projekt sierpień 2013 r. Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Projekt założeń do projektu ustawy o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw I. Potrzeba i cel uchwalenia projektowanej ustawy Przedmiotowy projekt założeń do projektu ustawy o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw, zwany dalej Założeniami, został przygotowany na podstawie decyzji Zespołu do Spraw Programowania Prac Rządu podjętej w dniu 9 marca 2012 r. i ma na celu stworzenie mechanizmu, który pozwoli na uproszczenie uiszczania opłat za przejazd poszczególnymi odcinkami autostrad płatnych w Polsce, a zatem zmierza do likwidacji nadmiernych uciążliwości dla obywateli, korzystających z płatnych odcinków autostrad. Aktualnie w Polsce, na podstawie art. 37a ust. 1a ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 931, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o autostradach płatnych, funkcjonuje pięć podmiotów uprawnionych do poboru opłat za przejazd autostradą. Są to: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zwany dalej Generalnym Dyrektorem oraz cztery spółki, które zawarły z ministrem właściwym do spraw transportu umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady: Gdańsk Transport Company S.A., Autostrada Wielopolska S.A., Autostrada Wielkopolska II S.A. i Stalexport Autostrada Małopolska S.A., zwane dalej spółkami koncesyjnymi. Dodatkowo należy wskazać, że w Polsce funkcjonują dwa sposoby poboru opłat za przejazd autostradami. Na odcinkach autostrad wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433, z późn. zm.), zarządzanych przez Generalnego Dyrektora, funkcjonuje elektroniczny system poboru opłat, wdrożony zgodnie z przepisami dyrektywy Parlamentu 1
Europejskiego i Rady 2004/52/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznych opłat drogowych we Wspólnocie (Dz. Urz. UE L z 2004 r. Nr 166 z 30.04.2004, str. 124, z późn. zm.), któremu podlegają pojazdy zdefiniowane w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260). Pojazdy te uiszczają opłatę za przejazd autostradą przy zastosowaniu urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Pojazdy lekkie, czyli pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony i motocykle, uiszczają opłaty za przejazd autostradami zarządzanymi przez Generalnego Dyrektora w sposób manualny (w chwili obecnej opłaty powyższe pobierane są na odcinkach autostrady A2 Konin Stryków i A4 Wrocław Gliwice). Spółki koncesyjne dokonują poboru opłat za przejazd autostradą w systemie manualnym, od kierowców pojazdów wszystkich kategorii podlegających opłacie. Sytuacja powyższa prowadzi do konieczności rozliczania się przez użytkownika autostrady płatnej odrębnie z każdym z podmiotów uprawnionych do poboru opłat za przejazd autostradą. Dzieje się tak nawet w przypadku gdy użytkownik dokonuje jednego ciągłego przejazdu autostradą, ale obejmującego odcinki zarządzane przez różne podmioty. Nie można przy tym wykluczyć, że w przyszłości na terenie naszego kraju będą funkcjonować kolejne podmioty, które na podstawie art. 37 ust. 1a ustawy o autostradach płatnych, będą uprawnione do poboru opłat za przejazd autostradą, co zwiększy jeszcze skalę utrudnień dla użytkowników autostrad płatnych. Zasadniczym celem projektu jest wprowadzenie regulacji, które pozwolą w przyszłości na eliminację uciążliwości dla użytkowników autostrad płatnych związanych z poborem opłat przez różne podmioty. W szczególności przewiduje się możliwość wykonywania czynności technicznych związanych z poborem opłat za przejazd autostradą w imieniu i na rzecz podmiotów uprawnionych do poboru opłat na podstawie art. 37a ust. 1a ustawy o autostradach płatnych, przez inne podmioty wymienione w tym przepisie na wszystkich odcinkach autostrad płatnych. Jedynym ograniczeniem będzie konieczność zawarcia stosownej umowy pomiędzy zainteresowanymi podmiotami. Docelowym efektem wprowadzanych przez przedmiotowe Założenia rozwiązań prawnych powinna być w odniesieniu do pojazdów lekkich taka sytuacja, w której użytkownicy tych pojazdów uprawnieni będą do ciągłego przejazdu autostradą bez konieczności zatrzymywania się na końcach odcinków danego zarządcy albo, w przypadku uruchomienia elektronicznego poboru opłat na poszczególnych odcinkach autostrad płatnych, możliwość uiszczania opłat przy zastosowaniu jednego urządzenia pokładowego. Z kolei użytkownicy pojazdów ciężkich, po wprowadzeniu systemów elektronicznych na poszczególnych odcinkach autostrad płatnych, 2
będą mogli zawrzeć jedną umowę i posiadać tylko jedno urządzenie pokładowe (w miejsce kilku takich urządzeń oferowanych przez podmioty uprawnione do poboru opłat: liczba ta jest uzależniona od liczby elektronicznych systemów poboru opłat, które zostaną wprowadzone na poszczególnych odcinkach autostrad płatnych), które będzie naliczało opłaty za każdy z przejechanych odcinków autostrad płatnych. Zastrzec należy, że wdrożenie powyższego rozwiązania, oprócz zawarcia stosownych umów pomiędzy podmiotami pobierającymi opłatę, uzależnione będzie od wprowadzenia przez podmioty pobierające opłatę za przejazd autostradą elektronicznych systemów poboru opłat za przejazd, spełniających wymagania określone regulacjami przywołanej już dyrektywy 2004/52/WE i ustawy z dnia 28 lipca 2005 o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 172, poz. 1440). Zastrzeżenie to nie dotyczy Generalnego Dyrektora, który z mocy prawa jest obowiązany pobierać opłatę za przejazd zarządzanymi przez siebie odcinkami autostrad (opłatę elektroniczną) w sposób elektroniczny (vide art. 13hc ust. 1 ustawy o drogach publicznych). W przypadku zastosowania przez podmioty pobierające opłatę za przejazd autostradą rozwiązań przewidzianych w projekcie użytkownicy dróg nie będą zobowiązani do dokonywania jakichkolwiek dodatkowych czynności, ponieważ będą mogli rozliczać się tylko i wyłącznie z jednym podmiotem pobierającym opłatę za przejazd autostradą, mimo korzystania z odcinków autostrad zarządzanych przez różne podmioty. W ten sposób ograniczone zostaną obciążenia nałożone na użytkowników autostrad płatnych w zakresie sposobu i formy uiszczania opłat, co jest o tyle istotne, że zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu średni dobowy ruch na autostradach w 2010 r. wynosił 23 285 pojazdów, a liczba ta będzie się zwiększać wraz z oddawaniem do użytku kolejnych odcinków autostrad. Dodatkowo wskazać należy, że prawo unijne i Komisja Europejska rekomendują stopniowe wprowadzanie w państwach członkowskich Unii Europejskiej takich systemów opłat, które będą powodowały jak najmniejsze obciążenia dla użytkowników dróg związanych z procedurą uiszczania opłat na poszczególnych odcinkach dróg. Realizacja celu Założeń, jakim jest ograniczenie obciążeń nałożonych na użytkowników autostrad płatnych, wymaga nowelizacji przepisów ustawy o autostradach płatnych, która w obecnym kształcie nie przewiduje możliwości powierzania przez podmioty wymienione w art. 37a ust. 1a ustawy o autostradach płatnych czynności technicznych związanych z poborem opłat za przejazd autostradą innym podmiotom uprawnionym do ich poboru. Projekt ustawy będzie zawierał podstawę prawną do zawierania stosownych umów pomiędzy zainteresowanymi podmiotami, uprawnionymi do poboru opłat za przejazd autostradą. Jest to szczególnie istotne w przypadku czynności wykonywanych przez 3
Generalnego Dyrektora, który jako centralny organ administracji rządowej musi działać w granicach określonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Brak regulacji prawnych w przedmiotowej kwestii wpłynie negatywnie na komfort użytkowników autostrad, którzy będą zmuszeni do funkcjonowania w różnych systemach poboru opłat, co wpłynie w niekorzystny sposób na korzystanie przez nich z dróg o najwyższym standardzie jakimi są autostrady. II. Zakres projektowanych Założeń i zasadnicze kwestie wymagające uregulowania. Zasadniczym celem opracowania projektu Założeń jest wprowadzenie nowych regulacji w ustawie o autostradach płatnych w zakresie dopuszczenia możliwości wykonywania czynności technicznych związanych z poborem opłat za przejazd autostradą na rzecz i w imieniu podmiotów pobierających opłaty za przejazd autostradą przez inne podmioty, wymienione w art. 37a ust. 1a ustawy o autostradach płatnych, oraz określenia ogólnych zasad powierzania tych czynności. W pierwszej kolejności projekt ustawy przyznawał będzie podmiotowi pobierającemu opłatę za przejazd autostradą prawo do powierzenia czynności technicznych związanych z poborem opłat pozostałym podmiotom wskazanym w art. 37a ust. 1a ustawy o autostradach płatnych. Zastrzec należy, że skorzystanie z powyższego uprawnienia nie będzie oznaczało zmiany podmiotu uprawnionego do poboru opłat za przejazd autostradą na podstawie przepisów ustawy o autostradach płatnych, lecz wyłącznie prawo do przekazania przez podmiot uprawniony do poboru opłat wykonywania ww. czynności na podstawie umowy cywilnoprawnej innemu podmiotowi uprawnionemu do poboru opłat za przejazd autostradą. W przypadku obowiązujących umów o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady oznaczać to będzie, że zasady odpowiedzialności spółek koncesyjnych za prawidłowy pobór opłat wobec ministra właściwego do spraw transportu nie ulegną zmianie. Przez wykonywanie czynności technicznych związanych z poborem opłat ustawa będzie rozumieć podejmowanie wszelkich czynności w związku z poborem opłat za przejazd autostradą oraz przekazywaniem ich do podmiotu uprawnionego do poboru tych opłat. Czynności te powinny obejmować między innymi uprawnienie do tymczasowego gromadzenia pobranych środków z opłat za przejazd autostradą na rachunku podmiotu wykonującego ww. czynności techniczne. W ustawie powinny znaleźć się także przepisy regulujące kwestię terminu, w którym podmiot wykonujący czynności techniczne powinien przekazać środki z pobranych opłat na rachunek bankowy podmiotu uprawnionego do poboru opłat. Rozwiązanie takie ma na celu zabezpieczenie interesów zarówno strony publicznej 4
(środki z opłat za przejazd autostradą stanowią bowiem przychód Krajowego Funduszu Drogowego, zwanego dalej Funduszem ), jak i podmiotów prywatnych (w szczególności spółek koncesyjnych, dla których środki uzyskane z tytułu pobranych opłat przejazd stanowią ich przychód). Powierzenie czynności technicznych związanych z poborem opłat za przejazd autostradą będzie miało charakter fakultatywny, a jego realizacja wymagała będzie zawarcia umowy pomiędzy podmiotami wymienionymi w art. 37a ust. 1 ustawy o autostradach płatnych. Umowa powyższa powinna określać w szczególności warunki wykonywania powyższych czynności technicznych. Projekt ustawy będzie dopuszczał powierzanie czynności technicznych przez wszystkie podmioty pobierające opłatę za przejazd autostradą, zarówno już funkcjonujące, jak i te, które będą pełnić tę funkcję w przyszłości zgodnie z ustawą o autostradach płatnych, z tym, że wykonywanie tych czynności na rzecz funkcjonujących już spółek koncesyjnych albo powierzenie wykonywania czynności technicznych tym spółkom będzie następowało wyłącznie na wniosek lub za zgodą spółek koncesyjnych. Wzajemne rozliczenia podmiotów uprawnionych do poboru opłat oraz podmiotów wykonujących na ich rzecz czynności techniczne, zgodnie z zawartą umową, będą następować bez formalnego udziału użytkowników autostrad płatnych, którzy będą mieli możliwość wnoszenia opłat za przejazd autostradą w jednym systemie płatności. Przepisy projektowanej ustawy dopuszczać będą również możliwość wykonywania czynności technicznych związanych z poborem opłaty za przejazd autostradą na rzecz innych podmiotów za stosownym wynagrodzeniem (określanym w umowie zawartej pomiędzy zainteresowanymi podmiotami). W przypadku uzyskania takiego wynagrodzenia przez Generalnego Dyrektora środki z tego tytułu stanowić będą przychód Funduszu. W sytuacji, gdy czynności techniczne na rzecz innych podmiotów pobierających opłaty za przejazd autostradą w sposób elektroniczny wykonywać będzie Generalny Dyrektor, do wnoszenia tych opłat przez użytkowników autostrad odpowiednie zastosowanie będą miały przepisy rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 40a ust. 5 ustawy o drogach publicznych, które określa między innymi tryb, sposób i termin wnoszenia opłat elektronicznych oraz ich rozliczania. W chwili obecnej obowiązuje w tym zakresie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 91, poz. 524). Dzięki wprowadzeniu takiej regulacji do uiszczania opłat za przejazd przez użytkowników pojazdów ciężkich, pobieranych z udziałem Generalnego Dyrektora w sposób elektroniczny, 5
zastosowanie będą miały te same zasady, niezależnie od tego czy Generalny Dyrektor będzie pełnił funkcję pobierającego opłatę, czy też podmiotu wykonującego czynności techniczne związane z poborem opłat na rzecz innego podmiotu do tego uprawnionego. Rozwiązanie powyższe powinno być korzystne dla użytkowników dróg, ponieważ będą oni wnosili opłaty pobierane w ww. sposób na jednolitych i przejrzystych zasadach. W pozostałych przypadkach kwestie uiszczania opłat regulować będą postanowienia umów zawartych pomiędzy podmiotami uprawnionymi do poboru opłat. W przepisach ustawy o drogach publicznych i ustawy o z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia (Dz. U. Nr 23, poz. 136, z późn. zm.) znajdą się przepisy upoważniające Generalnego Dyrektora i drogowe spółki specjalnego przeznaczenia do wykonywania czynności technicznych związanych z poborem opłat za przejazd autostradą na rzecz innych podmiotów uprawnionych do poboru tej opłaty. Założenia nie przewidują zniesienia dotychczasowych lub powołania nowych organów lub instytucji. III. Wpływ regulacji na sektor finansów publicznych Wejście w życie projektowanych rozwiązań nie będzie się wiązać z koniecznością zwiększenia wydatków z budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Co więcej, dzięki przyjęciu ustawy powstanie możliwość zracjonalizowania wydatkowania środków publicznych, przeznaczonych na budowę Miejsc Poboru Opłat, zwanych dalej MPO, które w przyszłości będą wykorzystywane do manualnego poboru opłat. W przypadku zawarcia umowy pomiędzy podmiotami pobierającymi opłatę za przejazd autostradą, przewidzianej w przepisach projektu, na styku odcinków autostrad płatnych zarządzanych przez różne podmioty będzie możliwe stosowanie tylko jednego MPO zamiast konieczności budowania dwóch odrębnych MPO, po jednym dla każdego zarządcy. Dodatkowo, w przypadku wykonywania przez Generalnego Dyrektora czynności technicznych związanych z poborem opłat za przejazd na rzecz innych podmiotów za stosownym wynagrodzeniem, przychody z tego wynagrodzenia zasilać będą Fundusz. IV. Konsultacje społeczne Projekt Założeń zostanie poddany konsultacjom społecznym przez przesłanie do następujących podmiotów: 1) Zrzeszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce; 2) Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji; 3) Polskiego Stowarzyszenia Przewoźników Autokarowych; 6
4) Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Transportu Samochodowego; 5) Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Transportu Drogowego; 6) Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przewoźników Osobowych; 7) Autostrady Wielkopolskiej S.A.; 8) Autostrady Wielkopolskiej II S.A.; 9) Stalexport Autostrada Małopolska S.A.; 10) Gdańsk Transport Company S.A.; 11) Polskiego Kongresu Drogowego; 12) Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Komunikacji RP; 13) Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Drogownictwa; 14) Instytutu Transportu Samochodowego; 15) Polskiego Związku Przemysłu Motoryzacyjnego. Załącznik: - test regulacyjny. 7