Warszawa dn. 8 stycznia 2016 r. Dr hab. prof. nadzw. Mirosław Karpiuk Opinia prawna sporządzona dla Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu w Warszawie Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP przez Trybunał Konstytucyjny, ze szczególnym uwzględnieniem zagadnienia dotyczącego kompetencji do odmowy zastosowania przepisów o organizacji i trybie postępowania (art. 197 Konstytucji RP) Zasadę bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji RP wprowadza art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej stanowiąc jednocześnie, że zasada ta nie ma zastosowania w przypadku, gdy sama Konstytucja stanowi inaczej. Wyrażona w art. 8 ust. 2 Konstytucji zasada, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej oznacza, że norma konstytucyjna może stanowić podstawę prawną, jeżeli jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na samoistne jej zastosowanie 1. W związku z powyższym zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji jest uruchamiana, gdy istnieje przepis konstytucyjny na tyle precyzyjny, że może stanowić podstawę działania (rozstrzygania). W analizowanym przypadku przepisem Konstytucji nakazującym podjęcie określonych działań (procesowych) w oparciu o ustawę, zatem przepisem o charakterze odsyłającym, który powinien być przez TK stosowany, jest jej art. 197. Jest on sformułowany w sposób jasny: Organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed Trybunałem określa ustawa, ale sam nie określa, ani organizacji TK, ani trybu postępowania przed TK, również żaden inny przepis Konstytucji nie odnosi się szczegółowo do przedmiotowej materii. Zatem art. 197 Konstytucji nie może stanowić samodzielnej podstawy, gdyż w tym zakresie wymagana jest ustawa. Nie upoważnia to jednak TK do zignorowania dyspozycji art. 197 Konstytucji nakazującej stosowanie rozwiązań ustawowych. 1 Wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia 10 maja 2013 r., VI ACa 1362/12, LEX Nr 1372488, czy Wyrok SN z dnia 8 stycznia 2009 r., Biul.SN 2009, Nr 6, poz. 12. 1
Co prawda art. 8 ust. 2 Konstytucji stanowi, iż jej przepisy stosuje się wprost, o ile ona sama nie stanowi inaczej, jednakże nie budzi już obecnie wątpliwości, że w ten sposób mogą działać jedynie te normy, które posiadają dostatecznie sprecyzowaną hipotezę oraz dyspozycję 2. W związku z powyższym norma konstytucyjna, która ma być stosowana bezpośrednio musi posiadać odpowiedni stopień dookreśloności, pozwalający na wywiedzenie z niej pewnych uprawnień, czy też obowiązków. Nie może to być norma odsyłająca do innych przepisów (ustawowych). Art. 8 ust. 1 Konstytucji, według którego Konstytucja jest najwyższym prawem RP, nie powinien być rozpatrywany w oderwaniu od innych przepisów konstytucyjnych 3, w tym też w oderwaniu od art. 197 Konstytucji nakazującego bezpośrednio ustawodawcy uregulowanie wskazanych w tym przepisie kwestii, oraz pośrednio TK procedowania według reguł ustawowych. Ustrojodawca w art. 8 Konstytucji określa nie tylko charakter prawny i miejsce ustawy zasadniczej w istniejącym systemie źródeł prawa, ale wprowadza także, po raz pierwszy w Polsce, zasadę bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jest to reguła, od której sama Konstytucja przewiduje wyjątki, stwierdzając: chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Wystąpi to w sytuacji, gdy przepis ustawy zasadniczej wyraźnie uzależnia uregulowanie określonej kwestii od wydania przez parlament odpowiedniej ustawy 4. Wymagania takie ustrojodawca postawił w przypadku organizacji i trybu postępowania przed TK. Analizując zagadnienie bezpośredniego stosowania Konstytucji przez Trybunał Konstytucyjny, zwracając przy tym szczególną uwagę na kompetencje do odmowy zastosowania przepisów o organizacji i trybie postępowania (art. 197 Konstytucji RP), nie sposób pominąć zasady praworządności, którą wprowadza art. 7 Konstytucji RP, w świetle którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa 5, a władzę publiczną na gruncie art. 10 ust. 2 Konstytucji stanowi także Trybunał Konstytucyjny. Jeżeli TK działa na podstawie i w granicach prawa, jako organ władzy publicznej, a jest do tego zobowiązany przez art. 7 i 8 Konstytucji, 2 T. Woźny, Glosa do wyroku SN z dnia 27 października 2006 r., III KK 299/06, LEX/el. 2008. 3 S. Biernat, Prawo Unii Europejskiej a Konstytucja RP i prawo polskie kilka refleksji, Państwo i Prawo 2004, z. 11, s. 24. 4 W. Skrzydło, Komentarz do art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, LEX 2013. 5 Zasady ustroju RP, do których zalicza się również zasadę praworządności, stanowią nie tylko fundament nie tylko działania państwa, ale tez jego istnienia, M. Karpiuk, Zasady ustroju politycznego państwa w Rzeczypospolitej Polskiej, (w:) M. Bożek, M. Karpiuk, J. Kostrubiec, K. Walczuk, Zasady ustroju politycznego państwa, Poznań 2012, s. 31. 2
zatem także na podstawie i w granicach jej art. 197. Przepis ten, ani inny artykuł Konstytucji, nie przewiduje przypadków uzasadniających odmowę zastosowania art. 197 Konstytucji. Art. 7 Konstytucji RP zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazuje, by wszelkie działania tego organu były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej 6. W związku z powyższym TK nie może domniemywać reguł organizacyjnych jego dotyczących, ani trybu postępowania. Normy te musi dekodować w oparciu o ustawę wydaną na podstawie art. 197 Konstytucji. Konstytucja nie normuje szczegółowo organizacji Trybunału Konstytucyjnego oraz trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, odsyłając w tym zakresie do przepisów ustawy. TK nie jest ciałem ustawodawczym i musi w myśl art. 7 Konstytucji respektować normy obowiązujących ustaw, chyba że orzeczono ich niekonstytucyjność. O zgodności ustaw z Konstytucją orzeka TK, co wprost wynika z art. 188 pkt 1 Konstytucji, jego orzeczenia mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co z kolei stanowi art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak TK może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przy tym przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, TK określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów, co wynika z art. 190 ust. 3 Konstytucji. Możliwość określenia przez Trybunał Konstytucyjny późniejszego niż dzień ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw terminu utraty mocy obowiązującej niezgodnego z konstytucją przepisu ustawy znajduje wyraźną i niewątpliwą podstawę wynikającą z art. 190 ust. 3 Konstytucji. W razie skorzystania przez Trybunał Konstytucyjny z tej możliwości do nadejścia wskazanego przez Trybunał terminu uznany za niezgodny z konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, w związku z czym musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji także to 6 Postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2011 r., II FSK 476/11, LEX Nr 896347. 3
rozstrzygnięcie zamieszczone w tekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest nie tylko ostateczne, ale i ma moc powszechnie obowiązującą 7. TK nie zajmuje się rozstrzyganiem in concreto, to sądy sprawując wymiar sprawiedliwości rozstrzygają w konkretnych sprawach, TK orzeka o niekonstytucyjności ustaw in abstracto. Sąd nie może orzec niekonstytucyjności przepisu, może jedynie odmówić zastosowania przepisu, który według niego jest niekonstytucyjny, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o niekonstytucyjności przepisu ustawy. W przypadku kolizji przepisu ustawowego i konstytucyjnego ten drugi jest stosowany z pominięciem pierwszego, co wynika z hierarchicznego ukształtowania źródeł prawa powszechnie obowiązującego na gruncie art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Dotyczy to też art. 190 ust. 5 Konstytucji, który będzie miał pierwszeństwo co do zastosowania w przypadku kolizji z przepisem ustawowym. Wynika to również z zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji wyrażonej w art. 8 ust. 2 Konstytucji. Bezpośrednie stosowanie Konstytucji, o którym ona sama mówi w art. 8 ust. 2, ma sens i zastosowanie tylko wtedy, gdy dana kwestia nie jest uregulowana ustawowo. Przyjęcie innego rozwiązania prowadziłoby do wniosku, że organ stosujący prawo może zawsze pominąć normę ustawową i zastosować normę konstytucyjną. Nie ma przecież żadnego przepisu stwierdzającego, że organowi wolno tak czynić tylko wtedy, gdy kwestionuje normę ustawową. Zakwestionowanie tej normy ma charakter subiektywny i oznacza własny pogląd danego organu 8. Bezpośrednie stosowanie Konstytucji, wynikające z art. 8 ust. 2, ma sens i zastosowanie tylko wtedy, gdy dana kwestia, aczkolwiek jest uregulowana ustawowo, to jest przy tym dotknięta wadą niekonstytucyjności. Konkluzja: Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP przez Trybunał Konstytucyjny odbywa się w przypadku, gdy przepis konstytucyjny jest na tyle dookreślony, że pozwala na samoistne jego zastosowanie. Przepisem w odpowiednim stopniu sprecyzowanym, pozwalającym na przyjęcie jego statusu jako 7 Wyrok TK z dnia 2 lipca 2003 r., K 25/01, OTK-A 2003, Nr 6, poz. 60. 8 Wyrok NSA z dnia 27 listopada 2000 r., II SA/Kr 609/98, Legalis Nr 157637. 4
podstawy prawnej, w kontekście zasady bezpośredniego stosowania przepisów konstytucyjnych, nie może być przepis odsyłający do ustawy, jakim jest art. 197 Konstytucji RP. Jednak z zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wynika obowiązek działania Trybunału Konstytucyjnego na podstawie i w granicach prawa. Obowiązek ten dotyczy również przestrzegania art. 197 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny nie może domniemywać swoich kompetencji, w tym procesowych, realizuje je na podstawie Konstytucji RP oraz obowiązujących przepisów ustawy, wydanych na podstawie art. 197 Konstytucji RP, ustawa ta normuje też organizację TK. Nie może zatem wyinterpretować kompetencji do odmowy zastosowania przepisów o organizacji i trybie postępowania (art. 197 Konstytucji RP), jeżeli przepisy te są legalne, nie ma takiego konstytucyjnego upoważnienia. 5