U Z A S A D N I E N I E Bezpieczeństwo imprez masowych, a w szczególności meczów piłki nożnej, jako obszar działania wszystkich podmiotów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i porządek publiczny, wymaga szczególnego zaangażowania i wprowadzenia rozwiązań systemowych, umożliwiających sprawne i skuteczne działania oraz egzekwowanie prawa. Wspomniana problematyka została uregulowana w ustawie z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych, która była już wielokrotnie nowelizowana. W obecnym kształcie, po nowelizacji z dnia 6 lipca 2007 r., przepisy ww. ustawy utraciły wewnętrzną spójność, nie przystając do innych uregulowań i uniemożliwiając skuteczne stosowanie prawa wobec narastającego zjawiska chuligaństwa stadionowego. Zgodnie z przyjętymi założeniami, projekt zawiera propozycje systemowych rozwiązań w obszarze działań wszystkich podmiotów zajmujących się organizacją, realizacją oraz zabezpieczeniem imprez masowych. Tekst projektu został usystematyzowany i podzielony na dziesięć rozdziałów. W rozdziale pierwszym wskazano płaszczyzny obowiązywania ustawy oraz precyzyjnie zdefiniowano najistotniejsze pojęcia, zawierając także te, które dotychczas pozostawały w sferze przepisów prawa europejskiego i terminologii organizacji i związków sportowych. Art. 3 zawiera pojęcia słownikowe ustawy, zarówno te, dotychczas stosowane, jak i nowe, w tym definicję meczy piłki nożnej - precyzujące ten szczególny rodzaj imprezy masowej i wprowadzające obniżone wartości liczbowe osób mogących uczestniczyć w imprezie. Propozycja takiego zapisu wynika przede wszystkim ze złego stanu infrastruktury stadionowej w Polsce, a także z dogłębnej analizy ryzyka, wskazującej na konieczność wprowadzenia
szczególnych warunków dla rozgrywek w tej dyscyplinie. Doprecyzowano definicję liczby miejsc udostępnionych dla publiczności przez organizatora imprezy masowej oraz uzupełniono definicję terenu imprezy masowej o liczbowy przelicznik określający wymagalną powierzchnię dla jednej osoby 0,5 m 2 jako brakujący element w dotychczasowych uregulowaniach, a niezwykle ważny ze względów bezpieczeństwa. Jak już wcześniej wspomniano, w projekcie wprowadzono nowe pojęcia: zorganizowany przejazd osób uczestniczących w imprezie masowej dookreślając kompetencje i odpowiedzialność w tym zakresie, na nowo zdefiniowano służby porządkowe organizatora imprezy masowej, wskazując jednocześnie na oddzielną formację służby informacyjne organizatora imprezy masowej. W projekcie zdefiniowano również pojęcie imprezy masowej podwyższonego ryzyka, przez którą należy rozumieć imprezę masową, w czasie której, zgodnie z informacją o przewidywanych zagrożeniach lub dotychczasowymi doświadczeniami dotyczącymi zachowania osób uczestniczących, istnieje obawa wystąpienia aktów przemocy lub agresji. W projekcie przewidziano również dwa rozwiązania o charakterze porządkowym tak zwany zakaz klubowy czyli kara porządkowa wymierzana przez organizatora meczu piłki nożnej polegająca na zakazie uczestniczenia w imprezach masowych, a także zakaz zagraniczny uniemożliwiający uczestnictwo w imprezach masowych, który będzie nakładany przez uprawnione do tego podmioty innych państw. Na szczególną uwagę zasługuje konstrukcja definicji regulaminu obiektu i regulaminu imprezy masowej, dająca szerokie uprawnienia organizatorowi imprezy masowej, pozwalająca na skuteczne egzekwowanie prawa oraz utrzymanie bezpieczeństwa i porządku w miejscu i czasie trwania imprezy masowej. 2
Dodatkowo, wymagania stawiane kierownikowi do spraw bezpieczeństwa, w postaci konieczności legitymowania się przez niego licencją drugiego stopnia pracownika ochrony fizycznej (nie technicznej) w przypadku imprezy zakwalifikowanej jako impreza masowa podwyższonego ryzyka, gwarantują profesjonalizm działań organizatora imprezy masowej. W rozdziale drugim zostały umieszczone zagadnienia dotyczące ogólnych warunków bezpieczeństwa imprezy masowej. W art. 6 proponuje się przyjęcie nowych, zliberalizowanych, przeliczników dotyczących liczby członków służb porządkowych organizatora imprezy i służb informacyjnych organizatora imprezy masowej. W odróżnieniu od dotychczas obowiązujących rozwiązań, do zabezpieczenia imprezy masowej, niebędącej imprezą masową podwyższonego ryzyka, wymagane jest, aby jedynie dwóch na dziesięciu członków służb organizatora imprezy masowej było licencjonowanymi pracownikami ochrony fizycznej. Analogicznie w przypadku imprezy masowej będącej imprezą masową podwyższonego ryzyka jedynie połowa pracowników służb organizatora musi legitymować się licencją pracownika ochrony fizycznej. Przyjęte rozwiązanie jest spełnieniem postulatów zarówno organizatorów imprez masowych, przedstawicieli klubów piłkarskich, a także agencji ochrony, którzy dotychczas, ze względu na braki kadrowe, nie byli w stanie sprostać ustawowym wymogom, częstokroć stosując proceder pożyczania pracowników. Obniżeniu ulegną, często niepotrzebnie zawyżane, koszty związane z zabezpieczeniem imprezy masowej. Równocześnie organizator imprezy masowej, który jest zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa w miejscu i czasie trwania imprezy masowej, niespełniający tych wymogów, będzie ponosił odpowiedzialność karną, a tym samym należy mieć pewność, że poziom bezpieczeństwa imprez masowych nie ulegnie obniżeniu. 3
W projekcie uregulowano tryb wydawania zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej. W odróżnieniu od dotychczas przyjętych rozwiązań cechuje się on kilkoma rozwiązaniami, upraszczającymi pracę organu wydającego zgodę na przeprowadzenie imprezy masowej, przez wprowadzenie fakultatywności obowiązku dostarczania wymaganych dotąd obligatoryjnie dokumentów. Konsekwencją wspomnianego uproszczenia jest także propozycja zmniejszenia liczby dokumentów przedkładanych przez organizatora imprezy, przy jednoczesnym zachowaniu gwarancji właściwej oceny stanu bezpieczeństwa planowanej imprezy. Elementem nowym, którego wprowadzenie było postulowane przez jednostki samorządowe, jest dopuszczenie, w ściśle określonych warunkach, do sprzedaży alkoholu na imprezach masowych. Jednocześnie w projektowanym art. 9 zostało zawarte upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania aktu wykonawczego określającego warunki sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych podczas masowych imprez sportowych. Dodatkowo w projekcie rozszerzono uprawnienia służb porządkowych o możliwość stosowania miotaczy gazu oraz kajdanek art. 23 ust. 2 w dalszej części projektu wprowadzono zapisy dające ochronę prawną członkom służb: porządkowej i informacyjnej organizatora. Z uwagi na niestosowanie praktyki odpłatnego działania Policji w zabezpieczaniu imprez masowych, zaproponowano usunięcie przepisów dających takie możliwości. Przepisy projektowanego art. 24, wprowadzające ewidencję wydawanych przez organizatora imprezy masowej identyfikatorów, mają na celu ułatwienie Policji, prokuraturze i sądom postępowania w przypadku konieczności szybkiej, pełnej identyfikacji każdego z pracowników służb: porządkowej i informacyjnej organizatora imprezy masowej. Całkowicie nowe rozwiązania zaproponowano w rozdziale trzecim, poświęconym warunkom bezpieczeństwa meczu piłki nożnej. Dotychczasowe 4
doświadczenia polskiej Policji wskazują, że ten rodzaj współzawodnictwa sportowego wymaga szczególnej uwagi i wyjątkowej dbałości nie tylko na etapie tworzenia przepisów prawa, ale także ich stosowania. W rozdziale tym zawarto przepisy umożliwiające między innymi: pełną identyfikację wszystkich uczestników, a dodatkowo wskazano, że obiekty wykorzystywane do prowadzenia rozgrywek w ramach ligi zawodowej powinny być wyposażone w elektroniczny system identyfikacji osób, pozwalający na wszechstronne i w pełni elektroniczne kontrolowanie publiczności na stadionie; stosowanie zakazu klubowego, który pozwoli organizatorom meczów piłki nożnej na eliminację z terenu imprezy potencjalnych przestępców stadionowych ; sposób dystrybucji biletów wstępu na imprezę masową, kompatybilny z obowiązkiem pełnej identyfikacji uczestników meczów piłki nożnej; organizację przejazdów kibiców meczu piłki nożnej przez klub lub inny podmiot działający w jego imieniu; określenie warunków bezpieczeństwa dla budowanych, przebudowywanych i remontowanych stadionów. Jednocześnie wprowadzono wymóg udostępniania dla publiczności meczów piłkarskich jedynie miejsc siedzących. Rozdział siódmy, poświęcony gromadzeniu i przetwarzaniu informacji dotyczących bezpieczeństwa imprez masowych, wykorzystuje rozwiązania przeniesione z obowiązującej ustawy, z korektami pozwalającymi na pełne wykonywanie zadań i uprawnień przez Komendanta Głównego Policji. Po przyjęciu zaproponowanych rozwiązań będzie możliwe gromadzenie przez Komendanta Głównego Policji informacji o wszystkich imprezach masowych, a nie jedynie o masowych imprezach sportowych. Obecnie obowiązująca ustawa 5
nacechowana jest ułomnością w postaci zapisu nakazującego udzielanie przez Komendanta Głównego Policji informacji na temat imprez masowych innych niż sportowe, nie dając mu możliwości gromadzenia takich informacji. Ponadto uzupełniono zapisy zawierające katalogi podmiotów uprawnionych i podmiotów zobowiązanych do udzielania i przekazywania informacji dotyczących bezpieczeństwa imprez masowych o podmioty zarządzające rozgrywkami, wskazując jednocześnie zakres tych informacji. W rozdziale ósmym zawarto przepisy dotyczące odpowiedzialności za szkody i koszty związane z zabezpieczeniem imprezy masowej. Zakłada się, że za rzeczywiste szkody, które poniosła Policja, Żandarmeria Wojskowa, straże miejskie (gminne), Państwowa Straż Pożarna oraz służba zdrowia, w związku z działaniami w miejscu i czasie imprezy, odpowiada organizator imprezy masowej. Ponadto wskazano właściwe podmioty, do kompetencji których należy określenie szczegółowego zakresu ubezpieczenia organizatora imprezy masowej, terminu powstania obowiązku ubezpieczenia oraz minimalnej sumy gwarancyjnej. W rozdziale dziewiątym przepisy karne, dokonano penalizacji zachowań uczestników, ale także osób odpowiedzialnych za zapewnienie bezpieczeństwa imprez masowych. W projekcie proponuje się wyższe niż obecnie sankcje za czyny zabronione, popełnione w związku z imprezami masowymi, w szczególności meczami piłki nożnej. Należy podkreślić, że propozycje te mają charakter wychowawczy i konstruowane były z ideą prewencyjnych działań organów wymiaru sprawiedliwości, gwarantujących wykluczenie ze środowiska kibiców osób, których głównym celem jest stadionowe awanturnictwo i agresja. Przygotowany projekt będzie wymagał kilku zmian (o charakterze porządkującym) w przepisach innych ustaw. Mających charakter dostosowujący, 6
tj. w ustawie z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. Nr 114, poz. 493, z późn. zm.) zmiana art. 34 ust. 8 oraz w ustawie z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1675) zmiana art. 50 ust. 3. Ponadto w projekcie ustawy zawarto zmianę Kodeksu karnego oraz Kodeksu karnego wykonawczego. Wprowadzenie w projektowanej ustawie środka karnego w formie zakazu wstępu na imprezę masową, który ma na celu powstrzymanie przed uczestnictwem w imprezach masowych, zwłaszcza masowych imprezach sportowych oraz meczach piłki nożnej, osób, które swoim zachowaniem stworzyły zagrożenie dla bezpieczeństwa i przebiegu imprezy masowej, jest jednym z kluczowych złożeń projektowanej ustawy. W obecnym stanie prawnym ustawa penalizuje zachowania uczestników imprez masowych, na podstawie przepisów prawa wykroczeń. Doświadczenia wynikające z zajść, do których dochodzi w czasie trwania imprez masowych, a zwłaszcza meczów piłki nożnej, wskazują, że obecny katalog kar jest niewystarczający i nie spełnia swojej podstawowej prewencyjnej funkcji. Z uwagi na spójność systemu prawnego, jak również fakt, że katalog środków karnych, przewidzianych w Kodeksie karnym ma charakter zamknięty, wprowadzenie zakazu wstępu na imprezę masową może nastąpić wyłącznie w drodze wprowadzenie tego środka karnego do katalogu zawartego w kodeksie. Jednocześnie nie jest sprzeczne z systemem prawa wprowadzanie zmiany do kodeksu w drodze ustawy innej niż zmiana tego kodeksu. W związku z wprowadzeniem zmian do Kodeksu karnego konieczna była również zmiana w Kodeksie karnym wykonawczym gdzie wskazano komu przekazuje się informację o wymierzeniu ww. środka karnego. Ponadto konsekwencją rezygnacji z unormowań zawartych w art. 5a ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych, stały się zmiany w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179, z późn. zm.) oraz w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.). 7
Uchylenie art. 112 ust. 3 ustawy o Policji wynika z przyjętej w projekcie rezygnacji z zawierania przez Policję porozumień z organizatorem o odpłatnym zabezpieczaniu imprezy masowej, bowiem w przepisie tym zostały określone zasady wynagradzania policjantów biorących udział w tego rodzaju działaniach. Z kolei zmiana odnosząca się do art. 120 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji jest konsekwencją uchylenia art. 112 ust. 3, do którego przepis ten odsyła w zakresie ustalania wysokości zasiłku pogrzebowego. Tak więc w miejsce odesłania do art. 112 ust. 3 wprowadzono zapis wskazujący, że wysokość dodatku o charakterze stałym jest ustalana za czerwiec roku ubiegłego i ogłaszana przez Komendanta Głównego Policji w Dzienniku Urzędowym Komendy Głównej Policji, co jest zgodne z dotychczasowym stanem prawnym. Zmiany zaproponowane w odniesieniu do ustawy o finansach publicznych mają na celu uchylenie lub modyfikację regulacji dotyczących dochodów własnych policyjnych jednostek budżetowych w związku z zaniechaniem odpłatnego zabezpieczania imprez masowych przez Policję. W przepisach przejściowych proponuje się, aby dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 15 ust. 8, art. 18, art. 19 ust. 5, art. 20 ust. 2, art. 20g ust. 6 i 7, art. 20p obecnej ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych zachowały moc do czasu wydania odpowiednio nowych przepisów wykonawczych, jednak nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie projektowanej ustawy. Natomiast zaproponowane vacatio legis wynosi 6 miesięcy od dnia publikacji ustawy. 8
OCENA SKUTKÓW REGULACJI 1. Cel wprowadzenia regulacji Celem regulacji jest zapewnienie porządku i bezpieczeństwa publicznego podczas imprez masowych, a w szczególności meczów piłki nożnej. 2. Podmioty, na które oddziałuje projektowany akt prawny Wejście w życie ustawy będzie oddziaływać na osoby uczestniczące w imprezach masowych oraz organizatorów imprez masowych, a także organy wydające zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej oraz inne organy i instytucje biorące udział w zabezpieczeniu imprezy masowej. 3. Zakres oraz omówienie wyników konsultacji społecznych W lutym 2008 r. w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji odbyła się debata poświęcona ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych. Inicjatywa ta miała na celu wypracowanie założeń do projektu nowej ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych lub ewentualnej ustawy dotyczącej wyłącznie bezpieczeństwa meczów piłki nożnej przez identyfikację obszarów wymagających regulacji. Do udziału w debacie resort MSWiA zaprosił reprezentantów instytucji odpowiedzialnych za poszczególne obszary związane z bezpieczeństwem imprez masowych oraz wykonujących zadania mające wpływ na ich bezpieczeństwo (m.in. Ministerstwo Sportu i Turystyki, Policję, Straż Graniczną, Państwową Straż Pożarną, Urząd Miasta Stołecznego Warszawy, Polski Związek Piłki Nożnej, Ekstraklasę S.A.). 9
W ramach debaty odbywały się regularne spotkania ekspertów, podczas których dyskutowane były kwestie dotyczące obszarów wymagających zmian lub wprowadzenia nowych przepisów. Zostały również poddane analizie przepisy i procedury przyjęte w zakresie bezpieczeństwa imprez masowych w innych państwach. W oparciu o dyskusję w toku debaty Policja przygotowała projekt nowej ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. W ramach konsultacji społecznych projekt skierowano do: Polskiego Związku Piłki Nożnej, Polskiego Związku Hokeja na Lodzie, Polskiego Związku Motorowego, Ekstraklasy S.A. jako organizatora rozgrywek. W toku tych uzgodnień uwagi do projektu zgłosiła Ekstraklasa S.A., Polski Związek Hokeja na Lodzie, Polski Związek Piłki Nożnej oraz Polski Związek Motorowy. Uwagi te były przedmiotem dogłębnej analizy. Uwaga, której nie uwzględniono, dotyczyła postulatu PZPN, aby o zakwalifikowaniu imprezy, jako imprezy o podwyższonym ryzyku, decydował klub lub organizacja prowadząca rozgrywki zamiast organu wydającego zezwolenie. Ponadto projekt ustawy został uzgodniony międzyresortowo i zamieszczony na internetowej stronie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414). W trybie tym do projektu uwag nie zgłoszono. 10
4. Wpływ regulacji na sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego Odnosząc się do skutków finansowych powyższego projektu zaznaczyć należy, że wykonywanie przewidzianych w projekcie obowiązków, w szczególności w zakresie modyfikacji Policyjnego Rejestru Imprez Masowych w Krajowym Systemie Informacyjnym Policji, będzie odbywać się w ramach istniejących instytucji (sądy, prokuratura, Policja) i nie będzie wymagać przekazania do budżetu Policji dodatkowych środków finansowych. Przewidziany w projekcie obowiązek wprowadzenia pełnego systemu identyfikacji uczestników imprez masowych spowoduje dodatkowe obciążenie finansowe dla ich organizatorów. Jednocześnie należy podkreślić, że proponowane regulacje nie będą miały wpływu na poziom dochodów i wydatków publicznych, także w zakresie dofinansowywania działalności publicznej prowadzonej przez samorządy. 5. Wpływ regulacji na rynek pracy Brak wpływu. 6. Wpływ regulacji na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym na funkcjonowanie przedsiębiorstw Brak wpływu. 7. Wpływ regulacji na sytuację i rozwój regionów Brak wpływu. 11
8. Ocena pod względem zgodności z prawem Unii Europejskiej Materia ustawy nie jest regulowana prawem unijnym. 37-9-dg 12