Dr Piotr Fogel Instytut Gospodarki Przestrzenne i Mieszkalnictwa w Warszawie Jak interpretować zapisy dokumentów planistycznych w kontekście ochrony terenów zieleni Jednym z instrumentów kształtowania, w tym również ochrony terenów zieleni w miastach są dokumenty planistyczne. Zdaniem autora pełnią one najważniejszą z punktu widzenia prawnego i organizacyjnego rolę w tym procesie. Ich ustalenia są wiążące dla władz samorządowych, a często pomyłki, przeoczenia lub zbagatelizowanie problemu powoduje nieodwracalne zmniejszanie się terenów zieleni w mieście, w tym tych o wysokich walorach przyrodniczych, krajobrazowych, estetycznych i kulturowych. Dlatego też ważnym jest by terenom tym w dokumentach planistycznych zagwarantować należytą pozycję i rangę niemniejszą niż tereny zabudowy mieszkaniowej, produkcyjnej, usługowej, czy wreszcie tereny komunikacji. Tereny zieleni w dokumentach planistycznych różnych szczebli zarządzania Podstawowym aktem prawnym regulującym problematykę przeznaczenia terenu w Polsce jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwana dalej też ustawą pizp) [tekst jedn. Dz.U. z 2012 poz. 647 zm.]. Ustanowiła ona hierarchiczny system planowania w naszym kraju, zgodnie z którym dokumenty tworzone na niższym szczeblu zarządzania muszą uwzględniać te opracowania, które stworzono na wyższym poziomie. I tak zapisy koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju (dalej też KPZK) muszą zostać przeniesione na szczebel regionalny, do planów zagospodarowania przestrzennego województwa. Te zaś muszą swoje ustalenia transponować na poziom gminny do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 ochronie terenów zieleni nie poświęcono zbyt wiele uwagi. Jest ona traktowana na równi z innymi terenami otwartymi,
jako część przyrodniczych struktur przestrzennych. W KPZK podkreślono tymczasem problem niewielkiej roli jaką przypisuje się terenom zieleni w polityce przestrzennej na terytorium Polski współistnieją dwa słabo skoordynowane systemy ochrony o dość odmiennych kryteriach delimitacji i podstawach zarządzania przestrzenią cenną przyrodniczo oraz ochroną walorów wizualnych zastanego krajobrazu. Infrastruktura zieleni obszarów zurbanizowanych z nielicznymi wyjątkami pozostaje poza systemem, a rzeczywisty stopień ochrony nie odzwierciedla funkcji w ekosystemach miast i utrzymaniu dobrego stanu różnorodności biologicznej. Na regionalnym poziomie zarządzania przestrzenią zapisy związane z ochroną terenów zieleni w miastach, ale i na terenach wiejskich mają charakter miękki, są postulatami, które nie gwarantują należytej ochrony tych terenów. Podkreślić przy tym należy, że samorząd województwa nie ma takich kompetencji by móc w swoich dokumentach formułować twarde zapisy odnoszące się do przedmiotu naszych rozważań. Wyjątkiem w tym względzie jest wskazanie do ochrony, zachowania tych terenów zieleni, które wchodzą w skład założeń urbanistycznych, zespołów parkowych lub pałacowo-parkowych i innych podlegających ochronie na mocy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami [Dz.U. 2003 nr 162 poz. 1568]. Największe kompetencje w zakresie kształtowania, w tym również ochrony terenów zieleni w miastach mają samorządy lokalne. Do zadań tych jednostek należy ustalanie polityki przestrzennej oraz na jej podstawie tworzenie prawa miejscowego w zakresie gospodarowania przestrzenią. Polityka przestrzenna miast Sformułowanie polityka przestrzenna zaistniało w obiegu prawnym w 1994 r. W art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym [Dz.U. 1994 nr 89 poz. 415] zapisano w celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Poszukiwanie odpowiedzi na pytanie czym w teorii i w praktyce jest polityka przestrzenna nie jest łatwe, gdyż ustawodawca nie doprecyzował tego pojęcia. Zarysował jedynie w przepisach ramy działań dla samorządu. Otworzył w ten sposób pole do szerokiej dyskusji
zarówno na polu naukowym jak i aplikacyjnym. Kwerenda poglądów przedstawicieli różnych dziedzin nauki (geografii, architektury, prawa, zarządzania) na problem definiowania polityki przestrzennej pozwoliła na wskazanie cech tej polityki ważnych z punktu widzenia jej istoty i dążenia do osiągnięcia celów, do których należą: kształtowanie ładu przestrzennego, podejmowanie decyzji poprzez dokonywanie wyborów, ochrona interesu publicznego, ustalania priorytetów społecznych, eliminowanie konfliktów przestrzennych [Fogel P. 2012]. Polityka przestrzenna w teoretycznym ujęciu jest sztuką racjonalnego gospodarowania przestrzenią, w oparciu o pryncypia planowania przestrzennego i społecznie przyjęte wartości, której celem jest minimalizowanie konfliktów przestrzennych [Fogel P. 2012]. W tym lapidarnym opisie zawiera się cały sens znaczenia tego pojęcia, a także możliwość realizacji celów opisanych powyżej. Tymczasem w praktyce, w owej sztuce czasami trudno doszukać się pierwiastka racjonalności przy podejmowaniu decyzji dotyczących gospodarowania przestrzenią. Jedną z przyczyn jest powierzenie, wymagających dużej wiedzy teoretycznej i praktycznej, czynności osobom, które nie posiadają odpowiednich umiejętności. W obowiązującym systemie prawnym funkcję kreatora polityki przestrzennej pełni wójt, burmistrz lub prezydent miasta, nad którym funkcje kontrolne w zakresie trafności podejmowanych decyzji sprawuje rada gminy. Tak ustalone kompetencje określane są mianem władztwa planistycznego gminy, a więc całkowitej samodzielności w podejmowaniu decyzji o społeczno gospodarczym przeznaczeniu terenu. Taki stan rzeczy jest często krytykowany przez środowiska naukowe i branżowe, które jednocześnie domagają się ustalenia kontroli merytorycznej nad działaniami władz lokalnych w tym zakresie. Bardzo niekorzystną ocenę samorządom lokalnym z realizacji przywileju władztwa planistycznego w Polsce wystawił Nowakowski [2006]. Trafnie, choć w bardzo mocnych słowach stwierdził on, że: ustawy o planowaniu przestrzennym oraz o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powstawały przy naiwnym założeniu, że zarówno radni, jak i urzędnicy gmin będą ludźmi wyjątkowymi: szlachetnymi, uczciwymi, dbającymi o dobro publiczne. Zniesiono obowiązek sporządzania planów miejscowych, zniesiono oddolną i odgórną kontrolę słuszności merytorycznych
decyzji i działań władz gminnych w wybitnie korupcjogennej dziedzinie gospodarki przestrzennej. Efektem systemu jest unikanie uchwalania planów miejscowych lub ograniczanie do minimum zakresu ich ustaleń, aby nie narzucać sobie krępujących przepisów. Ryc. 1 W polityce przestrzennej miasta Marki ustalono przeznaczenie prawie wszystkich terenów otwartych (z wyjątkiem lasów) na cele budowlane. Źródło: Strona internetowa UM Ząbki, www.zabki.pl
W rezultacie opisanych powyżej działań powstają dokumenty, które nie tylko są nierealne z punktu widzenia ich wykonalności, ale wręcz szkodliwe środowiskowo i ekonomicznie. Najczęściej poza wskazaniem ogromnej powierzchni nowych terenów do zabudowy, nie uwzględnia się funkcji, które terenom mieszkaniowym powinny towarzyszyć np. usługi publiczne, tereny komunikacji [Ryc. 1]. Tak formułowana polityka przestrzenna gminy nie uwzględnia prognoz demograficznych, barier środowiskowych, czy wreszcie kosztów ekonomicznych jej realizacji. Nie ma w niej również miejsca na ochronę terenów zieleni. Tereny zieleni w planowaniu przestrzennym Dokumenty planistyczne powstające na lokalnym szczeblu zarządzania nie pomijają problematyki zieleni, gdyż pełnią one w przestrzeni miasta bardzo ważną funkcję. Tym niemniej łatwo zorientować się, że spora ich część nie jest wskazywana na załącznikach graficznych. Powodem może być rozbieżność pomiędzy najbardziej spopularyzowaną delimitacją tych terenów, która wynika z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej też ustawa op) [tekst jednolity Dz.U. 2013 poz. 627] oraz rzadziej używaną, właściwą dla materii planowania przestrzennego i zawartą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Zgodnie z definicją zawartą w ustawie op tereny zieleni to tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym [art. 5 pkt.21, ustawy op]. W rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do terenów zieleni zaliczono: lasy, tereny zieleni objęte formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody,
tereny zieleni urządzonej, takie jak: parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje, tereny ogrodów działkowych, cmentarze, obszary zagrożone powodzią. Ryc. 2 Niektóre tereny zieleni widoczne w przestrzeni miasta nie są wskazywane w planach miejscowych, gdyż stanowią one nieodłączną część innych terenów funkcjonalnych. Foto: Piotr Fogel Delimitacja taka zawarta jest w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. [Dz.U. 03 nr 164 poz.1587]. Przywołane wyżej rozporządzenie jest jedynym, które proponuje jakikolwiek rodzaj delimitacji terenów funkcjonalnych, w tym terenów zieleni w planowaniu. Jednocześnie pozostawia dużą dowolność w tworzeniu mieszanego przeznaczenia terenu. Wskazać przy tym należy na niejednoznaczność wydzieleń, gdyż tereny cmentarzy, lasów, ogrodów działkowych itp. mogą być objęte formami ochrony przyrody.
Z praktycznego punktu widzenia tereny zieleni w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazywane są tam, gdzie możliwy jest jedynie i pożądany monofunkcyjny charakter terenów, gdzie istnieje priorytet kształtowania i zachowania terenów zieleni nad priorytetem dopuszczenia zabudowy. Stąd najczęściej w studium spośród terenów zieleni wskazywane są: cmentarze, ogrody działkowe parki (przeważnie stare, zabytkowe od lat wpisane w krajobraz miasta). Pozostała zieleń, w tym ta będąca częścią osiedli mieszkaniowych, towarzysząca ulicom, placom, obiektom przemysłowym, kolejowym itp. uznawana jest za część terenów wielofunkcyjnych. Podobne rozwiązania stosuje się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w których wskazuje się te tereny zielni, które są najcenniejsze z punktu widzenia jakości życia w mieście lub takie które znajdują obrońców wśród mieszkańców. Tak więc na planach odnaleźć można oprócz wspomnianych już cmentarzy, ogrodów działkowych, parków także tereny zieleni izolacyjnej (położonej wzdłuż niektórych ciągów komunikacyjnych lub otaczającej obiekty przemysłowe), wydzielone ogrody jordanowskie itp. W miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego często wskazywane są szpalery drzew, drzewa do zachowania lub np. strefy zieleni wysokiej (do wytworzenia na obszarach dotychczas takiej zieleni pozbawionych). Jednocześnie podkreślić należy, że w praktyce planowania przestrzennego, w szczególności w trakcie formułowania polityki przestrzennej nie ma społecznego przyzwolenia na wskazywanie nowych terenów na cele kształtowania zieleni. Pokazały do badania autora [Fogel P. 2012] przeprowadzone na pięciu gminach (w tym jedno miasto i jedna gmina miejsko-wiejska), dla których obliczono i porównano bilans terenów funkcjonalnych. Wyniki przeprowadzonych analiz pokazały, że tereny zielni (z wyłączeniem lasów) zajmują powierzchnię, która w bilansie terenu jest prawie niedostrzegalna (Ryc. 3 i Ryc. 4). Deklarowana także przez władze miast poprawa jakości życia, z którą nieodłącznie kojarzy się wysoki udział terenów zieleni w strukturze przestrzennej miasta, nie znajduje odzwierciedlenia w formułowanej polityce przestrzennej, co utrudnia wprowadzanie właściwych ustaleń do projektów planów miejscowych.
Ryc. 3 Bilans terenów funkcjonalnych w mieści Ostrów Mazowiecka. Z lewej stan istniejący, z prawej projektowany. Źródło: Opracowanie własne na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrów Mazowiecka. 0% 1% 0% 8% 3% 1% 0% 1% 0% 18% 16% 33% 69% 33% 9% 8% MU P K R L W Z IT MU P K R L W Z IT Ryc. 4 Bilans terenów funkcjonalnych w mieści i gminei Halinów. Z lewej stan istniejący, z prawej projektowany. Źródło: Opracowanie własne na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Halinów. Istotne jest przy tym to, że zarówno miasto Ostrów Mazowiecka, jak i miasto i gmina Halinów przeznaczają bardzo duże powierzchnie pod nową zabudowę. Rezultatem ustalonej polityki przestrzennej są układy osadnicze, w których w każdym może zamieszkać ponad 60- tys. osób. Obecnie zarówno w Halinowie, jak i Ostrowi Mazowieckiej liczba ludności jest zbliżona około 20 tys. osób [Fogel P. 2012]. Informacje o planowaniu przestrzennym w statystyce publicznej nie są w sposób wystarczający gromadzone. Od 2004 r. prowadzony jest monitoring stanu realizacji prac
planistycznych w gminach (ankieta PP-1 Planowanie przestrzenne w gminie ). Jednak zaledwie od dwóch lat gromadzi się bardziej szczegółowe informacje, dotyczące bilansu terenów funkcjonalnych. W wydzieleniach nie występują tereny zieleni, w rozumieniu przepisów o planowaniu przestrzennym lecz połączone funkcje zieleni i wód. W rezultacie w ujęciu statystycznym w polskich miastach, według danych zbiorczych z formularza PP-1, 25% powierzchni gmin miejskich przeznaczona jest pod funkcje zieleni i wód. Większy, bo 30,76% udział tych terenów jest w miastach na prawach powiatu. Podkreślić przy tym należy, że w wartościach tych oprócz terenów zieleni oraz wód kryją się też lasy. Bibliografia: 1. Fogel P., 2012, Wskaźniki oceny polityki i gospodarki przestrzennej w gminach. Biuletyn KPZK PAN z. 250, Warszawa. 2. Nowakowski M., 2006, Rozprzestrzenianie i rozpraszanie zabudowy warszawskiej metropolii, [w] Kozłowski S. (red), Żywiołowe rozprzestrzenianie się miast. Narastający problem aglomeracji miejskich w Polsce. Studia nad zrównoważonym rozwojem, Tom II Katolicki Uniwersytet Lubelski, PAN Komitet Człowiek i Środowisko, Białystok- Lublin-Warszawa, s. 151-171.