STANOWISKO RZĄDU I. METRYKA DOKUMENTU Tytuł Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions - Action Plan on e-signatures and e identification to facilitate the provision of cross-border public services in the Single Market Data przekazania dokumentu przez Data przyjęcia stanowiska przez Sekretariat Generalny Rady UE Komitet Europejski Rady Ministrów 5 grudnia 2008 r. 13 stycznia 2009 r. Komisja Europejska Sygnatury COM(2008) 798 Rada UE 16836/08 Instytucja wiodąca Ministerstwo Gospodarki Instytucje współpracujące Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji II. CEL DOKUMENTU Celem podniesienia potencjału gospodarczego Komisja Europejska w ramach Strategii Lizbońskiej zaproponowała działania na rzecz poprawy otoczenia prawnego i administracyjnego dla prowadzenia działalności gospodarczej. Udostępnienie usług oferowanych przez administrację publiczną w formie elektronicznej miało umożliwić obywatelom i przedsiębiorcom komunikowanie się drogą elektroniczną z urzędami, w tym także ponad granicami poszczególnych państw członkowskich. Działania te w założeniu miały służyć ułatwieniu kontaktów z administracją i zapewnieniu środowiska sprzyjającego postawom przedsiębiorczym. Prowadzone przez poszczególne państwa prace doprowadziły do stworzenia złożonych systemów, które funkcjonują w znacznej mierze w oderwaniu od rozwiązań przyjętych w innych państwach. Kontakty z administracją drogą elektroniczną z zasady wymagają identyfikacji petentów oraz składania podpisu elektronicznego w szczególności dla zapewnienia integralności przesyłanych danych. Główne bariery w tym zakresie wynikają z braku interoperacyjności prawnej, organizacyjnej i technicznej. Podstawowym aktem prawa wspólnotowego w tym zakresie jest Dyrektywa 1999/93/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 1999 r. w sprawie wspólnotowych ram 1
dla podpisów elektronicznych, która ustanowiła prawne podstawy wzajemnego uznawania e-podpisu oraz prawne otoczenie dla promowania jego interoperacyjności. Ponadto wspólnotowa legislacja wykształciła szczegółowe uregulowania dotyczące podpisu elektronicznego m.in. w zakresie zamówień publicznych, elektronicznego fakturowania. Szczególne znaczenie w przedmiotowym zakresie posiada także dyrektywa 2006/123/WE dot. usług na rynku wewnętrznym, zgodnie z którą do końca 2009 każdy usługodawca powinien mieć możliwość dokonania w całości elektronicznie oraz na odległość wszystkich procedur i formalności związanych z założeniem i prowadzeniem działalności usługowej. Realizacja tego obowiązku wymaga zapewnienia możliwości transgranicznej identyfikacji uczestników procedur oraz autentykacji przekazywanych danych. Celem przedmiotowego Planu Działań jest zaproponowanie wyczerpujących oraz praktycznych ram dla osiągnięcia interoperacyjnej identyfikacji oraz podpisu elektronicznego, który mógłby uprościć dostęp przedsiębiorstw i obywateli do usług publicznych, w szczególności w innych państwach członkowskich. Projektowany Plan zawiera wskazanie zagadnień praktycznych, organizacyjnych i technicznych, które stanowią uzupełnienie istniejących uwarunkowań prawnych. Dokument oparty został na pluraliźmie form podpisu elektronicznego oraz uznaniu swobody państw do przyporządkowania określonych jego rodzajów do poszczególnych zastosowań w stosunkach wewnętrznych. Niemniej jednak, dla potrzeb procedur transgranicznych niezbędne jest podjęcie pewnych minimalnych przewidzianych przedmiotowym planem działań, które zapewniłyby możliwość wzajemnego uznawania podpisów weryfikowanych przy pomocy certyfikatów kwalifikowanych. III. DOKUMENTY POWIĄZANE DYREKTYWA 2006/123/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym DYREKTYWA 1999/93/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 13 grudnia 1999 r. w sprawie wspólnotowych ram w zakresie podpisów elektronicznych IV. STANOWISKO RZĄDU Rząd Rzeczpospolitej Polskiej popiera inicjatywę mającą na celu zapewnienie interoperacyjności podpisu elektronicznego oraz elektronicznej identyfikacji tożsamości (eidm). Powyższe ogólne stanowisko obejmuje w szczególności wyrażenie poparcia dla Planu Działań w postaci przedstawionej w komunikacie Komisji Europejskiej COM(2008)798 Plan działań na rzecz e-podpisu i e-identyfikacji w celu ułatwienia świadczenia transgranicznych usług publicznych na jednolitym rynku. Podkreślić należy, że obowiązująca dyrektywa 1999/93/WE jako dyrektywa dot. wymagań minimalnych doprowadziła do pluralizmu rozwiązań w zakresie aplikacji, infrastruktury oraz nadzoru w zakresie podpisu elektronicznego oraz licznych różnic co do rodzajów podpisu elektronicznego wykorzystanych przez administrację poszczególnych państw członkowskich. Wspólnotowe działania na rzecz zapewnienia faktycznych możliwości uznawania podpisów pomiędzy państwami UE oraz EOG podjęte w roku ubiegłym po blisko ośmiu latach obowiązywania dyrektywy uznać należy za w najwyższym stopniu pilne i niezbędne. Rząd Rzeczpospolitej Polskiej popiera działania wynikające z przedmiotowego komunikatu Komisji Europejskiej, przyjmując za zgodne z dyrektywą 1999/93/WE dążenie do zapewnienia uznawania nie tylko kwalifikowanych podpisów elektronicznych, 2
ale również podpisów zaawansowanych weryfikowanych przy pomocy certyfikatów kwalifikowanych. Projektowane działania wspólnotowe sprzyjają budowaniu wspólnej europejskiej przestrzeni zaufania do podpisów elektronicznych weryfikowanych przy pomocy kwalifikowanych certyfikatów z innych państw członkowskich UE oraz EOG. Poza powyższymi, w opinii Rządu Rzeczypospolitej Polskiej ustalenie wspólnych ram dla transgranicznej uznawalności w dziedzinie podpisu elektronicznego i elektronicznej identyfikacji może przyczynić się do wprowadzenia w organach administracji publicznej większego wachlarza usług oferowanych obywatelom i przedsiębiorcom także z innych państw członkowskich w formie elektronicznej. Dzięki wprowadzeniu rozwiązań pozwalających na łatwiejsze korzystanie z ww. usług, ograniczone zostaną bariery związane z transgranicznym świadczeniem usług oraz zakładaniem i prowadzeniem działalności gospodarczej na obszarze rynku wewnętrznego UE, jak również zwiększy się zaufanie obywateli i przedsiębiorców do oferowanych im przez administrację usług. Uruchomienie Pojedynczych Punktów Kontaktowych (dalej PPK), które mają powstać zgodnie z wymogami dyrektywy 2006/123/WE dot. usług na rynku wewnętrznym, stanowi istotne, prawne zobowiązanie państw członkowskich między innymi do zapewnienia świadczenia usług związanych z zakładaniem i prowadzeniem działalności usługowej w formie elektronicznej. W związku z powyższym, PPK będą rzeczywistym ułatwieniem dla wszystkich beneficjentów rynku wewnętrznego UE. Jednakże, aby obywatele i przedsiębiorcy mogli w pełni korzystać z usług oferowanych w ramach systemu PPK niezbędne jest osiągnięcie transgranicznej uznawalności w zakresie e-podpisu i e-identyfikacji, którymi posługują się ci obywatele i przedsiębiorcy. Dlatego też, Rząd Rzeczypospolitej popiera działania Komisji polegające na szeroko zakrojonych pracach w powyższym zakresie na różnych poziomach współpracy pomiędzy instytucjami Unii Europejskiej, a państwami członkowskimi, np. na forum grupy ekspertów ds. implementacji dyrektywy o usługach. W związku z faktem, iż realizacja przedmiotowego Planu Działań przez Komisję Europejską i państwa członkowskie oraz monitorowanie osiągniętych postępów wchodzą w skład działań uzupełniających związanych z przeglądem jednolitego rynku, Rząd Rzeczypospolitej Polskiej ponownie wyraża poparcie dla wszelkich działań nakierowanych na wzmocnienie e-rynku wewnętrznego. Powyższe zdanie, zostało wyrażone w Stanowisku Rządu do Komunikatu Komisji Jednolity Rynek Europy XXI wieku COM(2007) 724 przyjętym przez Komitet Europejski Rady Ministrów w dniu 1 lutego 2008 r. W chwili obecnej prowadzone są prace związane m.in. z dostosowaniem krajowych przepisów w zakresie podpisu elektronicznego oraz umożliwienia realizacji procedur administracyjnych drogą elektroniczną. Wskazane jest, aby przy publikacji listy europejskiej informacje z tych krajów, gdzie nie ma prawnego obowiązku publikacji krajowej listy wprowadzone zostały w oparciu o inne źródła oficjalne, np. rejestr kwalifikowanych podmiotów świadczących usługi certyfikacyjne oraz informacje organu nadzoru w danym państwie. V. UZASADNIENIE STANOWISKA RZĄDU Komisja Europejska zobowiązuje się do końca trzeciego kwartału 2009 do zmiany obowiązującej, choć częściowo już zdeaktualizowanej Decyzji 2003/511/WE w sprawie ustanowienia listy ogólnie uznawanych standardów w zakresie produktów podpisu elektronicznego. Pozwoli to na uproszczenie złożoności dotychczasowego systemu standaryzacyjnego oraz uwzględnienie nowych standardów wypracowanych od czasu przyjęcia tej decyzji. Do końca 2 kwartału 2009 KE przygotuje europejską listę zaufania podmiotów kwalifikowanych. Jakkolwiek brak jest szczegółowych informacji w tym zakresie. Zakładać należy, że lista taka powstanie w oparciu o listy zaufania z poszczególnych państw członkowskich. Do końca 3 kwartału 2009 KE przygotuje wskazania dotyczące wspólnych 3
wymagań dla implementacji podpisu kwalifikowanego i podpisu zaawansowanego weryfikowanego przy pomocy certyfikatu kwalifikowanego celem zapewnienia interoperacyjności w tym zakresie. Do końca II kwartału 2009 KE przygotuje aktualizację opracowanych w ramach IDABC profili państw członkowskich w zakresie wzajemnego uznawania podpisu elektronicznego w systemach e-government. W II kwartale 2009 KE przygotuje studium wykonalności tzw. usługi sfederowanej walidacji. W oparciu o przeprowadzone studium podjęta zostanie decyzja o tym czy i jak powinna zostać zapewniona europejska usługa walidacji e-podpisu. W 2010 roku KE przygotuje raport o dalszych działaniach niezbędnych dla upowszechnienia transgranicznego wykorzystania e-podpisu. Większość wskazanych działań to prace analityczne Komisji Europejskiej, które nie wymagają od Polski działań innych niż współpraca o charakterze informacyjnym. W odniesieniu do narzędzia podpisu elektronicznego Plan Działań służy zapewnieniu faktycznej możliwości weryfikacji e-podpisów pochodzących z innych państw członkowskich. Urząd otrzymujący dokument elektroniczny podpisany podpisem elektronicznym weryfikowany przy pomocy certyfikatu z innego państwa powinien mieć możliwość sprawnego ustalenia czy certyfikat wydał podlegający nadzorowi lub akredytacji urząd kwalifikowany oraz czy certyfikat rzeczywiście jest certyfikatem kwalifikowanym. Dodatkowo w odniesieniu do podpisów kwalifikowanych zachodzić będzie konieczność sprawdzenia czy przy składaniu podpisu elektronicznego wykorzystane zostało tzw. bezpieczne urządzenie. Wszystkie te informacje powinny być dostępne w łatwy sposób, ale ze względu na zawarte w standardach modalności oraz odmienność praktyk w poszczególnych państwach nie zawsze obecnie są dostępne. Polska uczestniczy w pracach Komisji Europejskiej poprzez udział w grupach roboczych oraz udostępnianie niezbędnych informacji. Prowadzone są działania legislacyjne zmierzające do wprowadzenia podstawy prawnej dla publikacji przez krajowy urząd certyfikujący listy zaufanych podmiotów kwalifikowanych oraz dla wprowadzenia w polskim systemie prawa podpisów zaawansowanych innych niż podpis kwalifikowany. W zakresie działań zwiększających transgraniczną interoperacyjność identyfikacji elektronicznej, Komisja Europejska planuje do końca 2009 roku realizację prac analitycznych w ramach IDABC w celu śledzenia bieżącej sytuacji w tym zakresie w państwach członkowskich. Ponadto zostaną rozpoczęte we współpracy z państwami członkowskimi szczegółowe badania stosowania elektronicznej identyfikacji, które mają uzupełnić i wzmacniać projekt STORK. Po przedstawieniu wyników projektu pilotażowego STORK, KE zdecyduje czy konieczne jest podejmowanie dodatkowych działań zwiększających skuteczne wykorzystanie e-identyfikacji na terytorium całej UE. Do roku 2012 przewiduje się, że państwa członkowskie zostaną wezwane do zademonstrowania rozwiązań w zakresie transgranicznego korzystania z e-identyfikacji w ramach projektu STORK. MSWiA, rozumiejąc wagę problemu upraszczania i informatyzacji procedur administracyjnych, powołało specjalną grupę osób - Zespół Biznesowy epuap którego zadaniem ma być inwentaryzacja, modelowanie i upraszczanie złożonych usług oferowanych przez podmioty realizujące zadania publiczne, a następnie przekazywanie uproszczonego modelu usługi do implementacji na platformie epuap. Zadania Zespołu Biznesowego mają pozostawać w zgodzie z priorytetami i zadaniami Planu Informatyzacji Państwa na lata 2007-2010 oraz nowo projektowanego na lata 2009-2012, który ma w znaczenie większym stopniu uwzględniać usługowe podejście do elektronicznej administracji w Polsce. Na platformie epuap uruchomiono również zestaw narzędzi nazwanych Portalem Interoperacyjności, przy pomocy których tworzone są rekomendacje w zakresie standaryzacji i zasad interoperacyjności. Portal Interoperacyjności ma również wspomóc zarówno Zespół Biznesowy MSWiA, jak i całą administrację publiczną w pracach 4
nad upraszczaniem procedur administracyjnych i publikowaniem najlepszych praktyk z zakresu elektronicznej administracji. Wszystkie te działania przygotowane przez MSWiA wychodzą naprzeciw rekomendacjom dyrektywy usługowej i mają na celu jak najszybsze wypracowanie zoptymalizowanych modeli złożonych usług oferowanych przez podmioty realizujące zadania publiczne, ich upraszczaniu i publikowaniu w postaci elektronicznej przede wszystkim na platformie epuap do dalszego wykorzystania dla administracji centralnej i lokalnej w Polsce. W MSWiA realizowany jest projekt pl.id polska ID karta, którego głównym celem jest wdrożenie wielofunkcyjnego elektronicznego dowodu tożsamości z funkcją uwierzytelniania w systemach IT jednostek sektora publicznego, zgodnego z unijnymi koncepcjami, narodowego dokumentu identyfikacyjnego (eid). W ramach tego projektu zawierają się również działania związane z przebudową, modernizacja i integracją istniejących rejestrów państwowych. Elektroniczny dowód tożsamości zawierać będzie podpis elektroniczny ułatwiający każdemu obywatelowi uwierzytelnianie w kontaktach z administracją. Dzięki kompleksowej realizacji projektu zostaną zniwelowane bariery administracyjne oraz stworzone warunki dla dalszego rozwoju zintegrowanych usług publicznych. Ułatwiony dostęp do informacji zawartych w kluczowych rejestrach państwowych prowadzić będzie w konsekwencji do upraszczania procedur związanych z wykonywaniem działalności gospodarczej. Projekt przyczyni się również do usprawnienia przepływu informacji pomiędzy różnymi szczeblami administracji, a szeroko rozumianym klientem. VI. STANOWISKO PARTNERÓW SPOŁECZNYCH W odniesieniu do przedmiotowego dokumentu zasięgnięcie stanowiska partnerów społecznych nie jest wymagane. VII. WNIOSKI 1. Przygotowywany obecnie w Ministerstwie Gospodarki projekt ustawy o podpisach elektronicznych zawiera niezbędne zmiany w zakresie uznawania podpisów elektronicznych z państw członkowskich UE i EOG oraz wprowadza podstawy prawne dla publikacji zaufanej listy podmiotów kwalifikowanych. 26 maja 2009 r. został przyjęty przez Radę Ministrów przygotowany w MSWiA projekt ustawy o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ustawy Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw, który wprowadzi istotne zmiany w zakresie elektronicznych mechanizmów identyfikacji poprzez zapewnienie ram prawnych dla profilu zaufanego epuap oraz innych technologii identyfikacji. Podkreślić należy, że zarówno podpis elektroniczny, jak i elektroniczne zarządzanie tożsamością (eidm), z punktu widzenia przedmiotowego dokumentu stanowią jedynie środek do celu, którym jest realizacja drogą elektroniczną procedur administracyjnych (w tym fiskalnych). Osiągnięcie tego celu wymaga zatem nie tylko zmian prawnych w zakresie podpisu elektronicznego czy elektronicznego zarządzania tożsamością, ale również przeprowadzania informatyzacji procedury administracyjnej (w tym fiskalnej). Przedmiotowa nowelizacja wprowadza niezbędne zmiany w tym zakresie do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Ordynacja podatkowa. Mając na uwadze dalszy rozwój informatyzacji administracji publicznej niezbędna jest stała koordynacja informatyzacji ww. procedur oraz zobligowanie właściwych urzędów do ich przenoszenia na platformę epuap. 2. Dzięki projektowanym działaniom wprowadzone zostaną ułatwienia w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej przez obywateli polskich w innych państwach 5
członkowskich UE oraz EOG. Zrealizowanie Planu działań umożliwi osobom, które zakupiły kwalifikowany certyfikat w naszym kraju do zdalnego uczestnictwa w procedurach elektronicznych realizowanych w innych państwach członkowskich UE. Wdrożenie procedur elektronicznych przewidzianych w art. 8 dyrektywy o usługach sprzyjać będzie ułatwieniu kontaktów z administracją oraz przyczyni się do zapewnienia przyjaznego otoczenia dla przedsiębiorstw. 3. Usługodawcy z innych państw realizując procedury drogą elektroniczną mogą znacznie obniżyć koszt obsługi administracyjnej prowadzonej działalności gospodarczej. Udrożnienie mechanizmów wzajemnego uznawania podpisu elektronicznego między państwami członkowskimi może również pośrednio wpłynąć na podniesienie konkurencyjności rynku usług certyfikacyjnych. W szczególności obywatele uzyskają faktyczną możliwość korzystania z certyfikatów kwalifikowanych wydanych w innych państwach, co może wpłynąć na obniżenie ceny certyfikatów wydawanych przez kwalifikowane podmioty świadczące usługi certyfikacyjne w naszym kraju. 4. Wprowadzenie obowiązku publikacji krajowych list podmiotów kwalifikowanych pociągnie za sobą konieczność dostosowania sposobu funkcjonowania Narodowego Centrum Certyfikacji (NCCert). W chwili obecnej nie jest znany jeszcze dokładny zakres obowiązku dostosowania, gdyż prace na poziomie wspólnotowym nie doprowadziły do ustalenia szczegółów takich jak częstotliwość publikacji, sposób ochrony oraz zakres informacji zawartych w tzw. trusted services list. Pomimo faktu, iż nie jest znany rozmiar niezbędnych zmian to wydaje się, że ich wprowadzenie nie powinno odbywać się znacznym kosztem. Uzupełnienie funkcjonalności krajowego urzędu certyfikującego o mechanizmy publikacji list zaufania mógłby przeprowadzić NBP ze środków własnych. 5. W ślad za wprowadzeniem obowiązku publikowania przez poszczególne państwa list podmiotów kwalifikowanych i akredytowanych zachodzi konieczność umożliwienia wszystkim urzędom administracji publicznej walidacji podpisów kwalifikowanych oraz podpisów zaawansowanych weryfikowanych za pomocą certyfikatu kwalifikowanego pochodzących z innych państw członkowskich. Komisja Europejska przeprowadzi studium możliwości zapewnienia mechanizmów sfederowanej walidacji. W zależności od wyników studium realizacja zadania zapewnienia walidacji podpisów zagranicznych powinna zostać zapewniona za pośrednictwem mechanizmów weryfikacji podpisu elektronicznego funkcjonujących obecnie na epuap. Stosowne prace w tym zakresie przeprowadzi w zależności od wyników prac europejskich MSWiA. 6. Projektami realizowanymi w Polsce w zakresie eidm jest projekt pl.id polska ID karta, którego główne założenia to stworzenie warunków technicznych i prawnych do bezpiecznej identyfikacji elektronicznej osób oraz powszechnego stosowania uwierzytelnionych dokumentów elektronicznych w skali całej Unii Europejskiej oraz elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej (epuap2 jako kontynuacja epuap), która będzie świadczyła usługi umożliwiające potwierdzenie tożsamości osób na potrzeby systemów zewnętrznych. 7. Projektowane są również odpowiednie zamiany do ustawy o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne, które mają ustanowić tzw. zaufany profil na platformie epuap. Zastosowanie zaufanego profilu w ograniczonym zakresie, ale znacząco ułatwi dostęp do usług elektronicznych świadczonych poprzez platformę bez konieczności opatrywania dokumentów podpisem elektronicznym. Zaufany Profil epuap ze względu na plany związane z projektem pl.id ma charakter przejściowy i ma na celu ułatwienie dostępu użytkowników do usług oferowanych przez podmioty realizujące zadania publiczne do czasu upowszechnienia się podpisów elektronicznych wydawanych w dowodach tożsamości. 6