KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 16.3.2017 r. SWD(2017) 106 final DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi: ROZPORZĄDZENIE KOMISJI (UE).../... z dnia XXX r. ustanawiające kodeks sieci dotyczący zharmonizowanych struktur taryf przesyłowych w odniesieniu do gazu oraz ROZPORZĄDZENIE KOMISJI (UE).../...z dnia XXX r. ustanawiające kodeks sieci dotyczący mechanizmów alokacji zdolności w systemach przesyłowych gazu i uchylające rozporządzenie Komisji (UE) nr 984/2013 {C(2017) 1657 final} {C(2017) 1660 final} {SWD(2017) 107 final}
Streszczenie oceny skutków Ocena skutków rozporządzenia Komisji (UE) ustanawiającego kodeks sieci dotyczący zharmonizowanych struktur taryf przesyłowych w odniesieniu do gazu oraz rozporządzenia Komisji (UE) ustanawiającego kodeks sieci dotyczący mechanizmów alokacji zdolności w systemach przesyłowych gazu i uchylającego rozporządzenie Komisji (UE) nr 984/2013 odnośnie do ogólnounijnego podejścia rynkowego do alokacji nowo wybudowanych zdolności przesyłowych gazu. A. Zasadność działań Dlaczego należy podjąć działania? Na czym polega problem? Maksymalnie 11 wierszy [Skala problemów, prawdopodobieństwo ich wystąpienia i oczekiwane zmiany. Główne czynniki leżące u podstaw (jeżeli mają związek z tematem, należy odnieść się do wyników oceny). Zainteresowane strony, na które problem ma największy wpływ.] Potencjalne roczne straty dobrobytu netto (na poziomie hurtowym) spowodowane obecnym brakiem integracji rynku gazowego wyniosły 1,3 mld EUR w 2014 r. w zagregowanych danych dla Europy. Część problemu stanowi brak zharmonizowanych struktur taryfikacji oraz zharmonizowanej i opartej na rynku oferty nowych zdolności. Obecnie większość trudności dotyczących taryf, z jakimi zmagają się przedsiębiorstwa energetyczne, jest związanych z brakiem przejrzystości, spójności, przewidywalności i obiektywności taryf. Podobnie ważne jest, by w stosownych przypadkach wdrożyć oparty na zasadach rynkowych system oferowania zdolności przyrostowej w celu skutecznego rozwoju systemu. W celu zapewnienia prawdziwej konkurencji pomiędzy dostawcami z UE i spoza UE konieczne jest, aby mogli oni w pełni korzystać z istniejących systemów przesyłowych do przesyłania gazu z obszarów, na których występują niskie ceny do obszarów, na których ceny są wysokie. Tylko dobrze funkcjonujący system wzajemnie połączonych sieci przesyłowych, które stwarzają wszystkim podmiotom przesyłającym lub odbiorcom równe warunki dostępu, spowoduje, że ceny gazu będą sprawiedliwe dla wszystkich odbiorców. Jaki jest cel inicjatywy? Maksymalnie 8 wierszy [Należy wskazać główne cele polityki, przedstawiając wstępny ilościowy wskaźnik wyników docelowych.] Celem jest przyczynienie się do ustanowienia unii energetycznej, a tym samym sprawnie funkcjonującego wewnętrznego rynku gazu zapewniającego bezpieczeństwo dostaw energii oraz promowanie połączeń międzysystemowych sieci energetycznych. Celem środków jest przede wszystkim ułatwienie handlu i konkurencji za pośrednictwem sprawnie funkcjonującego i przejrzystego rynku hurtowego; zwiększenie przejrzystości na rynku gazu; uniknięcie nieuzasadnionego rozróżniania między użytkownikami sieci, a co za tym idzie zapewnienie taryf przesyłowych odzwierciedlających koszty; oraz zachęcanie do inwestowania i utrzymania lub stworzenia interoperacyjności na potrzeby sieci przesyłowych. Ponadto środki stanowią uzupełnienie dobrze funkcjonującego systemu oferty zdolności dla zdolności istniejących oraz zdolności, które mają dopiero zostać zbudowane. Na czym polega wartość dodana podjęcia działań na poziomie UE? Maksymalnie 7 wierszy [Aspekty transnarodowe. Ograniczenia w działaniach państw członkowskich.] W ostatnich latach wykazano już (za pomocą innych inicjatyw dotyczących alokacji zdolności, zarządzania ograniczeniami, bilansowania i interoperacyjności), że do promowania zintegrowanego unijnego rynku gazu potrzebne są zasady europejskie. Wykazano jednak również, że (obecnie) pełna harmonizacja struktur taryfikacji lub ofert zdolności przyrostowej nie jest najlepszym wariantem, biorąc pod uwagę specyficzne cechy regionalne i związane z daną siecią, które należy uwzględnić. Zainteresowane strony (zarówno dostawcy, jak i odbiorcy) podkreślają jednak potrzebę zapewnienia przejrzystości i porównywalności taryf na szczeblu UE, aby zagwarantować równe szanse dla wszystkich podmiotów na rynku gazu w UE.
B. Rozwiązania Jakie warianty legislacyjne i nielegislacyjne rozważono? Czy wskazano preferowany wariant? Jak to uzasadniono? Maksymalnie 14 wierszy W rozporządzeniu w sprawie gazu określono najważniejsze zasady taryfikacji w unijnym sektorze gazu ziemnego. Państwa członkowskie interpretują te zasady na różne sposoby, co prowadzi do znacznych rozbieżności w zakresie struktur taryfowych (oraz taryf obowiązujących dla różnych grup odbiorców), a także do stosunkowo niewielkiej ogólnej przejrzystości. Różna interpretacja często prowadzi również do penalizacji przepływów transgranicznych w porównaniu z przepływami krajowymi, co z kolei może doprowadzić do tego, że gaz, który mógłby przyczynić się do dywersyfikacji, nie będzie w stanie dotrzeć na rynki. W związku z tym istnieje konieczność poprawy. Dlatego też scenariusz odniesienia, którym jest dotychczasowy scenariusz postępowania, nie jest wystarczający. Scenariusz zakładający podstawową harmonizację obejmuje najważniejsze elementy opracowywania taryf i sformułowano w nim wspólne zasady stworzenia koniecznych równych szans. Podczas różnych konsultacji rozważano również wariant bardziej asertywny, tj. pełną harmonizację; zainteresowane strony nie widziały potrzeby jej przeprowadzania, biorąc pod uwagę specyficzne, niezbędne do uwzględnienia cechy regionalne, krajowe lub związane z danym systemem. Nie znaleziono żadnych jasnych dowodów przemawiających za harmonizacją taryf w całej UE, która nie spotkała się również ze szczególnym poparciem ze strony zainteresowanych stron. Wynika to również z faktu, iż różne oczekiwania operatorów systemów przesyłowych związane z zyskiem w różnych państwach członkowskich spowodowane są szeregiem czynników, od makroekonomicznych do specyficznych dla danego systemu. Jeżeli chodzi o zdolność przyrostową, oprócz pełnej harmonizacji lub dotychczasowego scenariusza postępowania brano pod uwagę podobną podstawową harmonizację. Również w tym przypadku podstawowa harmonizacja jest najbardziej odpowiednia. Jak kształtuje się poparcie dla poszczególnych wariantów? Maksymalnie 7 wierszy Wszystkie zainteresowane strony (podmioty przesyłające, odbiorcy, operatorzy systemów przesyłowych i organy krajowe) poparły wariant podstawowej harmonizacji, który wiąże się z podjęciem konkretnych działań zmierzających do utworzenia zharmonizowanej struktury taryfowej, lecz nie do pełnej harmonizacji. Podsumowując, grupa podmiotów przesyłających, które zawarły długoterminowe umowy dotyczące zdolności i które często nie mają wartości wewnętrznej, między innymi z powodu zmniejszającego się popytu, opowiadają się za bardziej radykalnym przeglądem systemu taryfikacji w postaci ponownego ustalenia zdolności albo generalnej zmiany zasad taryfikacji gazu. Chociaż wnioski te wymagają większej uwagi ze strony Komisji w kontekście zwiększenia integracji rynku, charakter tych zmian jest fundamentalny i w związku z tym nie można ich przeprowadzić w przedmiotowym procesie (komitologia). C. Skutki wdrożenia preferowanego wariantu Jakie korzyści przyniesie wdrożenie preferowanego wariantu lub jeśli go nie wskazano głównych wariantów? Maksymalnie 12 wierszy Należy przedstawić podsumowanie oczekiwanych pozytywnych skutków gospodarczych, społecznych i środowiskowych, wskazując w możliwie najszerszym zakresie szacunki ilościowe dotyczące głównych grup beneficjentów (w tym odbiorców, przedsiębiorstw itd.). W takim przypadku należy zawsze: dołączyć uzasadnienie braku określenia ilościowego; wyraźnie stwierdzić brak znacznych bezpośrednich korzyści w obszarze gospodarczym, społecznym lub środowiskowym. Podstawowa harmonizacja struktur taryfowych przyczyni się do dalszej integracji unijnych rynków gazu w sposób ostrożny i realistyczny, który jest zgodny z podejściem wybranym w odniesieniu do innych projektów harmonizacji zasad rynkowych (dotyczących alokacji zdolności, zarządzania ograniczeniami, bilansowania i interoperacyjności). Szczególne korzyści gospodarcze płynące z tych konkretnych inicjatyw trudno jest określić ilościowo, biorąc pod uwagę, że bardziej zharmonizowane struktury taryfowe są tylko jednym elementem lepiej funkcjonującego rynku
wewnętrznego. W ostatnim sprawozdaniu monitorującym opracowanym przez ACER stwierdzono, że niesprawne funkcjonowanie rynków gazu w UE przyczynia się do utraty ponad 1 mld EUR rocznie. Struktury taryfowe odgrywają kluczową rolę w sektorze sieci gazowych, ponieważ są w stanie sterować przepływami w państwach członkowskich i między nimi. Ponieważ większość gazu w UE jest importowana, niezwykle ważne jest zaprojektowanie struktur taryfowych w taki sposób, by dążyć do osiągnięcia europejskiego optimum pod względem dostaw gazu, pamiętając o tym, że opracowanie taryf stanowi istotną siłę napędową. Jeżeli chodzi o ofertę zdolności przyrostowej, podstawowa harmonizacja zapewnia zamawianie projektów dużych lub małych przez rynek oraz jeżeli są opłacalne ich budowę przez operatorów systemów przesyłowych. Skutki inne niż gospodarcze są jednak stosunkowo niewielkie. Jakie są koszty wdrożenia preferowanego wariantu lub jeśli go nie wskazano głównych wariantów? Maksymalnie 12 wierszy Należy przedstawić podsumowanie oczekiwanych negatywnych skutków gospodarczych, społecznych i środowiskowych, przedstawiając w możliwie jak największym zakresie oceny ilościowe, i odnosząc się, w stosownych przypadkach, do głównych grup, których skutki te dotyczą. Należy wyjaśnić wielkość i rodzaj kosztów zapewnienia zgodności oraz ich źródła. W takim przypadku należy zawsze: dołączyć uzasadnienie braku określenia ilościowego; wyraźnie stwierdzić brak znacznych bezpośrednich negatywnych skutków w obszarze gospodarczym, społecznym lub środowiskowym. Ogółem, proponowane zasady mają na celu utworzenie skuteczniejszego wewnętrznego rynku UE poprzez wdrożenie zmian w strukturach taryfikacji gazu oraz w ofercie zdolności przyrostowej. O ile wiadomo, nie ma określonych negatywnych skutków gospodarczych, społecznych czy środowiskowych preferowanego wariantu, jakim jest podstawowa harmonizacja. Przez cały proces opracowywania tych inicjatyw legislacyjnych zainteresowane strony wykazały duże poparcie dla ostrożnego podejścia. W związku z tym wariant preferowany stanowi dodatkową zmianę unijnej polityki taryfikacji w sektorze gazowym. Jakie będą skutki dla przedsiębiorstw, MŚP i mikroprzedsiębiorstw? Maksymalnie 8 wierszy Należy przedstawić wyjaśnienia i uzasadnienia dotyczące systemu obowiązującego w przypadku mikroprzedsiębiorstw i MŚP [całkowite wyłączenie / częściowe wyłączenie / mniej restrykcyjny / inne / pełne stosowanie] Należy opisać wszelkie określone skutki dla tych rodzajów przedsiębiorstw (lub stwierdzić, że nie oczekuje się żadnych skutków) Wpływ na przedsiębiorstwa duże i małe po stronie odbiorców będzie pozytywny, ponieważ będą miały one równe szanse pod względem konkurencji z podmiotami działającymi na rynkach w UE. Skutki te odczują bardziej bezpośrednio te przedsiębiorstwa, w których gaz jest podstawowym wkładem w łańcuchu wartości (tj. przedsiębiorstwa, które wykorzystują gaz ziemny w prowadzonych przez nie procesach przemysłowych, a nie tylko np. do celów ogrzewania). Przedsiębiorstwa takie jak duzi odbiorcy przemysłowi, działające na rynku hurtowym oraz aktywnie konkurujące na poziomie ogólnounijnym i na całym świecie, skorzystają z taryf odzwierciedlających koszty. Struktury taryfikacji i mechanizmy alokacji zdolności są ważnym składnikiem funkcjonowania unijnego hurtowego rynku gazu, więc rynki detaliczne odczują pośrednio ich skutki. W związku z tym, jeżeli odbiorcy krajowi otrzymywali do tej pory znaczne subsydia na niekorzyść transgranicznych przepływów gazu co jest wyraźnie sprzeczne z zasadami rynku wewnętrznego wszystkie przedsiębiorstwa zużywające gaz mogą odnieść korzyści ze zwiększenia przejrzystości i usprawnienia funkcjonowania hurtowego rynku gazu. Czy przewiduje się znaczące skutki dla budżetów i administracji krajowych? Maksymalnie 4 wiersze Wybór podejścia opartego na podstawowej harmonizacji nie pociąga za sobą żadnych znacznych skutków dla budżetów i administracji krajowych. Czy wystąpią inne znaczące skutki? Maksymalnie 6 wierszy Nie (należy uzasadnić) / Tak [należy wskazać skutki i przedstawić odniesienie do sekcji w sprawozdaniu z oceny skutków] Skutkami odniesienia są skutki określone w wytycznych dotyczących oceny skutków, do których nie odniesiono się już powyżej. Na przykład skutki w zakresie praw podstawowych, konkurencyjności, na poziomie regionalnym, pod względem uproszczeń, na poziomie międzynarodowym (państwa trzecie, przepływy handlowe i inwestycyjne), konkurencji itd. Jak określono, najważniejsze skutki tego środka mają charakter gospodarczy i są częścią zestawu środków wdrażanych w celu zapewnienia utworzenia sprawnie funkcjonującego wewnętrznego rynku gazu w UE. Rynek
wewnętrzny z kolei zapewnia odbiorcom większe bezpieczeństwo dostaw i gaz po najbardziej konkurencyjnych cenach. Można uznać, że waga innych skutków jest niewielka. D. Działania następcze Kiedy nastąpi przegląd przyjętej polityki? Maksymalnie 4 wiersze Nie określono sztywnej daty przeglądu całego wniosku, lecz ACER (z ENTSO gazu) będzie monitorował efekty jego wdrożenia i od początku może sugerować zmiany w celu zapewnienia osiągnięcia pożądanego efektu. Biorąc pod uwagę rosnącą zależność UE od źródeł zewnętrznych gazu ziemnego, rozsądne może być jednak rozważenie, czy właściwe jest wdrożenie bardziej ogólnej inicjatywy dotyczącej taryf gazowych.