KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 31.5.2018r. SWD(2018) 286 final DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi: Wniosek ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1393/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące doręczania w państwach członkowskich dokumentów sądowych i pozasądowych w sprawach cywilnych i handlowych (doręczanie dokumentów) {COM(2018) 379 final} - {SEC(2018) 272 final} - {SWD(2018) 287 final} PL PL
Streszczenie Ocena skutków Wniosek ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1393/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 listopada 2007 r. dotyczącego doręczania w państwach członkowskich dokumentów sądowych i pozasądowych w sprawach cywilnych i handlowych (doręczanie dokumentów) A. Zasadność działań Jak uzasadniono ten wybór lub jego brak? Na czym polega problem? Rozporządzenie ustanawia sposoby doręczania dokumentów sądowych i pozasądowych oraz wyraźne zasady przekazywania dokumentów sądowych i pozasądowych z jednego państwa członkowskiego do drugiego w sprawach cywilnych i handlowych. Określa ono minimalne normy w odniesieniu do ochrony prawa do obrony i określa jednolite ramy prawne dla doręczania dokumentu drogą pocztową, bezpośrednio, z przekroczeniem granic. Obecnie każdego roku około 3,4 mln postępowań sądowych w sprawach cywilnych i handlowych ma skutki transgraniczne. Gdy co najmniej jedna strona ma miejsce zamieszkania w państwie członkowskim innym niż to, w którym rozstrzygany jest spór, sąd stosuje przedmiotowe rozporządzenie, często kilkakrotnie w toku postępowania. Właściwe funkcjonowanie rozporządzenia jest niezbędne dla zagwarantowania stronom postępowania dostępu do wymiaru sprawiedliwości, rzetelnego procesu sądowego, a także dla zapobiegania opóźnieniom oraz powstawaniu dodatkowych kosztów w postępowaniu. Na przykład brak właściwego doręczenia dokumentu wszczynającego postępowanie jest zdecydowanie najczęściej podawanym powodem odmowy uznania i wykonania orzeczenia. Obecnie kontakty między organami przekazującymi i przyjmującymi dokumenty na potrzeby doręczenia nadal mają miejsce niemal wyłącznie w formie papierowej, co powoduje, że są one nieefektywne i wiążą się z wysokimi kosztami. W praktyce nie ma możliwości doręczania dokumentów odbiorcy drogą elektroniczną w przypadkach transgranicznych, mimo że niektóre państwa członkowskie wprowadziły lub wprowadzają tę możliwość na szczeblu krajowym. Przedmiotowa inicjatywa stanowi odpowiedź na potrzebę modernizacji, a zwłaszcza cyfryzacji, procesu doręczania dokumentów za granicą. Jednocześnie podejmuje ona problem innych luk w rozporządzeniu, których występowanie wykryto podczas oceny jego stosowania. Luki te prowadzą do opóźnień i dodatkowych kosztów, ponoszonych przez obywateli, przedsiębiorstwa oraz państwa członkowskie, a także skutkują niedociągnięciami w zakresie ochrony praw procesowych oraz wysokim stopniem złożoności i niepewności prawa. Najważniejsze zidentyfikowane problemy to: okoliczności prowadzące do niedostatecznej jakości dokumentowania doręczeń drogą pocztową, ograniczenie lub niedostępność bezpośrednich doręczeń w kontekście transgranicznym w wielu państwach członkowskich, nawet jeżeli są one dopuszczalne na szczeblu krajowym, niedociągnięcia dotyczące przejrzystości zasad ochrony praw procesowych stron w odniesieniu do wymogów związanych z tłumaczeniem, a także w sytuacji wyroków zaocznych, oraz preferowanie fikcyjnych lub alternatywnych metod doręczania w kraju zamiast metod określonych w rozporządzeniu. Zainteresowane strony to: osoby fizyczne i przedsiębiorstwa, którzy bywają stronami postępowań sądowych, przedsiębiorstwa jako podmioty usługowe, np. w odniesieniu do usług pocztowych lub doradztwa informatycznego, organy publiczne i sądowe państw członkowskich oraz przedstawiciele zawodów prawniczych (w szczególności sędziowie i prawnicy). Inicjatywa ta jest ściśle powiązana z inicjatywą dotyczącą współpracy pomiędzy sądami państw członkowskich przy przeprowadzaniu dowodów w sprawach cywilnych lub handlowych, co reguluje rozporządzeniem (WE) nr 1206/2001. Te dwie inicjatywy są ściśle powiązane z ogólnym priorytetem Komisji dotyczącym digitalizacji i e- 2
sprawiedliwości oraz nawiązują do równoległych prac dotyczących wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych (dowód elektroniczny), aby stworzyć równe szanse w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych i w sprawach cywilnych. Inicjatywy te opierają się na istniejących produktach będących rezultatem przepisów UE i normach prawnych UE (takich jak projekt e-codex i rozporządzenie eidas) oraz je wykorzystują. Jaki jest cel inicjatywy? Oczekuje się, że inicjatywa poprawi efektywności i tempo postępowań sądowych oraz zapewni poprawne funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości w sprawach mających skutki transgraniczne. Tym samym poprawi ona funkcjonowanie rynku wewnętrznego i ograniczy zbędne koszty, jednocześnie chroniąc i umacniając prawa obrony. Inicjatywa przyczyni się do przyspieszenia i uproszczenia mechanizmów współpracy transgranicznej pomocy prawnej, zwłaszcza poprzez dostosowanie systemu do postępu technicznego i wykorzystanie plusów, jakie oferuje cyfryzacja, a także stworzenie większej przejrzystości, jeżeli chodzi o ustalanie miejsca pobytu. Zaowocuje to większą pewnością prawa i skutecznością, dzięki łatwiejszemu stosowaniu szybkich metod doręczania, takich jak doręczanie pocztą oraz doręczanie bezpośrednie, a także dzięki wyjaśnieniu zakresu rozporządzenia i jego roli w ochronie praw procesowych stron. Na czym polega wartość dodana podjęcia działań na poziomie UE? Inicjatywa ma wyraźną wartość dodaną na poziomie UE, ponieważ zwiększa efektywność i szybkość postępowań sądowych poprzez uproszczenie i przyspieszenie mechanizmów współpracy w zakresie doręczania dokumentów. Tym samym dzięki inicjatywie wymiar sprawiedliwości w sprawach mających skutki transgraniczne będzie funkcjonował sprawniej. Ze względu na jej charakter współpraca państw członkowskich w sprawach, w których dokumenty są doręczane poza granicami, nie może być skutecznie uregulowana na poziomie poszczególnych państw członkowskich. B. Rozwiązania Jakie warianty legislacyjne i nielegislacyjne rozważono? Czy wskazano preferowany wariant? Jak uzasadniono ten wybór lub jego brak? Rozważono szereg wariantów począwszy od działań o charakterze nieustawodawczym, skończywszy na działaniach ustawodawczych o wysokim poziomie zaawansowania. Warianty te obejmują udostępnianie informacji za pośrednictwem portalu e-sprawiedliwość (np. narzędzia i funkcje wyszukiwania), zmianę rozporządzenia w celu wyjaśnienia niektórych przepisów (np. regulujących zabezpieczenia procesowe takie jak prawo do odmowy przyjęcia dokumentów), nałożenie na państwa członkowskie określonych obowiązków prawnych (np. zobowiązanie ich do ułatwienia ustalania adresu i zaproponowanie szeregu alternatywnych sposobów, które to umożliwiają). Preferowanym wariantem jest pakiet strategiczny, który: zobowiązałby państwa członkowskie do prowadzenia wzajemnej komunikacji i wymiany dokumentów z wykorzystaniem bezpiecznych kanałów elektronicznych (takich jak e-codex); wprowadziłby transgraniczne doręczanie drogą elektroniczną jako dopuszczalną metodę doręczania na podstawie rozporządzenia, po spełnieniu określonych warunków; wyjaśniłby jednolity i standardowy charakter istniejących warunków doręczania drogą pocztową; rozszerzyłby stosowanie bezpośredniego doręczania i wprowadziłby zasadę domyślnej cyfrowości (ang. digital-by-default); zobowiązałby państwa członkowskie do ułatwiania dokonywania zapytań o adres za pośrednictwem (co najmniej) jednego z szeregu alternatywnych narzędzi; skodyfikowałby odpowiednie orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości poprzez określenie w rozporządzeniu, że ma ono zastosowanie nie tylko do dokumentów pochodzących z organu publicznego lub organu sądowego (np. notariusza), lecz także do dokumentów prywatnych w sytuacji, gdy formalne doręczenie jest konieczne jako dowód lub dla ochrony praw skarżącego; wprowadziłby zmiany do rozporządzenia, aby wyjaśnić przepisy dotyczące prawa do odmowy przyjęcia dokumentu; wprowadziłby nowe przepisy na potrzeby lepszej ochrony pozwanego przed skutkami wyroku 3
zaocznego; przewidziałby, że dopuszcza się zastosowanie metody fikcyjnego doręczania w przypadku stron zagranicznych; oraz wyjaśniłby sposób udostępniania informacji na portalu e-sprawiedliwość. Jak kształtuje się poparcie dla poszczególnych wariantów? Zainteresowane strony zapytano o ich udział w transgranicznych postępowaniach sądowych i o ich preferencje. 73 % uczestników odpowiedziało, że byli zaangażowani w transgraniczne postępowania sądowe, zaś ponad 70 % było zaangażowanych w sprawy, w których należało zastosować rozporządzenie. Szczególnie wysokie było poparcie na rzecz digitalizacji: 61 % zgodziło się ze stwierdzeniem, że stosowanie środków łączności elektronicznej powinno być standardowym sposobem komunikacji między organami/jednostkami zaangażowanymi w transgraniczną współpracę sądową w sprawach cywilnych, a 39 % raczej się z tym stwierdzeniem zgodziło się w pewnym stopniu. Duża większość respondentów wsparła również ideę pomocy sądowej w celu ustalenia miejsca pobytu danej osoby w innym państwie członkowskim, 55 % zdecydowanie się z tą ideą zgodziło, zaś 33 % raczej się zgodziło. Jeżeli chodzi o doręczanie bezpośrednie, 35 % odpowiadających respondentów zdecydowanie się zgodziło, zaś 46 % raczej się zgodziło z ideą, że można by zwracać się do właściwych osób, takich jak komornik sądowy lub pracownik doręczający dokumenty procesowe we wszystkich państwach członkowskich, bezpośrednio z zagranicy, z wnioskiem o doręczenie dokumentu na ich terytorium. 43 % odpowiadających respondentów zdecydowanie zgodziło się z opinią, że korzystne byłoby zapewnienie jednolitego poziomu ochrony pozwanych z innego państwa członkowskiego, którzy nie stawiają się przed sądem. 47 % respondentów raczej się zgodziło z tym stwierdzeniem. C. Skutki wdrożenia preferowanego wariantu Jakie korzyści przyniesie wdrożenie preferowanego wariantu lub jeśli go nie wskazano głównych wariantów? Preferowany pakiet środków przynosi korzyści, w szczególności ograniczając koszty i opóźnienia (np. poprzez wprowadzenie systemu komunikacji elektronicznej i zachęcanie do doręczania dokumentów drogą elektroniczną). Ograniczyłby również negatywny wpływ na środowisko, gwarantując spójność z innymi instrumentami prawnymi. Mówiąc dokładnie, skuteczność rozporządzenia uległaby poprawie dzięki wprowadzeniu narzędzia e-codex jako obowiązkowego narzędzia komunikacji między jednostkami. Usprawnienie doręczania elektronicznego i bezpośredniego przyczyniłoby się także do zwiększenia skuteczności i tempa postępowań oraz ograniczyłoby obciążenia, na jakie narażeni są obywatele i przedsiębiorstwa. Preferowany pakiet przyczyniłby się w znacznym stopniu do poprawy dostępu do wymiaru sprawiedliwości oraz zwiększyłby pewność prawa, jako że zawiera środki mające na celu wyjaśnianie niejasności i ustalanie miejsca pobytu adresata. Pakiet poprawiłby zarówno wewnętrzną jak i zewnętrzną spójność rozporządzenia. Jego przepisy dotyczące elektronicznego przetwarzania dokumentów oraz łączności elektronicznej zostałyby dostosowane do wymaganych norm w zakresie ochrony danych. Można również oczekiwać znacznego ograniczenia oddziaływania rozporządzenia na środowisko, jako że komunikacja papierowa między wyznaczonymi organami zostałaby zastąpiona elektronicznym doręczaniem dokumentów i stosowaniem elektronicznych środków komunikacji. Jakie są koszty wdrożenia preferowanego wariantu lub jeśli go nie wskazano głównych wariantów? Oczekuje się, że pakiet środków dotyczących polityki wygeneruje pewne koszty, które poniosą państwa członkowskie, lecz przyniesie także znaczące korzyści obywatelom i przedsiębiorstwom uczestniczącym w postępowaniach transgranicznych. Największe koszty, na jakie narażone będą państwa członkowskie, związane są z wdrożeniem narzędzia e-codex jako obowiązkowego narzędzia dla jednostek przekazujących i przyjmujących. Koszty te są jednak dość ograniczone lub jednorazowe, zaś korzyści mają charakter trwały. Ogólnie rzecz biorąc, korzyści wyraźnie przewyższają koszty. Jakie będą skutki dla przedsiębiorstw, MŚP i mikroprzedsiębiorstw? 4
Preferowany pakiet środków dotyczących polityki przyniesie korzyści przedsiębiorstwom uczestniczącym w transgranicznych postępowaniach sądowych. Pakiet pozwoliłyby przedsiębiorstwom uczestniczącym jako strona w postępowaniu sądowym zaoszczędzić czas, ponieważ wprowadza skuteczniejsze procedury doręczania. To spowodowałoby z kolei ograniczenie honorariów z tytułu usług prawnych na rzecz prawników, szczególności w sytuacjach, które mogłyby prowadzić do postępowania, jako że rozporządzenie zapewni większą jasność. Jeżeli chodzi o przedsiębiorstwa uczestniczące w procesie doręczania dokumentów (np. osoby doręczające pisma procesowe, komornicy sądowi), oczekuje się pewnego wzrostu ogólnych przychodów generowanych przez doręczanie na podstawie rozporządzenia, ponieważ dalsza integracja rynku wewnętrznego prowadzić będzie do wzrostu liczby postępowań transgranicznych. Jeżeli chodzi o przedsiębiorstwa, które świadczą usługi w różnych branżach, dochody przedsiębiorstw mogą ulec przesunięciu: korzyści odniosą dostawcy usług doradczych w zakresie IT, dostawcy usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego, dostawcy usług internetowych i telekomunikacyjnych, dostawcy usług i podmioty świadczące usługi cyfrowej i dostawców usług przechowywania w chmurze oraz dostawcy usług archiwizacji cyfrowej. Stroną, która może odczuć co najmniej neutralne lub negatywne skutki gospodarcze są komornicy sądowi/prywatni dostawcy pism procesowych oraz podmioty świadczące dostawy papieru i materiałów biurowych. Czy przewiduje się znaczące skutki dla budżetów i administracji krajowych? Proponowany pakiet nie będzie pociągać za sobą znacznych kosztów dla administracji krajowych, nie przyniesie on także oszczędności. Oczekuje się, że krajowe organy publiczne odniosą korzyści w postaci ograniczenia kosztów usług pocztowych, oszczędności czasu dzięki sprawniejszym postępowaniom sądowym oraz mniejszych obciążeń administracyjnych i kosztów pracy. Pewne koszty spowoduje wprowadzenie projektu e- CODEX, jednak w perspektywie długoterminowej spowoduje ono ograniczenie kosztów doręczeń pocztą. Czy wystąpią inne znaczące skutki? Proponowany pakiet miałby pozytywny wpływ na współpracę wymiarów sprawiedliwości, jako że poprawiłby komunikację między państwami członkowskimi, która stałaby się prosta i bezpieczna, a także zapewniłby głównie za sprawą portalu e-sprawiedliwość wiedzę na temat odpowiednich metod i kosztów. Przyczyniłoby się to do zagwarantowania szybkich i sprawnych procedur transgranicznego doręczania dokumentów. Zwiększyłoby to pewność prawa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości, jako że prawa proceduralne stron postępowania uległyby wzmocnieniu. Inicjatywa pomogłaby w zmodernizowaniu administracji publicznej (w tym sądów), osiągnięciu transgranicznej interoperacyjności oraz ułatwieniu kontaktów z obywatelami zgodnie ze strategią jednolitego rynku cyfrowego i strategią dotyczącą administracji elektronicznej. D. Działania następcze Kiedy nastąpi przegląd przyjętej polityki? Wpływ proponowanej inicjatywy zostanie oceniony w sprawozdaniu, które Komisja przygotuje po pięciu latach od wejścia w życie zmienionego instrumentu. 5