Dr hab. Tomasz Kalisz, prof. UWr, Dr Adam Kwieciński Katedra Prawa Karnego Wykonawczego Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytet Wrocławski Wynagrodzenie za pracę skazanych odbywających karę pozbawienia wolności i Jedną z najczęściej zmieniających się regulacji w zakresie zatrudnienia skazanych odbywających karę pozbawienia wolności jest kwestia ustalenia wysokości wynagrodzenia przypadającego skazanym z tytułu wykonanej pracy oraz określenie zasad potraceń z tego wynagrodzenia. Problematyka ta w ciągu ostatnich 20 lat zmieniała się w sposób zupełnie zasadniczy, przyjmując niejednokrotnie zupełnie przeciwstawne rozwiązania systemowe. ii Zmiany w obszarze tzw. zasady odpłatności za pracę skazanych, zwłaszcza w perspektywie ich krańcowych różnic, są jednym z bezpośrednich dowodów stałego kryzysu w zakresie organizacji tego fragmentu systemu penitencjarnego. Są one także przykładem bezpośredniej interwencji orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego w przestrzeni prawa karnego wykonawczego, obrazując tym samym wagę problematyki zatrudnienia skazanych. W ostatnim okresie Trybunału Konstytucyjnego w ramach Orzeczenie TK z 23 lutego 2010 r. iii, znacząco przemodelował Kodeks karny wykonawczy, wpływając jednocześnie na praktykę wykonywania kary pozbawienia wolności. Najważniejszą zasadą regulującą problematykę zatrudnienia skazanych jest tzw. zasada odpłatności pracy, wynikająca, z pewnymi wyjątkami określonymi w ustawie, z art. 123 1 kkw. Obecne brzmienie przepisu art. 123 2 kkw zostało ustalone na podstawie art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 2011 r. o zmianie ustawy Kodeks karny wykonawczy oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 8 marca 2011 r. iv Odpowiednikiem wskazanej regulacji w kodyfikacji karnej z 1969 r. był art.49 kkw z 1969 r. Warto w tym miejscu, przypomnieć jak zmieniały się na przestrzeni ostatnich lat przepisy formułujące zasadę odpłatności. W latach 90-tych XX w. polski system penitencjarny został dotknięty przez gwałtowny wzrost bezrobocia, będący w głównej mierze wynikiem radykalnych zmian w gospodarce kraju. v Wśród przyczyn tego stanu rzeczy wskazywano na wysokie koszty ponoszone przez zakłady pracy, do których zaliczano: koszty wynagrodzenia za pracę ustalane na zasadach przewidzianych dla pracowników, koszty związane z konwojowaniem i dowozem skazanych, partycypację w kosztach utrzymania zakładu karnego oraz koszty związane z przeprowadzaniem kontroli pracujących skazanych. vi Realnym problemem były także wystąpienia związków zawodowych (organizacje związkowe za niedopuszczalne uznawały sytuacje zatrudniania skazanych, przy równoczesnym rozwiązywaniu stosunku pracy z innymi osobami). vii Sytuacji nie poprawiała słaba kondycja bazy produkcyjnej więziennictwa. Przywięzienne przedsiębiorstwa, borykały się z ogromnymi trudnościami. W warunkach zatrudniania przez te jednostki o wiele gorzej przygotowanej i znacznie mniej wydajnie pracującej siły roboczej oraz w związku z sporą fluktuacją skazanych, przy niedoinwestowaniu tego sektora nie były one w stanie, wytrzymać konkurencji z innymi zakładami (tabela 1.). 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 ogólna liczba skazanych i ukaranych 33.965 42.870 47.221 47.542 47.266 45.450 41.892 44.151 liczba skazanych i ukaranych 18.629 14.370 13.742 12.632 12.628 11.758 11.902 11.509 zatrudnionych powszechność 54,8% 33,5% 29,1% 26,6% 26,7% 25,9% 28,4% 26,1% 1
zatrudnienia w % W tej perspektywie zdecydowano się na znaczące zmiany w systemie zatrudniania skazanych. Ustawa z dnia 12 lipca 1995 r. o zmianie Kodeksu karnego, Kodeksu karnego wykonawczego oraz o podwyższeniu dolnych i górnych granic grzywien i nawiązek w prawie karnym ix między innymi zmodyfikowała treść art. 49 kkw z 1969 r. W myśl znowelizowanego przepisu należność skazanego za pracę ustalano według zasad wynagradzania pracowników za pracę tego rodzaju, którą wykonuje skazany chyba, że skazany wyrazi zgodę na niższe wynagrodzenie. Zmiana ta miała przyczynić się do zwiększenia poziomu zatrudnienia skazanych. Wywołała ona jednak szereg kontrowersji, których efektem było wniesienie przez Rzecznika Praw Obywatelskich, w dniu 28 marca 1996 r. wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącego stwierdzenia niezgodności art. 49 3 kkw z 1969 r. z art. 1, art. 67 ust.2 oraz art. 68 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. x W uzasadnieniu do wniosku RPO stwierdzał, że dodanie w znowelizowanym przepisie art. 49 3 zwrotu chyba, że skazany wyrazi zgodę na niższe wynagrodzenie, pozwala na wynagradzanie skazanych za pracę w wymiarze symbolicznym i to w warunkach, gdy skazany nie może, odbywając karę pozbawienia wolności, podjąć swobodnie decyzji o wyrażeniu zgody na takie niższe wynagrodzenie. Konsekwencją zbadania przedmiotowej sprawy przez TK było uchwalenie, w ramach nowego kodeksu karnego wykonawczego, art.123 kkw, który przyznając skazanym prawo do wynagrodzenia za pracę jednocześnie określał, że należność skazanego za pracę ustalać należało według zasad obowiązujących pracowników, ustalonych w prawie pracy. Skazany zatrudniony niezależnie czy na podstawie umowy zawartej przez dyrektora zakładu karnego, czy przez samego siebie, nie mógł uzyskać wynagrodzenia niższego od minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów. xi Przepis ten odwoływał się do art. 65 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz odpowiednich przepisów prawa pracy. Zasada ta w skonstruowana w takim kształcie nie mogła być przełamana nawet wówczas, gdy skazany wyraziłby zgodę na niższe wynagrodzenie xii. Na skutek pogłębiających się trudności w zakresie organizacji pracy odpłatnej dla skazanych w 2003 r. zdecydowano się na kolejną zasadniczą zmianę. xiii Zmodyfikowany w 2003 r. art.123 1 kkw utrzymał zasadę odpłatności pracy, jednocześnie przewidywał, że zasady wynagradzania za pracę ustala się w porozumieniu zawieranym przez dyrektora zakładu karnego lub w umowie zawieranej przez skazanego. W sytuacji skierowaniu skazanego do prac administracyjno-porządkowych na terenie zakładu karnego, wynagrodzenie za pracę ustala dyrektor tego zakładu. Najistotniejszą zmiana była regulacja wynikająca z treści 2 art.123 kkw. Zgodnie z powołanym przepisem wynagrodzenie przysługujące skazanemu zatrudnionemu w pełnym wymiarze czasu pracy ustalało się w sposób zapewniający osiągnięcie co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia określonego na podstawie odrębnych przepisów, przy przepracowaniu pełnego miesięcznego wymiaru czasu pracy lub wykonaniu pełnej miesięcznej normy pracy. W wypadku przepracowania niepełnej miesięcznej normy czasu pracy lub niewykonania pełnej miesięcznej normy pracy wynagrodzenie wypłacało się proporcjonalnie do ilości czasu pracy lub wykonanej normy pracy. W razie zatrudnienia skazanego w niepełnym wymiarze czasu pracy najniższe wynagrodzenie ustalało się w kwocie proporcjonalnej do liczby godzin zatrudnienia, biorąc za podstawę połowę minimalnego wynagrodzenia. Regulacja ta zasadniczo zmieniła sytuację w zakresie powszechności zatrudnienia w polskich jednostkach penitencjarnych (szczegóły tabela 2.), jednakże na powrót ożywiła dyskusję o konstytucyjności tak ukształtowanej zasady odpłatności za pracę. Dyskusja ta zakończyła się wydaniem w dniu 23 lutego 2010 r. wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Wyrok ten stwierdzał, że art. 123 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy w zakresie, w jakim zawiera stwierdzenie połowy minimalnego wynagrodzenia, jest niezgodny z art. 32 oraz z art. 65 ust. 4 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2
Bezpośrednim skutkiem wskazanego orzeczenia była nowelizacja kodeksu z 2011 r., o której była mowa we wstępie do niniejszego opracowania. Zgodnie z aktualnie obowiązującym stanem prawnym wynagrodzenie przysługujące skazanemu zatrudnionemu w pełnym wymiarze czasu pracy ustala się w sposób zapewniający osiągnięcie co najmniej minimalnego wynagrodzenia określonego na podstawie odrębnych przepisów, przy przepracowaniu pełnego miesięcznego wymiaru czasu pracy lub wykonaniu pełnej miesięcznej normy pracy. Na praktyczny efekt wskazanej wyżej interwencji Trybunału Konstytucyjnego, długo nie trzeba było czekać (tabela 2.). Polski system penitencjarny po raz kolejny w ostatnim 20-leciu odnotował istotny regres w zakresie zatrudnienia odpłatnego. W tym miejscu warto przyjrzeć się bliżej wybranym fragmentom uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego, konfrontując je w pewnym sensie z danymi i wyliczeniami dotyczącymi zarobków skazanych oraz wiedzą o funkcjonowaniu systemów penitencjarnych w wybranych państwach europejskich. 2001 2004 2007 2011 2012 2013 ogólna liczba skazanych i ukaranych 56.904 63.481 76.408 74.256 76.811 77.117 liczba skazanych i ukaranych zatrudnionych 3.694 6.958 6.525 12.006 13.958 15.125 nieodpłatnie udział stosunkowy zatrudnienia nieodpłatnego w relacji do 6,5% 11,0% 8,5% 16,2% 18,2% 19,6% wielkości populacji skazanych i ukaranych zatrudnienie odpłatne 8.181 10.204 21.298 11.053 9.400 9.167 udział stosunkowy zatrudnienia odpłatnego w relacji do wielkości 14,4% 16,1% 27,9% 14,9% 12,2% 11,9% populacji skazanych i ukaranych Tabela 2. xiv Począwszy od 2011 r., z wyraźną tendencją w kolejnych latach, obserwujemy spadek zatrudnienia odpłatnego. Co ciekawe w tym samym czasie wyraźnie wzrasta zatrudnienie nieodpłatne. Trudno taką zmianę ocenić pozytywnie, chyba nie o to chodziło Trybunałowi Konstytucyjnemu. W konsekwencji zmian legislacyjnych, wydawać by się mogło korzystnych dla skazanych, ich sytuacja wyraźnie uległa pogorszeniu. Jest to zapewne efekt niezamierzony, ale wobec doświadczeń z lat wcześniejszych, możliwy do przewidzenia. Szkoda, że w tym przypadku zabrakło wyobraźni w zakresie konsekwencji systemowych, jakie pociągnęła za sobą wprowadzona zamiana. Warto także spojrzeć na problem z perspektywy pojedynczego skazanego. W tym celu, mając na uwadze wcześniejsze rozwiązania oraz aktualne regulacje normatywne, powinniśmy dokonać pewnych obliczeń rachunkowych (przygotowano je dla danych z roku 2013). W tabeli 3. zestawiono rozwiązania kkw w zakresie wynagradzania skazanych, ze wskazaniem podstawowych potrąceń jakie dokonuje się z tego wynagrodzenia. Jednocześnie wskazano wartości płacy minimalnej oraz tzw. średniej krajowej (także w przeliczeniu na uro). Następnie w ramach tabeli 4. wykonano symulację, w zakresie tego co może dziać się z wynagrodzeniem skazanych, zarówno w wariancie zgodnym z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, jak i w odrzuconym rozwiązaniu z 2003 r. Wynik 3
przeprowadzonych obliczeń jest dość zaskakujący, co w konsekwencji negatywnych zmian systemowych, o których mowa była wyżej, poddaje w wątpliwość sens przeprowadzonej nowelizacji. Tabela 3. xv Średnia krajowa w 2013 r. ok. 3700 PLN (ok.880 ) Płaca minimalna w 2013 r. = 1600 PLN (ok. 380 ) = ok.43% średniej krajowej Połowa minimalnej płacy w 2013 r. = 800 PLN (180 ) = ok. 21,5% średniej krajowej Konstrukcja do 2003 r. Minimalne wynagrodzenie + potrącenia: 10% na cele pomocy postpenitencjarnej z pozostałej części wynagrodzenia za pracę skazanemu przypadało 50%, a skazanemu wykonującemu pracę zarobkową na własny rachunek 75% tej części, resztę odpowiednio w obu przypadkach przekazywało się do budżetu państwa podatek dochodowy składki na ubezpieczenie społeczne Konstrukcja od 2003 r. do 2011 r. Połowa minimalnego wynagrodzenia + potrącenia 20% na Fundusz Pomocy Postpenitencjarnej podatek dochodowy składki na ubezpieczenie społeczne Konstrukcja aktualna Minimalne wynagrodzenie + potrącenia 10% na Fundusz Pomocy Pokrzywdzonym i Pomocy Postpenitencjarnej 25% na Fundusz Aktywizacji Zawodowej Skazanych oraz Rozwoju Przywięziennych Zakładów Pracy podatek dochodowy składki na ubezpieczenie społeczne Tabela 4. xvi 4
Na koniec zamiast podsumowania jeszcze jedno tabelaryczne zastawienie, obrazujące jak kwestia wynagradzania skazanych rozwiązana jest w wybranych państwach europejskich (tabela 5.). W zakresie przedstawionych informacji wyraźnie widać, że szczegółowe rozwiązania w zakresie wynagradzania skazanych, znacząco odbiegają od przyjętej w naszym porządku prawnym formuły. Trudno tu dostrzec ten tok rozumowania, w ramach którego wynagrodzenie za pracę otrzymywane przez skazanego jest sprawiedliwe, jeżeli jest ustalane na podobnych zasadach jak za identyczną pracę wykonywaną przez osoby nieodbywające kary pozbawienia wolności. Praktyka w przedstawionych państw europejskich przeczy tej tezie. Tabela 5. xvii Niemcy tzw. wynagrodzenie bazowe 9% przeciętnego wynagrodzenia za poprzedni rok osób objętych ubezpieczeniem społecznym, skazani zatrudnieni w ramach wolnościowego stosunku pracy oraz wykonujący pracę na własny rachunek otrzymują wynagrodzenie na zasadach ogólnych (rynkowych). Jednakże skazani zatrudnieni w ramach tych form zobligowani są do pokrywania na rzecz zakładu karnego zryczałtowanych kosztów utrzymania. (wskazane rozwiązanie niemieckie prezentuje pewien ogólny schemat, gdyż szczegółowe rozwiązania różnią ze względu na przekazanie kompetencji w zakresie funkcjonowania więziennictwa do kompetencji krajów związkowych) Minimalne wynagrodzenie w 2013 r. - 1600 PLN 50% minimalnego wynagrodzenia 100% minimalnego wynagrodzenia 1. Wynagrodzenie skazanego wynikające z regulacji kkw 800,- 1600,- 2. Składka na ubezpieczenie społeczne (emerytalne i rentowe: 9,76+1,5=11,26%) 90,08 180,16 3. Fundusz pomocy postpenitencjarnej 20% (do starej Postpenitencjarnej 10% (do nowej regulacji) regulacji) Fundusz pomocy Pokrzywdzonym i Pomocy 160,- 160,- 4. Fundusz Aktywizacji Zawodowej Skazanych oraz rozwoju Przywięziennych Zakładów Pracy 25% ---- 400,- (nowe potrącenie) 5. Wynagrodzenie przypadające skazanemu: 1- (2+3+4) 549,92 859,84 6. Zaliczki na podatek dochodowy (18%, podatek pomniejsza się o kwotę wolną 46,33 PLN miesięcznie) 52,65 108,44 7. Wynagrodzenie netto 497,27 751,40 8. Żelazna kasa (do 4% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia = 148 PLN) 148 148 9. Środki dla skazanego o ile nie będzie egzekucji 349,27 603,40 Skazani zyskują wg nowych zasad 254,13 miesięcznie Art.125 2 kkw wolne od egzekucji jest w każdym czasie 60% tzw. wynagrodzenia netto 10. (zatem w przypadku większości skazanych dokonamy kolejnego swoistego potrącenia, co oznaczać będzie, iż w ostateczności skazanemu przypadnie odpowiednio) 298,36 450,84 W rzeczywistości zmiana ta po stronie skazanego może wynosić 152,48 miesięcznie 5
Szwecja Anglia i Walia Francja co do zasady to ok. 35% przeciętnej płacy w przemyśle; skazani płacą podatek dochodowy oraz partycypują w kosztach wyżywienia i utrzymania w zakładzie karnym; to co otrzymuje skazany, dzieli się na dwie części: 25% otrzymuje do swojej dyspozycji i może ją swobodnie wydatkować, pozostałe 75% rozdysponowywane jest zgodnie ze sporządzonym przy współudziale pracownika socjalnego planem wydatków, który musi uwzględniać kwoty przeznaczane na utrzymanie rodziny więźnia, na fundusz postpenitencjarny, pokrycie kosztów przejazdu i utrzymania podczas pobytów na przepustce, spłatę zobowiązań itp. wysokość minimalnego wynagrodzenia określa Minister Spraw Wewnętrznych) ok. 4 tygodniowo (6,5 ). wynagrodzenie to zwykle kształtuje się w przedziale od 7 do kilkunastu tygodniowo (0,8-5% średniej krajowej). kontrahenci pozawięzienni - płaca na poziomie ok. 170 tygodniowo (około 44% średniej krajowej). z zarobków wszystkich skazanych dokonywane są potrącenia: na utrzymanie skazanych, na utrzymanie członków rodzin osób skazanych, na fundusze organizacji ochotniczych okazujących wsparcie ofiarom przestępstw lub zwalczające przestępczość oraz na osobisty fundusz więźnia przekazywany mu po zwolnieniu. tzw. Minimalna stawka godzinowa za pracę wykonywaną przez skazanych S.M.A.P. (Salaire Minimum de l Administration Pénitentiaire). minimalna stawka godzinowa za pracę skazanych oscyluje w przedziale od 41-44% minimalnej stawki wolnościowej. potrącenia: kwoty zobowiązań wobec instytucji zabezpieczenie społecznego, kwoty przekazywane na koszty utrzymania skazanych w jednostkach penitencjarnych (nie mogą być większe niż 30% wynagrodzenia po odliczeniu składek na fundusze socjalne). Potracenie na specjalny fundusz postpenitencjarny 10% kwoty wynagrodzenia, pomniejszonej o odpisy na zabezpieczenie społeczne oraz kolejne 10% z przeznaczeniem na zaspokojenie odszkodowań cywilnych i alimentów. Organizacja zatrudnienia skazanych, jak uczy doświadczenie stwarza cały szereg problemów, szczególnie widocznych w ramach gospodarki rynkowej dotkniętej problemem bezrobocia. Zapewnienie skazanym pracy odpowiadającej założeniom użyteczności, a przede wszystkim minimalnej opłacalności stanowi wszędzie zadanie niezwykle trudne, będące największym wyzwaniem dla administracji zakładów karnych. Wydaje się, że w tej perspektywie, przedstawiony w niniejszym opracowaniu problem, zapewne do nas jeszcze powróci. Na pewno, jako ważny temat debat nad kondycją współczesnych systemów penitencjarnych. Niewykluczona jest także, zwłaszcza wobec przedstawionych argumentów, możliwość kolejnych zmianami legislacyjnych. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 23 lutego 2010 r., chyba nie zamyka dyskusji w analizowanym obszarze. i Opracowanie przygotowane na podstawie publikacji: T.Kalisz, A.Kwieciński, Zmiany w zakresie odpłatności za pracę skazanych odbywających karę pozbawienia wolności. Rozważania na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, (w:) Zmiany w prawie karnym wykonawczym w latach 2009-2014, red. A.Kwieciński, Warszawa 2014, s. 17-30. 6
ii J.Migdał, Polski system penitencjarny w latach 1956-2008 w ujęciu doktrynalnym, normatywnym i funkcjonalnym. Kontynuacja czy zmiana?, Gdańsk 2008, s.306-336, T.Kalisz, Zatrudnienie skazanych odbywających karę pozbawienia wolności, Wrocław 2004, s.87-167. iii (OTK - A 2010/2/13, Dz. U. 2010 nr 34 poz. 191), dostępne: http://otk.trybunal.gov.pl/orzeczenia/ezd/sprawa (sprawdzono w dniu 21.10.2014). iv (Dz. U. Nr 39, poz. 202). http://isap.sejm.gov.pl/detailsservlet?id=wdu20100340191 (sprawdzono w dniu 21.10.2014). v T.Szymanowski, Przemiany systemu penitencjarnego w Polsce, Warszawa 1996, s. 57 i n. vi B.Radzikowska, Problemy zatrudnienia osób pozbawionych wolności, Biuletyn RPO Materiały 1992, Nr 14, s. 52. vii Pismo Rzecznika Praw Obywatelskich do Ministra Sprawiedliwości z marca 1990 r. (RPO/59468/90/IX). viii Dane zebrane na podstawie: Informacji statystycznych o tymczasowo aresztowanych, skazanych i ukaranych Centralnego Zarządu Zakładów Karnych za lata 1990-1997 oraz Statystyka sądowa i penitencjarna. Część I. Działalność sądów i jednostek penitencjarnych za lata 1990-1997, (wyd. Ministerstwo Sprawiedliwości Departament Organizacji i Informatyki). ix (Dz.U. Nr 95, poz. 475). x (Dz.U. Nr 84, poz. 426 z poźn. zm). xi Art. 123 1 kkw w treści nadanej art. 17 Ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, (Dz.U. Nr 200, poz. 1679) xii Porównaj uwagi do art. 123 w: Kodeks karny wykonawczy z orzecznictwem, Sopot 1999 r., s. 108-118 xiii Ustawa z 24 lipca 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks karny wykonawczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 142, poz.1380). xiv Przedstawione dane zaczerpnięto z opracowywanych w Ministerstwie Sprawiedliwości przez Centralny Zarząd Służby Więziennej Informacji o wykonywaniu kary pozbawienia wolności i tymczasowego aresztowania za lata 2001-2013. xv Opracowanie własne. xvi Opracowanie własne. xvii Opracowanie własne na podstawie: T.Kalisz, Zatrudnienie skazanych odbywających karę pozbawienia wolności w wybranych krajach Europy Zachodniej i Północnej, (w:) Nowa kodyfikacja prawa karnego, t. XII, pod red. L.Boguni, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2003 r., s.245-280. 7