Bezrobocie - między diagnozą a działaniem

Bezrobocie - między diagnozą a działaniem Seria poświęcona klientom pomocy społecznej Poradnik dla pracowników służb społecznych Łukasz Arendt Agnieszka Hryniewicka Iwona Kukulak-Dolata Bartłomiej Rokicki Publikacja współfinansowana ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 1 2012-09-13 11:30:21

Publikacja powstała w ramach projektu Koordynacja na rzecz aktywnej integracji w ramach Działania 1.2 Wsparcie systemowe instytucji pomocy i integracji społecznej Program Operacyjny Kapitał Ludzki, współfinansowany przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Redakcja naukowa: dr Joanna Staręga-Piasek Redakcja serii: Agnieszka Hryniewicka Kopiowanie i rozpowszechnianie może być dokonane z podaniem źródła. Publikacja jest dystrybuowana bezpłatnie. Publikacja powstała w ramach projektu Koordynacja na rzecz aktywnej integracji, który jest realizowany od listopada 2008 r. do grudnia 2013 r. Celem projektu jest podniesienie jakości i efektywności funkcjonowania instytucji działających w obszarze pomocy społecznej na poziomie samorządowym i centralnym. W ramach tworzenia przestrzeni wymiany doświadczeń, wiedzy i informacji obok działań badawczo-analitycznych, szerokiego spektrum szkoleń, w ramach projektu zaplanowane zostało wydanie 28 publikacji. Wśród publikacji znajdują się pozycje o charakterze teoretycznym, przedstawiające zręby systemu pomocy społecznej w Polsce i Unii Europejskiej oraz pozycje praktyczne o charakterze podręczników dotyczące sposobów działania i rozwiązań wartych upowszechniania. Są one skierowane do różnych grup odbiorców, przede wszystkim do pracowników instytucji pomocy społecznej, organizacji pozarządowych oraz radnych samorządowych i szerokiego środowiska mającego wpływ na kształtowanie pomocy społecznej w Polsce. Prezentowana publikacja jest jedną z serii poświęconej klientom pomocy społecznej, w której przedstawiane są osoby wykluczone oraz problemy, z powodu których znaleźli się w trudnej sytuacji życiowej. Seria publikacji dotyczy następujących kategorii: rodziny niepełne, osoby niepełnosprawne intelektualnie, osoby niepełnosprawne ruchowo, osoby uzależnione, osoby bezrobotne, osoby starsze, osoby opuszczające zakłady karne, ofiary katastrof i klęsk żywiołowych. Seria jest kolejnym podejściem do tego zagadnienia, ponieważ w 1996 r. zostały wydane publikacje o podopiecznych pomocy społecznej, jednakże choć nie zmieniły się grupy osób, którym udzielana jest pomoc, to od tego czasu zmieniła się sytuacja prawna, rzeczywistość Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 2 2012-09-13 11:30:21

oraz metody działania pracowników socjalnych, a także podejście do rozwiązywania problemów z pasywnego zabezpieczania podstawowych warunków do życia do aktywnego współdziałania w rozwiązywaniu problemu przez klienta pomocy społecznej. Klienci stali się z przedmiotów działania jego podmiotem. 3 Poszczególne pozycje w serii zostały opracowane przez zaproszonych przez Instytut specjalistów i praktyków zajmujących się daną problematyką. Publikacje mają być praktycznym wskazaniem dla pracowników socjalnych i innych grup zawodowych w ośrodkach pomocy społecznej, a także specjalistów zatrudnionych w innych instytucjach, na przykład w urzędach pracy na co dzień stykającymi się z wybranymi grupami, tak aby mieli wspólny pogląd na problemy dotykające klientów pomocy społecznej. Dzięki tym opracowaniom mogą lepiej zrozumieć swoich klientów, ich problemy, umieć zdiagnozować dany problem oraz wiedzieć kto i w jakim zakresie może im pomóc, gdzie skierować daną osobę po wsparcie lub z kim współpracować w rozwiązywaniu danego problemu. Poza tym, w publikacjach znajdują się wskazania do działań, czyli informacje, jakich błędów nie popełniać, a jakie działania podejmować. Dlatego staraliśmy się, aby w każdej publikacji były zawarte następujące zagadnienia: Diagnoza problemu społecznego przedstawienie definicji dotyczących danego problemu oraz jego charakterystyki, np. przyczyny problemu, problemy współwystępujące, konsekwencje nierozwiązania problemu; Charakterystyka społeczno-demograficzna wybranej grupy klientów podstawowe dane społeczno-demograficzne (np. wiek, płeć, wykształcenie, miejsce zamieszkania) osób dotkniętych problemem oraz ich podział na podstawowe grupy. Stworzenie portretu psychospołecznego osoby z danym problemem, wskazanie na podstawowe ograniczenia i możliwości tych osób oraz ich potrzeby. Instytucje powołane do świadczenia pomocy wraz z kompetencjami katalog instytucji wraz z zakresem ich działań, do których można skierować klientów lub z którymi można współpracować na rzecz rozwiązania problemów. Prawne uwarunkowania udzielania pomocy dostępny zakres usług i świadczeń: oferta zarówno ze strony jednostek administracji samorządowej, jak i ze strony organizacji pozarządowych. Wskazania do działań praktyczne wskazówki przydatne w rozmowach lub sytuacjach udzielania pomocy poszczególnym grupom oraz przykłady rozwiązań innowacyjnych, które warte są upowszechnienia. Wyzwania stojące przed systemem pomocy społecznej w odniesieniu do wybranej grupy. Każda publikacja zawiera spis publikacji, dzięki którym można poszerzyć wiedzę w danym zakresie oraz aneks zawierający spis kluczowych instytucji i listę stron internetowych dotyczących omawianej tematyki. Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 3 2012-09-13 11:30:21

4 Publikacje wydawane w ramach projektu Koordynacja na rzecz aktywnej integracji są kontynuacją wieloletniej działalności wydawniczej Instytutu Rozwoju Służb Społecznych, który wydaje czasopisma Praca socjalna, Problemy opiekuńczo-wychowawcze oraz Niepełnosprawność i rehabilitacja oraz publikacje zwarte w ramach serii Ex Libris Pracownika Socjalnego. Jest to jedna z form szkoleniowych prowadzonych przez Instytut, gdyż obok szkoleń prowadzonych tradycyjnie wiedza na temat bogatego instrumentarium pracowników socjalnych jest przekazywana w publikacjach książkowych oraz czasopismach. Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 4 2012-09-13 11:30:21

Spis treści Spis treści... 5 Wstęp... 7 Rozdział I Definicje bezrobocia oraz jego przyczyny i konsekwencje... 9 Definicje bezrobocia... 9 Przyczyny powstawania bezrobocia... 14 Wymiary i konsekwencje występowania bezrobocia... 17 Charakterystyka i ewolucja bezrobocia w Polsce... 22 Bezrobocie jako przyczyna przyznania świadczeń pomocy społecznej... 32 Rozdział II Charakterystyka społeczno-demograficzna bezrobotnych klientów pomocy społecznej... 37 Charakterystyka bezrobotnych klientów pomocy społecznej na podstawie danych statystycznych... 37 Cechy psychospołeczne osób bezrobotnych... 40 Kategorie bezrobotnych świadczeniobiorców pomocy społecznej... 42 Wskazania do diagnozy osób bezrobotnych... 48 Rozdział III Instytucje powołane do świadczenia pomocy wraz z kompetencjami... 51 Instytucje pomocy społecznej ze szczególnym uwzględnieniem instytucji działających na rzecz osób bezrobotnych i ich rodzin... 52 Instytucje rynku pracy w Polsce... 58 Instytucje zatrudnienia socjalnego i ekonomii społecznej... 71 Rozdział IV Prawne uwarunkowania udzielania pomocy dostępny zakres usług i świadczeń.. 79 Usługi i świadczenia z pomocy społecznej... 80 Usługi i świadczenia oferowane przez instytucje rynku pracy... 89 Uwarunkowania prawne dotyczące udziału w aktywizacji w CIS oraz zakładania spółdzielni socjalnych... 98 Rozdział V Wskazania do działań: Jak realnie pomagać osobom bezrobotnym?...101 Zmiany w instytucjach rynku pracy i instytucjach pomocy społecznej...101 Program Wsparcie dla aktywnie poszukujących pracy...103 System budowy domów socjalnych poprzez szkolenia osób bezrobotnych...104 Spółdzielnia socjalna Szansa i Wsparcie...105 Urząd Pracy 7 dni w tygodniu, 24 h na dobę...106 Rozdział VI Nowe wyzwania w walce z problemem bezrobocia...109 Pomiary skuteczności działań na rynku pracy...110 5 Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 5 2012-09-13 11:30:21

6 Promocja, upowszechnienie działań i usług urzędów pracy w obsłudze lokalnego rynku pracy...113 Profilowanie bezrobotnych...114 Zastosowanie coachingu w poradnictwie zawodowym...116 Realizowanie idei kształcenia ustawicznego...117 Bibliografia...120 ANEKS Spis instytucji oraz stron internetowych dotyczących problematyki pomocy osobom bezrobotnym...123 Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 6 2012-09-13 11:30:21

7 Wstęp Kwestie związane z szeroko rozumianym bezrobociem są jednym z najbardziej istotnych zagadnień będących przedmiotem polityki społecznej każdego państwa. Wynika to zarówno z problemów, jakie związane są z samym bezrobociem (wzrost niezadowolenia społecznego czy zwiększone obciążenia dla budżetu) jak i tych, które mogą być pochodną jego występowania (np. dezaktywacja zawodowa czy marginalizacja społeczna). Celem niniejszego opracowania jest omówienie najważniejszych zagadnień dotyczących bezrobocia, których znajomość wydaje się istotna w przypadku osób zajmujących się na co dzień pomocą osobom bezrobotnym. Opracowanie rozpocznie krótkie omówienie istniejących definicji bezrobocia, zarówno z punktu widzenia teorii ekonomicznej, jak i obowiązujących przepisów prawa. Następnie przeanalizowane zostaną przyczyny, wymiary i możliwe konsekwencje występowania bezrobocia w krótkim i długim okresie z punktu widzenia polityki społecznej i gospodarczej. Kolejna część opracowania to przegląd danych statystycznych pokazujących bezrobocie w różnych przekrojach oraz jego ewolucję w ostatnim dziesięcioleciu w Polsce, a także ujęcie bezrobocia jako przyczyny przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Przedstawione zostaną tutaj również podstawowe metody, za pomocą których możliwe jest diagnozowanie i opisywanie problemów związanych z bezrobociem. W rozdziale drugim przedstawiona zostanie charakterystyka psychospołeczna osób bezrobotnych oraz ich problemy i potrzeby z podziałem na różne kategorie osób bezrobotnych korzystających ze świadczeń pomocy społecznej. W tym rozdziale znajdują się również wskazania do diagnozy jednostkowej osoby bezrobotnej, gdyż ten etap pomocy uważamy za najistotniejszy. Kolejne dwa rozdziały są poświęcone omówieniu instytucji powołanych do pomocy osobom bezrobotnym oraz oferowanych przez nie świadczeń i usług. Sieć tych instytucji jest bardzo rozbudowana, więc zarówno osoby bezrobotne, jak i pomagający mogą mieć problemy z zestawieniem wszystkich dostępnych form pomocy. W rozdziale piątym przedstawione zostały przykłady działań i projektów, które pokazują skuteczne bądź innowacyjne sposoby pomagania osobom bezrobotnym, a w części ostatniej kilka wyzwań związanych z problemem bezrobocia. Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 7 2012-09-13 11:30:21

8 Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 8 2012-09-13 11:30:21

9 Rozdział I Definicje bezrobocia oraz jego przyczyny i konsekwencje Bartłomiej Rokicki, Agnieszka Hryniewicka Definicje bezrobocia W ujęciu makrospołecznym bezrobocie można analizować w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym. W ujęciu podmiotowym bezrobocie to stan bezczynności zawodowej osób zdolnych do pracy i zgłaszających gotowość do jej podjęcia, dla których podstawą egzystencji są dochody z pracy, w ujęciu przedmiotowym oznacza niezrealizowaną podaż pracy, będącą rezultatem nierównowagi między podażą siły roboczej (zasobów ludzkich) a popytem na pracę (chłonność zatrudnieniową gospodarki) 1 W najprostszym ujęciu bezrobocie można zdefiniować jako brak pracy zarobkowej dla osób zdolnych do pracy i jej poszukujących. Gwałtowny wzrost bezrobocia oraz długie utrzymywanie się jego wysokiego poziomu spowodowały, iż zaczęły powstawać modele teoretyczne, których celem było znalezienie odpowiedzi o przyczyny występowania bezrobocia oraz sposoby skutecznej z nim walki. W chwili obecnej, z punktu widzenia przyczyn powstawania, ekonomiści wyróżniają zasadniczo 5 rodzajów bezrobocia, które zostały przedstawione na rysunku nr 1. W oparciu o tą klasyfikację, możliwe jest również wyróżnienie dwóch głównych typów bezrobocia, z punktu widzenia ich relacji ze zmianami koniunktury występującymi w każdej gospodarce. Z jednej strony mówić można zatem o bezrobociu dobrowolnym (naturalnym), do którego zaliczamy bezrobocie frykcyjne, strukturalne i klasyczne, z drugiej zaś o bezrobociu przymusowym, którego przykładem jest bezrobocie koniunkturalne. A zatem bezrobocie naturalne to takie, które nie jest w żaden sposób związane ze zmianami popytu wynikającymi z cykli koniunkturalnych. Poniższe definicje nie wyczerpują bynajmniej listy możliwych rodzajów bezrobocia, które może być zróżnicowane z punktu widzenia czasu trwania (przejściowe i długotrwałe) czy 1 K. Mlonek, Tradycja badań bezrobocia w Polsce zagadnienia metodologiczne, Wiadomości Statystyczne nr 6, 1992, s. 1. Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 9 2012-09-13 11:30:21

10 też danych dostępnych w ramach statystyki publicznej. W tym drugim przypadku na szczególną uwagę zasługuje bezrobocie ukryte (niewidoczne w powszechnie dostępnych danych statystycznych). Najlepszym przykładem bezrobocia ukrytego jest rolnictwo, gdzie znaczna część osób pracuje w minimalnym wymiarze czasu (np. kilka godzin tygodniowo). A zatem z ekonomicznego punktu widzenia nie powinny one być uznane za pracujące. Rysunek 1. Definicje bezrobocia Bardzo istotny jest także podział na bezrobocie rejestrowane (dane na jego temat pochodzą z Powiatowych Urzędów Pracy) i ekonomiczne (szacowane w oparciu o Badanie Aktywności Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 10 2012-09-13 11:30:22

Ekonomicznej Ludności 2 ). Różnice w poziomie poszczególnych typów bezrobocia pokazane zostaną w części poświęconej przeglądowi danych statystycznych. Tam również dokonana zostanie interpretacja wyników, z punktu widzenia wpływu poszczególnych rodzajów bezrobocia na sytuację społeczno-ekonomiczną. Trzeba jeszcze w tym miejscu podkreślić, że ekonomiczna definicja bezrobocia zakłada, iż osoby bezrobotne to takie, które są zainteresowane podjęciem pracy i aktywnie jej poszukują. A zatem nie należy tutaj uwzględniać osób nieposiadających zatrudnienia i zarazem niestarających się zmienić swojego statusu na rynku pracy osoby takie uznajemy za nieaktywne zawodowo. Rysunek 2. Definicja bezrobocia rejestrowanego i ekonomicznego 11 Ekonomiczne definicje bezrobocia nie są bynajmniej tymi, które koniecznie muszą odgrywać najważniejszą rolę w ramach polityki społecznej. W przypadku tej ostatniej dużo istotniejsze są definicje bezrobocia zapisane w aktach prawnych, które regulują sposób jej prowadzenia. Paradoksalnie, przepisy te mogą jednak również w znacznej mierze kreować samo bezrobocie, o czym szerzej mowa będzie w dalszej części opracowania. Definicja bezrobotnego istniejąca w polskim prawodawstwie ulegała stopniowej ewolucji od początku lat 90-tych. Obecna definicja jest bardzo rozbudowana i znajduje się w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy 3. Pełna definicja jest przedstawiona w ramce poniżej. 2 Badanie Aktywności Ekonomicznej Ludności (BAEL) przeprowadzane jest przez Główny Urząd Statystyczny raz na kwartał, zgodnie z metodologią zalecaną przez Międzynarodową Organizację Pracy i Eurostat. Dzięki temu wyniki badania można porównywać z wynikami uzyskanymi w innych krajach Unii Europejskiej. Badanie to jest podstawowym źródłem informacji o sytuacji na rynku pracy w Polsce. Badanie przeprowadzane jest na próbie liczącej prawie 55 tys. mieszkań i obejmuje wszystkie osoby w wieku 15 lat i więcej, będące członkami wylosowanych gospodarstw domowych (z zakresu badania wyłączona jest ludność przebywająca w gospodarstwach zbiorowych, tzn. w hotelach pracowniczych, internatach, domach studenckich, koszarach wojskowych, domach opieki itp.). 3 Stan na dzień 30 listopada 2011, po ostatniej zmianie na mocy ustawy z dnia 16 grudnia 2010. Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 11 2012-09-13 11:30:23

12 Ramka 1. Definicja prawna osoby bezrobotnej Osoba bezrobotna: obywatel polski, cudzoziemiec, który jest obywatelem państw członkowskich Unii Europejskiej, jest obywatelem państw, z którymi Unia Europejska zawarła umowy o swobodzie przepływu osób, posiada status uchodźcy nadany w Rzeczypospolitej Polskiej lub posiada zezwolenie na osiedlenie się w Rzeczypospolitej Polskiej oraz cudzoziemiec członek rodziny obywatela polskiego, który nie posiada zatrudnienia i nie wykonuje innej pracy zarobkowej, jest zdolny i gotowy do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole (z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych), zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli: ukończył 18 lat, nie ukończył 60 lat kobieta lub 65 lat mężczyzna, nie nabył prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej, renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę albo po ustaniu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, nie pobiera nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, zasiłku macierzyńskiego lub zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, nie jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.2)), o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe, nie uzyskuje przychodów podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym z działów specjalnych produkcji rolnej, chyba że dochód z działów specjalnych produkcji rolnej, obliczony dla ustalenia podatku dochodowego od osób fizycznych, nie przekracza wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 2 ha przeliczeniowych ustalonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie przepisów o podatku rolnym, lub nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w takim gospodarstwie, Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 12 2012-09-13 11:30:23

nie złożył wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis: zgłosił do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej, nie jest osobą tymczasowo aresztowaną lub nie odbywa kary pozbawienia wolności, z wyjątkiem kary pozbawienia wolności odbywanej poza zakładem karnym w systemie dozoru elektronicznego, nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych, nie pobiera na podstawie przepisów o pomocy społecznej zasiłku stałego, nie pobiera, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania, nie pobiera po ustaniu zatrudnienia świadczenia szkoleniowego, o którym mowa w art. 70 ust. 6, nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. 13 Warto w tym miejscu zauważyć, że powyższa definicja bezrobotnego jest dużo bardziej szczegółowa niż te, zamieszczone wcześniej w ustawie z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu oraz w ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W szczególności dotyczy to np. rozszerzenia listy cudzoziemców uprawnionych do otrzymania statusu bezrobotnego ze względu na przystąpienie Polski do Unii Europejskiej, wykluczenia osób tymczasowo aresztowanych lub odbywających karę pozbawienia wolności czy też osób uzyskujących miesięcznie przychód w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Obecne przepisy uniemożliwiają także łączenie statusu bezrobotnego z pobieraniem określonych świadczeń z pomocy społecznej. Co istotne, w ustawie z 2004 r. po raz pierwszy pojawiają się także dodatkowe definicje bezrobotnych, związane z cechami społeczno-demograficznymi: bezrobotnego do 25 roku życia oznacza to bezrobotnego, który do dnia zastosowania wobec niego usług lub instrumentów rynku pracy nie ukończył 25 roku życia, bezrobotnego powyżej 50 roku życia oznacza to bezrobotnego, który w dniu zastosowania wobec niego usług lub instrumentów rynku pracy ukończył co najmniej 50 rok życia, bezrobotnego długotrwale oznacza to bezrobotnego pozostającego w rejestrze powiatowego urzędu pracy łącznie przez okres ponad 12 miesięcy w okresie ostatnich 2 lat, z wyłączeniem okresów odbywania stażu i przygotowania zawodowego dorosłych, Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 13 2012-09-13 11:30:23

14 bezrobotnego bez kwalifikacji zawodowych oznacza to bezrobotnego nieposiadającego kwalifikacji do wykonywania jakiegokolwiek zawodu poświadczonych dyplomem, świadectwem, zaświadczeniem instytucji szkoleniowej lub innym dokumentem uprawniającym do wykonywania zawodu. Jak widać z powyższego, prawna definicja bezrobotnego nie ma zbyt wiele wspólnego z definicjami ekonomicznymi poza wspólnym mianownikiem, jakim jest brak posiadania zatrudnienia oraz chęć jego uzyskania. Rysunek 3. Inne pojęcia związane z bezrobociem Źródło: www.bezrobocie.pl Przyczyny powstawania bezrobocia Omówione powyżej definicje bezrobocia w znacznej mierze wskazują również na przyczyny jego powstawania. Warto jednak bardziej szczegółowo spojrzeć na różnice pomiędzy poszczególnymi motywami powstawania bezrobocia. Może to bowiem znacząco pomóc w momencie formułowania strategii mających za zadanie rozwiązywanie problemów społecznych związanych z występowaniem bezrobocia. Zastanawiając się nad przyczynami powstawania bezrobocia, przede wszystkim należy wyróżnić główne źródła leżące u jego podstaw. Zasadniczo wymienić tutaj należy trzy takie grupy, czyli czynniki indywidualne, koniunkturalne oraz instytucjonalne. W wielu przypadkach poszczególne grupy czynników mogą jednak wpływać na siebie nawzajem, czego przykłady przedstawione zostaną poniżej. Graficznie natomiast przyczyny te przedstawić można za pomocą następującego schematu: Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 14 2012-09-13 11:30:23

Rysunek 4. Przyczyny występowania bezrobocia 15 Do czynników indywidualnych zaliczać będziemy zarówno te będące pochodną indywidualnych preferencji danej osoby, jak i te związane z jego charakterystyką. W przypadku tych pierwszych brak zatrudnienia może być związany np. z chęcią znalezienia lepiej płatnej pracy, miejsca pracy położonego bliżej miejsca zamieszkania czy po prostu brakiem ofert spełniających oczekiwania pod względem rodzaju pracy czy formy zatrudnienia. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że preferencje jednostki mogą ulegać zmianie na skutek wpływu czynników instytucjonalnych. Przykładem mogą być osoby, które byłyby skłonne podjąć zatrudnienie, jednak zniechęca je do tego relatywnie wysoki poziom dochodu otrzymywanego z pomocy społecznej. Na powyższy przykład można oczywiście spojrzeć także z drugiej strony wysokie obciążenia podatkowe będą powodować, iż dla wielu osób podjęcie zatrudnienia jest nieopłacalne, gdyż dochód netto jest zbliżony do tego, który potencjalnie uzyskiwać można z pracy zarobkowej. Indywidualna charakterystyka jest z kolei czynnikiem, od którego zależeć będzie prawdopodobieństwo znalezienia się w grupie osób bezrobotnych. Jest ono tym wyższe, im niższy poziom wykształcenia, czy sprawności fizycznej. Bardzo istotnym czynnikiem jest także kierunek wykształcenia oraz dodatkowe umiejętności, niekoniecznie uzyskane w ramach formalnej edukacji (np. zdolności interpersonalne czy adaptacyjność). Łatwo zatem znajdziemy przypadki osób o wykształceniu zawodowym, w kierunku, na który jest duże zapotrzebowanie na rynku pracy, posiadające stabilną i dobrze płatną pracę. Zarazem urzędy pracy rejestrują coraz więcej osób bezrobotnych z wyższym wykształceniem, które jednak samo w sobie nie gwarantuje szybkiego znalezienia zatrudnienia. Czynniki koniunkturalne bezpośrednio wpływać będą na wielkość zapotrzebowania na pracowników, zgłaszanego przez pracodawców. Wynika to głównie ze spadku siły nabywczej ludności, czyli zmniejszenia popytu na produkcję i usługi. A zatem są to czynniki niezależne Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 15 2012-09-13 11:30:23

16 od pracowników, którzy mogą jedynie obserwować efekty zmian koniunktury. Warto jednak w tym miejscu zauważyć, że czynniki koniunkturalne mogą mieć różny wymiar przestrzenny. Globalne spowolnienie gospodarcze spowoduje zatem wzrost bezrobocia w całej gospodarce, niezależnie od regionu czy sekcji gospodarki (oczywiście bezrobocie wzrośnie bardziej w jednych regionach niż w innych, inny będzie też wpływ kryzysu w zależności od profilu działalności przedsiębiorstw czy sektora 4 ). Z drugiej strony możliwe jest załamanie koniunktury w ujęciu lokalnym spowodowane upadkiem jakiegoś dużego zakładu pracy. Do koniunkturalnych przyczyn bezrobocia można zaliczyć też wprowadzanie nowych technologii, które zastępują prace ludzką podnosząc jednocześnie wydajność pracy, co przy wysokich płacach opłaca się przedsiębiorcom. Bezrobocie dotyczy w takich przypadkach głównie osób starszych i o niskich kwalifikacjach. Do tego rodzaju czynników można również zaliczyć czynniki demograficzne, czyli liczbę osób wchodzących na rynek pracy i poszukujących zatrudnienia. W latach 90. w Polsce na rynek pracy wchodziły roczniki wyżu demograficznego, co było jednym z powodów wzrostu stopy bezrobocia. Ostatnią grupą czynników będących przyczyną powstawania bezrobocia są czynniki instytucjonalne. Zaliczyć do nich należy przede wszystkim: mechanizm płacy minimalnej, klin podatkowy, system pomocy osobom bezrobotnym, działalność związków zawodowych. Instytucja płacy minimalnej będzie przyczyniać się do wzrostu bezrobocia w regionach, gdzie poziom płacy rynkowej jest poniżej tego wyznaczanego przez płacę minimalną. Pracodawcy, którzy zmuszeni zostaną do podwyższenia płacy ograniczać zarazem będą zatrudnienie w celu redukcji kosztów. Podobny efekt będzie miał klin podatkowy, czyli wysoki poziom obciążeń związanych z zatrudnieniem pracownika, który nałożony jest na pracodawcę. Niższe podatki i składki powinny tutaj spowodować spadek płacy brutto i zarazem wzrost zatrudnienia. Z kolei część klina podatkowego, która nałożona jest na pracownika może zwiększać bezrobocie, poprzez zniechęcanie tego pracownika do podjęcia zatrudnienia ze względu na niski poziom płacy netto. Niewłaściwie zaprojektowany system pomocy osobom bezrobotnym również paradoksalnie może przyczyniać się do wzrostu bezrobocia, przynajmniej tego rejestrowanego. Sytuacja taka ma miejsce w Polsce, gdzie przepisy dotyczące np. objęcia osób zarejestrowanych jako bezrobotne ubezpieczeniem zdrowotnym prowadzą do wzrostu ich liczby. Znaczna część zarejestrowanych nie spełnia jednocześnie ekonomicznej definicji bezrobotnego pracując w szarej strefie lub nie będąc w rzeczywistości zainteresowana podjęciem pracy. Wreszcie, do wzrostu bezrobocia przyczyniać może się także działalność związków zawodowych, która usankcjonowana jest odpowiednimi przepisami prawa (stąd jej zaliczenie 4 W sektorze prywatnym wzrost bezrobocia w okresie kryzysu będzie zdecydowanie większy. Działania władz publicznych mogą natomiast spowodować wręcz wzrost zatrudnienia w sektorze publicznym. Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 16 2012-09-13 11:30:23

do grupy czynników instytucjonalnych). Z założenia związki zawodowe zainteresowane są przede wszystkim sytuacją swoich członków, zatrudnionych w danym zakładzie pracy. Jeżeli zatem presja związków spowoduje podwyższenie płac w przedsiębiorstwie powyżej poziomu rynkowego, to w tym przypadku również racjonalnie postępujące firmy zdecydują się nie zwiększać lub ograniczyć zatrudnienie, powodując w ten sposób wzrost bezrobocia. Inne czynniki społeczno-prawne to m.in.: niedostateczna skuteczność programów pobudzających aktywność życiową i zawodową bezrobotnych, zmiany w systemie regulacji prawnych, nadmierne liberalizujące sytuacje bezrobotnego, niedostosowanie systemu urzędów pracy (pośrednictwa zawodowego) do rynku pracy. 5 Tworząc charakterystykę osób bezrobotnych w gminie należy wziąć pod uwagę indywidualne, koniunkturalne i instytucjonalne przyczyny bezrobocia. 17 Wymiary i konsekwencje występowania bezrobocia Kwestie związane z przyczynami i konsekwencjami występowania bezrobocia są przedmiotem licznych opracowań ekonomistów. Stąd też zwykle najczęściej mówi się o ekonomicznych kosztach związanych z bezrobociem. Wśród nich wymienić można m.in. spadek dochodów fiskalnych i wzrost wydatków budżetu państwa, proces dezaktywizacji zawodowej, migracje czy wzrost zróżnicowania dochodu w społeczeństwie. W rzeczywistości jednak, wymiar ekonomiczny bezrobocia jest tylko jednym z kilku możliwych, zaś w literaturze przedmiotu o kosztach bezrobocia mówi się zarówno w wymiarze ekonomicznym, społecznym, psychologicznym, jak i politycznym 6. Na zagadnienia związane z bezrobociem można jednak patrzeć również przez pryzmat podmiotu, który w danym momencie jest przedmiotem analizy. Z tego punktu widzenia możemy mówić o wymiarze indywidualnym, rodzinnym, lokalnym, czy krajowym. Koszty te mogą się od siebie różnić znacząco, przy czym istotne jest tutaj rozróżnienie na krótki i długi okres. Oznacza to, iż w pewne koszty związane w występowaniem bezrobocia będą widoczne natychmiast, podczas gdy inne wystąpić mogą dopiero po jakimś czasie. Przykładem mogą być tutaj indywidualne koszty bezrobocia: w krótkim okresie kosztem takim może być spadek dochodów, w długim natomiast może to być dezaktywizacja zawodowa czy marginalizacja społeczna. W tabeli nr 1. przedstawione są przykłady poszczególnych rodzajów kosztów oraz ich wymiarów. 5 T. Borkowski, A. Marcinkowski, Socjologia bezrobocia, Biblioteka Pracownika Socjalnego, Katowice 1999; Fundacja im. Fredricha Eberta w Polsce, Społeczne skutki bezrobocia w wymiarze lokalnym, Polityka ekonomiczna społeczna, Zeszyt 24, Warszawa 1992. 6 A. Szałkowski, Rynek pracy w procesie transformacji systemu gospodarczego. Akademia Ekonomiczna Kraków, Kraków 1992. Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 17 2012-09-13 11:30:24

18 Tabela 1. Koszty i wymiary bezrobocia Rodzaj kosztów/ Wymiary Ekonomiczne Społeczne Psychologiczne Polityczne Opracowanie własne Indywidualny Rodzinny Lokalny Krajowy Utrata dochodów; Obniżenie standardu życia; Obniżenie statusu społecznego; Unikanie kontaktów społecznych; Izolacja społeczna; Obniżenie samooceny; Frustracja; Depresja; problemy z zagospodarowaniem czasu wolnego; ograniczenie lub zaniechanie uczestnictwa w życiu politycznym, kulturalnym i w życiu społeczności lokalnej; Spadek dochodów w gospodarstwie domowym; Zagrożenie wystąpienia problemów tj. przemocy, rozwodu, uzależnień, przestępczości; Zagrożenie wykluczeniem społecznym; Przekazywanie negatywnych wzorców, postaw w stosunku do podejmowania zatrudnienia; Wystąpienie dysfunkcji w życiu rodzinnym; Spadek popytu i spowolnienie tempa wzrostu gospodarczego; Odpływ siły roboczej z lokalnego rynku pracy; Zmiana preferencji w wyborach samorządowych; Spadek wpływów do budżetu państwa bezrobotni nie płacą podatków dochodowych, składek na ubezpieczenie społeczne. Wzrost wydatków z budżetu m.in. na zasiłki, programy przeciwdziałania bezrobociu Wzrost poziomu biedy w społeczeństwie; Niewykorzystany potencjał ludzkiej pracy; Poczucie zagrożenia bezrobociem ludzi zatrudnionych; Migracje zagraniczne; Ogólny wzrost niezadowolenia społecznego; Protesty społeczne; Z punktu widzenia osób zajmujących się kwestiami związanymi z pomocą społeczną, indywidualny wymiar bezrobocia jest z pewnością tym, któremu poświęca się najwięcej uwagi. Koszty bezrobocia w wymiarze indywidualnym związane są bezpośrednio z utratą dobrobytu osoby pozostającej bez pracy. Dobrobyt nie ogranicza się tutaj bynajmniej do kwestii czysto ekonomicznych, ale również do tych związanych ze sferą psychiczną. Jak pokazują bowiem badania empiryczne, status bezrobotnego jest jednym z najważniejszych powodów, które Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 18 2012-09-13 11:30:24

są wymieniane jako przyczyny bycia nieszczęśliwym. Jest oczywiste, iż wpływ bezrobocia na dobrobyt zależy od szeregu czynników związanych z indywidualnym, rodzinnym i społecznym otoczeniem bezrobotnego. Spadek dochodu z pracy może być bowiem mniej dotkliwy w przypadku posiadania alternatywnych źródeł dochodu (np. dochodów z inwestycji kapitałowych). Poza pieniężne efekty bezrobocia, takie jak stres czy depresja, mogą być z kolei redukowane dzięki korzystnemu oddziaływaniu rodziny czy najbliższego otoczenia. Bycie bezrobotnym może mieć, przynajmniej w krótkim okresie, pewne zalety, do których zaliczyć należy przede wszystkim możliwość przeznaczenia większej ilości czasu na działania związane z edukacją, wysiłkiem fizycznym, obowiązkami domowymi czy odpoczynkiem. Wśród psychologicznych kosztów bezrobocia wyróżnić należy w szczególności takie jak utrata tożsamości czy niska autoocena. Spadek samooceny czy utrata tożsamości wpływać będzie z kolei na obniżenie poziomu zadowolenia z życia. Podobny efekt będą mieć stres, czy depresja będące pochodną utraty zatrudnienia. Praca zawodowa, poza zapewnianiem dochodu, jest źródłem kontaktu z ludźmi, pozwala na niezależność materialną, daje poczucie własnej wartości, nadaje sens życiu, stwarza szanse rozwoju, czy zapewnia prestiż w bliższym i dalszym otoczeniu. W przypadku kosztów ekonomicznych, spadek bieżącego dochodu jest tylko jednym z wielu, niekoniecznie najważniejszych konsekwencji bezrobocia. W dłuższym okresie dużo istotniejszy wpływ na jednostkę może mieć spadek wartości kapitału ludzkiego w okresie pozostawania poza zatrudnieniem. Oznacza to, iż wiedza i umiejętności osób bezrobotnych zmniejszają się wraz z upływem czasu. Tym samym spadają też ich szanse na ponowne znalezienie pracy. Z punktu widzenia pomocy społecznej, wyjątkowo niekorzystną, a być może nawet najbardziej dotkliwą konsekwencją braku posiadania zatrudnienia, jest dezaktywizacja zawodowa. Prowadzi ona bowiem bezpośrednio do marginalizacji społecznej, która nie dotyczy jedynie jednostki, ale również jej najbliższego otoczenia. A zatem dezaktywizacja zawodowa głowy rodziny będzie negatywnie odbijać się na całej rodzinie i w konsekwencji może zminimalizować szanse rozwoju dzieci. W efekcie będziemy mieć do czynienia z negatywnymi konsekwencjami bezrobocia dotykającymi kolejne pokolenia. Większa ilość długotrwale bezrobotnych, a następnie nieaktywnych zawodowo w najbliższym sąsiedztwie, może powodować degradację społeczną całych obszarów. Proces ten widoczny jest w wielu miejscach w kraju, zaś jego odwrócenie jest nie tylko bardzo trudne, ale w niektórych przypadkach wręcz niemożliwe. Podstawową przeszkodą jest tutaj zarówno deprecjacja kapitału ludzkiego (czyli utrata umiejętności przydatnych na rynku pracy), jak i brak zainteresowania ze strony samych bezrobotnych/nieaktywnych zawodowo, którzy często wolą pozostać klientami systemu pomocy społecznej. Bezrobocie jednego z członków rodziny niesie również poważne konsekwencje rodzinne. Są one głównie powodowane pogorszeniem sytuacji materialnej i występującą atmosferę napięcia i stresu. Bezrobocie w znacznym stopniu dekomponuje realizację ról rodzinnych, szczególnie w przypadku, gdy bezrobotnym staje się mężczyzna, który do tej pory zarabiał 19 Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 19 2012-09-13 11:30:24

20 na utrzymanie rodziny. W takiej sytuacji konieczna w tym momencie jest umiejętność przeformułowania zadań, obowiązków, planów 7. Bezrobocie rodziców wpływa również negatywnie na ich relacje z dziećmi. Po pierwsze skupienie rodziców (lub jednego z nich) na sobie, nieumiejętności poradzenia sobie z nową sytuacją, może powodować zmniejszenie uwagi poświęcanej dzieciom. Po drugie obniżenie dochodów (poziomu życia) powoduje konieczność zrezygnowania z planów, życia kulturalnego, marzeń zarówno dorosłych, jak i dzieci. Trudno im zrozumieć, że dobra materialne, które dotychczas otrzymywały, od pewnego czasu są dla nich niedostępne. Może to obniżyć ich pozycję w środowisku rówieśniczym, a także powodować dotąd nieobserwowane zachowania, np. drobne kradzieże, wymuszenia, sięganie po alkohol i inne używki w celu utrzymania pozycji w środowisku rówieśniczym. Konflikty, wzajemne żale, obwinianie się, poczucie zawodu, bezradność wobec dzieci, dla których przestaje się być autorytetem naraża trwałość rodziny, nie sprzyja wypełnianiu niezwykle ważnej funkcji rodziny, jaką jest zapewnienie poczucia bezpieczeństwa 8. Koszty indywidualne nie są jedynymi związanymi z występowaniem bezrobocia, które może również mieć wymiar zła społecznego. Oznacza to, iż ludzie mogą być niezadowoleni z powodu występowania bezrobocia nawet w sytuacji, gdy nie dotyka ich ono bezpośrednio. Wśród najważniejszych kosztów społecznych znaleźć można zarówno kwestie związane z podwyższonymi obciążeniami podatkowymi, poczuciem zagrożenia bezrobociem czy pogorszeniem się ogólnego poziomu bezpieczeństwa. W literaturze przedmiotu szczególną uwagę zwraca się jednak w tym kontekście na dwa inne aspekty kosztów społecznych, czyli wzrost poziomu biedy oraz pogłębianie się rozwarstwienia dochodowego społeczeństwa. Długofalowym i najpoważniejszym w skutkach kosztem społecznym bezrobocia jest zjawisko dziedziczenia biedy, przekazywania negatywnych wzorców zarówno członkom rodziny, jak i najbliższemu otoczeniu. Postawy długotrwale bezrobotnych wobec pracy kształtują tzw. kulturę bezrobocia. Czynniki, które wpływają na tworzenie tej specyficznej formy kultury przedstawione są na rysunku nr 5. Indywidualny i społeczny wymiar bezrobocia oraz związane z nim koszty są tymi, które w bezpośredni sposób mogą dotykać każdego z nas. Stąd też w zrozumiały sposób w największym stopniu przykuwają one uwagę przeciętnego obywatela. Okazuje się jednak, iż bezrobocie może także być źródłem występowania znaczących kosztów, którymi obarczony będzie budżet państwa. Koszty te noszą nazwę kosztów fiskalnych i stanowią sumę wartości utraconych wpływów podatkowych oraz zwiększonych wydatków budżetowych. W przypadku tych pierwszych chodzi o zmniejszone wpływy zarówno z podatków bezpośrednich, jak i pośrednich. Utrata zatrudnienia oznacza bowiem spadek dochodów osoby bezrobotnej, co bezpośrednio przekłada się na obniżenie kontrybucji z tytułu PIT. Pośrednio powinno 7 A. Kotlarska-Michalska, Zadania rodziny w sytuacji bezrobocia, w: T. Borkowski, A. Marcinkowski, A. Cherow- Urbaniec (red.), Polityka społeczna rodzina bezrobocie, Kraków 1997. M. Szymański, Bezrobocie rodziców a osiągnięcia szkolne ich dzieci, Edukacja, nr 4. 8 A. Kalbarczyk, Psychologiczne konsekwencje utraty pracy i bezrobocia, w: Organizacja, praca, bezrobocie, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 1999, str. 7-29. Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 20 2012-09-13 11:30:24

to jednak spowodować również spadek popytu i tym samym obniżenie wpływów z VAT czy akcyzy. Wreszcie, w średnim okresie czasu, spadek popytu może przełożyć się na globalny spadek produkcji, co w konsekwencji dodatkowo dotknęłoby finanse publiczne ze względu na spadek wpływów z CIT czy innych form opodatkowania działalności gospodarczej. Rysunek 5. Kultura bezrobocia 21 Źródło: A. Sadowska, Kultura bezrobotnych, w: M. Malikowski, D. Markowski (red.), Struktura społeczna rynek pracy bezrobocie, Rzeszów 1995. Warto w tym miejscu zauważyć, że utrzymywanie się wysokiego poziomu bezrobocia w dłuższym okresie czasu może spowodować dodatkowe straty z punktu widzenia fiskusa. Straty te będą spowodowane odpływem siły roboczej z terenów dotkniętych bezrobociem, co oznacza wystąpienie zarówno migracji zagranicę, jak i pomiędzy poszczególnymi regionami kraju. Odpływ siły roboczej zagranicę to spadek wpływów podatkowych, zarówno bezpośrednich (z tytułu PIT), jak i pośrednich ze względu na spadek popytu i produkcji. Kolejna strata to pochodna dezaktywizacji zawodowej osób długotrwale bezrobotnych, która ponownie spowodować musi spadek wpływów podatkowych. Jak zaznaczono powyżej, bezrobocie generuje również koszty związane z wyższymi wydatkami budżetowymi. W krótkim okresie są one związane przede wszystkim z wypłatą zasiłków dla bezrobotnych. W dłuższym okresie czasu brak konieczności wypłacania zasiłków z tytułu bezrobocia (są one wypłacane krótkookresowo) nie oznacza bynajmniej mniejszych wydatków publicznych znaczna część długotrwale bezrobotnych może bowiem ubiegać się o zasiłki z pomocy społecznej. Co więcej, długotrwałe bezrobocie może skutkować wzrostem przestępczości, czy pogorszeniem się sytuacji zdrowotnej to z kolei w konsekwencji musi skutkować wzrostem wydatków państwa na działalność wymiaru sprawiedliwości czy służbę zdrowia. Wreszcie, utrzymujący się wysoki poziom bezrobocia w wybranych regio- Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 21 2012-09-13 11:30:24

22 nach kraju może powodować konieczność zwiększonych nakładów finansowych na działania w ramach polityki regionalnej. Koszty fiskalne związane z występowaniem bezrobocia negatywnie wpływać będą na stan finansów publicznych. Konsekwencją takiego stanu rzeczy może być potrzeba obniżenia wydatków publicznych np. na badania i rozwój czy edukację. To z kolei w dłuższym okresie czasu negatywnie musi przełożyć się na poziom wzrostu gospodarczego kraju i relatywny spadek przyszłych dochodów podatkowych. A zatem w skali makro, koszty fiskalne bezrobocia generowane przez wyższe wydatki budżetowe mogą w długim okresie być znacznie większe niż te, które są bezpośrednio związane są z jego występowaniem w krótkim okresie. W tym kontekście należałoby je postawić w jednym rzędzie z tymi będącymi wynikiem migracji zagranicznych czy dezaktywizacji zawodowej. Charakterystyka i ewolucja bezrobocia w Polsce Problem bezrobocia jest jednym z najlepiej opisanych problemów społecznych pod względem statystycznym. W polskiej i europejskiej statystyce jest wiele mierników dotyczących charakterystyki i ewolucji bezrobocia oraz indywidualnych cech bezrobotnych. Przedstawione poniżej tendencje na podstawie dostępnych miar oraz sposób ich opisu mogą być przydatne w opisywaniu problemu bezrobocia w dokumentach strategicznych (na poziomie krajowym regionalnym, bądź lokalnym), a także do wyciągania prawidłowych wniosków z przedstawianych trendów w czasie. Definicja podstawowych kategori statystycznych Zanim przejdziemy do przeglądu danych statystycznych, powinniśmy jednak omówić podstawowe definicje najważniejszych zmiennych na rynku pracy oraz sposób obliczania stopy bezrobocia, która jest najważniejszą miarą używaną do opisywania jego ewolucji. Przy obliczaniu stopy bezrobocia nie bierzemy pod uwagę wszystkich mieszkańców danego kraju, ale jedynie ludność w wieku produkcyjnym. Jest to, w zależności od definicji przyjmowanej przez urząd statystyczny, ludność w wieku 15 lat i więcej lub ludność w wieku 18-59/64. Aby obliczyć stopę bezrobocia musimy jednak jeszcze wyłączyć z ogólnej liczby osób w wieku produkcyjnym osoby nieaktywne zawodowo. W ten sposób możemy otrzymać dwa agregaty, różniące się nieznacznie definicją. Są to: Zasoby siły roboczej obejmują one wszystkich pracowników najemnych zatrudnionych w danym momencie oraz tych, którzy są zarejestrowani jako chętni do podjęcia pracy (bezrobotni zarejestrowani). Ludność czynna zawodowo jest to siła robocza powiększona o poborowych i zawodowych żołnierzy oraz osoby pracujące na własny rachunek 9, Osoby bezrobotne zarejestrowane jako poszukujące pracy. 9 Warto w tym miejscu zaznaczyć, że za osoby pracujące należy uznać takie, które w danym tygodniu wykonywały pracę przynosząca zarobek lub dochód lub nie pracowały z powodu choroby, urlopu itp., ale formalnie miały pracę Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 22 2012-09-13 11:30:24

Unaocznienie tych trzech podstawowych kategorii, potrzebnych do zdefiniowania stopy bezrobocia, znajduje się na schemacie poniżej. Rysunek 6. Kategorie definicyjne do stopy bezrobocia 23 Po zdefiniowaniu powyższego możemy wreszcie otrzymać stopę bezrobocia, która jest ilorazem liczby osób bezrobotnych oraz liczby osób należących do zasobów siły roboczej. A zatem stopa bezrobocia jest to odsetek siły roboczej, która nie ma pracy, ale jest zarejestrowana jako poszukująca pracy. W innym ujęciu stopa bezrobocia może być liczona jako odsetek ludności czynnej zawodowo pozbawionej pracy (jest wtedy niższa, gdyż ludność czynna zawodowo jest liczniejsza niż siła robocza). Stopa bezrobocia ekonomicznego, a bezrobocie rejestrowane Charakterystykę bezrobocia w Polsce rozpoczynamy od porównania poziomu i ewolucji stopy bezrobocia ekonomicznego (obliczanej w oparciu o Badanie Aktywności Ekonomicznej Ludności) oraz stopy bezrobocia rejestrowanego (szacowanej w oparciu o dane z Powiatowych Urzędów Pracy). Jak widać na wykresie 1. ewolucja obydwu stóp w ostatnim dziesięcioleciu była bardzo zbliżona, przy czym na początku omawianego okresu stopa bezrobocia ekonomicznego była nieznacznie wyższa, podczas gdy po roku 2005 bezrobocie ekonomiczne na trwałe spadło poniżej poziomu bezrobocia rejestrowanego. Na koniec 2010 roku różnica pomiędzy jednym, a drugim wynosiła już ponad 2,5 punktu procentowego. Trzeba w tym miejscu pamiętać, że obie stopy bezrobocia nie są do końca porównywalne ze względu na różnice metodologiczne. Stopa bezrobocia ekonomicznego obejmuje populację osób w wieku 15-74 lata, które spełniają definicję bezrobotnego BAEL, podczas gdy bezrobocie rejestrowane odnosi się jedynie do osób spełniających wymogi ustawowe. Obserwując ewolucję stopy bezrobocia w ostatnich dziesięciu latach warto zwrócić uwagę na brak ścisłego powiązania poziomu bezrobocia i stopy wzrostu PKB per capita. Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 23 2012-09-13 11:30:24

24 Szybki wzrost PKB w latach 2003-2004 (odpowiednio 4% i 5,4%) spowodował jedynie nieznaczny spadek bezrobocia rejestrowanego (z 20,0% w grudniu 2002 do 19,0% na koniec 2004 roku). Z kolei wolniejszemu wzrostowi gospodarczemu w roku 2005 (3,7%) towarzyszył szybszy spadek bezrobocia (z 19% do 17,6% na koniec 2005). Jest to z jednej strony efekt wysokiego poziomu bezrobocia strukturalnego i bezzatrudnieniowego wzrostu gospodarczego obserwowanego w pierwszej części omawianego okresu, z drugiej zaś przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, które spowodowało masową emigrację zarobkową i spadek stopy bezrobocia po 1 maja 2004 roku. Wykres 1. Ewolucja stopy bezrobocia w Polsce w latach 2000-2010. Źródło: opracowanie własne w oparciu o dane z Badania Aktywności Ekonomicznej Ludności i MPiPS Co istotne, porównanie poziomu bezrobocia w Polsce i krajach Unii Europejskiej wyraźnie wskazuje, iż obserwowany w ostatnich latach spadek liczby osób pozostających bez pracy w naszym kraju w połączeniu z ich wzrostem w pozostałych krajach Wspólnoty pozwolił nam zbliżyć się do średniej unijnej. Poziom bezrobocia w Polsce na koniec 2010 roku był dokładnie taki sam jak średnia dla UE, zaś rok wcześniej stopa bezrobocia w naszym kraju (8,2%) była nawet poniżej średniej, wynoszącej 9%. Wynik ten jeszcze kilka lat temu wydawał się niemożliwy do osiągnięcia, co najlepiej widać na wykresie 2. Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 24 2012-09-13 11:30:24

Wykres 2. Ewolucja stopy bezrobocia ekonomicznego w Polsce i UE27 w latach 2000-2010. 25 Źródło: opracowanie własne w oparciu o dane z Labour Force Survey (LSF). Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na bardzo istotny aspekt informacji jakie możemy uzyskać dzięki analizie stopy bezrobocia. W powszechnym mniemaniu wysokie bezrobocie wskazuje bowiem na duże problemy na rynku pracy (zarówno w wymiarze lokalnym, regionalnym czy krajowym), podczas gdy niska stopa bezrobocia może świadczyć o tym, iż sytuacja na rynku pracy jest relatywnie dobra. Porównując zatem sytuację w różnych województwach należałoby przyjąć, iż sytuacja na rynku pracy np. w województwie śląskim jest zdecydowanie lepsza niż np. w zachodniopomorskim. Tymczasem w rzeczywistości może się okazać, iż w regionie o niskiej stopie bezrobocia występuje również niski odsetek osób posiadających zatrudnienie. Niska stopa bezrobocia jest natomiast efektem niskiej aktywności zawodowej ludności, która zniechęcona brakiem możliwości uzyskania pracy uległa dezaktywizacji. Przykład ten najlepiej pokazuje, iż chcąc właściwie diagnozować sytuację na rynku pracy nie można opierać się jedynie na stopie bezrobocia ale również, a może nawet przede wszystkim, na stopie zatrudnienia i stopie (współczynniku) aktywności zawodowej. Współczynnik aktywności ekonomicznej definiowany jest jako relacja aktywnych zawodowo do ludności w wieku produkcyjnym. Stopa zatrudnienia jest natomiast stosunkiem liczby osób pracujących do ludności w wieku produkcyjnym. Udział osób bezrobotnych długotrwale Jednym z najważniejszych problemów polskiego rynku pracy był w ostatnich latach wysoki udział długotrwale bezrobotnych (powyżej 12 miesięcy) w ogóle osób pozostających bez pracy. Udział ten wynosił na początku poprzedniej dekady niecałe 45% (niezależnie od źródła danych statystycznych) i rósł aż do jej połowy, aby osiągnąć maksymalny poziom 57,7% w przypadku bezrobocia ekonomicznego oraz 52,5% w przypadku bezrobocia rejestrowanego (patrz wykres 3). Poprawa sytuacji w tym aspekcie nastąpiła po przystąpieniu Polski Bezrobocie-mi dzy doagnoz a działaniem.indd 25 2012-09-13 11:30:25