Sołectwa w lokalnym systemie władzy (wybrane aspekty)

Arkadiusz Ptak Sołectwa w lokalnym systemie władzy (wybrane aspekty) arkadiusz.ptak.ap@gmail.com Warszawa, 7 grudnia 2015 r.

Cel badań Wskazanie i wyjaśnienie roli oraz znaczenia sołectw (i ich organów) w lokalnym systemie władzy w Polsce. Obszary badań: 1) zebrania wiejskie realizujące ideę demokracji bezpośredniej 2) sołectwo jako mikrosystem polityczny 3) relacje między organami sołectwa, zwłaszcza sołtysa z władzami gminy

Prezentowane wyniki badań zostały poprzedzone badaniami pilotażowymi z wykorzystaniem metody "studium przypadku", a w gromadzeniu danych posłużyły następujące metody: obserwacja bezpośrednia, analiza dokumentów oraz wywiady osobiste. Na tej podstawie sformułowano kilka wniosków, do których należały: 1. niskie, na poziomie blisko 15%, zainteresowanie mieszkańców wsi zebraniami sprawozdawczo wyborczymi, w tym samymi wyborami sołtysów i rad sołeckich; 2. stabilność i ciągłość sprawowania funkcji sołtysa; 3. sołtysowi pełniącemu rolę wiejskiego lidera łatwiej osiągać było sukces w wyborach do rady gminy czy rady powiatu; 4. postrzeganie sołtysów jako przedstawicieli lokalnej władzy stąd bardzo często zachodziła korelacja między oceną sołtysa i oceną wójta/burmistrza (pozytywną lub negatywną); 5. niektóre cechy socjologiczno demograficzne sołtysów były podobne do przedstawicieli lokalnych elit wyższego szczebla (wójtów/burmistrzów, radnych). Ptak A., Wybory sołtysów i rad sołeckich. W poszukiwaniu prawideł rywalizacji wyborczej w organach pomocniczych samorządów gmin wiejskich w Polsce, "Studia Regionalne i Lokalne", 3/2012, s. 107-122.

Perspektywy teoretyczne przyjęte w badaniach 1. teoria wymiany społecznej (P. Blau), 2. teoria klientelizmu (J. Tarkowski). 3. teoria racjonalnego wyboru (M. Olson), 4. teoria kapitału społecznego (P. Bourdieu, J. Coleman, R. Putnam)

Hipotezy badawcze: 1. Poziom posiadanego kapitału społecznego (zasobu biograficznego) jednostek wpływa na częstotliwość angażowania się w działalność lokalnej wspólnoty w kierunku sprawowania funkcji sołtysa, uczestniczenia w rywalizacji wyborczej na wyższych szczeblach władzy lub w innych formach aktywności społecznej. 2. Czynniki wpływające na charakter wymiany i interakcji w ramach lokalnych struktur władzy determinują sposób funkcjonowania sołtysów w ramach tegoż systemu.

Obszar badań 1. 2. Województwo lubelskie: 85 gmin i 1 512 sołectw Województwo wielkopolskie: 97 gmin i 1 794 sołectw Były to gminy wiejskie oraz miejsko-wiejskie, w których jednostkami pomocniczymi są sołectwa Badania prowadzone były w latach 2013-2015 i dotyczą kadencji władz sołectwa kadencji 2010-2014 Poziom rozwoju i typy obszarów wiejskich wg Monitoring rozwoju obszarów wiejskich bardzo wysoki wysoki średni niski bardzo niski przedziały równoliczne

Materiał empiryczny do badań: 1. Badania ilościowe CATI sołtysów (N=380) 2. Badania ilościowe PAPI wójtów (N=157) 3. Protokoły z zebrań wiejskich (N= 3 306) 4. Statuty gmin 5. Statuty sołectw 6. Główny Urząd Statystyczny 7. Państwowa Komisja Wyborcza 8. Instytut Statystyki Kościoła Katolickiego 9. Diagnoza Społeczna 10. Centrum Badania Opinii Społecznej (CBOS) 11. Monitoring rozwoju obszarów wiejskich (IRWiR PAN, EFRWP).

Problematyka zebrań wiejskich D. Gałaj, Samorząd wiejski w PRL, Instytut Rozwoju Wsi i Rolnictwa PAN, Warszawa 1978. Problematyka przedstawiana przez instancje partyjne i lokalną administrację: 1. Problematyka rolnicza, a zwłaszcza wzrost produkcji, specjalizacja, melioracja, zagospodarowanie ziemi, zabiegi agrotechniczne, akcja siewna, żniwa (64,8% respondentów). 2. Sprawy zaopatrzenia, głównie w dobra konsumpcyjne (43,0%). 3. Sprawy komunalne, w tym m.in. wodociągowanie, kanalizowanie, oświetlenie, budowę świetlic, klubów, szkół, dowóz dzieci do szkół (33,6%). 4. Naprawa i budowa dróg (28,8%). 5. Usługi SKR i służby rolnej (22,0%). 6. Czyny społeczne oraz emerytury i renty (ponad 14%). Problematyka poruszana przez mieszkańców: 1. Sprawy zaopatrzenia (38,2%), 2. Problematyka rolnicza (34,6%). 3. Naprawa i budowa dróg (28,6%). 4. Emerytury i renty (28,1%). 5. Sprawy komunalne (25,4%). 6. Usługi SKR i służby rolnej (16,5%). 7. Czyny społeczne (3,4%).

Typologia problemów Rodzaj problemu Wójtowie (PAPI) Sołtysi (CATI) N % N % Zły stan dróg i chodników 146 94,8 340 89,9 Nieopłacalność rolnictwa 106 68,8 286 75,7 Spółki wodne 87 56,5 153 40,5 Brak pracy 71 46,1 170 45,0 Brak kanalizacji 64 41,6 139 36,8 Kłótnie polityków w Sejmie i w telewizji 31 20,1 8 2,1 Dostęp do lekarza 27 17,5 36 9,5 Brak mieszkań 25 16,2 38 10,1 Brak wodociągu 16 10,4 14 3,7 Zbyt mało festynów i rozrywek we wsi 9 5,8 69 18,3 Złe funkcjonowanie szkoły lub przedszkola 7 4,5 17 4,5 Komunikacja autobusowa z innymi miejscowościami - - 104 27,5

Różnice między regionami Uwidoczniły się w czterech typach problemów (różnice istotne statystycznie). W Wielkopolsce częściej niż w lubelskim pojawiały się problemy związane z brakiem kanalizacji oraz brakiem mieszkań. Były to więc problemy obejmujące zadania własne samorządu gminnego. W lubelskim, częściej niż w Wielkopolskim mieszkańcy wskazywali na te problemy, za które lokalne władze nie są bezpośrednio odpowiedzialne, a mianowicie na nieopłacalność rolnictwa oraz brak pracy.

Efektywność realizacji wniosków z zebrań wiejskich przez władze gminy (wg sołtysów) Stopień realizacji postulatów zgłaszanych podczas zebrań wiejskich przez władze gminy lubelskie Województwo wielkopolskie N % N % Bardzo duży 13 6,8 3 1,6 Raczej duży 71 37,4 106 55,8 Raczej mały 86 45,3 65 34,2 Bardzo mały 19 10,0 16 8,4 Nie są realizowane 1 0,5 0 0,0 Ogółem 190 100,0 190 100,0 Zebrane dane wskazują, że w województwie wielkopolskim blisko 60% sołtysów pozytywnie wypowiadało się na temat realizacji postulatów zgłaszanych podczas zebrań wiejskich przez lokalne władze. W lubelskim odsetek ten był na poziomie niewiele ponad 44%.

Udział mieszkańców w zebraniach wiejskich Frekwencja wyborcza na zebraniach wiejskich wybierających sołtysa i radę sołecką (parametryczny test różnic T-Studenta dla prób niezależnych) Województwo N Średnia Odchylenie standardowe lubelskie 85 14,08% 4,34% wielkopolskie 97 16,76% 5,43% Różnica średnich -2,68 *t(177)=3,6;p<0,01, Różnicę w frekwencji wyborczej między poszczególnymi regionami zanotowano również w nieparametrycznym teście różnic U Manna-Whitneya. Dla lubelskiego średnia ranga wyniosła 109,03, zaś dla wielkopolski - 161,90 (U(4)= 5824,0; p<0,01).

Frekwencja na zebraniach wyborczych wybierająca sołtysa. Poziom sołectwa Kategoria sołectwa Kohorta lubelskie wielkopolskie N % N % Bardzo wysoka frekwencja powyżej 24,01% 320 21,12 668 37,19 Wysoka frekwencja 18,01-24,00% 300 19,80 380 21,16 Średnia frekwencja 12,01-18,00% 414 27,33 407 22,66 Niska frekwencja 6,01-12,00% 379 25,02 271 15,09 Bardzo niska frekwencja do 6,00% 102 6,73 70 3,90 Dla potrzeb badań dokonano podziału sołectw na pięć kohort "frekwencyjnych". Punktem wyjścia w ustaleniu granic delimitacji poszczególnych kohort stanowiła średnia arytmetyczna frekwencji na zebraniach wiejskich w badanych województwach.

Czynniki determinujące udział w zebraniach wiejskich 1. Czynniki egzogeniczne (nie są zależne od sołectwa (sołtysa): poziom rozwoju społeczno-gospodarczego gminy; sołecki system wyborczy wielkość sołectwa. 2. Czynniki endogeniczne (uzależnione w znacznej części od sołtysa, bądź samych mieszkańców i instytucji działających w sołectwie): stawka wyborcza zdolności mobilizacyjne sołtysa religijność mieszkańców

Frekwencja a poziom rozwoju społeczno-gospodarczego gminy Rosner A., Stanny M., Monitoring rozwoju obszarów wiejskich. Etap I. Przestrzenne zróżnicowanie poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego obszarów wiejskich w 2010 roku, Fundacja Europejski Fundusz Rozwoju Wsi Polskiej, Instytut Rozwoju Wsi i Rolnictwa PAN, Warszawa 2014. lubelskie wielkopolskie Korelacja Pearsona -,231 * Istotność (dwustronna),033 N 85 Korelacja Pearsona -,404 ** Istotność (dwustronna),000 N 97 Wraz ze wzrostem wskaźnika poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego gminy spada frekwencja podczas zebrań wiejskich, podczas których wybierani są sołtysi i rady sołeckie. Na obniżenie frekwencji wyborczej najsilniej wpływały zamożność i spójność Arkadiusz społeczności Ptak, Sołectwa w lokalnej lokalnym systemie oraz warunki władzy mieszkaniowe.

Sołecki system wyborczy Ograniczenia w wyborach podczas zebrań wiejskich w formie zgromadzeń: termin i czas trwania głosowania. Przykład Miasta i Gminy Muszyna, gdzie wybory sołtysa nie przeprowadza się na zebraniu wiejskim (głosowanie odbywało się w niedzielę od 7.00 do 21.00 w tym samym lokalu wyborczym co wybory samorządowe). Frekwencja ponad 50%, ale zainteresowanie kandydowaniem było podobnie niskie jak w innych gminach.

Frekwencja a wielkość sołectwa Wielkość sołectwa (N=3 311) Wielkość sołectwa (N=380) lubelskie Korelacja Pearsona -,362 ** -,431 ** Istotność (dwustronna),000,000 N 1515 120 wielkopolskie Korelacja Pearsona,-393 ** -,549 ** Istotność (dwustronna),000,000 N 1796 157 Wpływ wielkości sołectwa na frekwencję wyborczą zweryfikowano zarówno na podstawie protokołów z zebrań wiejskich (N=3 311) oraz badań sołtysów CATI (N=380). Tendencja jest taka sama, tj. wraz ze wzrostem uprawnionych do głosowania w sołectwie (wielkością sołectwa) spada frekwencja, czyli im mniejsze miejscowości tym frekwencja większa. Wyłącznie natężenie jest rożne (wartość współczynnika korelacji).

Stawka wyborcza Wpływ występowania konkurencji w wyborach na frekwencję wyborczą Frekwencja lubelskie Korelacja Pearsona,209 ** Istotność (dwustronna),000 N 1515 wielkopolskie Korelacja Pearsona,123** Istotność (dwustronna),000 N 1796 Dla potrzeb badań stawkę wyborczą określono za pomocą konkurencyjności wyborów na sołtysa. Uznano, że wybory są konkurencyjne, jeżeli w ponad połowie sołectw danej gminy było co najmniej dwóch kandydatów na sołtysa. Wraz ze wzrostem liczby kandydatów na sołtysa wzrasta frekwencja wyborcza w obu regionach

Zdolności mobilizacyjne sołtysa Województwo Uczestnicy zebrania wiejskiego lubelskie wielkopolskie N % N % Osoby zawsze zainteresowane sprawami sołectwa, które przychodzą na zebranie bez względu na osobę sołtysa i poruszane na zebraniu sprawy Moja rodzina oraz rodzina innych osób kandydujących na sołtysa Osoby współpracujące ze mną w organizacjach działających na wsi (OSP, LZS, KGW) Moi sąsiedzi oraz sąsiedzi innych osób, które kandydowały na sołtysa Kandydaci na sołtysa i osoby im towarzyszące (wspierające) 183 100,0 178 95,2 3 1,6 22 11,8 3 1,6 19 10,2 1 0,5 20 10,7 1 0,5 14 7,5 Osoby, które poprosiłem o przyjście na zebranie wiejskie 3 1,6 7 3,7 Moi zdecydowani przeciwnicy, by zagłosować przeciw 0 0,0 2 1,1

Religijność mieszkańców Forma aktywności obywatelskiej Frekwencja w zebraniach wiejskich wybierająca sołtysa oraz radę sołecką Dominicantes Województwo Communicantes Województwo lubel. wlkp lubel. Wlkp. -,017,005 -,054 -,086 Frekwencja w wyborach samorządowych (2010 r.),064,010,001 -,182 Frekwencja w wyborach do Parlamentu Europejskiego (2009 r.),416** 0,154,317**,150 Referendum akcesyjne - frekwencja (2003 r.),388**,252*,195,300** Referendum akcesyjne -głosowanie na "tak" (2003 r.) -,439** -,103 -,209 -,047 Dane o praktykujących dotyczą 2011 roku (kiedy odbywały się większość zebrań wiejskich) i obejmują gminy poddane wcześniejszym badaniom. Dla celów obliczeniowych uśredniono dane dla parafii danej gminy. Nie odnotowano zależności między praktykami religijnymi, a aktywnością mieszkańców w wyborach sołeckich oraz w wyborach samorządowych.

Sołtysi - kapitał społeczny i relacje z wójtem Badania stowarzyszenia Klon/Jawor wskazują, że zaangażowanych formalnie na rzecz organizacji lub grup społecznych jest na poziomie ok. 18%. W ramach "Diagnozy społecznej" pytano również o zaangażowanie społeczne. W 2013 roku członkami jakichś organizacji, stowarzyszeń, partii, komitetów, rad, grup religijnych, związków lub kół było 13,7% ankietowanych.

W badaniach badając kapitał społeczny sołtysów ograniczono się wyłącznie do ich formalnej aktywności społecznej i działalności w: 1. organizacjach społecznych, 2. partiach politycznych, 3. organach władzy publicznej. Nie uwzględniono więc wskaźników wykorzystywanych w innych badaniach, takich jak m.in. ich nieformalnego zaangażowania w działalność społeczną, poziom zaufania, czy też stosunku do procedur i instytucji demokratycznych.

Ponad 77% sołtysów z Wielkopolski oraz 66,8% z lubelskiego zadeklarowała, że jest członkiem jednej z organizacji działającej w jego miejscowości. Sołtysi z Wielkopolski byli jeszcze bardziej aktywni w przeszłości (83,7%). W lubelskim odsetek aktywnych sołtysów w przeszłości był na porównywalnym poziomie jak obecnie (66,3%). Nazwa organizacji Obecna działalność sołtysa (w %) Działalność sołtysa w przeszłości (w %) lubelskie wielkopolskie lubelskie wielkopolskie Ochotnicza Straż Pożarna 68,5 53,1 32,9 56,3 Koło Gospodyń Wiejskich 33,7 31,0 18,4 31,0 Ludowe Zespoły Sportowe 6,5 25,7 11,8 4,2 Kółko rolnicze 2,2 6,2 30,3 22,5 Spółdzielnia rolnicza 0,0 6,2 5,3 5,6 Grupa producencka 0,0 3,5 5,3 1,4 Społeczne komitety (np. wodociągowania) 2,2 0,0 28,9 11,3 Lokalna Grupa Działania 41,2 59,1 7,7 4,1 Rada parafialna 33,3 43,3 29,2 28,6 Rada rodziców w szkole 37,3 20,4 75,4 81,6

1. Głównym obszarem aktywności sołtysów jest członkostwo w Ochotniczych Strażach Pożarnych oraz Kołach Gospodyń Wiejskich. 2. Do dwóch tradycyjnych wiejskich organizacji dołączyła kolejna, którą jest Lokalna Grupa Działaniach (LGD) 3. Niezwykle ważnym obszarem aktywności sołtysów są rady parafialne oraz rady rodziców. 4. Zdecydowanie spada aktywność sołtysów w organizacjach działających typowo na rzecz rolnictwa, głównie w kółkach rolniczych. 5. Wyczerpała się również formuła społecznych komitetów wodociągowania i telefonizacji wsi.

Aktywność sołtysów w partiach politycznych Z badań CATI wynika, że przynależność sołtysów do partii jest regionalnie zróżnicowana. Wyraźnie bardziej zaangażowani w działalność partyjną są sołtysi z Wielkopolski, gdzie blisko 19% z nich jest członkami partii politycznych. W lubelskim odsetek ten jest na poziomie 10%. Także w przeszłości sołtysi z Wielkopolski częściej (20,5%), niż z lubelskiego (13,7%) byli członkami partii. Sołtysi, którzy zadeklarowali członkostwo w partii politycznej wskazywali przede wszystkim na swoją aktywność w ruchu ludowym.

Udział sołtysów w wyborach do rad gmin i rad powiatów w 2010 roku Typ gminy 1, 2, 3 Typ gminy 5 Typ gminy 6, 7 Sołtysi kandydujący do rady gminy/powiatu (gminy rolnicze) (gminy wielofunkcyjne, ze zrównoważonymi sektorami ) (gminy zurbanizowane) 13,3% 13,2% 32,7% Sołtysi którzy wygrali wybory 77,8% 82,3% 50,7%

na urząd sołtysa Rola wójtów (burmistrzów) w wyborach na urząd sołtysa % Przed zebraniem wiejskim (np. w urzędzie gminy) spotykam się osobiście i proponuję kandydowanie osobie, która w mojej opinii najlepiej będzie sprawowała taką funkcję. Dotyczy to zarówno urzędującego sołtysa, jak i osób, które nie posiadają doświadczenia w sprawowaniu funkcji sołtysa, jeżeli urzędujący sołtys funkcję sprawuje niewłaściwie Przed zebraniem wiejskim wiem o mogących pojawić się kandydatach na sołtysów w sołectwach Na samym zebraniu wiejskim deklaruję publicznie swoje poparcie dla urzędującego sołtysa, a jeżeli nie jest to urzędujący sołtys udzielam poparcia kandydatowi, który w mojej opinii będzie dobrze sprawował funkcję sołtysa w przyszłości Często 27,6 Rzadko 72,4 Często 53,0 Rzadko 47,0 Często 35,9 Rzadko 64,1

Typy relacji pomiędzy wójtami (burmistrzami) a sołtysami % Chcąc skontaktować się z sołtysami telefonicznie sam do nich dzwonię (z pominięciem sekretariatu). Ich numery telefonu mam w swojej komórce Sołtysi nie mają problemu z bezpośrednim kontaktem ze mną. Jeżeli urzęduję i nie mam innego spotkania mogą spotykać się u mnie Bywam u sołtysów na imieninach (lub telefonuje z życzeniami) Jestem na Ty z sołtysami Sołtysi przychodzą do mnie na imieniny/urodziny Często 87,4 Rzadko 12,6 Często 96,1 Rzadko 3,9 Często 21,5 Rzadko 78,5 Często 59,3 Rzadko 40,7 Często 26,8 Rzadko 73,2 K. Bondyra oraz M. Wojtkowiak tłumacząc tytuł swojego artykułu - Sołtys ma pierwszeństwo - nawiązali do swoich spostrzeżeń. Prowadząc badania z wójtami i burmistrzami ich respondenci wielokrotnie wypowiadali się, że "(...) jeżeli w trakcie naszej rozmowy wejdzie do gabinetu sołtys, to natychmiast wywiad przerywamy, gdyż właśnie <<sołtys ma pierwszeństwo>> Bondyra K., Wojtkowiak M., Sołtys ma pierwszeństwo, [w:] Samorząd pomocniczy jako czynnik pobudzający społeczeństwo obywatelskie na wsi, red. A. Sakson, P. Węgierkiewicz, Wyd. Krajowe Stowarzyszenie Sołtysów, Stowarzyszenie Fundamenty Silnego Państwa oraz Instytut Zachodni, Konin - Warszawa - Poznań 2010.

Podsumowanie aspekt regionalny Badania prowadzone w sołectwach i gminach lubelskiego oraz wielkopolskiego ujawniły zróżnicowania między regionami. Czynnikami mającymi największy wpływ na międzyregionalne zróżnicowania były: 1. tradycja polityczna; 2. urbanizacja obszarów wiejskich; 3. typ gminy; 4. kapitał społeczny sołtysa; 5. stosunek władz gminy do jednostek pomocniczych.

1. Dane statystyczne oraz badania ilościowe wykazały, że większą aktywnością (uczestnictwem) w zebraniach wiejskich wykazali się mieszkańcy Wielkopolski. Do czynników, które uzasadniałyby taką postawę Wielkopolan należą: a. Częstsze realizowanie wniosków zgłaszanych przez mieszkańców podczas zebrań wiejskich przez władze gminy. b. Wykorzystywanie przez sołtysów z Wielkopolski znacznie większej liczby źródeł informowania mieszkańców o zebraniach, w tym Internetu (ponad 16% w Wielkopolsce i 5,3% w lubelskim.

c. Struktura osób biorąca udział w tychże zebraniach. W Wielkopolsce (65,4%) częściej niż w lubelskim (60,8%) w zebraniach uczestniczą osoby, które stale interesują się sprawami sołectwa i systematycznie uczestniczą w tych zebraniach. d. Funkcje zebrań wiejskich, które częściej w Wielkopolsce pełnią inne, nieformalne funkcje, w tym wyłanianie wspólnego kandydata na radnego, czy też wspólne spędzanie wolnego czasu po ich zakończeniu.

e. Rola i znaczenie sołtysa na wielkopolskiej wsi znacznie częściej niż sołtysi z lubelskiego gotowi byli wziąć osobistą, materialną odpowiedzialność za zwiększenie środków w ramach fundusz sołeckiego. Dysponują większym kapitałem społecznym: częściej należą do organizacji pozarządowych, partii politycznych Potrafią organizować pozabudżetowe środki finansowe na działalność sołectwa

Relacje wójt - sołtys Bliższe relacje między tymi aktorami lokalnej polityki są w lubelskim. Większy jest również wpływ wójta na działalność sołectw. Wójtowie z lubelskiego są bardziej zaangażowani w wybory sołeckie i częściej niż w Wielkopolsce: 1) uczestniczą w zebraniach wiejskich podczas których wybierani są sołtysi; 2) mają wiedzę o mogących pojawić się kandydatach na sołtysa jeszcze przed zebraniem wiejskim 3) prowadzą rozmowy z sołtysem przed rywalizacją wyborczą w jednostkach pomocniczych.

W lubelskim znacznie częściej niż w Wielkopolsce sołtysi kandydują do rady gminy z list wyborczych wójta. W Wielkopolsce ponad trzykrotnie częściej sołtysi kandydowali w 2014 roku do rady z komitetu wyborczego, który był w opozycji do wójta. W lubelskim istnieje związek między kandydowaniem sołtysa z komitetu wyborczego wójta, a bywaniem na imieninach.

Dziękuję za uwagę Arkadiusz Ptak, Sołectwa w lokalnym systemie władzy