Adam Baryłka 1 Centrum Rzeczoznawstwa Budowlanego Sp. z o.o. Inżynieria bezpieczeństwa w prawodawstwie UE 2 Bezpieczeństwo ma charakter podmiotowy i stanowi naczelną potrzebę człowieka i grup społecznych. Jest zarazem podstawową potrzebą każdego państwa, a także współczesnych struktur państwowych, funkcjonujących w ramach Unii Europejskiej. Dlatego każdy człowiek, grupa społeczna, a także państwa członkowskie UE starają się oddziaływać na swoje otoczenie zewnętrzne i sferę wewnętrzną tak, aby usuwać lub co najmniej minimalizować różnorodne potencjalne i realne zagrożenia, generowane w otoczeniu człowieka między innymi zagrożenia związane z różnymi produktami (wyrobami) wprowadzanymi na rynek UE, które zgodnie z pracą [1] będziemy określali nazwą obiektów antropogenicznych. Jest to kwestia szczególnie istotna z punktu widzenia konsumentów i użytkowników wyrobów, gdyż niektóre wyroby mogą stwarzać zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia, a także dla środowiska. Jednym z celów nadzoru rynku jest dbanie, aby do użytkownika w Unii Europejskiej trafiały tylko wyroby spełniające zasadnicze wymagania, niezależnie od tego, gdzie zostały wyprodukowane. Obiekty takie są celowo tworzone przez człowieka dla realizacji różnorodnych potrzeb, zarówno indywidualnych jak i zbiorowych. Istotnym problemem staje się inżynieria bezpieczeństwa tych obiektów, polegająca na takim ich projektowaniu, wykonywaniu i eksploatacji, aby mogły one zaspokajać określone potrzeby człowieka w sposób bezpieczny. To znaczy, takie obiekty muszą cechować się bezpiecznymi dla człowieka rozwiązaniami konstrukcyjno-materiałowymi oraz funkcjonalno-użytkowymi [1]. Inżynieria bezpieczeństwa obiektów antropogenicznych wymaga nie tylko wiedzy interdyscyplinarnej, ogólnotechnicznej i specjalistycznej w zakresie znajomości podstawowych metod i narzędzi stosowanych przy rozwiązywaniu zadań inżynierskich, związanych z szeroko pojętym bezpieczeństwem [2, 6] ale również znajomości zasad inżynierii bezpieczeństwa [1, 3, 5] przyjmowanych w prawodawstwie europejskim. Stworzenie warunków do prawidłowego funkcjonowania Wolnego Rynku poprzez zapewnienie możliwości swobodnego przepływu produktów pomiędzy krajami stowarzyszonymi niesie za sobą potencjalne zagrożenie w zakresie możliwości wytwarzania i obrotu produktami które nie uwzględniają potrzeb bezpieczeństwa ich konsumentów. W celu wyeliminowania powyższego zagrożenia, instytucje decyzyjne UE wprowadzają przepisy regulujące zasady wprowadzania na rynek UE różnych produktów, uwzględniające potrzebę zachowania bezpieczeństwa ich potencjalnych konsumentów na obszarze UE. Przedmiotem artykułu jest przedstawienie zagadnień inżynierii bezpieczeństwa w prawodawstwie UE, których znajomość jest niezwykle istotna dla racjonalnego działania w sferze projektowania, wytwarzania i dystrybucji obiektów antropogenicznych, umożliwiających realizację różnorodnych potrzeb człowieka, z zachowaniem wymagań szeroko rozumianego bezpieczeństwa. Instytucje decyzyjne Unii Europejskiej Do instytucji decyzyjnych Unii Europejskiej zaliczamy [8]: Parlament Europejski (PE) - reprezentujący obywateli UE i jest przez nich bezpośrednio wybierany Radę Unii Europejskiej - reprezentującą poszczególne państwa członkowskie Komisję Europejską - reprezentującą wspólne interesy Unii jako całości. Zasadniczo wnioski dotyczące nowych przepisów przedstawia Komisja Europejska, ale decyzja o ich przyjęciu należy do Rady i Parlamentu. Jest to zwykła procedura decyzyjna, stosowana w UE (tak zwana zwykła procedura ustawodawcza lub procedura współdecyzji). Istnieją również specjalne procedury ustawodawcze, pozwalające w niektórych przypadkach na przyjmowanie aktów prawnych przez samą Radę (po konsultacji z Parlamentem) lub rzadziej przez sam Parlament Europejski (po konsultacji z Radą). Parlament i Rada mogą upoważnić Komisję do przyjmowania aktów o charakterze nie ustawodawczym. Na przykład w razie potrzeby Komisja może dostosować inne niż istotne elementy prawa do zmian wynikających z postępu naukowego lub zmian sytuacji rynkowej. Takie akty delegowane poddawane są kontroli ze strony Parlamentu Europejskiego i Rady. Przyjmowane przez Komisję środki służące zapewnieniu jednolitego sposobu wdrażania unijnych aktów prawnych w całej UE nazywane są aktami wykonawczymi. Akty wykonawcze są poddawane kontroli ze strony rządów państw członkowskich UE w ramach tak zwanej procedury komitetowej [8]. Podstawowe formy aktów prawnych UE Prawo UE dzieli się na prawo pierwotne i wtórne. Prawo pierwotne to przede wszystkim traktaty, które stanowią podstawę wszystkich działań UE. Prawo wtórne wynika z zasad i celów określonych w traktatach i obejmuje: rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie [8]. Na państwach członkowskich spoczywa główna odpowiedzialność za prawidłowe i terminowe stosowanie traktatów oraz przepisów UE, natomiast Komisja Europejska monitoruje stosowanie prawa Unii. Komisja może podjąć działania, jeżeli państwo członkowskie UE: nie wdroży do prawa krajowego przepisów unijnych dyrektyw lub nie zgłosi Komisji, jakie działania podjęło podejrzewane jest o naruszenie unijnych przepisów 1 Dr inż. A. Baryłka Centrum Rzeczoznawstwa Budowlanego Sp. z o.o., Warszawa. 2 Artykuł recenzowany. 48
jeśli na wczesnym etapie nie uda się znaleźć rozwiązania, Komisja może wszcząć formalne postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i w ostateczności skierować sprawę do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Zasady i cele określone w traktatach UE są osiągane za pomocą ww. rodzajów aktów prawnych UE. Niektóre z nich są wiążące, inne nie. Niektóre stosuje się do wszystkich państw UE, inne tylko do niektórych. Do podstawowych form aktów prawnych UE należą dyrektywy 3 i rozporządzenia. Do dyrektyw odnoszących się do zagadnienia bezpieczeństwa wyrobów zaliczamy: Dyrektywę Rady 89/106/EWG z dnia 21.12.1988 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich odnoszących się do wyrobów budowlanych (została ona zmieniona dyrektywą 93/68/EWG i rozporządzeniami nr: 1882/2003, 305/2011, 568/2014, 574/2014) Dyrektywę 2006/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17.05.2006 r. w sprawie maszyn, zmieniająca dyrektywę 95/16/WE (przekształcenie) Dyrektywę 95/16/WE z dnia 29.06.1995 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich dotyczących dźwigów Dyrektywę 87/404/EWG z dnia 25.06.1987 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do prostych zbiorników ciśnieniowych Dyrektywę 2001/95/WE (GPS) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3.12.2001 r. w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów. Dyrektywy UE są wprowadzane do przepisów naszego prawa w formie ustaw i rozporządzeń, na przykład: ustawa z dnia 30.08.2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935, t.j. z późn. zm.) transponująca do przepisów prawa polskiego zagadnienie dotyczące systemów oceny zgodności dotyczące przepisów 38 dyrektyw UE ustawa o wyrobach budowlanych (w pierwszym etapie transpozycja Dyrektywy o wyrobach budowlanych a następnie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 305/2011 z dnia 9.03.2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG) rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21.10.2008 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla maszyn i elementów bezpieczeństwa. (transpozycja Dyrektywy UE 2006/42/WE maszynowa, Dz. U. z 2008r. Nr 199, poz. 1228) rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 23 grudnia 2005 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla prostych zbiorników ciśnieniowych. (transpozycja Dyrektywy UE nr 2009/105 proste zbiorniki ciśnieniowe, Dz. U. z 2005r. Nr 259, poz. 2171) rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 8.12.2005 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla dźwigów i ich elementów bezpieczeństwa (transpozycja Dyrektywy 95/16/WE, Dz. U. z 2005r. Nr 263, poz. 2198 zm. oraz Dz. U. z 2008r. Nr 203 poz. 1270). Rozporządzenia UE, są wydawane przez: Parlament UE 4 i Komisję Europejską 5. Ponadto organy decyzyjne UE wydają: decyzje 6, zalecenia 7 i opinie 8 [8]. Uwarunkowania prawne swobodnego przepływu towarów pomiędzy krajami UE Jednym z celów Wspólnoty Europejskiej jest stworzenie warunków do prawidłowego funkcjonowania Wolnego Rynku, które wymagają zapewnienia możliwości swobodnego przepływu towarów pomiędzy krajami stowarzyszonymi. Skuteczną metodą eliminacji ograniczeń wewnętrznych krajów członkowskich UE w tym zakresie było ujednolicenie obowiązujących w całej Wspólnocie wymagań dotyczących wytwarzania i obrotu towarami uwzględniających szeroko rozumiane potrzeby bezpieczeństwa konsumentów tych towarów [7, 9]. Nastąpiło to w dwóch etapach, poprzez wprowadzenie dyrektyw starego podejścia, a następnie dyrektyw nowego podejścia. W celu eliminacji ograniczeń wewnętrznych krajów członkowskich UE wprowadzono przepisy UE, w tym dyrektywy UE, zwane dziś dyrektywami starego podejścia 9, które miały usunąć bariery techniczne poprzez ujednolicanie szczegółowych wymagań technicznych dotyczących wytwarzania wyrobów szczegółowo poprzez regulowanie poszczególnych sektorów rynku, na przykład substancje chemiczne, produkty spożywcze, leki, pojazdy mechaniczne [9, 10]. Dyrektywy starego podejścia obejmują konkretne wyroby, a odnoszące 3 Dyrektywy UE wytyczają wspólne cele do osiągnięcia dla wszystkich państw członkowskich. Dyrektywy pozostawiają władzom poszczególnych krajów wybór formy i sposobu realizacji tych celów. Zazwyczaj państwa członkowskie mają od roku do dwóch lat na wprowadzenie przepisów dyrektywy do prawa krajowego. 4 Wówczas obowiązują bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich z chwilą ich wejścia w życie, bez konieczności podejmowania dalszych działań w zakresie ich transpozycji do przepisów krajowych przez poszczególne państwa UE, np.: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 305/2011 z dnia 9.03.2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG. 5 Najczęściej stanowią uszczegółowienie wydanych dyrektyw, np.: rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) Nr 1062/2013 z dnia 30.10.2013 r. w sprawie formatu europejskiej oceny technicznej dla wyrobów budowlanych. 6 Decyzja jest aktem wiążącym dla tych podmiotów, do których jest skierowana (np. państwo UE lub pojedyncze przedsiębiorstwo) i jest stosowana bezpośrednio. 7 Zalecenie nie jest wiążące. Za pomocą zaleceń instytucje mogą przedstawić swój punkt widzenia oraz sugerować kierunek działania bez nakładania jakichkolwiek obowiązków prawnych na podmioty, do których zalecenia są skierowane. 8 Opinia jest aktem, za pomocą, którego instytucje mogą wydać niewiążące oświadczenie, innymi słowy oświadczenie, które nie nakłada żadnych zobowiązań prawnych na podmioty, do których jest skierowane. Opinia nie jest wiążąca. Opinie mogą wydawać instytucje UE (Komisja, Rada, Parlament), Komitet Regionów oraz Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny. Komitety wydają opinie z uwzględnieniem ich określonego regionalnego lub ekonomicznego i społecznego punktu widzenia podczas prac nad przepisami prawnymi. 9 Dyrektywy starego podejścia określały szczegółowe przepisy techniczne, zastępujące przepisy poszczególnych krajów lub obowiązujące alternatywnie do tych przepisów, a także miały charakter zbliżony do norm technicznych, ale w znikomym stopniu uwzględniały dorobek normalizacji europejskiej. 10 Drogą do osiągania swobodnego przepływu wyrobówwe Wspólnocie Europejskiej, a tym samym Jednolitego Rynku, jest niedopuszczenie do powstania nowych barier technicznych w handlu, wzajemne uznanie i harmonizacja techniczna. Prawodawstwo europejskie zapewnia wysoki i jednolity poziom ochrony zdrowia i bezpieczeństwa konsumentów. Produkty dopuszczone do sprzedaży na rynku wewnętrznym muszą spełniać wymagania bezpieczeństwa. Istotnym wspólnym elementem dyrektyw nowego podejścia jest ocena zgodności wyrobu z podstawowymi wymaganiami, która może wymagać zaangażowania producenta, importera, dystrybutora albo niezależnych organizacji, tzn. trzeciej strony, jak jednostki certyfikujące, kontrolujące, laboratoria badawcze, które powinny być oficjalnie autoryzowane (notyfikowane). 49
się do nich wymagania, jak i sposób przeprowadzenia badań, określone są w sposób szczegółowy. Nieprzewidywanym skutkiem tych regulacji, utrudniającym uzyskanie zamierzonego celu, był nadmiar szczegółowych przepisów i konieczność ich dostosowywania do ciągłego postępu technicznego [9]. Wobec niedoskonałości dyrektyw starego podejścia po 1985 roku, decyzją Rady UE przyjęto tak zwane nowe podejście do harmonizacji przepisów technicznych we Wspólnocie Europejskiej. Opracowano dyrektywy nowego podejścia zawierające podstawowe wymagania i metody wykazania zgodności wyrobu, różniące się od dyrektyw starego podejścia tym, że poprzednie dyrektywy zawierały szczegółowe wymagania techniczne. Podstawowym celem dyrektyw nowego podejścia jest zapewnienie, że w obrocie znajdują się tylko wyroby bezpieczne dla zdrowia, życia i środowiska 10. Formułują one zagadnienia w sposób ogólny, tak, aby mogły objąć możliwie wszystkie przypadki dotyczące ich przedmiotu. Nie narzucają jednolitych rozwiązań, tylko pozostawiają użytkownikowi swobodę w wyborze sposobów osiągnięcia celów wskazanych w dyrektywie [9]. Większość dyrektyw nowego podejścia określa wymagania związane z bezpieczeństwem użytkowania wyrobów, czyli z eliminacją zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi i zwierząt, mienia i środowiska. Niektóre z nich uwzględniają inne aspekty, jak na przykład oszczędność energii, dokładność metrologiczną wskazań instrumentów pomiarowych, bezpieczeństwo transportu niektórych urządzeń. Zasady obowiązujące odnośnie stosowania dyrektyw nowego podejścia [8, 9]: państwa członkowskie mają obowiązek przenieść je do ustawodawstwa krajowego. Przepisy krajowe muszą być w pełni zgodne z ich postanowieniami, wszelkie krajowe regulacje sprzeczne z dyrektywami powinny zostać uchylone. Państwa członkowskie zachowują swobodę wyboru formy, w jakiej wprowadzają przepisy krajowe (na przykład poprzez ustawę, rozporządzenie lub inny akt prawny) wymagania zasadnicze zawarte w dyrektywach nowego podejścia mogą pokrywać się lub wzajemnie dopełniać w zależności od rodzaju zagrożeń, uwzględnionych w wymaganiach zasadniczych odnoszących się do danego wyrobu wyrób może być wprowadzony na rynek tylko wtedy, gdy spełnia przepisy wszystkich dyrektyw, które mają do niego zastosowanie oraz gdy poddany został ocenie zgodności przeprowadzonej zgodnie z wszystkimi tymi dyrektywami dyrektywy dotyczą tylko wyrobów, które są po raz pierwszy wprowadzane na rynek Wspólnoty i/lub po raz pierwszy oddane do użytku. Dyrektywy nowego podejścia oparto na następujących zasadach [8,9]: odnoszą się one do grup wyrobów i określają tak zwane zasadnicze wymagania w sposób ogólny harmonizacja ograniczona jest do zasadniczych wymagań, które musi spełniać wyrób wprowadzony na rynek Wspólnoty, jeżeli ma korzystać z prawa swobodnego w obrębie krajów członkowskich szczegółowe specyfikacje techniczne produktów spełniających podstawowe wymagania są zawarte w normach zharmonizowanych zharmonizowane normy, których numery opublikowano w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich, i które zostały przeniesione do zbioru norm krajowych, uznaje się za zgodne z odpowiadającymi im wymaganiami zasadniczymi (domniemanie zgodności) jedynie wyroby spełniające wymagania zasadnicze mogą zostać wprowadzone na rynek i wprowadzone do użytku. Ocena zgodności jest obowiązkowa przed wprowadzeniem wyrobu do obrotu (lub użytkowania) po raz pierwszy dla wyrobów nowych, pochodzących z krajów członkowskich UE oraz dla wyrobów zarówno nowych, jak i używanych, importowanych spoza UE. Zgodnie z przepisami UE [9, 10], można uznać, że produkt bezpieczny to taki, który nie stanowi żadnego zagrożenia lub tylko minimalne niebezpieczeństwo (związane z jego użytkowaniem), dopuszczalne z punktu widzenia wysokiej ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi. Produkt można uznać za bezpieczny, jeśli spełnia przepisy bezpieczeństwa przewidziane przez prawodawstwo europejskie, lub w przypadku, gdy nie ma przepisów bezpieczeństwa w prawodawstwie europejskim jest zgodny z przepisami krajowymi państwa członkowskiego, w którym jest sprzedawany, a ponadto gdy wykazuje zgodność z normami unijnymi ustanowionymi zgodnie z procedurą dyrektywy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. W przypadku braku uregulowań bezpieczeństwa przewidzianych przez prawodawstwo europejskie, zgodność produktów ocenia się na podstawie [9]: dobrowolnych norm krajowych (stanowiących transpozycję norm europejskich), zaleceń Komisji EU (stanowiących wytyczne do oceny bezpieczeństwa produktów) norm produkcji lub sprzedaży państwa członkowskiego przyjętych zasad postępowania w zakresie bezpieczeństwa lub zdrowia aktualnego stanu wiedzy i techniki bezpieczeństwa, którego użytkownik może się spodziewać. Dyrektywy nowego podejścia dotyczące określonych wyrobów określają obowiązki państw członkowskich oraz producentów i dystrybutorów, ukierunkowane na zapewnienie wprowadzania na rynek tylko bezpiecznych wyrobów [9,10]. Zasady funkcjonowania systemu oceny zgodności wyrobów z wymaganiami zawartymi w dyrektywach nowego podejścia tworzy ustawa z dnia 30.08.2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087), a także szereg innych przepisów określających zasadnicze wymagania 11. Ogólny schemat zasad postępowania w zakresie inżynierii bezpieczeństwa produktów w prawodawstwie UE zilustrowano na rysunku 1. Zagadnienia regulowane przepisami ustawy o systemie oceny zgodności Celem ustawy o systemie oceny zgodności jest: 11 Przepisy te mają różną rangę: niektóre dyrektywy nowego podejścia są bowiem transponowane do polskiego porządku prawnego poprzez ustawy, a część w drodze rozporządzeń wydawanych na podstawie przepisów ustawy o systemie oceny zgodności. 12 W ustawie o systemie oceny zgodności wyjaśniono m.in. pojęcia: wprowadzeniu do obrotu (art. 5 pkt. 2), oddania do użytku (art. 5 pkt. 19) oraz oznakowania potwierdzającego zgodność produktu (wyrobu) z zasadniczymi lub szczegółowymi wymaganiami (art. 5). 50
Rys. 1. Zasady inżynierii bezpieczeństwa w prawodawstwie UE. eliminowanie zagrożeń stwarzanych przez wyroby dla życia lub zdrowia użytkowników i konsumentów oraz mienia, a także zagrożeń dla środowiska znoszenie barier technicznych w handlu i ułatwianie międzynarodowego obrotu towarowego stworzenie warunków do rzetelnej oceny wyrobów i procesów ich wytwarzania przez kompetentne i niezależne podmioty. Ustawa o systemie oceny zgodności 12 określa: zasady funkcjonowania systemu oceny zgodności z zasadniczymi i szczegółowymi wymaganiami dotyczącymi wyrobów szczegółowe warunki i tryb udzielania akredytacji zasady i tryb autoryzacji jednostek certyfikujących i kontrolujących oraz laboratoriów, a także sposób zgłaszania Komisji Europejskiej i państwom członkowskim Unii Europejskiej autoryzowanych jednostek i laboratoriów zadania Polskiego Centrum Akredytacji jako krajowej jednostki akredytującej zasady działania systemu kontroli wyrobów zgodnie z ramami nadzoru rynku ustanowionymi w rozporządzeniu (WE) nr 765/2008. System oceny zgodności z zasadniczymi i szczegółowymi wymaganiami dotyczącymi wyrobów tworzą [9] przepisy określające zasadnicze i szczegółowe wymagania 13 oraz przepisy i normy określające działanie podmiotów uczestniczących w procesie oceny zgodności w zależności od rodzaju wyrobów, w szczególności sposoby identyfikacji i oznakowania wyrobów oraz warunki i tryb przeprowadzania badań. Wykazanie zgodności produktu (wyrobu) 14 może odbywać się kilkoma sposobami przewidzianymi w tak zwanych modułach oceny [9, 10, 11]. Modułowe podejście dzieli procedury oceny zgodności na 8 podstawowych modułów, które różnią się stosownie do: etapu rozwoju wyrobu, etapu oceny oraz jednostki dokonującej oceny. Zasady funkcjonowania oceny zgodności wyrobów z zasadniczymi i szczegółowymi wymaganiami oraz proces oceny zgodności wyrobu (w którym uczestniczą producenci, ich upoważnieni przedstawiciele, importerzy, jednostki certyfikujące, jednostki kontrolujące oraz laboratoria) zilustrowano na rysunku 2. System nadzoru rynku wyrobów w Polsce określony przepisami ustawy o systemie oceny zgodności Ustawa o systemie oceny zgodności, odnosząca się do wszystkich dyrektyw nowego podejścia, tworzy podstawy prawne do powstania w Polsce Systemu nadzoru rynku wyrobów (rysunek 2), w tym systemu nadzoru rynku wyrobów budowlanych. Nadzór rynku 15 oznacza wykonywanie czynności kontrolnych i środków przez organy władzy publicznej w celu zapewnienia, że produkty (wyroby) wprowadzone do obrotu spełniają wymagania prawa określone w odpowiednim prawodawstwie harmonizacyjnym lub nie stanowią zagrożenia dla zdrowia, bezpieczeństwa, ani dla innych kwestii z zakresu ochrony interesu publicznego [11]. Wprowadzane do obrotu wyroby podlegają ocenie zgodności z zasadniczymi wymaganiami. Ich źródłem są rozporządzenia wydawane na podstawie ustawy o systemie oceny zgodności (na podstawie art. 9 ustawy) oraz przepisy innych ustaw np. o wyrobach budowlanych, o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego, transporcie kolejowym, i kilku innych. Proces oceny zgodności dokonuje się przed wprowadzeniem wyrobu 13 Dotyczą: wyrobów podlegających ocenie zgodności; wyrobów, które mogą stwarzać zagrożenie albo służą ochronie lub ratowaniu życia, zdrowia, mienia lub środowiska; procedury oceny zgodności, biorąc pod uwagę rodzaje wyrobów oraz stopień stwarzanych przez nie zagrożeń, a także inne wymagania zawarte w dyrektywach nowego podejścia. 14 Przedstawienie zgodności z podstawowymi wymaganiami może powodować konieczność zaangażowania kilku podmiotów, takich jak producent, importer, dystrybutor, albo niezależnych podmiotów (organizacji), to znaczy trzeciej strony, jak: jednostki certyfikujące, kontrolujące, laboratoria badawcze, które powinny być oficjalnie autoryzowane (notyfikowane). 15 Krajowy system nadzoru rynku w Polsce tworzy Prezes UOKiK jako organ monitorujący funkcjonowanie systemu kontroli produktów (wyrobów) oraz organy wyspecjalizowane, zajmujące się określonymi grupami wyrobów, wprowadzanych na rynek: wojewódzcy inspektorzy Inspekcji Handlowej, inspektorzy pracy, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, organy Inspekcji Ochrony Środowiska, Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, organy nadzoru budowlanego, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, dyrektorzy urzędów morskich, wojewódzcy inspektorzy transportu drogowego oraz organy celne. 51
Rys. 2. Zasady funkcjonowania oceny zgodności wyrobów z zasadniczymi i szczegółowymi wymaganiami oraz proces oceny zgodności wyrobu. Rys. 3. System nadzoru rynku produktów (wyrobów) w Polsce. Źródło: UOKiK. na rynek, natomiast zadaniem nadzoru rynku jest kontrola tej zgodności po wprowadzeniu wyrobu na rynek [9, 11]. Organy nadzoru rynku dzięki swoim uprawnieniom staną się istotnym instrumentem wymuszającym wdrożenie systemu oceny zgodności. Podstawą prawną nadzoru rynku w Polsce jest cytowana wyżej ustawa o systemie oceny zgodności. Przepisami istotnymi dla systemu oceny zgodności są też ustawy określające zasady działania podmiotów uczestniczących w systemie (w szczególności organów wyspecjalizowanych), czyli podstawowe przepisy o kontroli wyrobów wprowadzonych do obrotu, zawarte w ustawie o systemie oceny zgodności. Niektóre kwestie szczegółowe (istotne jednak dla kontrolowanych przedsiębiorców) regulowane są przepisami aktów prawnych dotyczących poszczególnych inspekcji (na przykład ustawa o wyrobach budowlanych). Organy te prowadzą kontrole produktów (wyrobów) wprowadzonych do obrotu w celu ustalenia, czy spełniają one zasadnicze wymagania, a także prowadzą postępowania w celu zastosowania środków zmierzających do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości (nakazują usunięcie nieprawidłowości, wycofują wyroby z obrotu itp.). Warto też zauważyć, że w postępowaniu prowadzonym przez poszczególne organy w sprawie wyrobów, które nie spełniają zasadniczych wymagań, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego [11]. System nadzoru rynku produktów (wyrobów) w Polsce zilustrowano na rysunku 3. System kontroli wyrobów 16 obejmuje: kontrolę spełniania przez wyroby zasadniczych, szczegółowych lub innych wymagań prowadzoną przez organy wyspecjalizowane z urzędu lub na wniosek Prezesa UOKiK, działającego jako organ monitorujący postępowanie organów wyspecjalizowanych w sprawie wprowadzonych do obrotu lub oddanych do użytku wyrobów niezgodnych z zasadniczymi, szczegółowymi lub innymi wymaganiami. Zagadnienie postępowania kontrolnego organów wyspecjalizowanych w zakresie wyrobów wprowadzonych do obrotu zilustrowano na rysunku 4. 16 Kontrola wyrobów podlegających ocenie zgodności stanowi bardzo istotny element wdrażania dyrektyw nowego podejścia w każdym z krajów UE. Kontrole wyrobów na rynku są dokonywane przez organy wyspecjalizowane, tworzące system nadzoru rynku. System nadzoru rynku chroni także interesy przedsiębiorców (przede wszystkim producentów wyrobów) przyczyniając się do znoszenia barier technicznych w handlu i eliminując nieuczciwą konkurencję. Skuteczna kontrola wyrównuje sytuację wszystkich przedsiębiorców zapewniając warunki do uczciwej konkurencji - sprawnie działający nadzór rynku nie pozwala, bowiem nieuczciwym przedsiębiorcom na zaoszczędzenie na kosztach badań, na stosowaniu bezpiecznych materiałów czy rozwiązań technologicznych, czyli kosztach dostosowania wyrobu do obowiązujących wymagań [10, 11]. 52
Rys. 4. Zagadnienie postępowania kontrolnego organów wyspecjalizowanych w zakresie wyrobów wprowadzonych do obrotu wynikającego z przepisów ustawy o systemie oceny zgodności. Zagadnienie ogólnego bezpieczeństwa produktów w prawodawstwie UE Prawodawstwo europejskie poprzez Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3.12.2001 r. w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów 2001/95/WE (GPS) zapewnia, że produkty dopuszczone do sprzedaży na rynku wewnętrznym są bezpieczne dla konsumentów. Ma ona zastosowanie do wszystkich produktów wprowadzanych do obrotu, dla których wymagania bezpieczeństwa nie są określone przez szczegółowe akty prawne Unii Europejskiej (szczególnie dyrektywy nowego podejścia ). Przepisy tej dyrektywy powinny być stosowane niezależnie od sposobu i technik ich sprzedaży. W przypadku, gdy produkty podlegają pod szczegółowe wymagania bezpieczeństwa określone przez inne akty prawne, na przykład dyrektywy nowego podejścia, to dyrektywa GPS ma zastosowanie jedynie w sprawach nieobjętych tymi wymogami [7, 11]. W dyrektywie o ogólnym bezpieczeństwie produktów okre- ślone zostały przede wszystkim ogólne obowiązki dla podmiotów gospodarczych, związane z dostarczaniem bezpiecznych produktów przeznaczonych dla konsumentów. Ww. dyrektywa została wdrożona do przepisów ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Ustawa17 ta określa ogólne wymagania dotyczące bezpieczeństwa produktów, obowiązki producentów i dystrybutorów w zakresie bezpieczeństwa produktów oraz zasady i tryb sprawowania nadzoru w celu zapewnienia bezpieczeństwa produktów wprowadzanych na rynek [7, 11]18. Reakcja państw członkowskich UE na pojawienie się produktów stwarzających poważne zagrożenie bezpieczeństwa Państwa członkowskie wykrywają produkty (wyroby) stwarzające poważne zagrożenie dla zdrowia i bezpieczeństwa. Podejmują natychmiastowe działania, mające na celu ochronę konsumentów. W takich przypadkach państwa członkowskie natychmiast powiadamiają Komisję UE przy pomocy systemu RAPEX19, który utworzono dla zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia i bezpieczeństwa konsumentów na obszarze Jednolitego Rynku Unii Europejskiej (rysunek 3). Podstawą prawną jego funkcjonowania jest Dyrektywa 2001/95/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 3.12.2001 r. w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów. Głównym i bezpośrednim celem funkcjonowania systemu jest zapewnienie szybkiej wymiany informacji między państwami członkowskimi i Komisją Europejską na temat Ustawę stosuje się do: produktów, dla których przepisy odrębne nie określają szczegółowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa; zagrożeń związanych z produktami, dla których przepisy odrębne określają szczegółowe wymagania dotyczące bezpieczeństwa, jeżeli zagrożenia te nie są objęte przez przepisy odrębne. Przepisy art. 10 ust. 2 6 i art. 33 ustawy stosuje się również w odniesieniu do produktów, dla których przepisy odrębne określają szczegółowe wymagania dotyczące bezpieczeństwa w zakresie, w jakim nie regulują tego przepisy odrębne. 18 W artykule zilustrowano, na rysunkach, wybrane zagadnienia regulowane przepisami ww. ustawy, dotyczące: ogólnych zasad oceny ogólnego bezpieczeństwa produktu (rys. 5); zagadnienia obowiązków producenta i dystrybutora wyrobów (rys. 6); zagadnienia oceny bezpieczeństwa produktów wprowadzonych na rynek Polski (rys. 7); zagadnienia nadzoru nad ogólnym bezpieczeństwem produktów (rys. 8). 19 W przypadku użycia systemu RAPEX państwa członkowskie muszą przekazać Komisji UE podstawowe informacje, np.: dane umożliwiające identyfikację produktu; opis zagrożenia oraz wszelkie dokumenty pozwalające na ocenę niebezpieczeństwa; podjęte działania; informacje o dystrybucji produktu. Kiedy znane jest już zagrożenie, Komisja UE może podjąć szybkie działania na poziomie europejskim. Po konsultacji z państwami członkowskimi Komisja może podjąć decyzje obowiązujące przez rok z możliwością przedłużania ich ważności o okres o takiej samej długości. Decyzje te mogą: nakładać specjalne wymagania dotyczące bezpieczeństwa; zakazać stosowania pewnych substancji; nakazać producentowi umieszczenie ostrzeżenia na produkcie. RAPEX obejmuje wszystkie produkty nieżywnościowe przeznaczone dla konsumentów oraz takie, co do których istnieje prawdopodobieństwo, że mogą być przez nich użyte. Rejestr nie zawiera informacji na temat środków farmaceutycznych, wyrobów medycznych, pasz ani żywności ta ostatnia grupa posiada własny system (RASFF). Konsumenci mogą się zapoznać z informacjami znajdującymi się w systemie RAPEX na stronie internetowej Komisji Europejskiej. 17 53
Rys. 5. Ogólne zasady oceny ogólnego bezpieczeństwa produktu. Rys. 6. Zagadnienie obowiązków producenta i dystrybutora wyrobów. produktów stwarzających zagrożenie oraz środków podjętych w danym kraju, by wykluczyć lub ograniczyć ich wprowadzanie na rynek, a także ewentualnie użytkowanie [7, 11]. Podsumowanie W Unii Europejskiej, a tym samym w Polsce, funkcjonuje system harmonizacji prawa technicznego, który pozwala na swobodny obrót towarów spełniających zasadnicze wy- magania w zakresie bezpieczeństwa produktów dla ludzi i środowiska, a podstawowym jego elementem są dyrektywy wydane przez Komisję Europejską. Przepisy UE określają zasady inżynierii bezpieczeństwa produktów wprowadzanych do obrotu lub do użytku na rynku UE. Zostały one wprowadzone do przepisów naszego prawa20. W Polsce najważniejszym aktem prawnym, który transponuje dyrektywy nowego podejścia do prawa krajowego, jest ustawa o systemie oceny zgodności. Natomiast zasadnicze wymagania i oceny zgodności z poszczególnych dyrektyw są zawarte w rozporządzeniach wydawanych na podstawie ustawy o systemie oceny zgodności i innych ustaw (między innymi o wyrobach budowlanych, o transporcie kolejowym). Dyrektywy nowego podejścia dotyczą wyrobów, które mają być po raz pierwszy wprowadzone do obrotu i oddane do użytku. Ograniczają się wyłącznie do wymagań zasadniczych, sformułowanych tak, aby zapewniały wysoki poziom ochrony. Producent ma obowiązek spełnić wymagania zasadnicze, sam deklaruje zgodność produktu z wymaganiami i odpowiada za prawidłowość tej deklaracji. Spełnienie przez producenta wymagań zasadniczych daje mu możliwość wprowadzenia produktu na rynek europejski. Sposób spełnienia wymagań zasadniczych pozostawiono do swobodnej decyzji producenta. Producent ma wybór, może produkować wyrób i sprawdzać jego zgodność bezpośrednio z dyrektywą lub może produkować wyrób zgodnie z normą zharmonizowaną, która zapewnia domniemanie zgodności z dyrektywą. Normy zharmonizowane to tylko te Europejskie Normy, opracowane przez Europejskie Organizacje Normalizacyjne, które uwzględniają zasadnicze wymagania poszczególnych dyrektyw, i które powstały w odpowiedzi na mandat wydany przez Komisję Europejską po konsultacjach z państwami członkowskimi21. Stosowanie norm zharmonizowanych jest dobrowolne, ale jak najbardziej zalecane ze względu na to, iż jest to najłatwiejszy, najpewniejszy i najtańszy sposób wykazania zgodności Przepisy te: określają zasadnicze i szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać produkty (wyroby) wprowadzone dyrektywami nowego podejścia; określają obowiązki producenta (lub jego przedstawiciela), importera oraz dystrybutora za wyrób; wprowadzają zasady dotyczące oceny wyrobu na zgodność z ustalonymi wymaganiami; tworzą w Polsce system nadzoru rynku wyrobów, określając szczegółowe zadania organów wyspecjalizowanych oraz organu monitorującego; określają ogólne wymagania dotyczące bezpieczeństwa produktów, obowiązki producentów i dystrybutorów w zakresie bezpieczeństwa produktów oraz zasady i tryb sprawowania nadzoru w celu zapewnienia bezpieczeństwa produktów wprowadzanych na rynek. 21 Lista Europejskich Norm zharmonizowanych jest publikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Normy są ogłaszane wyłącznie w celach informacyjnych, nie są elementem prawa europejskiego. 20 54
Safety engineering in the EU legislation Abstract The article presents the issues of safety engineering in EU legislation. Activities in this field are necessary for the design, construction and operation of anthropogenic objects that enable the implementation of various human needs in accordance with the safety requirements. Keywords: security engineering, design, object, product, EU Directive. Rys. 7. Zagadnienie oceny bezpieczeństwa produktów wprowadzonych na rynek Polski. Literatura / Bibliography Rys. 8. Zagadnienie nadzoru nad ogólnym bezpieczeństwem produktów. wyrobu z wymaganiami dyrektyw. Normy to dokumenty obdarzone dużym zaufaniem publicznym i jako takie mogą być powoływane w przepisach prawnych, jako dobry sposób rozwiązywania zagadnień technicznych i spraw spornych22. Streszczenie W artykule przedstawiono zagadnienia inżynierii bezpieczeństwa w prawodawstwie UE. Działania w tym zakresie są niezbędne do projektowania, budowy i eksploatacji obiektów antropogenicznych, które umożliwiają realizację różnych potrzeb człowieka, zgodnie z wymogami bezpieczeństwa. Słowa kluczowe: inżynieria bezpieczeństwa, projektowanie, obiekt, produkt, dyrektywa UE. 1. A. Baryłka, Podstawy inżynierii bezpieczeństwa obiektów antropogenicznych, Przegląd Spawalnictwa, nr 3/2015. 2. A. Baryłka, Nowe przepisy dotyczące samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, Chłodnictwo, nr 1-2/2015. 3. A. Baryłka, J. Baryłka, Wpływ przepisów prawa na kształtowanie bezpieczeństwa obiektów budowlanych, XIII Międzynarodowa Konferencja Naukowo-Techniczna Eksploatacja Infrastruktury w Sytuacjach Kryzysowych, Warszawa - Rynia, 18-20.10.2004. 4. J. Baryłka, A. Baryłka, Wpływ organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego na kształtowanie bezpieczeństwa obiektów budowlanych, Konferencja Problemy przygotowania i realizacji inwestycji budowlanych, PZITB, Puławy, 19-21.04.2007. 5. A. Baryłka, J. Baryłka, Inżynieria bezpieczeństwa obiektów budowlanych w przepisach prawa, XXVI Międzynarodowa Konferencja Naukowo-Techniczna Ochrona ludności przed skutkami nadzwyczajnych zagrożeń EKOMILITARIS 2012, Zakopane, 03-06.09.2012. 6. J. Baryłka, Problemy bezpieczeństwa w przepisach prawa budowlanego, IX Kongres InstalExpo, Warszawa, 27.10.201. 7. W. Kotowski, B. Kurzępa, Bezpieczeństwo produktów. Komentarz do ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, Difin, Warszawa 2010. 8. Proces decyzyjny i działania instytucji. http://europa.eu/legislation_summaries/ institutional_affairs/ decisionmaking_process/index_pl.htm 9. W. Rzepka, Stare i nowe podejście legislacyjne do harmonizacji technicznej dla potrzeb wspólnego rynku w Unii Europejskiej, Warszawa 19.03.2012. 10. R. Wolanin, System nadzoru rynku w zakresie dyrektyw nowego podejścia, UOKiK 11. Ministerstwo Gospodarki, Nadzór rynku, http://www.mg.gov.pl/ Wspieranie+ przedsiebiorczosci Bezpieczenstwo+produktow+i+u slug/ocena+zgodnosci/nadzor+rynku 22 Wysokie zaufanie wynika nie tylko z odpowiednich kwalifikacji osób opracowujących te normy, lecz także z faktu, że oparte są na przejrzystości, dobrowolności, bezstronności, efektywności, wiarygodności, spójności i uzgadnianiu na poziomie krajowym i europejskim. Znajomość wiedzy zawartej w normach zharmonizowanych jest zalecana nawet w przypadku rezygnacji producenta z ich stosowania. 55