Słabości polskiego systemu stanowienia prawa obraz sytuacji z punktu widzenia organizacji pozarządowej - korzystając z dorobku Obywatelskiego Forum Legislacji działającego od stycznia 2009 roku przy Programie Przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Batorego przygotowała Grażyna Kopińska Proces stanowienia prawa w Polsce od lat stanowi przedmiot zainteresowania naukowców, publicystów i części opinii publicznej. Krytyka dotyczy najczęściej takich zjawisk, jak nadprodukcja aktów prawnych, niestabilność systemu prawnego i jego nadmierna zawiłość, oraz nieprzejrzystość i niespójność systemu prawnego jako całości. Program Przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Batorego przez trzy lata realizował projekt Monitoring procesu stanowienia prawa. Działając w interesie dobra publicznego, postanowiliśmy włączyć się w proces stanowienia dobrego? prawa, ograniczającego zagrożenia korupcyjne.. Nasz projekt skupiał się, z jednej strony, na praktycznym sprawdzeniu możliwości i efektywności partycypacji organizacji pozarządowych w procesie stanowienia prawa, a z drugiej na ocenie przejrzystości tego procesu. Dodatkowym argumentem za podjęciem realizacji tego projektu był fakt, że przyjęta przez Sejm 7 lipca 2005 r. ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa dawała wszystkim zainteresowanym, jak początkowo sądziliśmy, znacznie większe niż dotychczas i sformalizowane możliwości uczestniczenia w tym procesie. Jednym z celów naszego projektu było zbadanie, czy i na ile praktyczna realizacja ustawy lobbingowej wpływa na zwiększenie przejrzystości procesu legislacyjnego oraz jego uspołecznienie. W trakcie realizacji tego projektu staraliśmy się włączyć w proces legislacyjny kilkunastu ustaw. Przeprowadziliśmy analizę zawartości stron BIP ministerstw i sejmu. Poznaliśmy opinię innych uczestników i obserwatorów procesu legislacyjnego: posłów, lobbystów, dziennikarzy i działaczy organizacji pozarządowych. Współpracując z klubami poselskimi i komisjami sejmowymi podjęliśmy, bez powodzenia próbę wprowadzania do praktyki sejmowej konkretnych działań mających na celu zwiększenie przejrzystości procesu legislacyjnego. W przedstawionym pod koniec 2008 roku raporcie pt. Przejrzystość procesu stanowienia prawa stwierdziliśmy między innymi: Proces tworzenia prawa, zwłaszcza na poziomie rządowym jest mało przejrzysty. W bardzo ograniczonym zakresie, znacznie bardziej ograniczonym niż na poziomie parlamentarnym, poddaje się bezpośredniemu monitorowaniu, polegającemu na uczestniczeniu w nim organizacji pozarządowej. Proces prowadzenia konsultacji na tym etapie jest wysoce niejasny i nieprecyzyjny. Organizacja pozarządowa na podstawie art. 12. pkt.5 Regulaminu Pracy Rady Ministrów może być zaproszona do udziału w konsultacjach. Nie jest to jednak procedura obligatoryjna; 4
Regulamin mówi, że projekt rozporządzenia lub ustawy można skierować także do organizacji społecznych oraz innych zainteresowanych podmiotów. Organizacja pozarządowa może także uczestniczyć w konferencji uzgodnieniowej (art. 14), jeśli jest ona organizowana. Jednakże nie ma jasnych reguł korzystania z opinii organizacji pozarządowych, a praktyka jest jeszcze mniej przejrzysta. Takie rozwiązanie, wprowadzające niejasne kryteria doboru uczestników konsultacji, daje dużą swobodę działania urzędnikom ministerialnym. Pod wpływem zaleceń OECD i Unii Europejskiej Polska wprowadziła w 2001 roku procedurę Oceny Skutków Regulacji (OSR). Jej obligatoryjną część stanowi przedstawianie wyników konsultacji przeprowadzonych ze wszystkimi kluczowymi interesariuszami. Z obserwacji naszych oraz innych organizacji pozarządowych wynika, że są problemy z praktycznym stosowaniem tej procedury. Ministerstwa zachowują się pasywnie, oczekują, że zainteresowani sami zgłoszą uwagi. Większość ministerstw nie wychodzi poza swoje ustalone listy partnerów. Na przesłanie uwag do projektów ustaw w ramach konsultacji wyznacza się niezwykle krótki czas, często kilka dni. Regułą jest, że ministerstwa nie odnoszą się do przesłanych im uwag do projektów ustaw. Opiniowanie projektów ustaw jest więc dla organizacji pozarządowych raczej działaniem mającym na celu zaznaczenie swojego stanowiska z poczuciem, że nie ma się wpływu na kształt projektu ustawy na tym poziomie. Zazwyczaj legislatorzy nie dają nam informacji zwrotnej; w najlepszym wypadku odnoszą się do wszystkich uwag zbiorczo w jednym dokumencie, czasem prezentowanym na stronach www BIP. Do nacisków grup interesu na legislatorów często dochodzi na poziomie prac rządowych. Ze względu na niską przejrzystość tego etapu procesu legislacyjnego, możemy zorientować się dopiero post factum, że doszło do takich nacisków. Sygnałem, że do nieformalnego lobbingu mogło dojść podczas pracy w ministerstwach, bywa niska aktywność grup interesu podczas prac sejmowych. Obserwacja procesu legislacyjnego jest łatwiejsza na poziomie sejmowym niż rządowym. Materiały dotyczące tego etapu są szybciej i w sposób bardziej kompletny upubliczniane. Sejm jest praktycznie otwarty na obserwację jego prac zarówno dla dziennikarzy, jak i przedstawicieli różnego typu instytucji. Zauważone przez nas zjawiska negatywne to: Wysłuchania publiczne stosowane są niezwykle rzadko i tylko częściowo spełniają swoje zadanie stwarzania płaszczyzny do jawnego przedstawienia interesów wszystkich stron zainteresowanych wpływaniem na kształt procedowanej regulacji. Wobec braku obowiązku 5
ustosunkowania się posłów do przedstawianych opinii, zazwyczaj są miejscem zgłaszania zastrzeżeń, a nie partnerskiej dyskusji. Osoby korzystające ze statusu gościa komisji nie mają obowiązku przedstawiania na piśmie swojego stanowiska oraz ujawniania, czyje interesy reprezentują i w czyim interesie występują. Otwiera to pole do niejawnego wpływania na kształt regulacji. Ciągle jeszcze wiele ustaw tworzonych jest w parlamencie w sytuacji konfliktu interesów. Posłowie osobiście zainteresowani wprowadzeniem jakichś rozwiązań pilotują ustawy przewidujące wprowadzenie korzystnych rozwiązań dla branży, z którą oni sami lub bliskie im osoby są związane. Pomimo upływu ponad dwu lat od opublikowania raportu jego wnioski pozostają nadal aktualne. Ponieważ ustalenia i rekomendacje zawarte w raporcie nie spotkały się z zainteresowaniem ze strony decydentów powołaliśmy Obywatelskie Forum Legislacji, które próbuje przekonać ich do wprowadzenia niezbędnych zmian. Członkami Forum są osoby mające doświadczenia w uczestniczeniu, bądź monitorowaniu procesu legislacyjnego, w tym przedstawiciele organizacji pozarządowych, środowisk akademickich i naukowych, kancelarii prawniczych i profesjonalnych lobbystów. W ocenie członków Obywatelskiego Forum Legislacji w wyniku wprowadzenia w styczniu 2009 nowelizacji ustawy o Radzie Ministrów sposób prowadzenia prac legislacyjnych nie tylko nie poprawił się, ale wręcz utrudnił prowadzenie efektywnych i rzeczywistych konsultacji społecznych projektów aktów prawnych. W nowych regulacjach nie ma żadnego przepisu, który sprzyjałby szerszemu włączaniu obywateli w prace nad projektami aktów prawnych, są natomiast takie, które udział strony społecznej ograniczają. Obecnie w większości przypadków poszczególne ministerstwa tworzą założenia merytoryczne do projektów ustaw. Konsultacje społeczne oraz możliwość zgłaszania uwag i merytorycznej dyskusji dotyczącej proponowanych rozwiązań prowadzone są na etapie tworzenia założeń do projektów rządowych. Obowiązek odpowiedzi na przedstawione uwagi dotyczy wyłącznie uwag zgłaszanych przez Radę Legislacyjną. Następnie, jeśli rząd podejmie decyzję o przygotowaniu projektu, Rządowe Centrum Legislacji przekłada założenia na projekt ustawy. Tak przygotowany projekt aktu prawnego nie jest już ponownie poddawany dyskusji publicznej. To rozwiązanie naraża pracowników RCL na pozaprawne naciski i pozostawia pole poszczególnym resortom do wprowadzania nieskonsultowanych zmian do finalnego tekstu projektu ustawy. Warto podkreślić, że rozwiązanie wprowadzone nowelizacją z 2009 roku jest niezgodne z Wytycznymi do oceny skutków regulacji, dokumentem opracowanym w 2006 roku w Ministerstwie Gospodarki w ramach realizowanego do dziś rządowego Programu Reformy 6
Regulacji. W Wytycznych stwierdza się: Konsultacje powinny zostać przeprowadzone na jak najwcześniejszym etapie przeprowadzania oceny skutków regulacji. Proces konsultacji powinien również towarzyszyć kolejnym etapom dokonywania oceny skutków regulacji. W liście do premiera z września 2009 roku członkowie Obywatelskiego Forum Legislacji ocenili, że nowelizacja ustawy o Radzie Ministrów miała na celu przede wszystkim przejęcie funkcji technicznego pisania ustaw przez Rządowe Centrum Legislacji. W uzasadnieniu do niej nie było ani słowa o poprawie czy usprawnieniu procesu konsultacji. Ani ona, ani zmiany innych ustaw wraz z nią przyjętych nie usunęły następujących fundamentalnych problemów dotyczących udziału obywateli w tworzeniu prawa ich dotyczącego, którymi są: brak przejrzystości źródeł prawa. Podstawy prawne konsultacji są nadal rozproszone; opisane w różnych ustawach oraz innych aktach, takich jak Regulamin Pracy Rady Ministrów, który nie ma mocy ustawy. O konsultacjach - za każdym razem fragmentarycznie, mowa w ustawie o działach administracji rządowych, ustawie o Radzie Ministrów, pośrednio w ustawie o działalności lobbingowej, Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów o Zasadach Techniki Prawodawczej, Uchwale Rady Ministrów o Regulaminie Pracy Rady Ministrów. Mimo zmiany ustawy o Radzie Ministrów nie wykorzystano okazji, aby skorelować te akty prawne. brak przejrzystości co do podmiotu konsultacji. Regulamin Pracy Rady Ministrów ogranicza listę podmiotów uprawnionych do konsultacji do podmiotów uprawnionych do takiego działania na podstawie odrębnych przepisów. Należy sądzić, że chodzi tu o ustawę o związkach zawodowych, ustawę o organizacji pracodawców, ustawę o Komisji Trójstronnej, ustawę o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Nie jest natomiast jasne czy taki odrębny przepis stanowi swoista konsultacja, która odbywa się na podstawie art. 7 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Nie jest też jasne, jaka jest sytuacja wszystkich innych reprezentantów strony społecznej. brak przejrzystości co do przedmiotu konsultacji. W związku z nowelizacją nie uległy, niestety, zmianie przepisy Regulaminu Pracy Rady Ministrów zawierające nieostre stwierdzenia, co do tego, w stosunku do jakich projektów ustaw konsultacje w ogóle są przeprowadzane (art. 12 ust. 5 Regulaminu). Ponadto, znowelizowany Regulamin jest bardzo niejasny jeśli chodzi o to, na jakim etapie prac nad daną ustawą przeprowadza się konsultacje społeczne. Z jednej strony o wynikach konsultacji mówi art. 9 ust 4 pkt 2 Regulaminu dotyczący Oceny Skutków Regulacji założeń ustawy. Jak wynika z tego przepisu, OSR przygotowywany być powinien przed stworzeniem założeń i do nich dołączany. Jednocześnie, jak się wydaje, sprzecznie z art. 9, art. 10 Regulaminu mówi o kolejnym OSR - tym razem samego aktu prawnego. W przepisach art. 9 regulujących ten etap prac nie zawarto żadnej regulacji dotyczącej zgłoszeń opinii w trybie art. 7 7
ustawy o działalności lobbingowej. Podczas gdy art. 10 ust 6a wskazuje, że dopiero na etapie prac nad samym aktem prawnym dołącza się do niego uwagi zgłoszone w trybie ustawy o działalności lobbingowej (dodatkowo nie jest jasne, co się dzieje z tymi uwagi i czy uznawane są one za konsultacje ). Następnie w art. 12 ust 4 i 5 po raz kolejny jest mowa o skierowaniu projektu do zaopiniowania przez inne organy administracji państwowej, organizacje społeczne oraz inne zainteresowane podmioty i instytucje. Relacja przepisów zawartych w art. 9, 10 i 12 nie jest jasna, nie wynika z nich bowiem przejrzyście, jaki dokument przekazywany jest do konsultacji społecznych, co się stanie jeśli dane założenia zostaną odrzucone przez Radę Ministrów i będą modyfikowane, co wynika z przeprowadzenia procesu konsultacji społecznych i zgłoszeń złożonych w trybie art. 7 ustawy lobbingowej, ani co się dzieje z przekazanymi przez konsultowanych uwagami. brak przejrzystości co do formy konsultacji. Wskazany wyżej fakt, iż przepisy o konsultacjach społecznych rozrzucone są w różnych aktach prawnych, powoduje, że strona społeczna ma trudność w ustaleniu ilości i skuteczności konkretnych formuł konsultacji (konsultacje podmiotów ustawowych, konsultacje osób zaproszonych zgodnie z art. 12 ust 4 i 5 Regulaminu, zgłoszenia w procedurze z art. 7 ustawy lobbingowej, wolne uwagi zgłoszone na stronach internetowych resortów). Tę trudność dodatkowo potęguje rozbieżność polityk informacyjnych każdego z resortów (różne zakresy ujawnianej informacji, różne formaty i zakres publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej, brak komunikacji elektronicznej). Dla poprawy warunków udziału strony społecznej w procesie stanowienia prawa, nowelizacja ustawy o Radzie Ministrów nie wprowadziła zmian na lepsze. Oddaliliśmy się wręcz od standardów wskazanych w Komunikacie Komisji Europejskiej zatytułowanym W kierunku wzmocnienia kultury konsultacji i dialogu ogólne zasady i minimalne standardy konsultacji z zainteresowanymi stronami COM (2002) 704. Od 2006 roku w Ministerstwie Gospodarki realizowany jest Program Reformy Regulacji. W Programie proces przygotowywania dokumentu zwanego Ocena Skutków Regulacji potraktowano jako jeden z kluczowych elementów naprawy procesu stanowienia prawa. Wiele rozwiązań proponowanych w opracowaniach Programu Reformy Regulacji zbieżnych jest z postulatami organizacji pozarządowych. Z niepokojem zauważamy jednak, że przygotowywana przez resort Gospodarki reforma regulacji opiera się tylko na wytycznych. Do tej pory nie ma żadnego aktu prawnego o randze ustawy, który wprowadzałby jej postanowienia jako obowiązujące administrację i wskazujące sankcje za ich nieprzestrzeganie. Ponadto prace te, jak się wydaje, nie są skoordynowane z działaniami prowadzonymi w KPRM. 8
Podsumowując, proces stanowienia prawa w odbiorze wielu organizacji pozarządowych w nim uczestniczących lub monitorujących jest mało przejrzysty oraz niesatysfakcjonujący jeśli chodzi o poziom partycypacji obywatelskiej. A przecież władzom powinno zależeć na tym, aby uspołecznić proces stanowienia prawa. Im więcej dyskusji i konsultacji w trakcie tworzenia złożeń do aktów prawnych, tym większa szansa uniknięcia pomyłek oraz szansa na to, że obywatele będą aprobowali istniejący system prawny i przestrzegali prawa. Rządowi powinno zależeć, poza sytuacjami wyjątkowymi, na przeprowadzeniu jak najszerszych konsultacji. Mając tak krytyczny obraz praktyki stanowienia prawa w Polsce nie zostaliśmy zaskoczeni treścią raportu z procesu nowelizacji tzw. ustawy hazardowej przygotowanego przez Departament Kontroli i Nadzoru KPRM. W upublicznionym 29 lipca 2010 roku raporcie zatytułowanym Proces nowelizacji ustawy o grach i zakładach wzajemnych w latach 2008-2009, stwierdzono między innymi, że przeprowadzone przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów w Ministerstwie Finansów, Ministerstwie Sportu i Turystyki oraz Ministerstwie Gospodarki kontrole ujawniły zarówno szereg naruszeń przepisów Regulaminu pracy Rady Ministrów, jak i działań nierzetelnych i niecelowych. Pokazały, że proces legislacyjny nie był zabezpieczony przed częstymi, przypadkowymi zmianami stanowisk organów administracji rządowej oraz uwidocznił wiele słabości systemowych dotyczących zarówno procedury legislacyjnej, jak i przepisów w zakresie lobbingu. Raport wylicza liczne ułomności i braki procesu nowelizacji tzw. ustawy hazardowej na etapie prac rządowych, takie jak: - brak przejrzystości pod względem rzeczywistych intencji i celów podejmowanych decyzji zarówno w Ministerstwie Finansów jak i Ministerstwie Sportu i Turystyki; - niemożność potwierdzenia prezentowanej przez MSiT tezy o rezygnacji z dopłat na skutek niezrozumienia przez urzędnika polecenia wydanego przez Dyrektora Generalnego Ministerstwa. Niezidentyfikowanie takiego błędu w trybie nadzoru wydaje się mało prawdopodobne... ; - niezabezpieczenie procesu legislacyjnego przed częstymi, przypadkowymi zmianami stanowisk organów administracji rządowej. ; - wydanie polecenia przygotowania projektu ustawy, niezgodnego z założeniami,... ; - brak dokumentacji z przebiegu konferencji uzgodnieniowej; - zajmowanie niejednoznacznego i zmiennego stanowiska w jednej i tej samej sprawie - W okresie od 11 kwietnia 2008 r. (...) do 19 października 2009 r. Ministerstwo [Sportu i Turystyki] czterokrotnie zajmowało stanowisko w sprawie dopłat, przy czym każde kolejne było sprzeczne z poprzednim. ; 9
- niestosowanie się do przepisów Ustawy lobbingowej - Mimo obowiązku wynikającego z przepisów wewnętrznych MSiT (Departament Prawno-Kontrolny) nie prowadził rejestru wystąpień podmiotów prowadzących działalność lobbingową, a żadnemu z pracowników DPK nie zostały powierzone obowiązki w tym zakresie. 10