Strategia NATO a problemy bezpieczeństwa 2014-03-31 Konferencja Polityczno-wojskowe implikacje członkostwa Polski w NATO początkowo miała wpisywać się w rocznicową refleksję o NATO. Mieliśmy wspólnie zastanowić się, co wynika z 15 lat członkostwa Polski w Sojuszu? Jakiego NATO chcemy i jakie wyłania nam się z poafgańskiej mgły? Kryzys ukraiński istotnie zmienia kontekst tej refleksji. Rosyjska polityczno-wojskowa interwencja na Krymie oznacza koniec konwencjonalnie pojmowanej racjonalności Kremla. Nie chodzi o doszukiwanie się w tej polityce szaleństwa jest ona bowiem swoiście racjonalna (w kategoriach świata przeszłego lub nieistniejącego). Ma także swoje doktrynalne i polityczne uzasadnienia. Wymaga jednak nowej odpowiedzi Zachodu, nie ograniczającej się tylko do odstraszania i obrony zauważa dr hab. Robert Kupiecki, wiceminister obrony narodowej, były ambasador RP w Waszyngtonie. Kryzysy jako momenty dysfunkcjonalności w relacjach międzynarodowych i jako momenty niepewności dla państw dotkniętych ich skutkami, mają jednak swoje pozytywne strony: na poziomie polityk narodowych, kończą dyskusję o potrzebie posiadania i unowocześniania sił zbrojnych i wątpliwości co do zakresu finansowania bezpieczeństwa i obronności to dostrzegamy także w Polsce; w relacjach sojuszniczych, skłaniają do myślenia o stanie rozwiązań obronnych i wzajemnych gwarancji, do trzeźwej oceny koniecznej równowagi sojuszniczych misji oraz porzucenia iluzji, że bezpieczeństwo jest dane raz na zawsze, a groźba agresji terytorialnej w Europie zniknęła jeszcze w ubiegłym stuleciu. Można założyć, że NATO nie będzie już takie samo co widzimy choćby w gwałtownej przebudowie przygotowań do szczytu w Newport we wrześniu tego roku. Trzeba jednak zaznaczyć, że sytuacja we wschodnim sąsiedztwie Sojuszu nie monopolizuje ani percepcji bezpieczeństwa, ani strategii NATO. Trzy unikalne czynniki niezmiennie określają strategiczną pozycję NATO w świecie. Pierwszym jest połączenie siły militarnej USA i demokratycznych państw Europy. Potencjał wojskowy, polityczny i gospodarczy NATO pozostaje największy na świecie. Pytania odnoszą się jednak do kwestii, jakie zagrożenia NATO postrzega jako dominujące, ile i jak zdefiniowanej siły potrzeba, Strona: 1
jak jej używać, jak dzielić związane z tym obciążenia? Drugi dotyczy oparcia współpracy wojskowej na politycznej solidarności w obronie bezpieczeństwa, integralności terytorialnej, rozwoju i sojuszniczej wspólnoty wartości. Trzeci wiąże się ze zdolnością adaptacji, pozwalającą na dostosowanie się NATO do ewoluujących zagrożeń. Kolejne pozimnowojenne koncepcje strategiczne harmonijnie łączą zadania kolektywnej obrony z misjami Sojuszu realizowanymi poza obszarem północnoatlantyckim. W pewnym uproszczeniu tę strategiczną drogę można określić jako od regionalizmu do globalizacji misji NATO. Wspomnianą globalizację rozumieć należy nie tylko geograficznie ale i przedmiotowo, jako reakcję na zagrożenia wieloskładnikowe i transgraniczne. Globalizacja nie oznacza zastąpienia terytorialnie zorientowanej misji obronnej lecz jej poszerzenie. Tworzy ona jednak naciski na decyzje NATO, zasoby wojskowe oraz wymusza priorytetyzację kierunków planowania obronnego. Nie należy też dosłownie traktować zderzenia regionalnej i globalnej misji NATO. Ani bowiem ta tradycyjna (traktatowa) nie wyczerpuje współczesnej definicji zadań sojuszniczych ani też ta realizowana out-of-area nie tworzy automatycznie nowego środowiska dla sojuszniczych działań. Obie przestrzenie występują obok siebie jako punkt odniesienia strategii NATO. Globalizacja sojuszniczej misji nigdy nie otrzymała sankcji oczywistego i bezdyskusyjnego w każdej sytuacji zadania organizacji. Jej egzekucja, choć nie wolna od precedensów (np. w odniesieniu do operacji powietrznej nad Serbią w 1999 r.), otrzymała dwa istotne ograniczające założenia: legalizmu polegającego na konieczności uzyskania mandatu Rady Bezpieczeństwa ONZ dla tego rodzaju działań oraz konsensu związanego z decyzjami Rady Północnoatlantyckiej. O zakresie ponadregionalnego mandatu NATO decyduje zatem nie obiektywna potrzeba działań w obliczu zagrożeń, lecz jednomyślna decyzja sojuszników. Strategia NATO w okresie zimnej wojny koncentrowała się na obronie obszaru północnoatlantyckiego. Sojusznicze podejście do zagadnień bezpieczeństwa i obrony ewoluowało w ciągu ponad czterech zimnowojennych dekad ale jedno założenie pozostawało niezmienne: działania NATO planowano wyłącznie w odniesieniu do zamiaru lub konsekwencji faktu agresji zewnętrznej przeciwko własnemu terytorium. Dlatego nie odnajdziemy wojsk pod sojuszniczą flagą pośród uczestników operacji pokojowych ONZ (choć inaczej rzecz się miała z zaangażowaniem sił poszczególnych państw członkowskich). Teoretycznie zezwalały przecież na to zapisy Karty Narodów Zjednoczonych. NATO jednak konsekwentnie unikało ścisłego określenia się jako organizacji regionalnej z konsekwencjami wynikającymi z art. 53 Karty. Swego rodzaju terytorialność realizowanej misji NATO była tyleż manifestacją przywiązania do kolektywnej obrony, co świadomym zawężeniem pola pośredniej konfrontacji z przeciwnym blokiem. Strona: 2
Zmiany w Europie i nowa sytuacja strategiczna związana z upadkiem reżimów komunistycznych oraz rozpadem ZSRR stopniowo przełamały samoograniczenia strategii NATO. Koncepcja strategiczna z 1991 r. po raz pierwszy w historii Sojuszu wskazywała, iż największym zagrożeniem dla niego nie jest agresja dużej skali w Europie, lecz konflikty regionalne w sąsiedztwie. Nowe podejście strategiczne NATO oparte zostało na uzupełnieniu dwóch filarów wskazanych w Raporcie Harmela (utrzymanie zdolności do kolektywnej obrony i dialog polityczny) o współpracę polityczno-wojskową z byłymi przeciwnikami. Na tej podstawie uruchomiono pierwsze forum konsultacji z tym krajami, Północnoatlantycką Radę Współpracy (1991), a następnie program Partnerstwa dla Pokoju (1994) stanowiący płaszczyznę praktycznego współdziałania, a dla części z nich początek drogi do członkostwa w Sojuszu. Kolejne ramy strategiczne przyjęto w Waszyngtonie w kwietniu 1999 r., kilka tygodni po tym jak Polska, Czechy i Węgry przystąpiły do NATO. Dokument odzwierciedlał przekonanie sojuszników o trwałej poprawie środowiska bezpieczeństwa w Europie, w tym przede wszystkim o malejącym zagrożeniu agresją zbrojną dużej skali. Zasadniczo nowym elementem było uwzględnienie możliwości realizacji przez NATO operacji pokojowych i humanitarnych poza obszarem euroatlantyckim. Sojusz miał w tym czasie za sobą już zarówno pierwsze bojowe użycie własnych sił powietrznych poza obszarem traktatowym, jak i szereg operacji lądowych i morskich zrealizowanych na Bałkanach. Ostatnia, jak dotąd, strategia NATO przyjęta w Lizbonie w 2010 r., nie odrzucając możliwości wystąpienia klasycznego zagrożenia agresją dużej skali, przynosi szeroki katalog tzw. nowych zagrożeń dla bezpieczeństwa państw członkowskich. Obejmują one proliferację technologii rakiet balistycznych oraz broni masowego rażenia, terroryzm, niestabilność regionalną, zagrożenia w cyberprzestrzeni, zagrożenia dla bezpieczeństwa energetycznego a także te, związane z rozwojem nowoczesnych technologii, czy wreszcie zmiany klimatyczne. Nie wszystkie z tych problemów przekładają się jednak na konkretne wymogi dla sił zbrojnych. Niektóre, jak bezpieczeństwo energetyczne czy zmiany klimatyczne to obszary, w których Sojusz może być zaledwie jednym z wielu czynników poprawy sytuacji. Aktualna koncepcja strategiczna wskazuje trzy podstawowe zadania Sojuszu: obronę kolektywną, reagowanie kryzysowe oraz współpracę z partnerami. Konsoliduje ona tym samym podejście poszerzające zadania wojskowo-polityczne organizacji, zarysowujące się w kolejnych edycjach koncepcji strategicznych NATO po 1989 r. Pomimo traktowania kolektywnej obrony jako najważniejszej sojuszniczej funkcji, państwa członkowskie uznawały zagrożenie klasyczną agresją terytorialną jako niskie a podejmowanie wyzwań poza własnymi granicami jako potrzebne i coraz Strona: 3
bardziej prawdopodobne. Ten kierunek myślenia zdawały się przez lata wspierać operacyjne fakty: przez blisko dwie dekady Sojusz angażował się na Bałkanach, w Iraku, Afganistanie, wokół Libii, na Morzu Śródziemnym i w Zatoce Adeńskiej. Państwa NATO przez dwie dekady korzystały ze stabilności gwarantującej dobre warunki rozwoju. Pochodząca stąd mentalność dywidendy pokoju, to dość typowe zachowanie państw w warunkach pokoju. Jak dowodzi historia, niedostatek bezpośrednich zagrożeń nie sprzyja poważnym wysiłkom wojskowych. Od schyłku pierwszej dekady XXI w. nałożyły się na ten proces skutki kryzysu finansowego, w latach 2008-2013 obniżające wydatki obronne w skali całego NATO o kilkadziesiąt miliardów dolarów. Istotnym składnikiem tej sytuacji jest rosnąca w ostatnich latach presja USA na sojuszników europejskich, zmierzająca do złożenia na nich większej niż dotąd części wysiłku wojskowego organizacji. Szerokość form, celów i aspiracji polityki partnerskiej NATO rozwiniętych w minionych latach, stawia pytanie o przyszłą treść tej polityki a także jej sterowalność i strategiczną orientację. Obejmuje ona dziś współpracę z pięćdziesięcioma państwami, dla której nie ma przecież jednej miary: w Europie, na obszarze byłego ZSRR, w Azji, na Bliskim Wschodzie, czy Oceanie Spokojnym. Wieloletnie uczestnictwo w operacji afgańskiej licznych państw partnerskich i bezprecedensowe zbliżenie ich z rozwiązaniami wojskowymi NATO, zmieniło do pewnego stopnia wzajemne relacje. Partnerzy, oferując do misji żołnierzy i zasoby militarne, zyskali pozycję strony domagającej się dopuszczenia do kuchni planowania wojskowego i procesów decyzyjnych. NATO zaś straciło ekskluzywną pozycję dawcy we wzajemnych kontaktach, korzystając netto ze zdolności wojskowych partnerów biorących udział w sojuszniczych operacjach. W obecnych realiach budżetowych udział partnerów w misjach sojuszniczych przestał być dla Brukseli eksperymentem polityczno wojskowym, stając się istotnym składnikiem w procesie operacyjnego składania potrzebnych sił i środków. Partnerzy domagający się głosu i czynnego udziału w stosownych procedurach (absolutnie zrozumiałych w odniesieniu do działań wykorzystujących ich siły wojskowe), postawili jednak przed Sojuszem istotny problem. Dotyczy on właściwego traktowania subkontraktorów działań wojskowych NATO i utrzymania integralności procesów planistycznych. Kompromis w tej mierze musiałby bowiem wiązać się z zatarciem różnicy w statusie sojusznika i państwa nie należącego do NATO. W istocie jednak różnicy tej zatrzeć nie sposób. Polega ona wszak na kluczowej dla Sojuszu kwestii formalnego stosunku do zobowiązań na rzecz kolektywnej obrony. Związane z tym są relacje Sojuszu z partnerami instytucjonalnymi, szczególnie z Unią Europejską. Praktyczne stosunki, ze względu na problemy natury politycznej, nie osiągnęły wciąż pożądanej dynamiki, ogniskując się na praktycznej współpracy, często o charakterze nieformalnym. Strona: 4
W 2014 r. zakończy się trwające ponad dekadę intensywne zaangażowanie NATO w Afganistanie. Sojusz planuje optymalne wykorzystanie pauzy operacyjnej dla poprawy zdolności wojskowych. Szczyt w Newport we wrześniu stworzy dogodną okazję do decyzji w tym zakresie. Po pierwsze, ustalenia powinny dać asumpt do wzmocnienia obrony kolektywnej, w tym utrzymania w zasobach narodowych zdolności na potrzeby operacji najbardziej wymagających (powyżej korpusu), rozwoju sił szybkiego reagowania, intensyfikacji ćwiczeń sojuszniczych, a także umocnienia innych narzędzi wojskowych (np. Struktury Sił NATO). Kluczową rolę w tym procesie odegrać powinna tzw. Inicjatywa Sił Połączonych (CFI), przyjęta na szczycie w Chicago. Jej celem jest utrzymanie gotowości i interoperacyjności, poprzez intensyfikację szkoleń, ćwiczeń oraz rozwój sił wysokiej gotowości (Sił Odpowiedzi NATO). Po drugie, szczyt powinien wyeksponować znaczenie nowoczesnej więzi transatlantyckiej. Winna ona obejmować utrzymanie zaangażowania USA w Europie ale także realne zwiększenie udziału Europejczyków we wspólnych wydatkach wojskowych. NATO musi także utrzymać w polu widzenia możliwe negatywne skutki zmian w sytuacji bezpieczeństwa w trzech obszarach o strategicznym znaczeniu dla pokoju światowego: chodzi tu przede wszystkim o możliwe konsekwencje rosnącej siły gospodarczej i militarnej oraz politycznej asertywności Chin a także odpowiedzi na te procesy państw regionu Azji i Pacyfiku, poszukujących współpracy ze Stanami Zjednoczonymi. Azjatycki pivot w polityce bezpieczeństwa USA, jakkolwiek trafnie rozpoznający wyzwania, nie powinien jednak prowadzić do osłabienia transatlantyckiej więzi z europejskimi sojusznikami, postępująca destabilizacja na obszarze Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej powoduje rosnącą presję na udział państw europejskich w działaniach stabilizacyjnych w tym obszarze, wreszcie trudne sąsiedztwo wschodnie NATO a zwłaszcza konfrontacyjne nastawienie Rosji, kładą się cieniem na sytuacji bezpieczeństwa na wschodniej flance Sojuszu. Do początków 2014 r. mogło się wydawać, że przygotowania do wrześniowego szczytu NATO w Newport będą się toczyły wg logiki zrównoważonego rozwoju zdolności wojskowych, dla których jedynym punktem odniesienia jest zakończenie misji ISAF. O ile jednak nie zmienia się istota potrzeb, którymi pozostają wiarygodne zdolności wojskowe, o tyle nowy kontekst dla tego procesu stanowi polityczno-wojskowy kryzys na Ukrainie, zaostrzony rosyjskim naruszeniem integralności terytorialnej tego państwa. Lizbońska koncepcja strategiczna głosi, że zagrożenie atakiem konwencjonalnym na członków Sojuszu jest niskie, ale nie może być ignorowane. Wyłączywszy doświadczenia krótkiej wojny rosyjsko gruzińskiej z sierpnia 2008 r., rzeczy nie do pomyślenia, jak zmiana granic państw siłą, które dzieją się na naszych oczach, pokazują prawdziwość tej diagnozy. W takim kształcie kryzys ukraiński stanowi obecnie najważniejsze wyzwanie dla Strona: 5
bezpieczeństwa europejskiego w sąsiedztwie granic NATO i Unii Europejskiej. Ma także duży potencjał eskalacji. Bieg zdarzeń, które doprowadziły do tego stanu rzeczy, jest powszechnie znany, warto więc tu zastanowić się nad jego możliwymi implikacjami dla NATO. Kryzys ukraiński wyostrza trzy sprawy: po pierwsze, wskazuje na deficyt bezpieczeństwa w sąsiedztwie granic wschodnich NATO, po drugie, przypomina o niedokończonym dziele demokratyzacji i stabilizacji Europy Wschodniej. Ćwierć wieku po przemianach 1989 r. tworzy to źródła zagrożeń dla bezpieczeństwa i pokoju, po trzecie, umacnia przekonanie, iż decyzje o przyszłości NATO wymagają przywrócenia wagi kolektywnej obronie, co wymaga wysiłku finansowego i zdolności wojskowych. NATO musi utrzymywać odpowiedni zestaw zdolności konwencjonalnych oraz nuklearnych, niezbędnych do odstraszania i obrony państw członkowskich. Trudni partnerzy Sojuszu, jak Rosja, która pomimo wysiłków wciąż postrzega go jako swojego głównego rywala, zachowują swoje miejsce w polityce sojuszniczej. Zamrożenie przez NATO wzajemnej współpracy w związku z agresywnymi działaniami Moskwy na Krymie (nie pierwsze zresztą w historii wzajemnych relacji), stanowi działanie niewątpliwie słuszne, choć raczej symboliczne, aniżeli mające praktyczne znaczenie. Wynika to z faktu świadomego i systematycznego lekceważenia przez Moskwę potencjału tkwiącego we współpracy z Sojuszem. Ten polityczny gest nie unieważnia jednak diagnozy o znaczeniu, jakie dla NATO mają relacje z Rosją. Wyraża to choćby strategia z 2010 r. Deklaruje ona gotowość Sojuszu do rozwoju dialogu w konkretnych obszarach, jak obrona przeciwrakietowa, zwalczanie terroryzmu, walka z narkotykami, czy zwalczanie zjawiska piractwa na morzach. Praktyczna współpraca odnotowuje wprawdzie o wiele więcej powodów do frustracji (obrona przeciwrakietowa, przejrzystość działalności wojskowej) ale nie jest jednak wolna od jaśniejszych punktów. Należą do nich: współpraca w Afganistanie (projekt szkolenia pilotów, zwalczanie narkotyków) oraz inicjatywa monitorowania przestrzeni powietrznej (CAI), dająca możliwość uzyskania informacji o statkach powietrznych typu renegade, stanowiących potencjalne zagrożenie w przestrzeni powietrznej państw NATO. Będą zatem wracały pytania, jak rozwijać współpracę NATO Rosja, bez rezygnacji z ambicji wspierania modernizacji w Rosji i cywilizowania jej zachowań międzynarodowych ale bez dopuszczenia jej kuchennymi schodami do sojuszniczych procesów decyzyjnych? Jak zminimalizować skutki czynników regionalnych ograniczających lokalne efekty polityki partnerstwa, np. na obszarze b. ZSRR, Bliskim Wschodzie i w Afryce Północnej. NATO ma do odegrania istotną rolę w kontekście obecnego kryzysu na Ukrainie. Przede wszystkim stanowi gwarancję bezpieczeństwa i źródło odstraszającego wzmocnienia obrony Strona: 6
sojuszniczych państw granicznych. Sojusz jest także w stanie podjąć istotne działania rozpoznawcze i analityczne, służące właściwemu rozeznaniu sytuacji na Wschód od swoich granic. Jest to podstawa jakichkolwiek dalszych kroków. Dysponuje również istotnym potencjałem innych środków antykryzysowych. Niebagatelne znaczenie ma również, rozwijany przez lata, zasób zdolności reagowania cywilnego, na wypadek pogorszenia się sytuacji humanitarnej w sąsiedztwie jego granic. Nade wszystko jednak Sojusz może odegrać rolę w konstruktywnym kształtowaniu podstaw przyszłych relacji z Ukrainą. Muszą one mieć otwarty charakter, budujący na dotychczasowym partnerstwie i współpracy w ramach operacji pokojowych, wzbogacony o wiarygodną perspektywę europejską i atlantycką, sformułowaną przecież w Bukareszcie jeszcze w 2008 r. Nie musi ona wiązać się z szybkim kalendarzem politycznym ale ma znaczenie dla określenia kierunku reform tego państwa. Ważne będzie więc kontynuowanie działań na rzecz promocji wartości demokratycznych, realizacji reformy obronnej i pogłębienia współpracy wojskowej. Zadaniem dla Sojuszu jest skoncentrowanie tej współpracy na projektach przynoszących praktyczne rezultaty. Wystąpienie z konferencji Polityczno-wojskowe implikacje członkostwa Polski w NATO, Akademia Obrony Narodowej, 27 marca 2014 r. Strona: 7