KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ ANALIZ EKONOMICZNYCH I SPOŁECZNYCH Prywatyzacja zasobów mieszkaniowych Marzec 1993 Teresa Krynicka Informacja Nr 119 Pogłębiający się kryzys w budownictwie mieszkaniowym skłania do szukania różnych metod poprawy wykorzystania i zarządzania istniejącymi już zasobami mieszkaniowymi. Zamiany mieszkań, a przede wszystkim prywatyzacja mieszkań i budynków mogłyby spełniać taką funkcję, gdyby nie pewne bariery prawnoorganizacyjne i ekonomiczne. Wydaje się, że przeszkody te zahamowały w ostatnich latach dość intensywny wcześniej proces wykupu mieszkań spółdzielczych i komunalnych. Wydaje się, że podstawą prawidłowego kształtowania się gospodarki mieszkaniowej jest ustanowienie czynszów i opłat za mieszkanie na takim poziomie, aby pokrywały one w pełni wydatki na eksploatację i techniczne utrzymanie zasobu mieszkaniowego oraz odpis amortyzacyjny i niezbędny zysk dla właściciela nieruchomości. Pokrycie tych kosztów przez większość gospodarstw domowych jest nierealne przy obecnym poziomie uzyskiwanych przez nie dochodów. "Urealnienie" opłat za mieszkania spowodowałoby prawdopodobnie lepsze wykorzystanie istniejących zasobów na skutek zwiększenia ilości zamian mieszkań.
BSE 1 1. Budownictwo mieszkaniowe - stan obecny 1 W ciągu ostatnich dziesięciu lat znacznie spadła liczba mieszkań oddawanych do użytku. W latach 1981-85 średnio rocznie oddawano do użytku 190.9 tys. mieszkań, w latach 1986-1990 - 170.1 tys., w 1991 r. oddano 136.8 tys. mieszkań, a w 1992 r. 127.1 tys. W 1992 r., w stosunku do 1991 r., spadła liczba mieszkań oddanych przez spółdzielnie mieszkaniowe, zakłady pracy oraz wybudowane przez inwestorów indywidualnych. Wzrosła o ok. 400 liczba mieszkań oddanych do użytku przez budownictwo komunalne. Wśród nowo wybudowanych w 1991 i 1992 r. mieszkań zdecydowaną większość stanowią mieszkania spółdzielcze (ponad 60%), ok. 30% to mieszkania wybudowane przez inwestorów indywidualnych. W 1992 r. rozpoczęto realizację 33,5 tys. mieszkań w 1739 budynkach mieszkalnych (spółdzielni mieszkaniowych, zakładów pracy i komunalnych), to jest o 33,6% mniej niż w 1991 r. W styczniu 1993 r. w budowie znajdowało się 73,5 tys. mieszkań (w budownictwie spółdzielczym, komunalnym i zakładów pracy) co stanowi 57% odpowiedniej liczby ze stycznia 1992 r. Załamania budownictwa, dawniej zwanego uspołecznionym, nie rekompensuje niestety budownictwo indywidualne, które samo przeżywa trudności (spadek liczby oddawanych mieszkań i liczby rozpoczętych budów). Od 1989 do 1991 r. wydłużył się przeciętny czas budowy mieszkań z 19,1 do 23,5 miesięcy, w 1992 r. wynosił 23,2 miesiąca, najdłużej wbudowano mieszkania (oddane do użytku w 1992 r.) komunalne i zakładów pracy (ponad 30 miesięcy), brak jeszcze danych o przeciętnym czasie budowy domów indywidualnych oddanych do użytku w 1992 r. Wzrosła przeciętna powierzchnia użytkowa jednego mieszkania oddawanego w kolejnych latach (od 67 m 2 w latach 1981-85 do 75,9 m 2 w 1992 r). Przeciętna powierzchnia użytkowa mieszkania w budynku wybudowanym przez osoby fizyczne jest znacznie większa od przeciętnej powierzchni użytkowej mieszkania w budownictwie komunalnym (dwukrotnie) i budownictwie spółdzielczym (o 46%). GUS oblicza zarejestrowane potrzeby mieszkaniowe w 1991 r. na 2.932.200, z czego olbrzymią większość stanowią oczekujący na mieszkanie spółdzielcze - 83% (w tym 455.600 członków spółdzielni czekający ponad 10 lat), ok. 10% to osoby, które złożyły podania z prośbą o przydział mieszkania do dyrektorów zakładów pracy, ok. 6% chciałoby uzyskać przydział mieszkania komunalnego a niecałe 2% otrzymało zezwolenia na budowę domu. W 1991 r. wydano 200.579 przydziałów na mieszkania spółdzielcze, zakładowe lub komunalne, w tym 51% stanowiły przydziały mieszkań z odzysku (wśród przydzielonych mieszkań komunalnych mieszkania z odzysku stanowiły 93%, wśród przydzielonych mieszkań zakładowych - 79%). Dodając do wyżej podanej kwoty 40 tys. mieszkań oddanych do użytku w 1991 r. przez inwestorów indywidualnych otrzymamy liczbę 240,6 tys. mieszkań, które uzyskały nowych użytkowników wobec 2.932,2 tys. "zarejestrowanych potrzeb". Nawet po uwzględnieniu pewnej grupy osób, które kupiły mieszkanie na wolnym rynku, 1 Dane statystyczne występujące w tym rozdziale pochodzą z: Rocznika Statystycznego 1992, s. 385-390; "Biuletynu Statystycznego" nr 1, luty 1993, s. 89 i publikacji Budownictwo mieszkaniowe I - IV kwartał 1992, Warszawa, luty 1993.
2 BSE otrzymały w spadku lub w darowiźnie oraz przyjęciu za przeszacowane "zarejestrowane potrzeby" - dysproporcja między potrzebami a możliwościami ich zaspokojenia jest olbrzymia. 1.1.Sytuacja mieszkaniowa młodych małżeństw Szczególną kategorią, dla której mieszkanie jest bardzo poszukiwanym towarem, a często warunkiem prawidłowego funkcjonowania, są młode małżeństwa. GUS przeprowadził w I kwartale 1992 r. badania ankietowe na temat sytuacji socjalno-bytowej młodych małżeństw (według przyjętej definicji młode małżeństwo to takie, w którym jedno z małżonków nie przekroczyło 30, a drugie 35 lat). Z badań tych wynika, że mimo nie zwiększenia się (od 1988 r.) odsetka młodych małżeństw posiadających własne mieszkanie, znacznie spadł udział tych małżeństw, które zamierzają poprawić swe warunki mieszkaniowe. W dużym stopniu wynika to z braku możliwości działania w tym kierunku. Nieco ponad połowa młodych małżeństw mieszka we własnych mieszkaniach (53%, w 1988 r. - ok. 64%), ponad 7% wynajmuje samodzielne mieszkanie. Około 40% młodych rodzin mieszka wspólnie z innymi osobami spokrewnionymi, dzieląc z nimi część mieszkania (37.9%) lub część pokoju, zajmuje pokój przechodni (0.9%). 81% młodych małżeństw wspólnie zamieszkujących z krewnymi ma jedno lub dwójką dzieci. W 1988 r. 44% młodych małżeństw zamierzało poprawić swoją sytuację mieszkaniową, w 1992 r. chęć taką wyraziło tylko 25%. Ci którzy chcą poprawić swą sytuację są członkami spółdzielni mieszkaniowych, starają się o zamianę mieszkania, budują własny dom lub wpłacają na książeczkę mieszkaniową. Co trzecia rodzina spośród mieszkających niesamodzielnie nie widzi możliwości poprawy swoich warunków mieszkaniowych. Tylko nieco ponad 13% młodych małżeństw ma oszczędności przekraczające 5 mln. zł., wśród małżeństw gospodarujących niesamodzielnie odsetek ten wynosi 16%. Zmniejszyła się, w porównaniu z 1988 r., grupa młodych rodzin, które twierdzą, że żyją oszczędnie i pieniędzy starcza im na wszystko (z 24,5 do 13,5%). Zwiększyła się grupa oceniająca swoją sytuację materialną jako złą lub raczej złą (20.9% w 1988 r. - 38.9% w 1992 r.). Ponad połowa młodych małżeństw oceniających swoje warunki materialne jako średnie, raczej złe lub złe nie widzi możliwości działania w celu poprawy tej sytuacji. Za jedną z metod ułatwiających rozwiązanie problemu deficytu mieszkań uważana się prywatyzację, która jest koniecznym warunkiem dla prawidłowego funkcjonowania rynku mieszkaniowego i efektywniejszego wykorzystania istniejących zasobów. 2. Prywatyzacja zasobów mieszkaniowych Według danych spisu powszechnego z 1988 r. mieszkania wybudowane przez osoby prywatne stanowiły 43,8% wszystkich zasobów, mieszkania w spółdzielniach mieszkaniowych - 24,9%, mieszkania komunalne 18% i mieszkania zakładów pracy 13,3%. We wszystkich wymienionych wyżej formach zasobów mieszkaniowych uzyskiwanie własnościowych uprawnień do zajmowanych mieszkań lokatorskich jest możliwe od 1972 roku.
BSE 3 Zasoby spółdzielcze Udział mieszkań własnościowych w ogólnej liczbie mieszkań spółdzielczych w 1991 r. wynosił 50% 1,4mln. 2 ) W 1992 r. spółdzielnie mieszkaniowe oddały do użytku 79.645 mieszkań. Nie są jeszcze dostępne dane na temat: ile z nich ma status mieszkania własnościowego. GUS nie dysponuje także danymi: ile mieszkań spółdzielczych lokatorskich (zasiedlonych wcześniej) zostało wykupionych na własność w 1992 r. Z bardzo wyrywkowej sondy telefonicznej przeprowadzonej przeze mnie w kilku większych warszawskich spółdzielniach mieszkaniowych wynika, że dość intensywny proces wykupu mieszkań spółdzielczych w latach 1988-90 został zahamowany. W spółdzielniach o dużej liczbie mieszkań lokatorskich (ponad dwa tys. w każdej) - wykupiono w 1992 r. w poszczególnych spółdzielniach od kilkunastu do stu kilkudziesięciu mieszkań. Zdaniem pracowników spółdzielni chętnych do wykupu mieszkań było znacznie więcej, ale barierą nie do pokonania (nawet przy stosowaniu pięćdziesięcioprocentowej ulgi w przypadku jednej spółdzielni ursynowskiej) okazywała się zbyt wysoka cena. Wysoka kwota, jaka trzeba dysponować by wykupić mieszkanie oraz brak wyraźnych korzyści ekonomicznych przy zmianie statusu mieszkania zahamowały proces prywatyzacji zasobów budownictwa spółdzielczego. Jedynymi motywami osób wykupujących swoje mieszkania lokatorskie są: chęć swobodnego dysponowania mieszkaniem (pozostawienie spadkobiercom) lub obawa przed negatywnymi konsekwencjami zmiany prawa lokalowego (przeniesienie do mniejszego, gorszego mieszkania). Procesowi prywatyzacji mieszkań spółdzielczych nie towarzyszyła prywatyzacja zarządzania tymi zasobami. Zasoby komunalne Wśród mieszkań komunalnych w 1991 r. - 10,5% (200 tys.) stanowiły mieszkania wykupione na własność. W 1992 r. budownictwo komunalne oddało do użytku 2.989 mieszkań. Zasada wyceny przez ekspertów wartości mieszkań komunalnych (każdego oddzielnie) znacznie wydłuża w wielu przypadkach proces wykupu tych mieszkań. System podatkowy nie stwarza zachęt do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w drodze nabywania od gmin mieszkań z zasobów komunalnych; ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych nie przewiduje ulg podatkowych z tego tytułu. Ponadto istotną przeszkodą w sprzedaży mieszkań komunalnych (poza barierą ekonomiczną) są często nieuregulowane kwestie prawne związane z tytułem własności budynków oraz gruntów na których są wzniesione. Brak ustawy reprywatyzacyjnej powstrzymuje niektóre gminy przed sprzedażą mieszkań. Mieszkania wymagające remontu kapitalnego lub o obniżonym standardzie nie znajdują nabywców. Wydaje się zasadne twierdzenie, że podwójna funkcja jaką spełniają mieszkania komunalne (mieszkań powszechnych i socjalnych) nie pozwala na całkowitą prywatyzację tych zasobów. Zdaniem J. Korniłowicza 3, autora opracowania "Prywatyzacja gospodarki zasobami mieszkaniowymi" dotychczasowa akcja wyprzedaży mieszkań komunalnych miała 2 R. Jajszczyk, Przekształcenia własności mieszkaniowych zasobów zakładowych, Instytut Gospodarki Mieszkaniowej, Warszawa, listopad 1992., s.48. 3 J. Korniłowicz, Prywatyzacja gospodarki zasobami mieszkaniowymi, Instytut Gospodarki Mieszkaniowej, Warszawa, maj 1991.
4 BSE bardzo doraźny charakter, nie wynikała z realizacji przyjętej polityki mieszkaniowej władz centralnych i terenowych np.: - brak dążenia do takiego pokierowania procesem prywatyzacji, aby w efekcie pojawiły się budynki w których wszystkie mieszkania zostały wykupione, co przerzuciłoby odpowiedzialność za zarządzanie takim budynkiem na właścicieli, - wyprzedaż "na chybił trafił" najczęściej najlepszych lokali. Potwierdzały tą tezę wyniki ankiety, przeprowadzonej przez autora, wśród prezydentów i burmistrzów gmin, którzy nie wykazywali zbyt dużego zainteresowania prywatyzacją zasobów komunalnych z uwagi na brak, ich zdaniem, motywacji i możliwości takich działań (zły stan techniczny zasobów, brak środków u potencjalnych nabywców). Opowiedzieli się oni również za niecelowością sprzedaży lokali użytkowych, ponieważ ograniczyłoby to wpływy z wynajmu i możliwość decydowania o sposobie wykorzystania tych lokali. Wskazywano natomiast na konieczność przekształceń w sferze zarządzania zasobami komunalnymi. Zasoby zakładowe Dotychczasowe efekty sprzedaży mieszkań w domach zakładowych są mniej niż skromne. Z 1355 tys. mieszkań zakładowych zdołano sprzedać do końca 1991 r. tylko 22 tys., czyli 1,6listopad. 4 ) W 1992 r. oddano do użytku 7.315 mieszkań zakładowych. Budowa zakładowych domów mieszkalnych miała ułatwiać pozyskiwanie nowych pracowników i stabilizację kadr. Realizacja tego założenia nie była jednak oparta na racjonalnych podstawach ekonomicznych (finansowanie tego budownictwa głównie ze środków publicznych, a nie wygospodarowanych przez zakład, ograniczenie swobody dysponowania mieszkaniami przez zakład na rzecz najemców, administracyjna reglamentacja stawek czynszów najmu oraz opłat za centralne ogrzewanie i dostawę ciepłej wody, na skutek czego opłaty pobierane od użytkowników pokrywają tylko część kosztów ponoszonych przez zakład pracy i zarządcę budynków). Dla większości zakładów pracy utrzymywanie mieszkań zakładowych jest zbyt dużym obciążeniem. Nie ma jednak wielu chętnych na ich kupno. Ponad 1/3 najemców mieszkań zakładowych stanowią emeryci i renciści, dla których najczęściej cena wykupu mieszkania jest zbyt wysoka. Według wstępnego rozpoznania przeprowadzonego w wybranych zakładach pracy przez Instytut Gospodarki Mieszkaniowej 5, chęć zakupu mieszkań wyraziło tylko 10% najemców i to pod warunkiem zastosowania preferencyjnych cen sprzedaży. Część załóg jest nieprzychylnie nastawiona do sprzedaży mieszkań zakładowych, widząc w tym uprzywilejowanie tylko pewnej grupy osób i to nie zawsze związanych już z danym zakładem pracy. Przeszkodą w procesie prywatyzacji tych zasobów są także, podobnie jak w przypadku mieszkań komunalnych, nieujawnione tytuły własności zakładów do poszczególnych budynków. Na podstawie ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego decyzja o prywatyzacji przedsiębiorstwa powinna rozstrzygać także o losie mieszkań zakładowych; może je przejąć nowy właściciel lub mogą być przekazane gminie. Wydaje się jednak, że podstawowym problemem nie jest to, kto będzie właścicielem, tylko kto będzie ponosił stale rosnące koszty utrzymania i koniecznych remontów tych mieszkań. Instytut Gospodarki Mieszkaniowej przeprowadził w 1991 r. badania sondażowe w 6 zakładach dysponujących ok. 1.6 tys. budynków, w których znajdowało się ponad 30 tys. 4 R. Jajszczyk - M. cyt. 5 J. Korniłowicz, dz. cyt
BSE 5 mieszkań. W podsumowaniu wyników tych badań autor stwierdza, że "pomimo istotnych różnic w standardzie posiadanych zasobów mieszkaniowych oraz pewnych różnic w podejściu do prywatyzacji zasobów zaobserwowano w badanych zakładach szereg zbliżonych poglądów na temat przyszłości gospodarki zasobami mieszkaniowymi zakładów pracy. Chodzi przede wszystkim o większą efektywność zarządzania i ograniczenie dewastacji budynków, sprawę sprzedaży mieszkań w budynkach jedno-, dwu- i czterorodzinnych oraz powszechną chęć zatrzymania lokali użytkowych jako źródła dodatkowych dochodów". 2.1. Zamiana mieszkania jako metoda poprawy wykorzystania zasobów mieszkaniowych. Kwestią tą zajęli się autorzy pracy "Propozycje poprawy wykorzystania zasobów mieszkaniowych w miastach" -L. Kałkowski, W. Korecki i W. Stanisławska. Przeprowadzili oni w czerwcu 1992 r. badania na przykładzie zasobu mieszkaniowego: komunalnego, spółdzielczego i zakładowego trzech miast Polski południowej, o dużym zróżnicowaniu pod względem wielkości i charakteru: Krakowa, Tarnowa i Myślenic. Ważniejsze wnioski z tych badań przedstawiam w tej części pracy. Najbardziej podatny na zamiany mieszkań jest zasób administrowany przez gospodarkę komunalną ze względu na największy udział mieszkań niedosiedlonych, wysoki udział lokatorów zalegających z opłatami, zwłaszcza od wielu miesięcy oraz wyższy niż w spółdzielczości udział zamian odniesiony do wielkości zasobu, z przewagą zmian "dobrowolnych". Jednak, jak się okazuje, ewentualne korzyści płynące z zamiany mieszkania na mniejsze (obniżenie wysokości czynszu) nie są jeszcze na tyle duże, aby skłaniały ich lokatorów do zamiany, wolą oni płacić nadmetraż i np. podnajmować część lokalu. (Autorzy szacują, że ok. 10-15% mieszkań z nadmetrażem ma podnajemców). Wśród osób zalegających z czynszem także niewielu jest chętnych do zamiany mieszkania, choć liczba ich w ciągu ostatnich czterech lat wzrosła i można się spodziewać, że tendencja ta będzie się nasilać wraz z urealnianiem kosztów eksploatacji mieszkań. Główną przyczyną tego stanu rzeczy jest, zdaniem autorów, utrzymanie urzędowych, zaniżonych stawek za centralne ogrzewanie w całym tzw. zasobie uspołecznionym oraz stawek czynszowych w zasobie miejskim i domach czynszowych. Istotną przeszkodą są także wysokie opłaty notarialne, skarbowe, sądowe, podatkowe oraz za prowizję i pośrednictwo ponoszone przy zamianie mieszkania. 2.2. Zmiany sposobu zarządzania zasobami mieszkaniowymi W maju 1990 r. ustawą Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych rady gminy zostały zobowiązane do wyboru do końca 1991 r. (termin ten został przedłużony do końca 1992 r.) formy organizacyjno-prawnej prowadzenia działalności gospodarczej wykonywanej dotychczas przez przedsiębiorstwa komunalne. Istnieje szereg aktów prawnych na mocy których gmina może samodzielnie dokonywać przekształceń, możliwe są następujące rozwiązania: - prowadzenie działalności na dotychczasowych zasadach ogólnych, wynikających z przepisów ustawy o przedsiębiorstwach państwowych (do czasu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie komunalnym), - prywatyzacja (częściowa lub całkowita) np. przez sprzedaż mienia całego przedsiębiorstwa lub zorganizowanej jego części innemu podmiotowi,
6 BSE - oddanie na czas oznaczony do odpłatnego korzystania całe przedsiębiorstwo lub zorganizowaną jego część innemu podmiotowi, - likwidacja i na bazie zlikwidowanego przedsiębiorstwa stworzenie innej jednostki organizacyjnej, np. zakładu budżetowego bądź jednoosobowej spółki gminy. Zdaniem T. Żelawskiego, ze względu na konieczność ciągłego dotowania gospodarki mieszkaniowej przez budżet gminy, możliwe są dwa warianty przekształceń w tej dziedzinie: - przekształcenie w jednoosobową spółkę gminy, - utworzenie zakładu budżetowego. Formy te, zdaniem autora, pozwalają na decydujący wpływ gminy w kształtowaniu kierunków działalności i dość dużą autonomię zarządzających. Autor powołuje się na prowadzone badania, z których wynika, że spośród jednostek zarządzających zasobami komunalnymi, które już uległy przekształceniom w ponad 90% zapadły decyzje Rad Gmin o powołaniu w miejsce PGM-u zakładu budżetowego. O przewadze tej formy (choć nie tak dużej - ok. 56% z badanych przedsiębiorstw zajmujących się utrzymaniem mieszkań komunalnych wybrało przekształcenie w zakład budżetowy) mówią też realizatorzy raportu z badań "Przekształcenia w sektorze usług komunalnych" 6. Stwierdzają oni także "niezależnie od pewnych zalet zakładów budżetowych, ich wady polegają głównie na tym, że nie są one rozwiązaniem proefektywnościowym. Pozwalając na pozorną obniżkę kosztów związaną np. z nienaliczaniem amortyzacji powodować mogą w konsekwencji trudności z odtworzeniem zużytego majątku. Brak skutecznego mechanizmu odtwarzania majątku trwałego, zwłaszcza w majątkochłonnych branżach użyteczności publicznej takich jak np. ciepłownictwo, usługi wodnokanalizacyjne, utrzymanie mieszkań komunalnych, może doprowadzić w długim okresie do załamania się ciągłości świadczenia tych usług." 3. Kierunki prywatyzacji zasobów mieszkaniowych w krajach Europy Środkowej i Wschodniej. 7 Odmienny stan wyjściowy pod względem struktury własności zasobów mieszkaniowych oraz przyjęte założenia leżące u podstaw zmian w polityce mieszkaniowej spowodowały, że kierunki prywatyzacji zasobów mieszkaniowych są zróżnicowane w poszczególnych krajach środkowej i wschodniej Europy. Można rozróżnić dwa skrajne podejścia : Pierwsze prezentowane przez kraje byłego Związku Radzieckiego, które zakłada bezpłatne lub za "symboliczną opłatą" przejście mieszkania na własność dotychczasowego najemcy. Jako cel prywatyzacji wymienia się stworzenie warunków dla powstania rynku mieszkaniowego, nie wspominając o zapewnieniu utrzymania zasobów w odpowiednim stanie technicznym, o przeciwdziałaniu jego dekapitalizacji. W niektórych przypadkach zapewnia się nawet przyszłych właścicieli, że nie będą ponosić wyższych kosztów utrzymania mieszkań niż inni najemcy, nie precyzując przy tym kto pokryje różnicę między realnymi wydatkami a wpływami z czynszów. Odmienne podejście reprezentują Węgry, Polska i Niemcy (w odniesieniu do terenów byłej NRD). Charakteryzuje się ono założeniem, że wejście w posiadanie na własność mieszkania w domu wielorodzinnym oznacza współwłasność tego domu i wymaga od przyszłego 6 Przekształcenia w sektorze usług komunalnych, praca zbiorowa pod red. Tadeusza Aziewicza, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk 1992. 7 Ta część informacji jest krótkim omówieniem pracy J. Bogusza, Kierunki prywatyzacji zasobu mieszkaniowego w krajach Europy środkowej i wschodniej, wydanej przez Instytut Gospodarki Mieszkaniowej w styczniu 1993 r.
BSE 7 właściciela zarówno świadczeń finansowych w momencie zakupu, jak i świadczeń w rozmiarze niezbędnym dla właściwego utrzymania całego budynku mieszkalnego i jego otoczenia w okresie eksploatacji. Na dodatkowe aspekty prywatyzacji zwrócili uwagę eksperci niemieccy omawiając prywatyzację zasobów mieszkaniowych na terenach byłej NRD. Podkreślali oni, że pod pojęciem prywatyzacji zasobów mieszkaniowych rozumieją: - przekształcenie państwowego i komunalnego zasobu mieszkaniowego w samodzielne "towarzystwa" mieszkaniowe (towarzystwa te mogą przybierać formę towarzystw akcyjnych, jednostek o ograniczonej odpowiedzialności, spółek), - stworzenie prywatnej własności mieszkaniowej w formie indywidualnej własności osób prywatnych. Przewiduje się, że z socjalnych czy też politycznych względów nie uda się (w byłej NRD) obciążyć dużej części najemców niezbędnymi wydatkami na mieszkania. Dlatego też konieczna jest interwencja państwa i gmin w postaci pomocy finansowej, bez czego działalność towarzystw byłaby w dużej części niemożliwa. Zdaniem ekspertów niemieckich pomoc taka się opłaca, gdyż w tej formie sprywatyzowania budynki są lepiej zarządzane i utrzymane. Z doświadczeń niemieckich wynika, że nadzieje na masową sprzedaż mieszkań nie sprawdziły się, a sprzedaż ta ma rację bytu tylko w małych budynkach mieszkalnych, gdzie upewniono się wcześniej czy wszyscy lokatorzy są skłonni do wykupu mieszkania. Taka bowiem sytuacja daje gwarancję efektywniejszego zarządzania w przyszłości, a to uznaje się za podstawowy cel prywatyzacji zasobów mieszkaniowych. Wnioski Prywatyzacja zasobów mieszkaniowych napotyka na wiele przeszkód i zapewne będzie procesem długotrwałym, zależnym do przyjętych rozwiązań w polityce mieszkaniowej i stanu zamożności społeczeństwa. Wydaje się, że podstawą prawidłowego kształtowania się gospodarki mieszkaniowej jest ustanowienie czynszów i opłat za mieszkanie na takim poziomie, aby pokrywały one w pełni wydatki na eksploatację i techniczne utrzymanie zasobu mieszkaniowego oraz odpis amortyzacyjny i niezbędny zysk dla właściciela nieruchomości. Pokrycie tych kosztów przez większość gospodarstw domowych jest nierealne przy obecnym poziomie uzyskiwanych przez nie dochodów. "Urealnienie" opłat za mieszkania spowodowałoby prawdopodobnie lepsze wykorzystanie istniejących zasobów na skutek zwiększenia ilości zamian mieszkań. Mało doceniany jest problem przekształceń w sferze zarządzania zasobami mieszkaniowymi. Regulacje prawne, stworzone w ciągu ostatnich lat, mające umożliwić ten proces okazały się niewystarczające. Gminy, czekając na nową ustawę o przedsiębiorstwie komunalnym, często zaniechały działań w kierunku rzeczywistej zmiany zasad funkcjonowania przedsiębiorstw świadczących usługi komunalne. (Załącznik nr 2 - Opinia Rady Przekształceń Własnościowych przy Prezesie Rady Ministrów w sprawie przebiegu przekształceń własnościowych w sektorze usług komunalnych). W związku z dużym zróżnicowaniem regionalnym w strukturze mieszkań ze względu na formę własności, wiek i stan techniczny budynków oraz z różnicami w możliwościach uporządkowania spraw związanych z tytułami własności budynków i gruntów, programy związane z prywatyzacją zasobów mieszkaniowych powinny być opracowywane w ścisłej współpracy z władzami regionalnymi i uwzględniać lokalne uwarunkowania.
8 BSE OPINIA PRAWNA W SPRAWIE ULG W PODATKU DOCHODOWYM OD OS'B FIZYCZNYCH, KT'RE NABYŁY W DRODZE PRZETARGU LOKALE MIESZKALNE OD GMINY I. Niniejsza opinia powstała na tle następującego stanu faktycznego: Zarząd gminy sprzedał w drodze przetargu nieograniczonego (konkurs ofert) lokale mieszkalne w budynku stanowiącym własność gminy. W wyniku przeprowadzonej sprzedaży właścicielami poszczególnych lokali w tym budynku stały się osoby, które latami oczekiwały na mieszkanie spółdzielcze. Nabywcy lokali chcąc uzyskać zgodę na odliczenie - na podstawie przepisu art. 26 ust. 1 pkt. 5 lit. d ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 80, poz. 350, Nr 100, poz. 442 oraz z 1992 r. Dz. U. Nr. 21, poz. 86) - kwot wydatków poniesionych na zakup lokalu mieszkalnego, spotkali się z odmową urzędów skarbowych. W powyższej sprawie wypowiedziało się Ministerstwo Finansów (Departament Podatków), który także stanął na stanowisku, że w świetle przepisów art. 26 ust. 1 pkt. 5 lit. d nabywcom lokali mieszkalnych, którzy uzyskali lokale mieszkalne w ten sposób, nie przysługuje odliczenie od podstawy podatku dochodowego kwot wydatkowanych na zakup lokali od gminy. Ministerstwo Finansów motywowało swoje stanowisko tym, że powyższy przepis ma zastosowanie jedynie do podatników, którzy zakupili lokale mieszkalne od osób (podmiotów gospodarczych), których przedmiotem działalności jest budownictwo. II. W powyższej sprawie można wyrazić odmienny pogląd: Przepis art. 26 ust. 1 pkt. 5 lit. d stanowi: " Art. 26.1. Podstawę obliczenia podatku, z zastrzeżeniem art. 28, 29, 30, i 41 ust. 3, stanowi dochód ustalony zgodnie z art. 9, art. 24 lub art. 25 po odliczeniu kwot: 5) wydatków na cele mieszkaniowe podatnika, przeznaczonych na: d) zakup budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego w takim budynku od osób, które wybudowały ten budynek w ramach prowadzonej działalności gospodarczej." Pod pojęciem "osób" rozumieć można także gminy i inne osoby prawne. Natomiast pojęcie "wybudowanie przez osobę" (także gminę), oznacza nie tylko fakt postawienia nowego budynku poczynając od fundamentów, ale także fakt przywrócenia, istniejącemu budynkowi w złym stanie technicznym, pełnej wartość użytkowej, w wyniku przeprowadzenia w szerokim zakresie robót remontowych. Zgodnie z przepisem art. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324, z 1990 r. Nr 26, poz. 149; Nr 86, poz. 504, z 1991 r. Dz. U. Nr 31, poz. 128; Nr 41, poz. 179; Nr 73, poz. 321; Nr 105, poz. 452; Nr 106, poz. 457; Nr 107, poz. 460) działalnością gospodarczą jest działalność wytwórcza, budowlana, handlowa i usługowa, prowadzona w celach zarobkowych i na własny rachunek podmiotu prowadzącego taką działalność. Działalność gmin w dziedzinie obrotu lokalami mieszkalnymi stanowiącymi ich własność jest działalnością w celach zarobkowych i na własny rachunek. O celu zarobkowym tej działalności świadczy między innymi instytucja przetargu nieograniczonego, stosowana przy sprzedaży lokali mieszkalnych.
BSE 9 W związku z tym gminy wynajmując, budując i sprzedając lokale mieszkalne prowadzą działalność gospodarczą i działalność ta, będąca w istocie przejawem publicznej gospodarki lokalami, w myśl przepisu art. 9 ust 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Nr 16, poz. 95 ; Nr 32, poz. 191, Nr 34, poz. 199 ; Nr 43, poz. 253, Nr 89, poz. 518; z 1991 r. Nr 4, poz. 18; Nr 110, poz. 473 i z 1992 r. Dz. U. 100, poz. 499. - jest zgodna z zadaniami (gmin) o charakterze użyteczności publicznej. III. Reasumując, zdaniem autorki, osobom fizycznym - nabywcom lokali mieszkalnych, którzy kupili mieszkania wybudowane przez gminy, w świetle zapisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, przysługuje odliczenie od podstawy wymiaru podatku, kwot wydatkowanych na zakup lokalu mieszkalnego. Opracowała: Beata Alicja Homa Warszawa, 1993.03.11