PARLAMENT EUROPEJSKI 2009-2014 Komisja Prawna 12.6.2012 KOMUNIKAT DLA POSŁÓW (0065/2012) Przedmiot: Uzasadniona opinia maltańskiego parlamentu na temat wniosku dotyczącego rozporządzenia Rady w sprawie wykonywania prawa do podejmowania działań zbiorowych w kontekście swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług (COM(2012)0130 2012/0064(APP)) Na mocy art. 6 Protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności parlamenty narodowe mogą, w terminie ośmiu tygodni od daty przekazania projektu aktu ustawodawczego, przesłać przewodniczącym Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji uzasadnioną opinię przedstawiającą powody, dla których uznają, Ŝe dany projekt nie jest zgodny z zasadą pomocniczości. W świetle Regulaminu Parlamentu Europejskiego w kwestiach przestrzegania zasady pomocniczości właściwa jest Komisja Prawna. W załączeniu znajduje się uzasadniona opinia maltańskiego parlamentu w sprawie wyŝej wymienionego wniosku. CM\905278.doc PE491.208v01-00 Zjednoczona w róŝnorodności
ZAŁĄCZNIK Wniosek dotyczący rozporządzenia Rady w sprawie wykonywania prawa do podejmowania działań zbiorowych w kontekście swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług COM(2012)0130 Uzasadniona opinia Izby Reprezentantów (parlamentu Malty) Podstawa prawna 1. Podstawę prawną niniejszego wniosku stanowi art. 352 TFUE. Przede wszystkim art. 352 nakłada na Unię wymóg podjęcia proponowanego działania. MoŜna to postrzegać jako wyraz zasady pomocniczości. 2. Art. 352 stanowi takŝe, iŝ środki, których podstawą jest tenŝe artykuł, nie mogą prowadzić do harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich, jeŝeli Traktaty wykluczają taką harmonizację. Art. 153 ust. 1 w tytule X (Polityka społeczna) zapewnia Unii wsparcie i dodatkowe uprawnienia w zakresie wspierania i uzupełniania działań państw członkowskich w dziedzinie polityki społecznej, w tym, zgodnie z lit. f), w dziedzinie reprezentacji i obrony zbiorowej interesów pracowników i pracodawców, w tym współzarządzania, z zastrzeŝeniem ustępu 5. Komisja nie powołuje się na ten przepis jako na podstawę prawną rozporządzenia, ale warto zauwaŝyć, Ŝe o ile w art. 153 ust. 2 nadal uznaje się w powyŝszym celu, iŝ Parlament Europejski i Rada (stanowiąc jednomyślnie) mogą przyjąć w drodze dyrektyw minimalne wymagania stopniowo wprowadzane w Ŝycie, z uwzględnieniem warunków i norm technicznych istniejących w kaŝdym z państw członkowskich, to art. 153 ust. 5 stanowi wyraźnie, Ŝe postanowienia art. 153 nie mają zastosowania do wynagrodzeń ani do prawa zrzeszania się, ani do prawa strajku, ani do prawa lokautu. Stąd teŝ próba wykorzystania art. 352 TFUE jako podstawy prawnej dla tego środka. 3. Komisja twierdzi, Ŝe celem rozporządzenia przy pełnym poszanowaniu istniejących w państwach członkowskich praw i tradycji jest wyjaśnienie wykonywania prawa do podejmowania działań zbiorowych w kontekście swobód gospodarczych na jednolitym rynku, zwłaszcza swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, takŝe w świetle wyroków Trybunału Sprawiedliwości w sprawach Viking i Laval. Twierdzi ona równieŝ, Ŝe celem rozporządzenia jest wdroŝenie swobód gospodarczych zgodnie z celami polityki społecznej. Komisja podkreśla, Ŝe Trybunał stwierdził w dwu wymienionych sprawach, iŝ prawo do strajku nie ma charakteru bezwzględnego, poniewaŝ naleŝy dąŝyć do złotego środka (w ogólnym interesie realizacji celów Traktatu), a korzystanie z niego moŝe być jednak poddane pewnym ograniczeniom, które mogą równieŝ wynikać z krajowych konstytucji, przepisów i praktyk. Ponadto art. 28 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej stanowi, Ŝe prawo to naleŝy wykonywać zgodnie z prawem Unii Europejskiej oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi. Rola sądów krajowych 4. W związku z powyŝszym według Trybunału Sprawiedliwości wszelkie (narzucone przez państwo członkowskie) ograniczenie swobód gospodarczych musi być podyktowane uzasadnionym interesem społecznym i być proporcjonalne. Uznaje się, Ŝe uzasadnione PE491.208v01-00 2/7 CM\905278.doc
względy obejmują ochronę praw pracowników i zapobieganie powaŝnym zakłóceniom na rynku pracy. W pewnych warunkach zarówno swobody gospodarcze, jak i prawa podstawowe mogą zatem podlegać koniecznym i proporcjonalnym ograniczeniom. Trybunał Sprawiedliwości określił te zasady z największą klarownością. 5. Zawsze jednak uwaŝano, Ŝe do organów krajowych naleŝy dokonywanie własnych ocen i stosowanie prawa krajowego i unijnego w indywidualnych przypadkach na szczeblu krajowym, w ramach krajowych uprawnień i to w spokojny sposób, tak aby daną kwestię oceniano poprzez analizę rozporządzenia, celem stwierdzenia, czy środek moŝe powodować ingerencję w sprawę podlegającą kompetencji krajowej. Wyjaśnienie i konieczność 6. W komunikacie stwierdzono, Ŝe jednym z głównych powodów, które skłoniły Komisję do przedłoŝenia przedmiotowego rozporządzenia, była pewność prawa oraz determinacja Komisji w reakcji na dostrzeŝony problem napięć w europejskim społeczeństwie pomiędzy krajowymi systemami stosunków pracy a swobodą świadczenia usług (komunikat Komisji, str. 10). 7. Zamierzeniem było wyjaśnienie równowagi między swobodami i prawami społecznymi, tak aby ograniczyć potrzebę dalszych wyjaśnień w drodze sporów przed Trybunałem Sprawiedliwości lub sądami krajowymi (w nawiązaniu do sprawozdania Montiego z dnia 9 maja 2010 r., str. 69). Ponadto zamiarem było sprawienie, aby prawo do strajku było w sposób oczywisty realne, a nie było jedynie hasłem (komunikat Komisji, str. 11). JednakŜe z prawnego punktu widzenia Trybunał Sprawiedliwości wypowiedział się juŝ jasno na temat tych zasad. 8. Komisja argumentuje niemniej, Ŝe wybór art. 352 TFUE jako podstawy prawnej środka, a takŝe wybór rozporządzenia jako instrumentu prawnego jest konieczny i odpowiedni do celów wyjaśnienia (komunikat Komisji, str. 11). 9. Komisja argumentuje, Ŝe w świetle kontrowersji wywołanych przez przywołane wyroki Trybunału przedmiotowe działanie jest niezbędne i powinno zostać podjęte przez Parlament Europejski i Radę. JednakŜe wyjaśnianie ustawodawstwa Unii i precyzowanie orzecznictwa jest równieŝ rolą Trybunału i istnieją mocne przesłanki przemawiające za tym, aby umoŝliwić to Trybunałowi, ilekroć pozwala na to okazja. Odpowiada to bardziej jego roli, autonomii i elastyczności państw członkowskich oraz duchowi lojalności. Komisja przywołuje jednak argument pilności, opowiadając się tym samym za potrzebą interwencji ze strony Rady i Parlamentu Europejskiego. 10. Główne pytanie brzmi, czy tego rodzaju działanie proponowane przez Komisję jest konieczne. Inną kwestią jest, czy sięgnięcie po instrument prawny w postaci rozporządzenia jest konieczne i proporcjonalne do potrzeby dalszego wyjaśnienia ogólnych zasad. Środek moŝna by uzasadnić względami konieczności jedynie wówczas, gdyby: a) Unia, państwa członkowskie i wszystkie zainteresowane strony nie mogły czekać na zajęcie stanowiska lub wyjaśnienie ze strony Trybunału (jak argumentuje Komisja), a zatem natychmiastowe dalsze wyjaśnienie byłoby rzeczywiście pilnie konieczne; oraz CM\905278.doc 3/7 PE491.208v01-00
b) proponowany środek zapewniał takie dalsze wyjaśnienie (i tylko wyjaśnienie) w zakresie koniecznym dla wymagających go kwestii. 11. W preambule rozporządzenia (pkt 11) uznaje się, Ŝe prawo do podejmowania działań zbiorowych, w tym prawo do strajku lub swoboda podejmowania strajku, oraz wymogi związane ze swobodami gospodarczymi powinny zostać pogodzone, zgodnie z zasadą proporcjonalności, co często wymaga złoŝonej oceny przez organy krajowe lub zakłada jej dokonanie. Zostało to juŝ jasno stwierdzone przez Trybunał Sprawiedliwości. 12. Celem takiej złoŝonej oceny byłoby określenie, czy prawa te wykonywano zgodnie z unijnymi i krajowymi przepisami i praktykami (punkt 9 preambuły). Interesuje nas kwestia, czy rozporządzenie jak się w nim twierdzi rzeczywiście wyjaśnia ze względu na pilną konieczność to, czego wymaga ustawodawstwo Unii, oraz czy czyni to bez potencjalnej i nieproporcjonalnej szkody dla odpowiedniej analizy władz krajowych, w pełnej zgodności z krajowymi przepisami i praktykami oraz wszelkimi uzasadnionymi interesami, a takŝe przy uwzględnieniu europejskiego ustawodawstwa w ogólności. 13. Jasne jest, Ŝe taka złoŝona ocena powinna być dokonywana na szczeblu krajowym, bez dodatkowych zewnętrznych komplikacji. NaleŜy ufać, Ŝe państwa członkowskie w duchu lojalności będą dotrzymywać swoich obowiązków, nawet w kontekście transgranicznym, poniewaŝ właśnie w tym przypadku zgodnie z Traktatami ma mieć zastosowanie zasada lojalności. 14. Ponadto jest równie prawdopodobne, Ŝe rozporządzenie przyniesie szkodę spokojnej i odpowiedniej analizie organów krajowych i podmiotów pragnących działać zgodnie z krajowymi przepisami i praktykami oraz przy uwzględnieniu wszelkich uzasadnionych interesów, jak wymaga tego ustawodawstwo Unii. 15. Istota rozporządzenia, jeŝeli chodzi o jego cel, jest zawarta w punkcie 13 preambuły: Aby zapewnić konieczną pewność prawa, uniknąć dwuznaczności i zapobiec jednostronnym rozwiązaniom na poziomie krajowym, naleŝy wyjaśnić niektóre kwestie odnoszące się szczególnie do prawa do podejmowania działań zbiorowych, w tym prawa do strajku lub swobody podejmowania strajku, oraz określić zakres, w jakim związki zawodowe mogą bronić praw pracowników i chronić te prawa w sytuacjach transgranicznych. 16. Jest to powaŝny problem. UwaŜa się, Ŝe głównym, jeśli nie najistotniejszym, celem lub skutkiem niniejszego rozporządzenia, pod pojęciem wyjaśnienia, jest poruszenie kwestii prerogatyw organów krajowych w zakresie określenia, poprzez ustawodawstwo, sądy, trybunały i mechanizmy krajowe, czy nadrzędne względy interesu publicznego (w tym przypadku naleŝy podkreślić, Ŝe odnosi się to do krajowego i postrzeganego jako krajowy interesu publicznego) koniecznie, w sposób uzasadniony oraz proporcjonalny wymagają ograniczenia wykonywania prawa do strajku lub korzystania ze swobód gospodarczych. W szczególności artykuł 4 rozporządzenia moŝna postrzegać jako pierwszy krok ku ustanowieniu procesu wielostronnego obejmującego zaangaŝowanie zewnętrzne o wysoce nieokreślonych, niejasnych i niedających się ustalić celach, działaniach i skutkach, które moŝe mieć powaŝny wpływ na stosowanie odnośnych testów, a takŝe na organy krajowe w ich obecnej roli uwzględnionej, przyznanej i zachowanej na mocy traktatów. Taka interpretacja znajduje potwierdzenie w punkcie 12 preambuły, który podkreśla konieczność zagwarantowania, Ŝe wszelkie ograniczenia praw lub swobód gospodarczych rzeczywiście PE491.208v01-00 4/7 CM\905278.doc
odpowiadają celom interesu gospodarczego uznawanym przez Unię lub potrzebie ochrony praw i wolności innych osób. Jednak w innych kontekstach Trybunał Sprawiedliwości równieŝ przyznał wyraźnie, Ŝe prawo uznawania (w tym uznawania prawdziwości ) pozostaje, w pierwszym rzędzie i bezwarunkowo, w gestii sądów krajowych, od których moŝna oczekiwać, Ŝe we właściwy sposób stosują prawo unijne. 17. To prawda, Ŝe zaproponowane rozporządzenie uwzględnia te koncepcje. Zgodnie z punktem 14 preambuły: Kluczowa rola partnerów społecznych jako głównych podmiotów w rozwiązywaniu sporów dotyczących relacji między pracodawcą i pracownikiem jest od lat dobrze ugruntowana i powinna zostać potwierdzona. NaleŜy ponadto potwierdzić i zachować rolę pozasądowych mechanizmów rozwiązywania sporów, takich jak mediacja, postępowanie pojednawcze czy arbitraŝ, które istnieją w wielu państwach członkowskich. Artykuł 3 odnosi się równieŝ do roli krajowych sądów. 18. JednakŜe aby osiągnąć o czym jest mowa główny cel, jakim jest niedopuszczenie, aby ograniczenie (wykonywania swobód gospodarczych głównego celu rozporządzenia) wykraczało poza to, co jest właściwe, niezbędne i zasadne, art. 4 rozporządzenia nakładałby obowiązek powiadamiania i informowania w sytuacjach, które mogłyby spowodować powaŝne zakłócenia właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego lub które mogłyby prowadzić do powaŝnych szkód dla systemu stosunków pracy bądź niepokojów społecznych na terytorium danego państwa członkowskiego. Komisja i inne państwa członkowskie mają być tym samym w pewien sposób zaangaŝowane w zapewnienie, Ŝe ograniczenie nie wykracza poza to, co jest dozwolone. Niejasnym pozostaje fakt, w jaki sposób będzie to zagwarantowane (takŝe przez nich), gdy odnośne informacje zostaną juŝ przekazane. Cele artykułu 4 nie są jasne. Naszym zdaniem naleŝy bardzo wyraźnie sformułować cel i dalsze działania związane z tym obowiązkiem. Tym samym naszym zdaniem Komisja nie spełniła wymogu konieczności. Stosując ten tok myślenia do rozporządzenia: 19. Punkty 1-9 i 16 preambuły są uwzględnione w ramach ogólnych zasad prawa unijnego. MoŜna je połączyć z artykułem 1, tzw. klauzulą Montiego. Nie ma równieŝ Ŝadnych zastrzeŝeń co do treści stwierdzenia dotyczącego zasady ogólnej w artykule 2. JednakŜe znaczenie ma fakt, Ŝe artykuły 1 i 2 w rzeczywistości jedynie powtarzają stwierdzenie Trybunału Sprawiedliwości i nie wnoszą Ŝadnej wartości dodanej do oświadczeń Trybunału, co czyni je zbędnymi i niepotrzebnymi. Trudno powiedzieć, by cokolwiek wyjaśniały. Nie uzasadniają równieŝ obecnego wniosku. 20. Nie jest jasne, jaki jest cel artykułu 4 rozporządzenia. Artykuł 4 (mechanizm ostrzegania) zobowiązuje państwa członkowskie do natychmiastowego poinformowania państwa członkowskiego prowadzenia przedsiębiorstwa lub pochodzenia usługodawcy lub pozostałych państw członkowskich oraz Komisji o określonych okolicznościach. Jednak stosowanie tego artykułu w praktyce na pewno spowoduje trudności, poniewaŝ dane państwo musi ocenić, czy mają miejsce powaŝne czyny lub okoliczności, które mogłyby spowodować powaŝne zakłócenia właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego, lub które mogłyby prowadzić do powaŝnych szkód dla jego systemu stosunków pracy lub powaŝnych niepokojów CM\905278.doc 5/7 PE491.208v01-00
społecznych. Wszystkie te pojęcia pozostawiają pole do interpretacji, lecz znajdują się w mającym bezpośrednie zastosowanie rozporządzeniu, które pomyślane jest jako środek wyjaśniający. Mimo tego pojęcia te nie są sprecyzowane, co daje szerokie pole do interpretacji. UwaŜa się, Ŝe przepis ten jest zbędny i stanowi dla państw członkowskich niepotrzebny i niejasny obowiązek o nieokreślonych następstwach lub skutkach. 21. Zaproponowane rozporządzenie nie tylko nie wyjaśnia sytuacji prawnej w ramach prawa UE, lecz takŝe ma oczywisty wpływ na właściwe funkcjonowanie krajowych systemów poprzez wprowadzenie nowych obowiązków zawierających element niepewności. Nie jest to niezbędne, właściwe lub zasadne rozwiązanie. 22. Wprowadzenie (artykuł 3) pojęcia wytycznych ustalanych przez partnerów społecznych na poziomie europejskim jest takŝe niewłaściwe i błędne, poniewaŝ jest to obszar, w którym krajowi partnerzy społeczni korzystają, i nadal powinni korzystać, z prawa uznaniowości. Jest nie do zaakceptowania, by w tym przypadku miały miejsce dyskusje na szczeblu europejskim, w tym na szczeblu partnerów społecznych, które mogłyby mieć wpływ na alternatywne mechanizmy rozwiązywania sporów na szczeblu krajowym. Systemy i praktyki w zakresie stosunków pracy są bardzo zróŝnicowane w poszczególnych państwach członkowskich i fakt ten znajduje odzwierciedlenie w konkretnych mechanizmach odnoszących się do rozwiązywania sporów zbiorowych. Dlatego właściwe i zasadne jest uznanie, Ŝe wszelkie wady w systemie krajowym mogą jedynie i dlatego najlepiej być rozpoznane i usunięte przez strony odpowiedzialne za te systemy i wykorzystujące je na szczeblu krajowym. Jest to prerogatywa zastrzeŝona dla szczebla krajowego i partnerów społecznych na tym szczeblu zgodnie z systemem stosunków pracy danego państwa członkowskiego. Podsumowanie 23. Komisja nie wskazała, w jaki sposób proponowane rozporządzenie spełnia kryteria konieczności, stosowności, przydatności i proporcjonalności. Parlament Malty uwaŝa, Ŝe wniosek nie zdaje testu pomocniczości, poniewaŝ Komisja nie była w stanie przedstawić wyraźnego dowodu na konieczność przyjęcia środków legislacyjnych przez Unię Europejską. Komisja nie przytoczyła niezbitych dowodów wykazujących taką konieczność; nie wyłania się ona takŝe z oceny skutków zaprezentowanej wraz z wnioskiem. Brak równieŝ wyraźnych dowodów świadczących o konieczności środków legislacyjnych dotyczących podejmowania działań zbiorowych w kontekście prawa do swobody przedsiębiorczości i świadczenia usług oraz o korzyściach, jakie mają płynąć z zaproponowanych przepisów prawnych, czy teŝ o potrzebie wyjaśnienia za pomocą rozporządzenia. Ponadto nie jest równieŝ jasne, w jaki sposób zaproponowane środki doprowadzą do ograniczenia napięć pomiędzy krajowymi systemami stosunków pracy a swobodą świadczenia usług, co stanowi kluczowy cel wniosku. Rozporządzenie niczego nie wyjaśnia. Jego skutki są wysoce niepewne. MoŜe ono i jest to prawdopodobne kolidować z rolą organów krajowych, co stwarza zagroŝenie powaŝnego zakłócenia i negatywnego oddziaływania na dobre funkcjonowanie ugruntowanych systemów stosunków pracy w państwach członkowskich. 24. Mimo iŝ zaproponowane rozwiązanie nie tworzy nowych mechanizmów rozwiązywania sporów zbiorowych jako takich, parlament uwaŝa, Ŝe z wyŝej wymienionych powodów narusza ono zasadę pomocniczości. PE491.208v01-00 6/7 CM\905278.doc
Dlatego parlament postanowił wnieść sprzeciw wobec omawianego wniosku i przedłoŝyć niniejszą uzasadnioną opinię zgodnie z procedurą określoną w art. 6 Protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności załączonego do Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Izba Reprezentantów (parlamentu Malty) 22 maja 2012 r. CM\905278.doc 7/7 PE491.208v01-00