Dostęp Do informacji publicznej na wniosek w praktyce jednostek samorządu terytorialnego

Dostęp Do informacji publicznej na wniosek w praktyce jednostek samorządu terytorialnego redakcja naukowa Joanna Wyporska-Frankiewicz Elżbieta Jarzęcka-Siwik, Agnieszka Piskorz-Ryń Joanna Wyporska-Frankiewicz PRAWO W PRAKTYCE

Dostęp do informacji publicznej NA WnioseK w praktyce jednostek samorządu terytorialnego redakcja naukowa Joanna Wyporska-Frankiewicz Elżbieta Jarzęcka-Siwik, Agnieszka Piskorz-Ryń Joanna Wyporska-Frankiewicz PRAWO W PRAKTYCE Zamów książkę w księgarni internetowej WARSZAWA 2019

Stan prawny na 15 czerwca 2019 r. Recenzent Prof. dr hab. Bogdan Dolnicki Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Paulina Staniszewska-Chudzik Opracowanie redakcyjne Michał Dymiński Projekt okładek serii Wojtek Kwiecień-Janikowski, Przemek Dębowski Łamanie Andrzej Gudowski Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl P L K I B K Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2019 ISBN 978-83-8160-781-0 Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 19 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profinfo.pl

Koncepcja, metody oraz założenia pracy są dziełem Joanny Wyporskiej-Frankiewicz. Autorką rozdziałów: I i II jest Agnieszka Piskorz-Ryń (Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego). Autorkami rozdziałów: III, IV i V są Elżbieta Jarzęcka-Siwik (Społeczna Akademia Nauk w Łodzi) i Joanna Wyporska-Frankiewicz (Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego) rozdziały te powstały we współautorstwie, w równych częściach.

7 Spis treści Wykaz skrótów... 11 Rozdział I Pojęcie informacji publicznej ustalenie definicyjne... 15 1. Definicja ustawowa i jej interpretacja w orzecznictwie... 15 2. Informacja publiczna w orzecznictwie sądów administracyjnych (zagadnienia szczegółowe)... 27 2.1. Dokument prywatny... 27 2.2. Dokument wewnętrzny... 29 2.3. Informacja techniczna... 38 3. Wymóg posiadania informacji publicznej... 40 4. Informacja przetworzona... 44 Rozdział II Zasady udostępniania informacji publicznej... 53 1. Katalog podmiotów zobowiązanych i uprawnionych... 53 2. Forma i treść wniosku... 58 3. Zasady udzielenia informacji na wniosek... 66 4. Terminy rozpatrzenia wniosku... 69 Rozdział III Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej... 72 1. Konstytucyjne zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej... 72 1.1. Uwagi ogólne... 72 1.2. Poszanowanie praw i wolności innych osób... 76 1.3. Zasada ustawowej regulacji ograniczeń... 77

8 Spis treści 1.4. Zasada proporcjonalności... 79 1.5. Zasada zachowania istoty ograniczanego prawa... 80 1.6. Zasada realizacji wartości uzasadniających ograniczenia praw podmiotowych... 82 1.6.1. Bezpieczeństwo państwa... 82 1.6.2. Porządek publiczny... 83 1.6.3. Ochrona środowiska... 84 1.6.4. Ochrona zdrowia publicznego... 85 1.6.5. Moralność publiczna... 86 1.7. Inne konstytucyjne klauzule ograniczające prawo do informacji... 86 1.8. Stany nadzwyczajne... 89 2. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej... 90 2.1. Faktyczne ograniczenia dostępności informacji wynikające z trybu postępowania... 90 2.1.1. Udostępnienie informacji niepełnej... 92 2.1.2. Wyłączenie dostępności dokumentów wewnętrznych... 93 2.1.3. Anonimizacja dokumentów... 97 2.2. Ograniczenie dostępu do informacji przetworzonej... 100 2.2.1. Przetworzenie a przekształcenie informacji... 102 2.2.2. Szczególnie istotny interes publiczny... 103 2.3. Ograniczenie dostępu do informacji dotyczących pracowników... 109 2.3.1. Ograniczenie dostępu do dokumentacji pracowniczej... 109 2.3.2. Ograniczenia prawa do informacji o funkcjonariuszach publicznych i osobach pełniących funkcję publiczną... 112 2.3.3. Ograniczenia prawa do informacji o pozostałych pracownikach... 122 2.4. Zasada subsydiarności i dostęp do akt sprawy... 124 2.4.1. Treść i znaczenie zasady subsydiarności... 124 2.4.2. Informacja o środowisku... 127 2.4.3. Informacja o treści aktów prawnych... 129 2.4.4. Dostęp do informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego... 130

Spis treści 9 2.4.5. Dostęp do informacji z ksiąg, ewidencji i rejestrów publicznych... 131 2.4.6. Dostęp do informacji zawartych w aktach sprawy administracyjnej... 134 2.4.7. Dostęp do informacji zawartych w aktach sprawy podatkowej... 136 2.4.8. Dostęp do informacji zawartych w dokumentach audytu wewnętrznego oraz w dokumentacji kontroli... 136 2.4.9. Dostęp do dokumentacji z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego... 138 Podsumowanie... 141 3. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnice ustawowo chronione... 142 3.1. Uwagi ogólne... 142 3.2. Informacje niejawne... 144 3.3. Tajemnica przedsiębiorstwa... 146 3.4. Tajemnica skarbowa... 152 3.5. Tajemnica pracownika socjalnego... 155 3.6. Ustalanie obowiązku dochowania tajemnicy... 157 Podsumowanie... 159 Rozdział IV Weryfikacja rozstrzygnięć podejmowanych na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postępowaniu odwoławczym i sądowoadministracyjnym... 160 1. Postępowanie przed organem drugiej instancji... 160 2. Postępowanie przed sądem administracyjnym... 191 Rozdział V Wzory pism ze wskazaniem najczęściej popełnianych błędów... 209 1. Uwagi wprowadzające... 209 2. Wzory wybranych pism... 210 2.1. Wezwanie do sprecyzowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej... 210 2.2. Wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku... 212 2.3. Pozostawienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania... 215

10 Spis treści 2.4. Informacja o tym, że podmiot zobowiązany nie jest w posiadaniu informacji publicznej, której udostępnienia żąda wnioskodawca... 217 2.5. Powiadomienie wnioskodawcy o wysokości opłaty, jeżeli taka ma być pobrana... 218 2.6. Powiadomienie wnioskodawcy o terminie opóźnienia w realizacji wniosku o dostęp do informacji publicznej ze wskazaniem terminu jego realizacji... 221 2.7. Udzielenie informacji publicznej na wniosek... 224 2.8. Wezwanie wnioskodawcy do wskazania powodów przemawiających za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej... 225 2.9. Informacja o możliwej formie udostępnienia informacji publicznej... 227 2.10. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej... 230 2.11. Pismo przewodnie organu pierwszej instancji, wraz z którym przekazywane jest do organu drugiej instancji odwołanie oraz akta sprawy... 238 2.12. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania... 241 2.13. Postanowienie o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania... 255 Bibliografia... 261

11 Wykaz skrótów Akty prawne k.c. ustawa z 23.04.1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145) k.k. ustawa z 6.06.1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1600 ze zm.) k.p.a. ustawa z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) o.p. ustawa z 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.) p.p.s.a. ustawa z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) p.u.s.a. ustawa z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) p.z.p. ustawa 29.01.2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1986 ze zm.) rozp.bip. rozporządzenieministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18.01.2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz.U. z 2007 r. Nr 10, poz. 68) u.d.i.p. ustawa z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.) u.i.p.p. ustawa z 17.02.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2019 r. poz. 700 ze zm.) u.o.i.n. ustawa z 5.08.2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 742 ze zm.)

12 u.s.g. u.s.p. u.s.w. ustawa zmieniająca Wykaz skrótów ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506) ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 511) ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 512) ustawa z 5.07.2018 r. o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1637) Czasopisma KP Kontrola Państwowa KPP Kwartalnik Prawa Publicznego M. Praw. Monitor Prawniczy ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych OSNC Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna OSP Orzecznictwo Sądów Polskich OSPiKA Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Seria A OTK ZU Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy PPP Przegląd Prawa Publicznego PPiA Przegląd Prawa i Administracji PS Przegląd Sądowy RPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny ST Samorząd Terytorialny ZNSA Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego

13 Wstęp Pomysł opracowania cyklu skierowanego do jednostek samorządu terytorialnego towarzyszył mi od dawna. W swojej praktyce zawodowej od lat obserwuję bowiem trudności, z jakimi borykają się pracownicy jednostek samorządu terytorialnego, przed którymi ustawodawca postawił wiele różnorodnych i trudnych zadań, którym muszą sprostać. Niniejszy tom jest pierwszym z wielu już zaplanowanych, nie wykluczam jednak, że wśród nich znajdą się i takie, o których jeszcze nie myślę, a nawet myśleć nie mogę. Każdy z nich ma bowiem w założeniu odpowiedzieć na konkretne potrzeby pracowników jednostek samorządu terytorialnego, które jak wiadomo są w dużym stopniu uwarunkowane poczynaniami ustawodawcy. Kolejne tomy będą więc odpowiedzią na potrzeby praktyki, która ze wszech miar zasługuje na wsparcie i pomoc. Jestem głęboko przekonana, że współdziałanie teorii z praktyką zawsze służyło i będzie służyć dobru wspólnemu, które, jak podkreśla się w literaturze, jest jednym z fundamentów Rzeczypospolitej 1. Joanna Wyporska-Frankiewicz 1 I. Lipowicz, Dobro wspólne, RPEiS 2017/3, s. 17.

14

15 Rozdział I POJĘCIE INFORMACJI PUBLICZNEJ USTALENIE DEFINICYJNE 1. Definicja ustawowa i jej interpretacja w orzecznictwie W rozdziale tym będzie omówiona definicja informacji publicznej. Zagadnienie to zostanie podzielone na podrozdziały: w pierwszym z nich przedstawione zostanie pojęcie informacji publicznej w sposób ogólny, w kolejnym omówione będą zagadnienia szczegółowe, takie jak dokument prywatny, dokument wewnętrzny, informacja techniczna oraz informacja przetworzona. Pojęcie informacji publicznej definiuje art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej 2. Zgodnie z tą definicją informacją publiczną jest informacja o sprawach publicznych. Definicja ta jest przedmiotem krytyki 3, przede wszystkim z tego względu, że odnosi się do sprawy publicznej, jako pojęcia niemającego ustalonego wcześniej znaczenia zarówno w przepisach prawa, jak i w piśmiennictwie. Przez sprawę publiczną można rozumieć każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu, dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu 4. Marek Chmaj próbę określenia sprawy publicznej opiera na sentencji Ulpiana, która posłużyła za podstawę do podziału systemu prawa rzymskiego na prawo publiczne (ius publicum) oraz prawo prywatne (ius privatum) na podstawie kryterium interesu jednostkowe- 2 Ustawa z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.). 3 Por. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 70. 4 E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej (Uwagi krytyczne), KP, s. 28.

16 Rozdział I. Pojęcie informacji publicznej ustalenie definicyjne go i ogólnego. Można w ten sposób przyjąć podział na sprawy prywatne (tutaj w znaczeniu niepubliczne) oraz sprawy publiczne, przy czym do pierwszej kategorii spraw ustawa nie będzie miała zastosowania 5. Hubert Izdebski za sprawę publiczną przyjmuje każdy przejaw aktywności władzy publicznej (jej organów), osób pełniących funkcje publiczne i samorządów oraz już tylko niektóre z działań innych osób, jednostek organizacyjnych, a to tylko takie, które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych przy jednoczesnym dysponowaniu majątkiem publicznym 6. Mariusz Jabłoński i Krzysztof Wygoda za sprawę publiczną uznali wszystkie działania lub zaniechania, zarówno osób (piastunów) tworzących skład osobowy organów władzy publicznej, jak i tych, które w zakresie wynikającym z powierzenia lub porozumienia uczestniczą w procesie wykonywania powierzonych im zadań i kompetencji publicznoprawnych, w znaczeniu organizacyjnym (dotyczącym struktur podmiotów, organów, a także pozostałych instytucji), materialnym i formalnym 7. Sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym 8. Sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako publicznej wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu) 9. Z tego względu jego interpretacja powinna być dokonywana w nawiązaniu do art. 61 Konstytucji RP 10. Sprawa publiczna oznacza przejaw działalności 5 M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018, art. 1. 6 H. Izdebski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej a standardy otwartego rządu, Służba Cywilna 2002/4, s. 26. 7 M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 20. 8 Wyrok NSA z 7.03.2012 r., I OSK 2265/11, LEX nr 1145097. 9 Wyrok NSA z 19.12.2017 r., I OSK 1003/17, LEX nr 2424529; wyrok NSA z 3.10.2017 r., I OSK 3357/15, LEX nr 2400179. 10 Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia

1. Definicja ustawowa i jej interpretacja w orzecznictwie 17 podmiotów wskazanych w ustawie zasadniczej, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym działalnością, która będąc związana ze sferą życia prywatnego, jednocześnie nie pozostaje w jakimkolwiek związku z działaniami ukierunkowanymi na wypełnianie zadań publicznych 11. Przyjęcie takiej definicji sprawia, że wszelkiego rodzaju ograniczenia w dostępie do informacji muszą być interpretowane przez pryzmat i w kontekście obywatelskiego prawa do informacji zagwarantowanego w ustawie zasadniczej 12. Przedmiotem orzecznictwa jest również pojęcie zadania publicznego. Termin zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) jest pojęciem szerszym od terminu zadań władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcie zadanie publiczne, użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia zadanie władzy publicznej użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Takie rozumienie zadania publicznego cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli 13. Wykonywania zadań publicznych nie można uzależniać od przekazywania środków publicznych na ich realizację. Istnieją bowiem sytuacje, w których nakłada się na określone podmioty obowiązek realizacji zadań publicznych, obligując je do ich finansowania z własnych środków, czego przykładem jest m.in. realizacja przez spółki komunalne ze środków własnych powierzonych przez gminę ustawowych zadań związanych z rozwojem lokalnej infrastrukkolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). 11 Wyrok NSA z 21.04.2017 r., I OSK 1953/15, LEX nr 2301454. 12 Wyrok NSA z 22.11.2016 r., I OSK 827/15, LEX nr 2347223. 13 Wyrok NSA z 18.08.2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513; wyrok NSA z 4.11.2016 r., I OSK 900/15, LEX nr 2169837.

W książce wyczerpująco opisano zagadnienia związane z udostępnianiem informacji publicznej na wniosek. Omówiono takie zagadnienia jak: katalog podmiotów uprawnionych i zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, zasady udostępniania informacji publicznej, ograniczenie dostępu do informacji publicznej, weryfikacja rozstrzygnięć podejmowanych na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postępowaniu odwoławczym i sądowoadministracyjnym, informacja publiczna w orzecznictwie sądów administracyjnych. Publikacja zawiera również rozbudowane wzory pism, które mogą być wykorzystane w codziennej praktyce organów administracji publicznej. Książka jest przeznaczona dla pracowników jednostek samorządu terytorialnego, udzielających informacji publicznej. Powinna także zainteresować przedstawicieli zawodów prawniczych współpracujących z jednostkami samorządu terytorialnego oraz wszystkich zainteresowanych dostępem do informacji publicznej. Joanna Wyporska-Frankiewicz doktor nauk prawnych; adiunkt w Zakładzie Sądownictwa Administracyjnego Uniwersytetu Łódzkiego; radca prawny; etatowy członek orzekający SKO w Łodzi; członek Kolegium Sądu Arbitrażowego Polski Centralnej przy Łódzkiej Izbie Przemysłowo-Handlowej. Elżbieta Jarzęcka-Siwik doktor nauk prawnych; wicedyrektor Departamentu Prawnego i Orzecznictwa Kontrolnego NIK; radca prawny; adiunkt w Katedrze Administracji i Prawa Administracyjnego Akademii Nauk w Łodzi. Agnieszka Piskorz-Ryń doktor habilitowany nauk prawnych; adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego i Samorządu Terytorialnego UKSW; członkini zespołu eksperckiego opracowującego zmiany w zakresie dostępu do informacji publicznej. zamówienia: infolinia 801 04 45 45 zamowienia@wolterskluwer.pl www.profinfo.pl CENA 129 ZŁ (W TYM 5% VAT)