Ocena jakości usług publicznych

KRAJOWA SZKOŁA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ Ocena jakości usług publicznych zbiór prac analitycznych i studiów przypadku opracowanych przez słuchaczy KSAP w oparciu o badania własne pogłębione wywiadami w trakcie wizyt studyjnych zorganizowanych w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego Redakcja naukowa dr Anna Jaroń Warszawa 2015 1

Opracowanie graficzne i skład: Bogusław Spurgjasz 2015 by KSAP ISBN 978-83-61713-81-4 Publikacja współfinansowana ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Publikacja jest dystrybuowana bezpłatnie 2

Spis treści dr Anna Jaroń WSTĘP... 5 Marta Majewska, Marta Michna, Marta Ostojska, Aleksandra Ostojska-Inglot, Agnieszka Żygas, Jacek Gogała, Mariusz Jesionowski, Piotr Więch CZĘŚĆ I POLITYKA ZDROWIA PUBLICZNEGO... System opieki długoterminowej nad osobami starszymi w UE na przykładzie Belgii... System opieki długoterminowej nad osobami starszymi w Wielkiej Brytanii.. System opieki długoterminowej nad osobami starszymi w Niemczech i we Francji... Polityka senioralna w Polsce w kontekście zmian demograficznych. Analiza problemu... 15 29 43 63 Judyta Bożym, Karol Bronicki, Marek Janas, Anna Komorowska, Magdalena Markowska, Małgorzata Romanowicz, Marek Waszczewski CZĘŚĆ II POLITYKA OŚWIATY... Działania Unii Europejskiej w obszarze kształcenia i szkolenia zawodowego System kształcenia zawodowego w Anglii... System kształcenia zawodowego w Niemczech... Kształcenie zawodowe w wybranych krajach europejskich... 109 131 145 157 3

Karol Gabryel, Daniel Kamiński, Stanisław Janikowski, Piotr Piontkowski, Piotr Raźny, Alicja Szastko, Sebastian Szyszczyński, Katarzyna Zaworska-Furgała CZĘŚĆ III POLITYKA OCHRONY ŚRODOWISKA... Poprawa jakości powietrza jako realizacja usługi publicznej w Unii Europejskiej Bruksela... Poprawa jakości powietrza jako realizacja usługi publicznej w Wielkiej Brytanii Poprawa jakości powietrza jako realizacja usługi publicznej w Niemczech i we Francji... Poprawa jakości powietrza jako realizacja usługi publicznej 195 213 231 253 Marta Arendt, Magdalena Dudkiewicz, Rafał Jewdokimow, Marta Kaniasta, Anna Klimaszewska, Cezary Maliszewski, Michał Sadowski, Grzegorz Wieczorkiewicz CZĘŚĆ IV POLITYKA ROZWOJU... Zarys analizy dostępności i jakości funkcjonowania ponadlokalnego transportu zbiorowego w Polsce oraz jego wpływu na rozwój miast i obszarów otaczających... Organizacja transportu publicznego w Londynie... Analiza porównawcza i ocena funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego w aglomeracjach Berlina i Paryża... Analiza jakości i dostępności usług ponadlokalnego transportu zbiorowego w Polsce... 287 305 321 341 Krzysztof Chmieliński, Katarzyna Król, Justyna Kulpa, Anna Maleta, Joanna Pilaszek, Krzysztof Szpakowski, Joanna Witelus CZĘŚĆ V POLITYKA SPOŁECZNA... Rola Unii Europejskiej w obszarze polityki emerytalnej... System emerytalny w Wielkiej Brytanii... System emerytalny w Niemczech i we Francji... Zagadnienie jakości usług publicznych w kontekście zabezpieczenia emerytalnego... 391 409 427 447 4

Wstęp Anna Jaroń* Warsztaty problemowe stanowią tradycyjną część kształcenia przyszłych urzędników służby cywilnej, realizowanego w ramach kształcenia stacjonarnego w Krajowej Szkole Administracji Publicznej (KSAP). Ich aplikacyjny charakter oznacza aktywny udział słuchaczy Szkoły w myśl zasady learning by doing (uczenia się przez pracę). Oznacza to, że słuchacze nie tylko sami wybierają konkretne zagadnienie, nad którym pracują, lecz także, pod kierunkiem opiekuna grupy, opracowują strategię kolejnych działań i spotkań z ekspertami, a następnie sporządzają opracowania będące zbiorem ciekawych rozwiązań systemowych czy też instytucjonalnych przydatnych dla pracy administracji. Od 2008 r. warsztaty prowadzone są w ramach projektu Zagraniczne szkolenia praktyczne dla słuchaczy Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, w trakcie którego słuchacze odbywają kilka wizyt studyjnych w wybranych państwach Unii Europejskiej. Wartością dodaną studiów przypadku i prac analitycznych pisanych przez słuchaczy jest analiza porównawcza wybranego przez nich zagadnienia i przedstawienie go w kontekście polskiej administracji. Na przestrzeni lat, od początku istnienia warsztatów, tematy podejmowane przez słuchaczy dotyczyły takich spraw jak formy współpracy administracji z podmiotami społecznymi, współdziałanie administracji rządowej i samorządowej czy analiza i ocena potencjału różnych aktorów społecznych do uczestnictwa w procesie tworzenia i wykonywania polityk z podmiotami społecznymi. Warto w tym miejscu wspomnieć, że wielokrot- * Anna Jaroń jest koordynatorem warsztatów problemowych dla XXV Promocji słuchaczy Krajowej Szkoły Administracji Publicznej oraz adiunktem w Katedrze Stosunków Międzynarodowych i Studiów Europejskich Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie. 5

WSTĘP nie poruszany w ostatnich latach temat dotyczył ważnych i bieżących zagadnień z zakresu polityki publicznej. Niewątpliwie pozytywnym wynikiem pracy słuchaczy jest nauka pracy zespołowej w grupach warsztatowych. Praca w licznej, bo najczęściej sześcio- czy nawet ośmioosobowej grupie wymaga dużego nakładu pracy zarówno pod względem koordynacji działań, jak i redagowania ostatecznych wersji prac pisemnych. Oprócz poszerzenia wiedzy praktycznej słuchacze doskonalili zatem umiejętności współpracy w licznym zespole, co należy traktować w kategoriach dobrego ich przygotowania do przyszłej pracy w urzędach służby cywilnej. Tematem głównym tegorocznych warsztatów problemowych była ocena jakości usług publicznych w wybranych politykach publicznych. Słuchacze pracowali w pięciu grupach zajmujących się kolejno: polityką społeczną, polityką zdrowia publicznego, polityką oświaty, polityką rozwoju i polityką ochrony środowiska. Ich celem było wypracowanie rekomendacji w zakresie podnoszenia poziomu świadczeń konkretnej usługi publicznej w ramach wybranej polityki oraz wskazanie potencjalnych obszarów polepszania jakości pracy w jednostkach administracji publicznej odpowiedzialnych za realizację tejże usługi. Słuchacze pracujący w grupie polityki społecznej zajęli się usługami publicznymi w obszarze zatrudnienia emerytalnego; słuchacze z grupy polityki zdrowia publicznego pracowali nad zagadnieniem polityki senioralnej w kontekście zmian demograficznych, a w szczególności nad kwestią opieki nad osobami starszymi i rozwiązaniami systemowymi zapewniającymi leczenie osób w podeszłym wieku; dalej, słuchacze z grupy polityki oświaty sporządzili analizę dotyczącą systemów kształcenia zawodowego; słuchacze z grupy polityki rozwoju pochylili się nad specyfiką świadczeń usług ponadlokalnego transportu zbiorowego; słuchacze z grupy polityki ochrony środowiska podjęli zaś temat poprawy jakości powietrza jako realizacji usługi publicznej. Słuchacze odbyli szereg spotkań z krajowymi i zagranicznymi ekspertami oraz urzędnikami pracującymi w obszarze interesującego ich tematu. Warsztaty otworzył wykład inauguracyjny wprowadzający temat główny, jakim jest ocena jakości usług publicznych, a w szczególności dobór kryteriów i mierników, za pomocą których przeprowadzać można ocenę tychże usług. Wdrożenie mierników oceny funkcjonowania czy skuteczności wybranej usługi wymaga precyzyjnie określonych, następujących po sobie działań, zbieżnych z cyklem realizacji usługi, a więc począwszy od określenia jasno sprecyzowanych celów usługi publicznej, poprzez dobór odpowiednich mierników, zorganizowanie systemu pomiaru, skończywszy na ewaluacji osiągniętych wyników i planowaniu kolejnych zamierzeń. Przy czym sam dobór mierników wydaje się jednym z kluczowych instru- 6

WSTĘP mentów, mających wpływ na samo rozumienie usługi publicznej i jej umiejscowienie w systemie polityki publicznej. Pytania takie, jak: co oceniać, jak oceniać, jakie instrumenty oceny dobierać, jakimi kryteriami się kierować, czy następnie: kto ocenia i jakie są oczekiwania oceniającego (czy też: na jakie pytania chcemy odpowiedzieć, dokonując oceny, biorąc pod uwagę oczekiwania adresatów usługi), należy pogłębić o pytanie o adresatów samej usługi: czy są to wszyscy obywatele, mieszkańcy, ubezpieczeni, przedsiębiorcy, dzieci w wieku szkolnym, seniorzy itp. W tym kontekście sprawność i skuteczność działania administracji w dostarczaniu usług publicznych są najczęściej pojawiającymi się pojęciami. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że pojęcia te, po pierwsze, nie są tożsame, a po drugie, nie są od siebie zależne. Najkrócej rzecz ujmując, podejście oparte na pomiarze skuteczności polega na określeniu stopnia, w jakim planowane działania zostały zrealizowane, a planowane wyniki osiągnięte. Efektywność natomiast określana jest jako relacja między osiągniętymi wynikami a wykorzystanymi zasobami. Skuteczność dostarczania usługi publicznej wydaje się zatem optyką bardziej skoncentrowaną na oczekiwaniach wobec realizacji usługi, natomiast jej efektywność oceniać można pod kątem nakładów (pracy, zasobów) na rozwiązanie problemów w stosunku do kosztu (straty), jaki dana usługa generuje, a więc jest to optyka bliższa ocenie działań systemu. Zgodnie z koncepcją New Public Management, według której jednostki administracji publicznej traktuje się jako dostawców wybranych usług, a nie jako sformalizowane urzędy realizujące przypisane im działania biurokratyczne, pojęcie klienta jako odbiorcy usługi staje się fundamentalne dla rozumienia działań administracji. Przedstawione w niniejszej publikacji prace pisemne słuchaczy XXV rocznika KSAP Amor Patrie Nostra Lex napisane zostały w ramach warsztatów problemowych realizowanych w okresie od października 2013 r. do grudnia 2014 r. Opracowania pisemne są wynikiem pracy słuchaczy w pięciu grupach warsztatowych i podsumowaniem studiów krajowych oraz wizyt studyjnych w Brukseli, Londynie, Paryżu i Berlinie zrealizowanych w ramach projektu Zagraniczne szkolenia praktyczne dla słuchaczy Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Każda z grup opracowała trzy analizy przypadków (case studies) będące opisem doświadczeń oceny jakości wybranej usługi publicznej z trzech wizyt studyjnych, a także pracę analityczną, która zawiera podsumowanie zagranicznych doświadczeń w kontekście polskich praktyk dostarczania i oceny omawianej usługi. W części pierwszej zaprezentowano prace grupy polityki zdrowia publicznego, która polską politykę senioralną w kontekście zmian demo- 7

WSTĘP graficznych przedstawia jako usługę integrującą działania władz publicznych w obszarze systemu opieki zdrowotnej i systemu opieki społecznej, skutkiem czego opieka długoterminowa nad osobami starszymi nie jest ani kompleksowa, ani zintegrowana. To z kolei prowadzi do braku przejrzystości w dostępie do bardzo zróżnicowanego katalogu świadczeń, które każde z osobna obciążone jest odrębną procedurą kwalifikacyjną. Jest to również przyczyną rozmycia odpowiedzialności pomiędzy podmiotami administracji realizującymi tę politykę w Polsce. Autorzy omawiają w swoich pracach rozwiązania instytucjonalne i systemowe w czterech wizytowanych państwach Unii Europejskiej, porównując je do rozwiązań polskich. Zasadniczą różnicą ukazaną przez autorów raportu jest przypisanie opieki długoterminowej nad osobami starszymi do jednego systemu opieki, głównie do systemu opieki socjalnej. W każdym z wizytowanych państw występują różnice o charakterze instytucjonalno-organizacyjnym, jednak odejście od przypisywania tej usługi do obszaru opieki zdrowotnej wydaje się najbardziej przystosowane do współczesnych wyzwań demograficznych i możliwości sprawnego funkcjonowania administracji w tym obszarze. Innym ciekawym wątkiem podejmowanym przez autorów zawartych tutaj opracowań jest analiza porównawcza systemów teleopieki. W każdym z opisywanych państw obejmowane są tym systemem różne grupy. Generalnie, wprowadzanie tych systemów wpisuje się w ogólnounijny trend koordynowania systemów opieki społecznej, czy też opieki zdrowotnej. Przy czym należy pamiętać, że polityka społeczna należy do kompetencji dzielonych, a polityka zdrowotna do kompetencji państw członkowskich Unii Europejskiej. W obu przypadkach procesy koordynacji, które obserwujemy, są wynikiem narastającej integracji wewnątrzrynkowej obejmującej coraz więcej sfer życia Europejczyków. W części drugiej opracowania zawarto prace grupy polityki oświaty, w których mowa o efektywności kształcenia zawodowego. W tym ujęciu autorzy przedstawiają kształcenie zawodowe jako usługę publiczną, którą należy definiować w kontekście jej powiązań z rynkiem pracy i oddziaływania na ów rynek oraz roli, jaką odgrywa ona w działaniach na rzecz zapobiegania bezrobociu i wykluczeniu społecznemu. Autorzy prezentowanych tu prac opisują systemy kształcenia zawodowego rozumiane jako system zintegrowanej nauki teoretycznej (w szkole) połączonej z praktyką na stanowisku pracy. W związku z tym wyróżnili trzy modele kształcenia zawodowego charakterystyczne dla państw europejskich. Są to: model szkolny, w którym państwo określa programy i finansuje oświatę, model dualny oraz model rynkowy nakierowany na praktykę zawodową będącą podstawą kształcenia umiejętności. Omawiając poszczególne wizytowane państwa Unii Europejskiej oraz uzupełniając swoją analizę o charakterys- 8

WSTĘP tykę szwajcarskiego systemu edukacji zawodowej, autorzy wskazują, że system szkolny w dużej mierze uzupełniany jest przez elementy systemu rynkowego albo dualnego podając przykład belgijski, zwracają uwagę na istotną rolę edukacji przez pracę (la formation en alternance). Trzecia część niniejszej publikacji zawiera prace słuchaczy z grupy polityki ochrony środowiska. Jako punkt wyjścia autorzy raportów przyjęli, że polityka jakości powietrza jako jeden z kluczowych elementów polityki ochrony środowiska jest ściśle zintegrowana z polityką zdrowia publicznego. Od jakości powietrza zależy ludzkie zdrowie, a jego pogorszenie wpływa na postępujący rozwój chorób cywilizacyjnych. Wskazując na obszary wrażliwe w funkcjonowaniu największych europejskich aglomeracji miejskich, w pracach zostały opisane metody dbania o środowisko, a w tym o jakość powietrza, takie jak wydzielanie stref ograniczenia ruchu pojazdów czy rozwój transportu nisko- bądź nieemisyjnego, w tym rozbudowa infrastruktury rowerowej. Wprowadzanie stosunkowo niskokosztowych systemowo, jak i społecznie rozwiązań w przekonaniu autorów jest uzasadnionym działaniem współczesnej administracji i powinno być traktowane jako przykład dobrych praktyk. Jako rekomendacje dla Polski autorzy przedstawionych tu raportów postulują także wprowadzenie wymogów prośrodowiskowych dla węgla czy systemów grzewczych dla użytkowników indywidualnych, zwracając uwagę na specyfikę tych rozwiązań dla systemu krajowego. Ponadto stawiają jako przykład belgijską zasadę wzorowości władz publicznych, według której narzuca się sektorowi publicznemu ostrzejsze normy w dziedzinie środowiska, co stanowi dobry przykład szczególnie wobec często występujących kontrowersji społecznych towarzyszących regulacjom środowiskowym. Także nieregulacyjne formy aktywności i działania bezpośrednie stanowią ciekawy przykład postępowania władz publicznych, które należy rozważać w kategorii dobrych praktyk. Mianowicie działania władz Londynu, których celem jest uświadomienie społeczności negatywnych skutków zanieczyszczenia powietrza, i zmiana zachowań londyńczyków na bardziej przyjazne środowisku stanowią ciekawy zbiór praktyk i doświadczeń, które autorzy rekomendują polskim władzom. W czwartej części publikacji znajdują się opracowania przygotowane przez słuchaczy pracujących w grupie polityki rozwoju. Analizując jakość i dostępność usług ponadlokalnego transportu zbiorowego w Polsce, autorzy zwracają uwagę na fakt, że współczesne miasta postrzegane są jako centra rozwoju gospodarczego i odgrywają istotną rolę w stymulowaniu procesów rozwojowych. Przy czym niezwykle istotna jest potrzeba zwiększania wewnętrznej integralności kształtujących się miejskich obszarów funkcjonalnych. W tym kontekście autorzy zwracają uwagę na wpływ 9

WSTĘP ponadlokalnego transportu zbiorowego na społeczno-gospodarczy rozwój regionów, co ich zdaniem prowadzi do konstatacji, że takie pojęcia jak komunikacja miejska czy podmiejska stały się niewystarczające do opisu specyfiki usługi publicznej, jaką jest transport zbiorowy. Organizowanie i świadczenie usługi transportu zbiorowego nie ogranicza się już do samego miasta, lecz wychodzi poza jego granice czy też granice administracyjne danych jednostek terytorialnych. Bazując na rozwiązaniach stosowanych w wizytowanych miastach europejskich, autorzy zwracają uwagę na szereg instrumentów ułatwiających rozwój komunikacji ponadlokalnej. Ciekawe rozwiązania infrastrukturalne, takie jak np. organizacja węzłów przesiadkowych w Londynie, czy rozwiązania administracyjne, gdzie kompetencje władz miejskich obejmują organizację transportu w mieście oraz w gminach je otaczających, warte są rozważenia na gruncie polskim. Także niemiecki system redystrybucji środków federalnych przeznaczonych na wsparcie usług transportowych w oparciu o związki komunikacyjne stawia organizację transportu ponadlokalnego w ciekawym świetle. Autorzy, bardzo roztropnie, sugerują jednak rozwagę dla przyjmowania zagranicznych rozwiązań oraz integrację odgórnej regulacji i oddolnego działania w przypadku Polski, gdzie organizacja transportu zbiorowego leży w kompetencji gmin i gdzie współpraca między samorządami jest niska. W ostatniej części publikacji odnajdujemy zbiór prac grupy zajmującej się polityką społeczną, a dokładnie zagadnieniem jakości usług publicznych w kontekście zabezpieczenia emerytalnego. Omawiając tę kwestię, autorzy przyjęli perspektywę funkcjonowania państwa jako rzecznika interesu publicznego, skupiając się przy tym na rozumieniu zabezpieczenia emerytalnego w perspektywie funkcjonowania rynku. W swojej analizie stawiają trzy hipotezy. Pierwsza z nich mówi, że organizując system emerytalny, państwo uzyskuje korzyść w postaci stabilności społeczno-ekonomicznej. Druga głosi, że organizując powszechny system emerytalny, państwo przeciwdziała załamaniom koniunkturalnym i wspiera wzrost gospodarczy. Trzecia hipoteza natomiast mówi o tym, że organizując powszechny system emerytalny, państwo uzyskuje korzyści pośrednie w obszarze innych polityk, tj. polityki społecznej, polityki rynku pracy czy prewencji patologii. Podejmując wątek starzejącego się społeczeństwa w Europie, autorzy wskazują na tendencje podnoszenia wieku emerytalnego, a także zrównywania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. Ponadto odnoszą się do powiązań polityki wobec starszych pracowników z polityką wobec osób młodych, dopiero wkraczających na rynek pracy, jako koncepcji integrującej różne grupy społeczne w budowaniu systemu zabezpieczenia emerytalnego. 10

WSTĘP We wszystkich pracach widać uznanie przez autorów przenikania się różnych systemów polityki publicznej, co może być wyrazem zauważenia potrzeby dostrzegania przez decydentów, ale również przez administrację, działań i usług publicznych będących częścią składową jednej, zintegrowanej polityki publicznej. Implikuje to konieczność doboru odpowiednich kryteriów i mierników opisujących wybraną usługę, co może stanowić ciekawą analizę, wartą podjęcia w innych publikacjach odnoszących się do oceny jakości usług publicznych. 11

WSTĘP 12

Część I Polityka zdrowia publicznego Marta Majewska, Marta Michna, Marta Ostojska, Aleksandra Ostojska-Inglot, Agnieszka Żygas, Jacek Gogała, Mariusz Jesionowski, Piotr Więch Opiekun grupy: Wojciech Kutyła 13

14

STUDIUM PRZYPADKU System opieki długoterminowej nad osobami starszymi w UE na przykładzie Belgii Wstęp Starzenie się społeczeństw jest jednym z największych wyzwań społecznych i ekonomicznych XXI w. Zjawisko to będzie miało wpływ na wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej oraz większość ich polityk. W świetle prognoz w 2025 r. ponad 20% Europejczyków będzie mieć 65 lat lub więcej. Systemy opieki zdrowotnej w państwach członkowskich będą musiały dostosować się do nowych okoliczności tak, aby zapewnić odpowiednią opiekę i jednocześnie zachować stabilność finansową 1. W kontekście starzenia się społeczeństw i kryzysów finansowych długoterminowa opieka nad osobami starszymi (ang. long-term care, dalej: LTC) zyskała ważne miejsce zarówno w politykach publicznych poszczególnych państw członkowskich, jak i w instytucjach Unii Europejskiej. Większość podmiotów odpowiedzialnych za opiekę zdrowotną i społeczną nad osobami starszymi dopiero rozwija odpowiednie systemy opieki długoterminowej. W konsekwencji istnieje wiele wyzwań i problemów, 1 Zob. oficjalna strona internetowa Komisji Europejskiej, http://ec.europa.eu/health/ageing/policy/index_en.htm [dostęp: 2.12.2013 r.]. 15

SYSTEM OPIEKI DŁUGOTERMINOWEJ NAD OSOBAMI STARSZYMI W UE NA PRZYKŁADZIE BELGII które wciąż pozostają do rozwiązania. W obrębie UE jedynie kilka państw, w tym Belgia, Wielka Brytania, Francja i Niemcy, zapewnia kompleksową ochronę socjalną w zakresie pokrycia kosztów przeznaczanych na opiekę nad osobami starszymi. Unia Europejska promuje współpracę między państwami członkowskimi w tej dziedzinie. 1. Regulacje prawne i programy UE w zakresie usług LTC Zgodnie z art. 168 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) Unia poprzez swoje polityki i działania dąży do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia 2. Polityka UE w dziedzinie zdrowia uzupełnia polityki krajowe i ma na celu poprawę zdrowia publicznego, zapobieganie chorobom i dolegliwościom ludzi oraz usuwanie źródeł zagrożeń dla zdrowia fizycznego i psychicznego. Unia zachęca do współpracy w dziedzinie zdrowia publicznego między państwami członkowskimi oraz, jeśli to konieczne, wspiera ich działania. Państwa członkowskie razem z Komisją Europejską realizują własne polityki i programy. KE może podejmować wszelkie inicjatywy mające na celu określenie wytycznych i wskaźników w tej sferze, jak również organizować wymianę najlepszych praktyk oraz dokonywać ich oceny. UE i państwa członkowskie mogą również współpracować z państwami trzecimi i właściwymi organizacjami międzynarodowymi. Należy podkreślić, że określenie krajowych polityk zdrowotnych pozostaje wyłączną kompetencją państw członkowskich. W związku z tym działania UE nie obejmują ustalenia polityk zdrowotnych państw ani organizacji oraz świadczenia usług zdrowotnych i opieki medycznej. Europejska polityka zdrowotna obejmuje zatem rozwój kompetencji wspólnych z państwami członkowskimi oraz uzupełnianie polityk krajowych 3. W 2007 r. przyjęto unijną strategię zdrowia, której jednym z głównych celów jest promowanie zdrowia wśród starzejącego się społeczeństwa Europy 4. Wydziałem Komisji Europejskiej właściwym do spraw zdrowia publicznego jest DG SANCO Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Konsumentów. Jednym z głównych celów działania Dyrekcji jest ochrona zdrowia publicznego. Zadanie to jest wykonywane poprzez monitorowanie i kontrolę przyjętych przepisów prawnych, wysłuchiwanie opinii zainteresowa- 2 Zob. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE nr C 115 z 9.05.2008 r., s. 47 i n.). 3 Zob. oficjalna strona internetowa Unii Europejskiej, http://europa.eu/legislation_summaries/public_health/ index_en.htm [dostęp: 1.12.2013 r.]. 4 Zrozumieć politykę Unii Europejskiej, Zdrowie Publiczne, 2013, Komisja Europejska, http://europa.eu/pol/pdf/ flipbook/pl/public_health_pl.pdf [dostęp: 2.12.2013 r.]. 16

SYSTEM OPIEKI DŁUGOTERMINOWEJ NAD OSOBAMI STARSZYMI W UE NA PRZYKŁADZIE BELGII nych stron (konsultacje) oraz podejmowanie niezbędnych działań, gdy wymagana jest interwencja Unii Europejskiej 5. Unia Europejska, współpracując z Europejskim Obserwatorium Polityki i Systemów Opieki Zdrowotnej 6, podejmuje poszukiwania i analizę takich rozwiązań, które umożliwiłyby europejskim systemom opieki zdrowotnej sprawne i skuteczne reagowanie na wyzwanie, jakim jest starzenie się społeczeństwa. Zgodnie z zasadą pomocniczości UE wspiera państwa członkowskie w dziedzinach, w których skoordynowane działania mogą przynieść więcej korzyści niż działanie indywidualne 7. Jak już wspomniano, organizacja i finansowanie systemów opieki zdrowotnej pozostaje w kompetencji państw członkowskich. Jednakże należy zaznaczyć, że niektóre polityki UE mają wpływ na krajowe systemy zabezpieczenia społecznego, polityki zdrowia publicznego i opieki długoterminowej: polityki krajowe muszą być zgodne z zasadami rynku wewnętrznego, w tym z przepisami dotyczącymi konkurencji i zasad swobodnego przepływu osób, towarów i usług. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznaje odpowiedzialność państw członkowskich w zakresie organizacji ich systemów ochrony socjalnej, ale wszelkie ograniczenia swobód na rynku wewnętrznym muszą być należycie uzasadnione; zgodnie z art. 168 TFUE, UE dąży do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia. W komunikacie Komisji w sprawie strategii zdrowotnej Wspólnoty Europejskiej podkreślono, że służba zdrowia musi zaspokajać potrzeby ludzi w obliczu wyzwań, którymi są: starzenie się społeczeństw, rozwój nowych technik medycznych oraz międzynarodowy wymiar opieki zdrowotnej 8 ; UE monitoruje również długoterminową stabilność finansów publicznych. Jako że wydatki na opiekę zdrowotną stanowią 5 Zob. oficjalna strona internetowa Komisji Europejskiej, http://ec.europa.eu/dgs/health_- consumer/about_us/ who_we_are_pl.htm, informacja z 2.12.2013 r. 6 Obserwatorium jest partnerstwem rządów niektórych państw europejskich oraz KE, WHO i innych organizacji międzynarodowych. Jego głównym zadaniem jest kompleksowa i rygorystyczna analiza dynamiki systemów opieki zdrowotnej w Europie (zob. oficjalna strona internetowa Europejskiego Obserwatorium Polityki i Systemów Opieki Zdrowotnej, www.euro.who.int/en/about-us/partners/observatory/about-us [dostęp: 2.12.2013 r.]. 7 Zob. oficjalna strona internetowa Komisji Europejskiej, http://ec.europa.eu/health/- healthcare/health_ systems_organisation/index_pl.htm [dostęp: 2.12.2013 r.]. 8 Zob. Komunikat Komisji Europejskiej w sprawie strategii zdrowotnej Wspólnoty Europejskiej, COM(2000) 285 final, http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:- 2000:0285:FIN:EN:PDF [dostęp: 2.12.2013 r.]. 17

SYSTEM OPIEKI DŁUGOTERMINOWEJ NAD OSOBAMI STARSZYMI W UE NA PRZYKŁADZIE BELGII znaczną część wydatków publicznych, sektor ten ma kluczowe znaczenie dla realizacji zaleceń określonych w Ogólnych Wytycznych Polityki Gospodarczej oraz Programach Stabilności i Konwergencji 9. Fundamenty strategii dotyczącej wyzwań gospodarczych i budżetowych związanych ze starzeniem się społeczeństwa ustanowione zostały podczas posiedzenia Rady Europejskiej w Sztokholmie w 2001 r. 10 Celem UE było m.in. zachęcenie państw członkowskich do reformy zarówno opieki zdrowotnej, jak i długoterminowych systemów opieki 11. Aktywne starzenie się zostało również określone w jednej ze sztandarowych polityk UE w ramach Strategii na rzecz inteligentnego, zrównoważonego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu Europa 2020 12. W opublikowanym 3 marca 2010 r. komunikacie podkreślono konieczność wspólnego działania państw członkowskich dla wychodzenia z kryzysu oraz wprowadzania zmian w celu sprostania wyzwaniom, które stawia przed Europą globalizacja i starzenie się społeczeństw. Wskazano również na rolę Unii Europejskiej w promowaniu zdrowego starzenia się osób starszych 13. 29 lutego 2012 r. Komisja Europejska przyjęła komunikat w sprawie Europejskiego partnerstwa na rzecz innowacji sprzyjającej aktywnemu starzeniu się w dobrym zdrowiu 14. Projekt skupia się na profilaktyce i promocji zdrowia, zintegrowanej opiece długoterminowej oraz aktywnym życiu osób starszych. Jego nadrzędnym celem jest zwiększenie do roku 2020 o dwa lata średniej liczby lat przeżytych przez Europejczyków w dobrym zdrowiu. Poprzez realizację tego projektu zarówno UE, jak i państwa członkowskie mogą umocnić swoje pozycje światowych liderów w dziedzinie stosowania innowacyjnych rozwiązań problemu aktywnego starzenia się społeczeństw 15. 9 Zob. Joint Report by the Comission and the Council, dz. cyt. 10 Zob. oficjalna strona internetowa Rady Unii Europejskiej, www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/ docs/pressdata/en/ec/00100-r1.%20ann-r1.en1.html [dostęp: 2.12.2013 r.]. 11 Zob. Active Ageing and Solidarity between Generations: A Statistical Portrait of the European Union 2012, EUROSTAT Statistical Books, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ity_off- PUB/KS-EP-11-001/EN/KS-EP-11-001-EN.PDF [dostęp: 2.12.2013 r.]. 12 Zob. tamże. 13 Zob. oficjalna strona internetowa Ministerstwa Gospodarki, www.mg.gov.pl/bezpieczenstwo+gospodarcze/strategia+europa+2020 [dostęp: 2.12.2013 r.]. 14 Zob. Komunikat Komisji Europejskiej w sprawie Europejskiego partnerstwa na rzecz innowacji sprzyjającej aktywnemu starzeniu się w dobrym zdrowiu, http://ec.europa.eu/- health/ageing/docs/com_2012_83_en.pdf [dostęp: 2.12.2013 r.]. 15 Partnerstwo jest oparte na współpracy między KE, państwami członkowskimi, regionami, przedstawicielami sektora gospodarki, opieki zdrowotnej i społecznej oraz organizacja- 18

SYSTEM OPIEKI DŁUGOTERMINOWEJ NAD OSOBAMI STARSZYMI W UE NA PRZYKŁADZIE BELGII Decyzją Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej (z 14 września 2011 r.) 2012 r. został ogłoszony Europejskim Rokiem Aktywności Osób Starszych i Solidarności Międzypokoleniowej 16. Celem tego przedsięwzięcia była pomoc w tworzeniu kultury aktywności osób starszych w Europie przy uwzględnieniu zasady społeczeństwa otwartego na wszystkie grupy wiekowe 17. Starano się zwrócić uwagę opinii publicznej na wkład, jaki do społeczeństwa wnoszą osoby starsze. Ponadto zachęcano decydentów politycznych do podejmowania konkretnych działań z myślą o tworzeniu warunków sprzyjających aktywności osób starszych i wzmacnianiu solidarności międzypokoleniowej. Program aktywnego starzenia się tworzą różne założenia, wśród których najważniejsze to: starzenie się w dobrym zdrowiu, aktywny udział w życiu społecznym i zawodowym oraz samodzielność w życiu codziennym. Zgodnie z fundamentalnymi założeniami programu osoby starsze powinny odgrywać ważną rolę w społeczeństwie i cieszyć się długim życiem. W 2012 r. Unia Europejska wspierała aktywność osób starszych poprzez działania w sferach: zatrudnienia, udziału w życiu społecznym oraz samodzielnego życia 18. Ciekawą inicjatywą unijną był również projekt WeDO Wellbeing and Dignity of Older People Zdrowie i Godność dla Seniorów. Projekt został zrealizowany w latach 2010 2012 przez grupę osiemnastu partnerów pochodzących z państw członkowskich, zainteresowanych współpracą w zakresie poprawy jakości życia osób starszych potrzebujących opieki. Celem ogólnym projektu było stworzenie trwałego i otwartego partnerstwa europejskiego, jednoczącego kraje członkowskie UE, władze narodowe, jednostki regionalne oraz wszelkie instytucje zaangażowane w opiekę nad osobami starszymi i w zapobieganie przemocy stosowanej wobec tych osób 19. Efektem tej współpracy była publikacja Europejskich Ram Odniesienia na rzecz Zapewnienia Jakości Opieki Długoterminowej w grudniu 2012 r. 20 Sukces tego przedsięwzięcia spowodował ogłoszenie kolejnej jego edycji. Na lata 2013 2015 przygotowano projekt WeDO2, który ma na celu wymianę doświadczeń i dobrych praktyk pomiędzy pod- mi, które reprezentują pacjentów i osoby starsze; zob. oficjalna strona internetowa Komisji Europejskiej, http://ec.europa.eu/health/ageing/innovation/ index_pl.htm [dostęp: 2.12.2013 r.]. 16 Zob. strona internetowa Eur-lex, http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?- uri=oj:l:2011:246:0005 :0010:PL:PDF [dostęp: 2.12.2013 r.]. 17 Zob. strona internetowa Grundtvig, www.grundtvig.org.pl/aktualnosci/europejski-rok- -aktywnosci-osob-starszych-i-solidarnosci-miedzypokoleniowej-201 [dostęp: 2.12.2013 r.]. 18 Zob. oficjalna strona internetowa Unii Europejskiej, http://europa.eu/ey2012/ey2012- main.jsp?catid=971&langid=pl [dostęp: 2.12.2013 r.]. 19 Zob. European Quality Framework for Long-Term Care Services, http://wedo.tttp.eu/system/- files/ 24171_WeDo_brochure_A4_48p_EN_WEB.pdf [dostęp: 2.12.2013 r.]. 20 Zob. strona internetowa Forum 50+, www.forum50.org/a/aktualnosci/europejskie-ramy-odniesienia-na-rzecz-zapewnienia-jakosci-opieki-dlugoterminowej/0 [dostęp: 2.12.2013 r.]. 19

SYSTEM OPIEKI DŁUGOTERMINOWEJ NAD OSOBAMI STARSZYMI W UE NA PRZYKŁADZIE BELGII miotami realizującymi opiekę długoterminową. Docelowo ogół działań w dziedzinie opieki długoterminowej ma sprzyjać poprawie jakości życia osób starszych, głównie poprzez zapewnienie im profesjonalnej opieki i pomocy 21. Podsumowując: Unia Europejska, dostrzegając problem starzenia się społeczeństw i konieczność zapewnienia długoterminowej opieki nad osobami starszymi, opracowała polityki w kilku dziedzinach. Należy podkreślić, że w tych obszarach UE podejmuje jedynie kroki mające na celu inicjowanie i wspieranie działań, stymulowanie i zachęcanie do rozwoju polityk, koordynowanie prac, a także zbieranie informacji od państw członkowskich i umożliwianie im wymiany dobrych praktyk. 2. System usług LTC w Belgii System opieki długoterminowej w Belgii można scharakteryzować jako system mieszany, składający się ze zinstytucjonalizowanej i publicznie finansowanej opieki społecznej, która jest wspomagana przez opiekę niezinstytucjonalizowaną, gwarantowaną przede wszystkim przez członków rodziny osoby starszej 22. Sytuacja demograficzna społeczeństwa belgijskiego Tendencję demograficzną, która jest wspólna dla wszystkich uprzemysłowionych krajów na świecie, stanowi starzenie się społeczeństwa. Jest to zatem główna przyczyna wzrostu popytu na usługi opieki długoterminowej. W ogólnej populacji Belgii liczącej 11,7 mln osób w 2012 r. 1,9 mln (17%) było w wieku ponad 65 lat, w tym ok. pół mln osób (5%) miało 80 lub więcej lat 23. W 2007 r. było ok. 566 tys. osób z umiarkowanymi lub poważnymi ograniczeniami utrudniającymi normalne funkcjonowanie w życiu codziennym. Z analiz obecnych prognoz demograficznych wynika, że liczba ta może wzrosnąć do 1,2 mln osób w 2060 r. 24 21 Zob. oficjalna strona internetowa projektu WeDO, www.wedo-partnership.eu/wedo2 [dostęp: 2.12.2013 r.]. 22 Residential Care for Older Persons in Belgium: Projections 2011 2015, https://kce.fgov.be/- sites/default/files/page_documents/kce_167c_residential_care_in_belgium_synthesis.pdf, s. 3 [dostęp: 2.12.2013 r.]. 23 Zob. oficjalna strona internetowa OECD, www.oecd-ilibrary.org/content/table/20752-288-table-bel [dostęp: 1.12.2013 r.]. 24 Zob. The Long-Term Care System for the Elderly in Belgium, www.plan.be/admin/uploaded/201004230943350.wp2001007.pdf, s. 7 [dostęp: 2.12.2013 r.]. 20