolitą Radę (Zaleska, 205, s. 07-08). Rozdział III Zasady działania bankowego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Komisja Europejska przedstawiła w lipcu 203 r. projekt rozporządzania ustanawiającego Jednolity Mechanizm Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (Single Resolution Mechanism, SRM), mający być drugim filarem tworzonej unii bankowej. W kwietniu 204 r. rozporządzenie zostało przyjęte przez Parlament Europejski, a w lipcu 204 r. przez Radę UE. Rozporządzenie w sprawie (Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 806/204 z dnia 5 lipca 204 r. ustanawiające jednolite zasady i jednolitą procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektóych firm inwestycyjnych w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 093/200, Dz. U. UE L 225/ z dnia 30 lipca 204 r.) w pełni wejdzie w życie w 206 r. (Ekonomiczne wyzwania integracji Polski ze strefą euro (204, s.89), Narodowy Bank Polski, Warszawa). Na mocy rozporządzenia utworzony zostanie Jednolity Fundusz Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (Single Resolution Fund, SRF), którego środki będą wykorzystywane na przeprowadzenie procedur resolution. Fundusz finansowany będzie na zasadzie ex ante ze składek sektora bankowego. W okresie przejściowym, wynoszącym 8 lat od wejścia w życie rozporządzenia, będzie funkcjonował system dualny, na który będą składać się krajowe subfundusze (national compartments) i część wspólna funduszu (mutual part). Zasady przekazywania składek przez państwa uczestniczące do funduszu resolution oraz zasady
korzystania ze środków zgromadzonych w nim zostały zawarte w umowie międzyrządowej (intergovernmental agreement, IGA), którą podpisano 2 maja 204 r. Ideą przyjętych rozwiązań jest to, aby koszty procesu resolution były, w okresie przejściowym, w części pokrywane ze źródeł krajowych, a w części ze środków uwspólnotowionych, przy czym subfundusze krajowe będą stopniowo redukowane, a pula uwspólnotowionych środków będzie się odpowiednio zwiększać. W pierwszym roku 40% środków będzie uwspólnotowionych, a w drugim roku już 60%. Natomiast pozostałe 40% stopniowo przez następne 6 lat. Po upływie okresu przejściowego pozostanie jeden wspólny fundusz resolution, którego poziom docelowy ustalono na % depozytów gwarantowanych zgromadzonych w instytucjach kredytowych mających swoją siedzibę na terenie SSM/SRM, co zgodnie z danymi za 20 r. stanowi około 55 mld EUR. IGA przewiduje także możliwość przesuwania środków pomiędzy krajowymi subfunduszami w ramach pożyczek oraz wykorzystanie alternatywnych źródeł finansowania. Należy także zauważyć, że IGA reguluje kwestie finansowe związane z przystąpieniem do SRM kraju Unii Europejskiej, którego walutą nie jest euro, w tym wpłacenie odpowiednich środków na poczet SRF. Natomiast kwestie dotyczące zakończenia bliskiej wspłópracy i wyjścia z SRM, w tym zwrot składek wpłaconych do SRF, zostały uregulowane w rozporządzeniu ws. SRM (Ekonomiczne wyzwania integracji Polski ze strefą euro, 204 s. 9). Sektor prywatny, co do zasady, ma finansować mechanizm resolution. Dlatego oprócz reguły, iż w pierwszej kolejności koszty resolution ponoszą właściciele i nieubezpieczeni wierzyciele (według określonej hierarchii wynikającej z prawa upadłościowego), organ resolution powinien również dysponować środkami na uzupełnienie tych funduszy, gdy są one niewystarczające w przypadku kryzysu danego banku. W związku z tym, że wyklucza się użycie środków publicznych, należy zapewnić finansowanie wydatków związanych z procesem resolution przez podmioty rynkowe podlegające przepisom resolution. Sposoby tworzenia takiego mechanizmu mogą być analogiczne do tych budowanych na potrzeby działalności systemów gwarantowania depozytów, a ich rozróżnienie zależy od sposobu zbierania składek (Zdanowicz, 2007, s. 39 48.). Jednym z rozwiązań jest utworzenie specjalnego funduszu, na który banki wnosiłyby regularnie składki na zasadzie ex ante. Zebrane środki tworzyłyby fundusz resolution, który byłby zarządzany przez organ resolution. Sygnatariuszami IGA są wszystkie państwa UE z wyjątkiem Szwecji i Wielkiej Brytanii.
Sposób wyznaczania składek może być różny; mogą one być ujednolicone dla wszystkich instytucji lub zróżnicowane według generowanego przez nie ryzyka. Składka liniowa jest prosta w zrozumieniu i administrowaniu, jednak nie tworzy ona bodźców do ostrożnego zarządzania bankiem, ponieważ instytucje kreujące mniejsze ryzyko ponoszą takie same koszty, jak instytucje o wysokim poziomie ryzyka. Istotną kwestią jest także ustalenie podstawy do kalkulacji składek. Mogą być nią na przykład aktywa ważone ryzykiem lub zobowiązania całkowite banku z wyłączeniem funduszy własnych i gwarantowanych depozytów. Dodatkowo składki mogą być stabilne lub zmienne w czasie. Fundusz budowany ze składek płaconych regularnie ex ante wyróżnia się następującymi cechami: 3) środki na sfinansowanie wydatków związanych z procesem resolution są na bieżąco w dyspozycji organu resolution i mogą być szybko użyte. 4) opłaty wnoszone są przez banki regularnie w czasie spokoju, a wykorzystywane w czasie sytuacji kryzysowej; 5) wszystkie instytucje partycypują w finansowaniu systemu, więc nie występuje sytuacja, w której na sfinansowanie działań nie składa się instytucja, która zostaje poddana procesowi resolution (tak jak to ma miejsce w przypadku finansowania ex post); 6) system ten powinien być do pewnego stopnia samowystarczalny (po odpowiednim okresie kumulacji środków) i w mniejszym zakresie wymagać awaryjnych źródeł finansowania ze źródeł publicznych na przykład w postaci pożyczek z budżetu państwa. Przeciwnicy składek ex ante wskazują przede wszystkim na nieefektywność tego systemu (banki muszą wcześniej ponosić koszty budowania wspólnego funduszu, który może nigdy nie zostać użyty). Ponadto, zasady inwestowania środków zakładają priorytet w postaci bezpieczeństwa, co sprawia, że rentowność tych inwestycji nie jest wysoka. W modelu alternatywnym składki wnoszone są ex post, czyli dopiero po spełnieniu warunku resolution i zaistnieniu konieczności uruchomienia środków. W tym modelu nie dochodzi do wcześniejszej kumulacji środków w specjalnym funduszu. Pozostają one niejako w uśpieniu i są wpłacane przez banki na potrzeby przeprowadzenia procesu dopiero, gdy zaistnieje taka konieczność. Wyznaczenie obciążeń banków ex post może być łatwiejsze i bardziej precyzyjne, ponieważ znane są koszty procesu resolution w konkretnym przypadku. Rozwiązaniem pośrednim może być wykorzystanie mechanizmu, w którym banki mogą część składki utrzymywać we
własnym bilansie w formie inwestycji w papiery wartościowe lub inne płynne aktywa (payment commitments). Bank nie może korzystać z tych środków, ale przychody z ich zainwestowania pozostają w banku. Faktyczne przekazanie funduszy na rzecz organu resolution następuje tylko wówczas, gdy dochodzi do uruchomienia środków na potrzeby konkretnego przypadku resolution. Warto zaznaczyć, że system składek ex post może być nie tylko alternatywą dla składek ex ante, lecz ich uzupełnieniem. Jeśli środki zgromadzone w funduszu resolution okażą się w praktyce niewystarczające, organ odpowiedzialny za proces może wymagać nałożenia dodatkowej składki o charakterze ex post. Jest to jednak element, który wzmacnia procykliczność, ponieważ w czasie kryzysu na banki nakładana jest dodatkowa opłata osłabiająca potencjał finansowy tych banków, które pozostały na rynku. Istnieją też inne sposoby uzupełnienia funduszy w sytuacji kryzysowej analogicznie do modeli finansowania systemów gwarantowania depozytów, w których uwzględnia się tak zwane alternatywne źródła finansowania. Założenie minimalizowania kosztów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków dla podatników nie wyklucza bowiem konieczności użycia środków publicznych w wyjątkowych sytuacjach, kiedy to ewentualne skutki braku takiej reakcji byłyby szkodliwe dla stabilności finansowej. Nawet relatywnie dobrze skapitalizowany fundusz resolution może nie poradzić sobie finansowo z przeprowadzeniem procesu w dużym banku. Teoretycznie źródłem awaryjnego finansowania dla funduszu resolution mógłby być kredyt z banku centralnego. W sytuacji braku wystarczających środków w systemie gwarancyjnym w krótkim terminie, wsparcie kredytem z banku centralnego może być jedyną metodą na szybkie uzupełnienie brakujących środków. Wsparcie takie powinno być jednak odpowiednio uwarunkowane warunki te sprecyzował w swoich opiniach Europejski Bank Centralny: a) decyzja o udzieleniu takiego wsparcia jest podejmowana przez sam bank centralny w sposób niezależny, b) finansowanie powinno mieć charakter krótkookresowy, c) może być podejmowane w odpowiedzi na nagłą, awaryjną sytuację, zagrażającą stabilności finansowej, d) udzielany kredyt powinien mieć odpowiednie zabezpieczenie (Patrz np. Opinia EBC z dnia 7 stycznia 2008 r. wydana na wniosek Ministra Finansów Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy
o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym (CON/2008/5), http://www.ecb.int/ecb/legal/pdf/pl_con_2008_5_f_sign.pdf) Jednak w przypadku procesu resolution, zdaniem EBC, koszty procesu powinni ponosić z zasady akcjonariusze/udziałowcy oraz wierzyciele danej instytucji (Resolution czyli nowe podejście do banków zagrożonych upadłością, 205 s. 53-57). Zakończenie Kryzys finansowy ukazał potrzebę wzmocnienia uregulowań prawnych i procedur operacyjnych dotyczących restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków w każdym systemie finansowym. Koniecznym stało się wzmocnienie krajowych struktur bezpieczeństwa finansowego w państwach Unii Europejskiej i wyznaczenie instytucji paneuropejskiej odpowiedzialnej za uruchomienie mechanizmu resolution. Ważne jest by zostały stoworzone sprawne narzędzia umożliwiające szybkie i skuteczne reagowanie na pojawiające się zagrożenia upadłości banków. Istotny jest również płynny przepływ informacji i współpracy na każdym etapie monitorowania sytuacji kryzysowej w instytcji finansowej. Należy pamiętać, iż obecnie banki prowadzą swoje działania w wielu krajach. Stąd też koniecznym jest zharmonizowanie warunków, zasad i narzędzi procesu resolution we wszystkich państwach Unii Europejskiej. Także w Polsce prowadzone są prace, a projekt ustawy przewiduje powierzenie odpowiedzialności Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu za przeprowadzenie procesu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Z perspektywy Polski opinie o przystąpieniu do unii bankowej są zdystansowane. Prezes Narodowego Banku Polskiego profeesor Marek Belka reprezentuje ostrożne podejście do nowego nadzoru. Według niego należy wstrzymać się i zaczekać jak nowa instytucja, umiejscowiona w Europejskim Banku Centralnym będzie sobie radzić z nadzorowaniem banków w strefie euro i dopiero potem podjąć decyzję o ewentualnym przyłączeniu się. Podobne jest polskie nastawienie do strefy euro. Najpierw musimy zobaczyć jak strefa euro radzi sobie ze swoimi problemami mówił prof. Marek Belka na spotkaniu zorganizowanym pod koniec lutego 205
roku w Brukseli przez think tank Bruegel (http://www.ekonomia.rp.pl/artykul/82059.html, dostęp 0.06.205 r). Zdaniem niektórych ekspertów rząd powinien poważnie rozważyć, czy nie byłoby korzystne, żeby Polska dołączyła do unii bankowej przed wejściem do strefy euro. Podają oni argument, iż najpierw należy dokonać bilansu zagrożeń i korzyści i rozpocząć merytoryczną dyskusję na ten temat. Unia bankowa zaczyna nabierać kształtu, który staje się coraz bardziej atrakcyjny z punktu widzenia bezpieczeństwa także polskiego systemu finansowego (http://www.obserwatorfinansowy.pl/tematyka/bankowosc/unia-bankowa-bardziejatrakcyjna-dla-polski/, dostęp 02.06.205 r.). Literatura Ekonomiczne wyzwania integracji Polski ze strefą euro (204), Narodowy Bank Polski, Warszawa. http://www.nbp.pl/aktualnosci/wiadomosci_204/20420_raport_wyzwania_ integracji_ze_strefa_euro.pdf. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady, Plan działania na rzecz unii bankowej z dnia 2.09.202 roku COM (202) 50 final http://ec.europa.eu/finance/general-policy/docs/committees/reform/202092- com-202-50_pl.pdf. Opinia EBC z dnia 7 stycznia 2008 r. wydana na wniosek Ministra Finansów Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym (CON/2008/5), http://www.ecb.int/ecb/legal/pdf/pl_con_2008_5_f_sign.pdf. Plan działania na rzecz pogłębionej i rzeczywistej Unii Gospodarczej i Walutowej (UgiW): początek europejskiej debaty, European Commission IP/2/272 28//202, www.europa.eu (dostęp 8.04.205). Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing uniform rules and a uniform procedure for the resolution of credit institutions and certain investment firms in the framework of a Single Resolution Mechanism anda Single Bank Resolution Fund and amending Regulation (EU) No 093/200, European Commision, Brussels, 0.07.203, COM (203) 520 final.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 806/204 z dnia 5 lipca 204 r. ustanawiające jednolite zasady i jednolitą procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektóych firm inwestycyjnych w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 093/200, Dz. U. UE L 225/ z dnia 30 lipca 204 r. Szczepańska O, Dobrzańska A.,Zdanowicz B. (205), Resolution czyli nowe podejście do banków zagrożonych upadłością, Narodowy Bank Polski, Warszawa http://www.nbp.pl/systemfinansowy/ Resolution.pdf, dostęp 08.06.205). Zaleska M. (205), Europejska Unia Bankowa, Difin, Warszawa. Zdanowicz B., (2007), Podstawowe dylematy i kryteria wyboru formuły systemu gwarantowania depozytów w świetle teorii i doświadczeń międzynarodowych, Bezpieczny Bank nr (34) 2007, Warszawa. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/320. pdf. http://oide.sejm.gov.pl/oide/index.php?option=com_content&view=article&id= 4754, dostęp 26.05.205 r. 2