Ogólnopolski Związek Zawodowy Pracowników Wojewódzkich Ośrodków Ruchu Drogowego

Ogólnopolski Związek Zawodowy Pracowników Wojewódzkich Ośrodków Ruchu Drogowego Wrocław, dnia 25 czerwca 2009 r. Zkw-14/2009 Rzecznik Praw Obywatelskich Aleja Solidarności 77 00-090 Warszawa W N I O S E K o podjęcie działań określonych w art. 16 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich niezbędnych do: 1) uznania egzaminatora za stronę postępowania administracyjnego o unieważnienie egzaminu państwowego na prawo jazdy, 2) określenia wymogów kwalifikacyjnych w postaci posiadania uprawnień egzaminatora i stażu pracy na stanowisku egzaminatora w odniesieniu do pracowników urzędów marszałkowskich zatrudnionych na stanowiskach, do zadań których należy prowadzenie spraw określonych w art. 112 i 113 pkt. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym tj. związanych z nadzorem nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych na prawo jazdy, w tym z rozpoznawaniem skarg na przebieg egzaminu na prawo jazdy, kontrola przebiegu egzaminu na prawo jazdy, prowadzenia postępowań w sprawie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy. Działając w imieniu egzaminatorów prowadzących egzaminy państwowe na prawo jazdy, zarówno członków naszego związku, jak i nie będących członkami naszego związku zwracamy się z wnioskiem o podjęcie przez Rzecznika Prawa Obywatelskich działań, których skutkiem będzie uznanie: 1) uznanie przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne egzaminatorów przeprowadzających egzaminy państwowe sprawdzające kwalifikacje osoby ubiegającej się o uprawnienie do kierowania pojazdem zwanych dalej egzaminatorami za stronę postępowania administracyjnego o unieważnienie egzaminu na prawo jazdy, 2) określenie wymogów kwalifikacyjnych dla osób zatrudnionych w urzędach marszałkowskich a wykonujących zadania określone w art. 112 i 113 pkt. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. 53-438 Wrocław, ul. Stalowa 59/12 tel. 0665-323-779 www.ozzp-word.pl

Ad. 1 W obecnie obowiązującym stanie prawnym status egzaminatora regulują przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym zwanej dalej ustawą. Ustawa ta w art. 110 i 110a określa warunki, jakie powinien spełniać kandydat na egzaminatora, aby mógł być wpisanym do ewidencji egzaminatorów i wykonywać swój zawód. Ustawodawca powierzył nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych na prawo jazdy marszałkowi województwa, który w ramach nadzoru zgodnie z art. 112. ust. 2 może w szczególności: 1) kontrolować dokumentację i działalność związaną z egzaminowaniem; 2) przerwać lub unieważnić egzamin państwowy prowadzony niezgodnie z przepisami; 3) w razie stwierdzenia rażących uchybień zawiesić działalność odpowiedniej jednostki w zakresie prowadzenia egzaminów państwowych - do czasu usunięcia uchybień; 4) w uzasadnionych przypadkach skierować egzaminatora na egzamin, o którym mowa w art. 110 ust. 1 pkt 8 ustawy. Marszałek województwa ma również prawo w przypadkach określonych w art. 113 ust. 1 skreślenia egzaminatora z ewidencji, jeżeli: 1) nie spełnia warunków określonych w art. 110 ust. 1 pkt 2-9 ustawy; 2) nie odbył okresowego szkolenia; 3) nie przedstawił orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem lub orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem; 4) nie zdał egzaminu, o którym mowa w art. 110 ust. 1 pkt 8, w wyznaczonym terminie; 5) naruszył zasady egzaminowania. W ww. przypadkach egzaminator może zostać skreślony z ewidencji i pozbawiony prawa wykonywania zawodu. Postępowanie o skreślenie z listy egzaminatorów toczy się w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jednym z przypadków, które uzasadniają skreślenie egzaminatora z listy jest naruszanie przez egzaminatora zasad egzaminowania. Tu dochodzimy do zasadniczego powodu naszego wniosku: Jeżeli zarzut naruszania zasad egzaminowania jest podnoszony po raz pierwszy w postępowaniu administracyjnym o skreślenie z listy to egzaminator, jako strona tego postępowania, może aktywnie kwestionować te zarzuty korzystając ze środków prawnych określonych w k. p. a. Często jednak zdarza się, że postępowanie o skreślenie egzaminatora z listy lub o skierowanie go na egzamin sprawdzający jest wszczynane ze względu na fakt, iż niektóre z egzaminów prowadzonych przez

egzaminatora zostały unieważnione na podstawie art. 112 ust. 2 pkt. 2 ustawy z powodu prowadzenia egzaminu państwowego niezgodnie z przepisami. Ostateczne decyzje o unieważnieniu egzaminu z powodu prowadzenia go niezgodnie z przepisami powoływane są jako dowód naruszenia zasad egzaminowania przez egzaminatora w postępowaniu o skreślenie z ewidencji egzaminatorów. Egzaminator w postępowaniu o skreślenie nie może kwestionować ustaleń dokonanych w tych decyzjach i tym samym faktycznie pozbawiony jest możliwości obrony przed zarzutem naruszenia zasad egzaminowania. Uwagi powyższe dotyczą również przypadków, gdy organ nadzoru na podstawie art. 112 ust. 2 pkt. 4 ustawy prowadzi postępowanie w sprawie skierowania egzaminatora na egzamin, o którym mowa w art. 110 ust. 1 pkt 8 Prawa o ruchu drogowym. Natomiast egzaminatorzy nie mają żadnego wpływu na przebieg postępowania i treść decyzji o unieważnieniu egzaminu. Dzieje się tak dlatego, że w postępowaniach o unieważnienie egzaminu ani marszałkowie województw jako organy I instancji nie Samorządowe Kolegia Odwoławcze nie uznają egzaminatora za stronę postępowania, przez co egzaminatorzy nie mogą korzystać z praw strony i bronić się przed zarzutami naruszenia przepisów dotyczących egzaminów. Tak było np.: - w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego Nr DI-D 5424/08 z dnia 12 lutego 2008 r. w sprawie unieważnienia egzaminu praktycznego na prawo jazdy przeprowadzonego w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego we Wrocławiu kategorii B - egzaminowany, podczas zawracania naruszył przepisy ruchu drogowego w sposób określony w pozycji 8, tabeli nr 12, załącznika nr 5 do cyt. wyżej rozporządzenia tj. nie zastosował się do sygnału światła żółtego nadawanego przez sygnalizator S-1. Marszałek Województwa Świętokrzyskiego decyzją z dnia 14 czerwca 2007 roku znak: INF.II.E.5435-29/07 unieważnił egzamin państwowy na prawo jazdy kategorii B. - zachowanie osoby egzaminowanej świadczy o tym, że podczas manewrowania między kolejnymi zadaniami straciła ona panowanie nad pojazdem i najechała na pachołek znajdując się w wyznaczonym polu zatrzymania pojazdu. Takie zachowanie skutkuje przerwaniem egzaminu z wynikiem negatywnym. Opisane wyżej postępowanie egzaminatora jest zgodne z pisemną interpretacją Instrukcji przeprowadzania egzaminów podaną przez Dyrektora Departamentu Dróg i Transportu Drogowego w Ministerstwie Transportu, pismem z dnia 13 lipca 2006 roku znak: TD-4p-076-31/06. Pismo to jest m. in. opublikowane w wydawnictwie EGZAMINATOR nr 2/2006(7). Marszałek Województwa Świętokrzyskiego decyzją z dnia 8 stycznia 2008 roku znak: INF.IV.E.5435-84/07/08 unieważnił egzamin państwowy na prawo jazdy kategorii B. Pominięcie egzaminatora w postępowaniu o unieważnienie egzaminu jako strony pozbawia go możliwości obrony i wpływu na wynik tego postępowania. Tymczasem wynik postępowania w postaci unieważnienia egzaminu oddziałuje na jego prawa i obowiązki jako egzaminatora. Jeżeli bowiem w decyzji unieważniającej egzamin Marszałek Województwa stwierdził naruszenie przepisów egzaminowania przez

egzaminatora, to może to stanowić podstawę do skreślenia skarżącego z listy egzaminatorów lub do skierowania egzaminatora na egzamin. Niestety stanowisko to znajduje uznanie wśród sądów administracyjnych. Przytoczyć tu można wyrok z dnia 5 sierpnia 2005 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 306/05, w którym Sąd stwierdził, iż brak podstaw w prawie materialnym do uznania egzaminatora za stronę w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności egzaminu państwowego - nawet wtedy, gdy jedną z przyczyn (być może nawet podstawową) są wyniki tego postępowania, uzasadniające skreślenie z ewidencji egzaminatorów. Powyższe stanowisko zostało sformułowane w oparciu o tezę, iż egzaminator nie ma interesu prawnego w tym, aby brać udział w postępowaniu o unieważnienie egzaminu. Szczegółowy wywód prawny uzasadniający stanowisko Sądu być może jest poprawny formalnie, ale ten sposób stosowania prawa kłóci się z poczuciem sprawiedliwości i narusza podstawowe prawo egzaminatora do obrony przed działaniami administracji naruszającymi jego interesy, a tym samym podstawowymi zasady praworządnego państwa. Egzaminator który nie może brać udziału w postępowaniu o unieważnienie egzaminu nie może przedstawić swojego stanowiska zgłaszać wniosków dowodowych zaskarżać orzeczeń. Zdany jest wyłącznie na czynności i działania stron postępowania czyli Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w którym jest zatrudniony i osoby egzaminowanej. Tymczasem jego interesy często są sprzeczne z interesami tych podmiotów. Egzaminator jest zainteresowany w utrzymaniu wyniku egzaminu i niedopuszczeniu do jego unieważnienia. Osoba egzaminowana najczęściej żąda unieważnienia negatywnego egzaminu. Natomiast wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego korzystając z faktu, iż egzaminatorzy w postępowaniu tym nie mogą występować i bronić swych racji wykorzystują to postępowanie do szykanowania niektórych niewygodnych egzaminatorów i sporządzania w późniejszym okresie wniosków o skreślenie egzaminatora z listy egzaminatorów. Decyzja o unieważnieniu egzaminu często stanowi podstawę do pozbawienia egzaminatora premii lub do innych sankcji z zakresu prawa pracy, Nie sposób zatem nie zauważyć, że wydana przez marszałka województwa Dolnośląskiego decyzja o unieważnieniu egzaminu państwowego na prawo jazdy oddziałuje na prawa i obowiązki egzaminatora. Egzaminator zatem powinien być uznawany za stronę tego postępowania. Pogląd ten wyprowadzić można np. z wyroku NSA z dnia 9 marca 1982 r., sygn. akt SA/WR 48/82 (niepubl.), w którym stwierdził, że: "1. Stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny polegający na ochronie zajmowanego mieszkania przed uciążliwościami i zagrożeniami spowodowanymi lokalizacją garażu; 2. Ograniczenie pojęcia "interesu prawnego" tylko do interesu chronionego przez normy prawa materialnego nie znajduje oparcia w doktrynie prawa administracyjnego". Przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego jednostki w sposób bezpośredni. Z przepisu art. 28 k.p.a. wynika bowiem jedynie wymaganie, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Jeżeli zatem zostanie stwierdzone, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, to nie jest dopuszczalne określanie stopnia hipotetycznego wpływu wyniku tego postępowania na sytuację prawną tego podmiotu. Stwierdzenie, że postępowanie dotyczy

"pośrednio" interesu prawnego oznacza bowiem w istocie degradację interesu prawnego do rangi interesu faktycznego, który nie jest chroniony prawem. Nie sposób nie zauważyć, że wskutek opisanego powyżej działania marszałków województw, samorządowych kolegiów odwoławczych i sądów administracyjnych nastąpiło naruszenie prawa, a także zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej. Skoro zatem istnieją wszelkie przesłanki, aby egzaminator brał udział w postępowaniu o unieważnienie prowadzonego przez niego egzaminu jako strona przynajmniej w przypadkach gdy podstawą unieważnienia ma być zachowanie egzaminatora a organy administracji i sądy administracyjne stosują. Ad. 2. Jak wskazano wpisanie do ewidencji egzaminatora wymaga od niego spełnienia wielu warunków określonych w art. 110 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który stanowi, iż egzaminatorem może być osoba, która: 1) (uchylony); 2) posiada wykształcenie wyższe; 3) posiada prawo jazdy kategorii B przez okres co najmniej 6 lat oraz uprawnienie do kierowania pojazdami rodzaju objętego egzaminowaniem przez okres co najmniej 1 roku; 4) przedstawiła orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem oraz orzeczenie psychologiczne o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem; 5) nie była karana wyrokiem sądu za przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w ruchu drogowym; 6) ukończyła kurs kwalifikacyjny w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego; 7) uczestniczyła w 7 egzaminach państwowych w charakterze obserwatora oraz przeprowadziła co najmniej 3 takie egzaminy pod kierunkiem egzaminatora wyznaczonego przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego i uzyskała pozytywną opinię; 8) zdała egzamin przed komisją weryfikacyjną powołaną przez: a) ministra właściwego do spraw transportu - w zakresie sprawdzania kwalifikacji na wszystkie kategorie prawa jazdy, z wyjątkiem kategorii T, b) starostę - w zakresie sprawdzania kwalifikacji na prawo jazdy kategorii T lub pozwolenie do kierowania tramwajem; 9) daje rękojmię należytego wykonywania swoich obowiązków;

10)została wpisana do ewidencji egzaminatorów prowadzonej przez marszałka województwa. Ponadto zgodnie z art. 110a ww. ustawy egzaminator zobowiązany jest do: 1) rzetelnego i bezstronnego wykonywania powierzonych zadań; 2) rozwijania wiedzy zawodowej i podnoszenia kwalifikacji; 3) godnego zachowania w czasie wykonywania obowiązków. Egzaminator zatrudniony w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego nie może jednocześnie prowadzić szkoleń dla kandydatów na kierowców, szkoły nauki jazdy ani być jej właścicielem lub współwłaścicielem. Ustawodawca powierzył bowiem egzaminatorom szczególne zadanie ocenę kwalifikacji osób, która mają mieć przyznane uprawnienie do kierowania pojazdami. Natomiast obowiązujące przepisu nie określają żadnych wymagań kwalifikacyjnych, szkoleniowych i ograniczeń w prowadzeniu szkół nauki jazdy w stosunku do osób, które w imieniu marszałka województwa wykonują czynności z zakresu nadzoru nad przeprowadzaniem egzaminów na prawo jazdy. Powoduje to, że na stanowiskach tych zatrudniane są osoby, które nie posiadają nawet prawa jazdy lub mają go bardzo krótko. Osoby te dokonują oceny prawidłowości wykonania zadań egzaminacyjnych wyłącznie przez pryzmat własnej wyobraźni, zza biurka i na podstawie zapisów z monitoringu. Osoby te nie posiadając żadnych kwalifikacji nie są w stanie obiektywnie ocenić zaistniałych sytuacji wynikłych w trakcie egzaminu. Z naszej praktyki wynika, że decyzje urzędników zajmujących się tymi sprawami oparte są na ich własnej - nie popartej stosowną wiedzą i doświadczeniem wymaganymi od egzaminatora - interpretacji i ocenie przepisów ruchu drogowego i rozporządzenia w sprawie egzaminowania. W związku z tym decyzje te są pozbawione obiektywizmu i rzetelności, budzą szereg kontrowersji i powodują wprowadzanie różnych ocen za wykonanie takiego samego zadania w różnych ośrodkach egzaminowania, w różnych województwach. Istnieje zatem sytuacja, w której osoba bez kwalifikacji egzaminatora rozpatruje skargi na przebieg egzaminu, decyduje de facto o ważności egzaminu, o skreśleniu egzaminatora z ewidencji egzaminatorów czy skierowaniu egzaminatora na egzamin sprawdzający kwalifikacje, czy też kontroluje egzaminatora w czasie prowadzenia przez niego egzaminu. Mając na uwadze okoliczności wskazane w pkt. 1 niniejszego wniosku a polegające na nieuznawaniu egzaminatora za stronę postępowania o unieważnienie egzaminu stwierdzić należy, że osoba nie posiadająca kwalifikacji egzaminatora, bez możliwości obrony przez egzaminatora dokonuje oceny jego pracy i przez to często wpływa negatywnie na przebieg jego kariery zawodowej. Logicznym wydaje się być, że osoby które nadzorują pracę specjalistów o szczególnych uprawnieniach powinny dysponować co najmniej takimi sami uprawnieniami. Oczywiście decyzję w sprawie egzaminu zawsze wydaje marszałek województwa, który nie musi spełniać tych warunków, jednak w pełni

uzasadnionym wydaje się być postulat, aby pracownicy urzędów marszałkowskich wykonujący zadania z zakresu nadzoru nad egzaminowaniem posiadały co najmniej uprawnienia egzaminatora. Dlatego też uważamy że urzędnik sprawujący nadzór na egzaminowaniem powinien posiadać co najmniej uprawnienia do egzaminowania w zakresie kat B prawa jazdy i stosowną praktykę w tym zakresie. Cel ten można osiągnąć np. poprzez dodanie w ustawie Prawo o ruchu drogowym w art. zapisu Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. Nr 50, poz. 398) w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych w tabeli IV F w pozycji 3 inspektor podpunktu inspektor ds. nadzoru nad przeprowadzeniem egzaminów państwowych na prawo jazdy i określenie jego minimalnych wymagań kwalifikacyjnych na uprawnienie do egzaminowania w zakresie kategorii B prawa jazdy oraz minimalnego stażu pracy na 2 lata pracy na stanowisku egzaminatora. Ponieważ pomimo wielokrotnego zwracania uwagi na te problemy Ministerstwo Transportu nie wykazało żadnej inicjatywy w kierunku ich rozwiązania. W chwili obecnej w trakcie uzgodnień znajduje się projekt ustawy o kierujących w którym te zagadnienia mogłyby być prawnie uregulowane. Prosimy Pana Rzecznika o podjęcie działań określonych w art. 16 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, które: 1) doprowadzą do zamiany sposobu stosowania prawa i interpretacji pojęcia strony w postępowaniu o unieważnienie egzaminu, w ten sposób, aby egzaminator został uznany za stronę postępowania przynajmniej w przypadkach, gdy podstawą unieważnienia ma być zachowanie egzaminatora lub doprowadzą do zmiany przepisów i określenia w nich wprost, że egzaminator jest strona postępowania o unieważnienie egzaminu toczącego się na podstawie art. 112 ust. 2 pkt. 2 Prawa o ruchu drogowym. oraz 2) doprowadzą do wprowadzenia wymogów kwalifikacyjnych dla osób zatrudnionych w urzędach marszałkowskich a wykonujących zadania określone w art. 112 i 113 pkt. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Liczymy na to, iż podjęcie tych działań doprowadzi do zapewnienia skutecznej ochrony wolności i praw egzaminatora jako człowieka i obywatela i usprawnienia trybu załatwiania opisanych we wniosku spraw.