Paulina Glejt Katedra Prawa Administracyjnego Wydział Prawa i Administracji UG Organizacja społeczna jako uczestnik administracyjnego postępowania egzekucyjnego Obowiązek o charakterze publicznoprawnym ciąży na podmiocie administrowanym. W przypadku gdy wskazany podmiot uchyla się od jego wykonania, państwo - za pośrednictwem organów egzekucyjnych oraz wierzycieli - podejmuje czynności władcze. Doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku jest istotą administracyjnego postępowania egzekucyjnego (dalej: postępowanie egzekucyjne lub postępowanie przymusowe). Tryb stosowania środków przymusu został określony w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji 1 ( dalej: u. p. e. a., ustawa egzekucyjna). Wskazany akt normatywny nie definiuje pojęcie organizacji społecznej ani nie reguluje w sposób bezpośredni jej uczestnictwa w postępowaniu przymusowym. Brak wyraźnego umocowania nie oznacza jednak, że jej udział nie jest możliwy. W literaturze przedmiotu podnosi się, że głównymi podmiotami postępowania egzekucyjnego jest: zobowiązany, wierzyciel żądający wykonania obowiązku oraz organ egzekucyjny, który jest podmiotem prowadzącym postępowanie 2. Jednak przy odpowiednim zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego 3 (dalej: kodeks, kodeks postępowania administracyjnego lub k.p.a.), uczestnikami mogą być również: prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna. Podstawę do odpowiedniego zastosowania wskazanej regulacji w postępowaniu przymusowym stanowi artykuł 18 u. p. e. a., który wskazuje: jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wcześniej wskazano, cel jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest odrębny od postępowania egzekucyjnego. Mimo to, ustawodawca powiązał oba postępowania przez uregulowanie odesłania 4. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 1993r. stosowanie >>odpowiednio<< przepisów, do których odesłano wymaga wnikliwego rozpatrzenia, w 1 Tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. 2 L. Klat- Wartelecka, Organizacja społeczna w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, [w:] Prawna działalność instytucji społeczeństwa obywatelskiego, pod red. J. Blicharz, J. Bocia, s. 572 i nast. 3 Tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. 4 J. Borkowski, recenzja książki R. Hausera- Ochrona obywatela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Poznań 1988, RPEiS 1989[1990], nr 3, s. 329.
jakim zakresie i w jaki sposób należy je stosować 5. Przedstawiony artykuł ustawy stanowi dyrektywę, która nakazuje powołanie się na przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W rezultacie normy kodeksu przekształcają się w część składową normy odsyłającej ustawy egzekucyjnej, po to by stworzyć normę proceduralną o charakterze spójnym dla całego postępowania egzekucyjnego 6. Jak słusznie zauważył R. Hauser i A. Skoczylas: Tylko poprzez odpowiednie stosowanie unormowań kodeksu osiągnąć można kompletność regulacji postępowania egzekucyjnego 7. W związku z odpowiednim stosowaniem k.p.a., dochodzi do zbudowania normy prawnej w drodze interpretacji przy wykorzystaniu: 1. wyłącznie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, 2. przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego 3. wyłącznie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego 8. Wskazane przepisy mogą być stosowane, w zależności od właściwości przedmiotu regulacji, na trzy sposoby: sposób pierwszy polega na pełnym stosowaniu kodeksu postępowania administracyjnego. Nie dokonuje się więc żadnych modyfikacji stosowanych przepisów. Sposób drugi dotyczy stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dokonaniem właściwych zmian zaczerpniętych z k.p.a. Sposób trzeci zaś polega na niestosowaniu przepisów k.p.a. w stosunku do postępowania przymusowego, ze względu na ich bezprzedmiotowość albo całkowitą sprzeczność z przepisami 9. Mając powyższe na uwadze oraz brak wyraźnej regulacji w ustawie egzekucyjnej w przedmiocie udziału organizacji społecznej należy zastanowić się w jakim charakterze może wziąć udział w omawianym postępowaniu uwzględniając zarówno specyfikę postępowania egzekucyjnego jak i jurysdykcyjnego. W ogólnym postępowaniu administracyjnym występują podmioty na prawach strony. Są to takie podmioty, które działają w cudzej sprawie. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają im uprawnienia procesowe stron, co skutkuje możnością podejmowania przez nie odpowiednich czynności. Tę kategorię uczestników stanowią Rzecznik Praw Obywatelskich, prokurator i organizacja społeczna. W celu uzyskania statusu podmiotu na prawach strony organizacja społeczna musi spełnić przesłanki określone w art. 5 Uchwała SN z dnia 2 kwietnia 1993r., III CZP 39/93, OSNC 1993, nr 10, poz. 178. 6 R. Hauser, A. Skoczylas, Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, [ w:] System egzekucji administracyjnej, pod red. J. Niczyporuka, S. Fundowicza, J. Radwanowicz, Warszawa 2004,s. 105. 7 Tamże, s. 105. 8 Tamże, s. 106. 9 J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, z. 3. s. 370 i nast.
31 1 k.p.a. Są to: spełnienie celu statutowego oraz uzasadnienie jej udziału odzwierciedlone w interesie społecznym. Organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie, gdy przepisy prawa materialnego dopuszczają wszczęcie postępowania z urzędu. Przystąpić do toczącego się postępowania może bez względu na sposób jego wszczęcia, na wniosek lub z urzędu. Postępowanie przymusowe nie wyróżnia wśród uczestników ani stron ani podmiotów na prawach strony. Ustawa egzekucyjna zawiera bowiem osobny katalog nazw określającą uczestników postępowania. Jak wcześniej wspomniano są nimi przede wszystkim zobowiązany, wierzyciel oraz organ egzekucyjny. Żadnego ze wskazanych podmiotów ustawodawca nie nazwał stroną. Pojawia się więc pytanie w jaki sposób odnieść funkcję organizacji społecznej jako podmiotu działającego na prawach strony do postępowania przymusowego skoro strona, w rozumieniu k.p.a., w nim nie występuje. Zasadnym wydaje się odniesienie do aksjologicznego uzasadnienia traktowania organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca przyznał organizacjom uprawnienia procesowe strony ze względu na możliwość chronienia przez nią interesu ogólnego oraz czuwania nad wartościami o szczególnej doniosłości społecznej 10. Również w postępowaniu przymusowym organizacja społeczna wystąpi jako rzecznik interesu społecznego o charakterze ogólnym, który nie musi pokrywać się z interesem zobowiązanego. Niezasadnym wydaje się inkorporowanie pojęcia strony do postępowania egzekucyjnego, ponieważ wskazana procedura może dotyczyć postępowań w których pojęcie strony nie występuje 11. Skoro cechą podmiotu na prawach strony w postępowaniu jurysdykcyjnym jest posiadanie praw procesowych strony, to odpowiednio w postępowaniu przymusowym taki podmiot posiada prawa procesowe zobowiązanego. Można więc posłużyć się nazwą podmiot na prawach zobowiązanego 12. Podobnie jak w ogólnym postępowaniu administracyjnym, organizacja społecznadziałając jako podmiot na prawach strony, może złożyć wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego jeżeli postępowanie to jest wszczynane z urzędu. W tym przypadku, zastosowanie będzie miała standardowa procedura uregulowana w k.p.a. Organ ustala czy żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione celami statutowymi, a więc z celem i 10 M. Jaśkowska, D. Sylwestrzak, E. Kustra, Udział prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej w postępowaniu sądowo administracyjnym,[w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej jubileuszowi 80.urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005,s. 246. itd. Lwk s. 575. 11 J. Jendorśka, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wrocław 2003, s. 159. 12 L. Klat- Wartelecka, op.cit., s. 575. Podobne stanowisko przedstawia B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 483.
przedmiotem działania organizacji. Bada także czy istnieje powiązanie merytoryczne pomiędzy przedmiotem postępowania egzekucyjnego, a celami reprezentowanymi przez organizację społeczną 13. Ponadto organ sprawdza żądanie uczestnictwa organizacji pod kątem ochrony interesu społecznego. Słusznie zauważył A. Wróbel stwierdzając, że: Ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem (uzasadnienia uczestnictwa organizacji społecznej organizacji społecznej na prawach strony przyp. autorka) należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zatem nawet, gdy udział organizacji społecznej jest uzasadniony celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny 14. Skutkować to może arbitralnością stanowiska organu egzekucyjnego. Może on bowiem, mimo spełnienia pozostałych przesłanek, uznać że udział organizacji społecznej nie jest uzasadniony interesem społecznym 15. Takie uregulowanie budzi wątpliwości w ocenie prawidłowości działań organu administracji publicznej. W szczególności w kontekście postępowania egzekucyjnego, które z samej istoty wywołuje dolegliwość w życiu zobowiązanego. Trudno nie zauważyć, że uregulowane w ten sposób uznanie administracyjne mogłoby prowadzić do uzależnienia udziału organizacji społecznej od tego czy jest to wygodne dla organu wykonawczego. Ponadto warte rozwagi jest również to czy istnienie takiego uznania administracyjnego w postępowaniu przymusowym jest zgodne z zasadą pewności prawa i zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W myśl art. 31 1 k.p.a. organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby może występować z żądaniem wszczęcia postępowania. Jeżeli wniosek organizacji społecznej zostanie uwzględniony, organ administracji publicznej wszczyna postępowanie z urzędu. Przy odpowiednim stosowaniu kodeksu postępowania administracyjnego, można przyjąć istnienie podobnego rozwiązania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Tak jak w ogólnym postępowaniu administracyjnym, jeżeli postępowanie egzekucyjne ma zostać wszczęte z urzędu, to organizacja społeczna ma prawo do wniesienia żądania o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W literaturze przedmiotu podnosi się, że jeśli ogólne postępowanie administracyjne ma być wszczęte na wniosek, to żądanie organizacji społecznej w zakresie wszczęcia postępowania zostanie załatwione odmownie. Odnosząc się do postępowania egzekucyjnego, przy jego wszczęciu na wniosek wierzyciela można przyjąć 13 A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Kraków 2000, s.285. 14 Tamże, s. 286. 15 Odmienne stanowisko przedstawił K. Gruszecki, Udział organizacji ekologicznych w postępowaniu administracyjnym w sprawach ochrony środowiska, PiP 2002, nr 2, s.89.
konstrukcję uregulowaną w k.p.a., czyli odmówić jej wszczęcia postępowania. Przemawia za tym kompetencja wierzyciela do wystawienia tytułu wykonawczego, co stanowi przesłankę wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Kompetencji tej nie posiada organizacja społeczna jako podmiot na prawach strony. To, że w takiej sytuacji organizacja społeczna, jako podmiot na prawach strony, nie może żądać wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie ulega wątpliwości. Nie oznacza to jednak, że nie może wpłynąć w żaden sposób na to czy wierzyciel podejmie odpowiednie kroki do realizacji zasady obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej. Może ona złożyć wniosek do wierzyciela o podjęcie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W takim przypadku organizacja społeczna poniekąd mobilizuje wierzyciela do wykonania ciążącego na nim obowiązku oraz do spełnienia zasady obligatoryjnego wszczęcia i prowadzenia egzekucji 16. Skutkiem złożenia takiego pisma nie byłoby przystąpienie organizacji społecznej do postępowania egzekucyjnego. Postępowanie nadal byłoby wszczynane na wniosek wierzyciela. Mogłoby skutkować jedynie przypomnieniem wierzycielowi o konieczności wypełnienia dyrektywy wskazanej zasady. Możliwe jest również inne działanie organizacji społecznej w tym zakresie. W myśl art. 6 1a u. p. e. a. na bezczynność wierzyciela przysługuje skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. Korzystając jednak ze skargi na bezczynność wierzyciela, organizacja społeczna musiałaby udowodnić w sprawie swój interes prawny lub faktyczny, a przecież założeniem instytucji na prawach strony jest występowanie w cudzej sprawie. Po dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania egzekucyjnego, przysługują jej uprawnienia takie same jak w postępowaniu orzekającym, jednak ich realizacja może mieć inny zakres 17. Podobnie jak w postępowaniu ogólnym, organizacja społeczna nie posiada praw wynikających z przepisów prawa materialnego. L. Klat- Wartelecka podkreśla, że organizacja społeczna nie może w szczególności domagać się przerwania toku postępowania, ponieważ nie jest ona dysponentem żądania wynikającego z norm prawa materialnego (jest nim wierzyciel) 18. w związku z tym nie może m.in. składać wniosku o zwolnienie spod egzekucji na podstawie art. 13 u. p. e. a. Nie może również wnieść zarzutu, gdyż ten środek prawny przysługuje wyłącznie zobowiązanemu. W przeciwnym razie, podmiot na prawach strony wkraczałby w zakres sytuacji prawnej adresata ukształtowanej w 16 P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011, s. 57. 17 B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa s. 510. 18 L. Klat - Wartelecka, op.cit., s.579.
drodze decyzji administracyjnej, co byłoby sprzeczne z zasadą dyspozycyjności 19. Z faktu posiadania przez organizację społeczną praw procesowych zobowiązanego wynika możliwość składania niektórych środków prawnych. Może między innymi wnieść skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego lub zażalenie na postanowienie wydawane przez organ egzekucyjny. Przy odpowiednim zastosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, organizacja społeczna może wystąpić w postępowaniu egzekucyjnym w innej roli niż podmiot na prawach strony. Zgodnie z art. 35 k.p.a., może przedstawić swój pogląd w sprawie. Skorzystanie z tego uprawnienia nie jest uzależnione ani od celów statutowych ani od wykazania interesu społecznego. Jedynym warunkiem jest uzyskanie zgody organu administracyjnego organu egzekucyjnego 20. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1998r. Trafnie uznano, że przedstawienie organowi administracji państwowej swojego poglądu w sprawie przez organizację społeczną, w trybie art. 31 5 k.p.a. lub na podstawie przepisów szczególnych, nie pozbawia tej organizacji uprawnienia do późniejszego wystąpienia z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie na prawach strony 21. Pogląd w sprawie może mieć postać uchwały organu statutowego lub oświadczenia tego organu. W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym organizacja społeczna może również występować w roli organu egzekucyjnego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 1a pkt 7 u. p. e. a. organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków. Należy jednak zauważyć, że jeżeli egzekucja administracyjna dotyczy obowiązków o charakterze niepieniężnym, których źródłem jest decyzja z zakresu administracji rządowej wydana przez organizacje społeczne to organem egzekucyjnym w przedmiotowym zakresie jest wojewoda ( art. 20 3 u. p. e. a.). Możność posiadania przez organizację statusu organu egzekucyjnego istnieje wtedy, gdy została wyposażona w kompetencje do wydawania rozstrzygnięć jednostronnie kształtujących sytuację prawną adresata albo z mocy prawa albo na podstawie porozumień. Organizacja społeczne w postępowaniu przymusowym może również być wierzycielem, czyli podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego 19 Tamże, s. 579. 20 A. Wróbel, op.cit., s. 293. 21 Wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 marca 1988r., IV SAB 30/87, orzeczenia.nsa.gov.pl.
zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym 22. I tak organizacja społeczna może przyjąć rolę wierzyciela na podstawie art. 5 1 pkt 2. u. p. e. a, który stanowi że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku. Organizacja społeczna może też stać się wierzycielem w przypadku braku lub bezczynności instytucji zainteresowanej lub powołanej do czuwania nad wykonaniem tego obowiązku, jeżeli posiada status podmiotu na którego rzecz zostało wydane orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku ( art. 5 1 pkt 2. u. p. e. a.). Ponadto organizacja społeczna może pełnić inne role w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Przykładowo, na podstawie art. 36 1 u. p. e. a. może być podmiotem, od którego organ egzekucyjny może żądać informacji niezbędnych do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zasadą jest, że wszystkie podmioty do których wpłynie taki wniosek, powinny udzielić mu informacji. Warto dodać, że o tym czy informacja o którą ubiega się organ egzekucyjny ma charakter niezbędny do prowadzenia egzekucji administracyjnej, decyduje sam organ. Możliwość odmowy udzielenia informacji o które wnioskuje organ egzekucyjny musi mieć podstawę ustawową 23. Dodatkowo organizacja społeczna może złożyć wniosek o wyłączenie rzeczy lub praw majątkowych spod egzekucji na podstawie art. 38 1 u. p. e. a., pod warunkiem niewystępowania w postępowaniu w charakterze zobowiązanego. Możliwość złożenia takiego wniosku uzależniona jest od spełnienia określonych warunków: organizacja społeczna rości sobie prawa do rzeczy lub prawa majątkowe, z których prowadzi się egzekucję administracyjną, wystąpi do organu egzekucyjnego z przedmiotowym wnioskiem w ciągu 14 dni od dnia powzięcia informacji o czynności egzekucyjnej skierowanej do tej rzeczy lub tego prawa oraz powoła lub przedstawi dowody na poparcie swego żądania. Dowodem może być m.in. rachunek kupna rzeczy zajętej 24. W przypadku odmowy uwzględnienia żądania organizacji społecznej, przysługuje jej wniesienie zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego ( art. 40 1 u. p. e. a.). Warto odnotować, że w zakresie postępowania przymusowego, organizacja społeczna może złożyć środek prawny dotyczący sposobu jego prowadzenia. Skarga może dotyczyć zarówno 22 Jak podkreśla P. Przybysz : organizacje społeczne i osoby fizyczne, mogą wystąpić w charakterze wierzyciela w wyjątkowych sytuacjach. op.cit., s. 34. 23 J. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Wrocław 2005, s. 337. 24 Tamże, s.345.
bezczynności organu egzekucyjnego jak i opieszałości w podejmowanych przez niego działaniach ( art. 54 2 u. p. e. a.) 25. Powyższy katalog funkcji pełnionych przez organizację społeczną w postępowaniu przymusowym nie ma charakteru zamkniętego. Nie należy jednak zapominać, że role pełnione przez organizację społeczną mogą występować jedynie w sposób oddzielny. Łączenie poszczególnych funkcji (np. organizacji społecznej jako podmiotu na prawach zobowiązanego i organizacji społecznej jako wierzyciela) w ramach jednego postępowania egzekucyjnego jest niedopuszczalne 26. Zgodzić się należy z poglądem, że udziału w postępowaniu organizacji społecznej może mieć znaczący wpływ na jego przebieg. Ponadto może zmieniać w istotny sposób sytuację prawną strony. Wynika to chociażby z możliwości podejmowania czynności procesowych nie zawsze tożsamych z jej żądaniami 27. 25 Tamże, s. 390. 26 A. Wróbel, op.cit., s. 284. 27 B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 156.