PARLAMENT EUROPEJSKI 2014-2019 Komisja Petycji 29.9.2014 KOMUNIKAT DLA POSŁÓW Przedmiot: Petycja nr 1240/2013, którą złożyła Rodica Ionela Bazgan (Rumunia), w sprawie swobodnego przepływu osób w Unii Europejskiej 1. Streszczenie petycji Składająca petycję pracuje od trzech lat na Cyprze, a dwa lata temu poślubiła obywatela państwa trzeciego, który uzyskał w związku z tym zezwolenie na pobyt na Cyprze. Ponieważ chciała ona spędzić wraz z małżonkiem urlop w Belgii, a nie znała przepisów dyrektywy 2004/38/WE, zadzwoniła do Ambasady Niemiec w Nikozji, aby zapytać, jakie dokumenty są potrzebne jej mężowi. Po dostarczeniu dużej ilości wymaganych dokumentów na różnych etapach procedury małżonkowi składającej petycję odmówiono ostatecznie wizy, ponieważ uznano, że stanowi on zagrożenie dla bezpieczeństwa w co najmniej jednym państwie członkowskim w myśl przepisów rozporządzenia (WE) nr 562/2006. Składająca petycję uważa, że doszło do poważnego naruszenia prawa do swobodnego przemieszczania się na terenie Unii Europejskiej w odniesieniu do niej oraz jej małżonka. 2. Dopuszczalność Petycja uznana została za dopuszczalną dnia 2 kwietnia 2014 r. Zwrócono się do Komisji o przekazanie informacji (art. 216 ust. 6 Regulaminu). 3. Odpowiedź Komisji otrzymana dnia 29 września 2014 r. Art. 21 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi, że każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktatach i środkach przyjętych w celu ich wykonania. CM\1035646.doc PE539.544v01-00 Zjednoczona w różnorodności
Odnośne ograniczenia i warunki zawarte są w dyrektywie 2004/38/WE w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich 1. Dyrektywa 2004/38/WE ma zastosowanie do obywateli Unii, którzy przemieszczają się do innego państwa członkowskiego lub przebywają w innym państwie członkowskim niż państwo członkowskie, którego są obywatelami, oraz do członków rodziny, którzy do nich dołączają lub im towarzyszą (art. 3 ust. 1). Członkowie rodziny takich obywateli UE mają prawo wjazdu (art. 5 ust. 1) i pobytu (art. 7 ust. 1 lit. d)) w państwie członkowskim, jednak państwa członkowskie mogą wymagać wizy wjazdowej od członka rodziny, który jest obywatelem państwa trzeciego (art. 5 ust. 2). a) Art. 5 ust. 2 przewiduje, że jeśli członek rodziny będący obywatelem państwa trzeciego przebywa już z obywatelem UE w państwie członkowskim innym niż państwo obywatelstwa tego obywatela UE i posiada ważną kartę pobytową określoną w art. 10 dyrektywy, posiadanie ważnej karty pobytowej zwalnia z wymogu posiadania wizy członka rodziny będącego obywatelem państwa trzeciego, który dołącza do obywatela UE lub towarzyszy mu w podróży do innego państwa członkowskiego. W związku z tym jeżeli małżonek składającej petycję posiadał taką kartę pobytową określoną w art. 10 dyrektywy, podane mu informacje dotyczące konieczności posiadania wizy w celu podróży do Belgii były błędne. To zwolnienie z wymogu posiadania wizy nie ma jednak zastosowania, jeżeli małżonek nie posiada karty pobytowej określonej w dyrektywie, lecz inne prawo pobytu przyznane na innej podstawie prawnej, np. zezwolenie na pobyt (takiego terminu używa składająca petycję) wydane na podstawie prawa krajowego. b) Jeżeli małżonek faktycznie podlegałby wymogowi posiadania wizy, by udać się do Belgii, to zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 810/2009 ustanawiającego wspólnotowy kodeks wizowy (kodeks wizowy) musiałby złożyć wniosek wizowy na Cyprze w konsulacie państwa członkowskiego, które jest jedynym lub głównym miejscem docelowym. Jeżeli jednak państwo członkowskie zawarło porozumienie o reprezentacji z innym państwem należącym do strefy Schengen, to inne państwo członkowskie może rozpatrywać takie wnioski wizowe i wydawać wizy w imieniu pierwszego państwa członkowskiego. Wydaje się, że Belgia zawarła z Niemcami tego rodzaju porozumienie dotyczące wniosków wizowych na Cyprze. c) Do wniosków wizowych i wydawania wiz członkom rodzin będącym obywatelami państw trzecich, którzy dołączają do obywatela UE lub mu towarzyszą w państwie członkowskim innym niż państwo obywatelstwa obywatela UE, zastosowanie mają szczególne przepisy. W szczególności Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej 2 potwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy członkowie rodzin będący obywatelami państw trzecich mają nie tylko prawo wjazdu na terytorium państwa członkowskiego, lecz również prawo do uzyskania w tym celu wizy wjazdowej. Państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia takim osobom wszelkich ułatwień w uzyskaniu niezbędnych wiz, które muszą zostać wydane bezpłatnie i tak szybko, jak to jest możliwe, oraz w ramach przyspieszonej procedury. 1 2 Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, Dz.U. L 158 z 30.4.2004, s. 77. Zob. m.in. wyrok Trybunału z dnia 31 stycznia 2006 r. w sprawie C-503/03 Komisja przeciwko Hiszpanii (Zb.Orz. 2006, s. I-1097). PE539.544v01-00 2/5 CM\1035646.doc
Jako że prawo to wynika wyłącznie z więzi rodzinnych z obywatelem UE, organy krajowe mogą zwrócić się do członków rodziny o przedstawienie następujących dokumentów: dowodu tożsamości np. ważnego paszportu pozwala on organom krajowym upewnić się, czyj wniosek rozpatrują; dowodu istnienia więzi rodzinnych np. ważnego aktu małżeństwa pozwala on organom krajowym upewnić się, że osoba składająca wniosek jest członkiem rodziny obywatela UE; oraz dowodu, że obywatel UE aktualnie korzysta z unijnych praw do swobodnego przemieszczania się w przyjmującym państwie członkowskim lub będzie korzystał z tych praw w chwili przyjazdu członków jego rodziny do przyjmującego państwa członkowskiego pozwala to organom krajowym upewnić się, że osoba składająca wniosek będzie przebywać w przyjmującym państwie członkowskim wraz z obywatelem UE. Nie można domagać się przedłożenia żadnych innych dokumentów, takich jak dowód zakwaterowania, zatrudnienia, posiadania wystarczających środków lub wynagrodzenia, zaproszenia czy biletu powrotnego. W związku z tym można było żądać ważnego aktu małżeństwa, lecz nie innych dokumentów, których według składającej petycję zażądano (kopia umowy najmu mieszkania, zaświadczenie o wynagrodzeniu i wyciągi bankowe oraz rachunek za energię elektryczną). d) Prawo do uzyskania wizy wjazdowej nie jest jednak prawem przysługującym bezwarunkowo, ponieważ w świetle unijnych przepisów państwo członkowskie może zakazać członkom rodziny obywatela UE wjazdu na swoje terytorium, jeśli wiązałoby się to z zagrożeniem dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego w rozumieniu rozdziału VI dyrektywy 2004/38/WE, lub w przypadku nadużycia czy oszustwa. Część III podręcznika dotyczącego rozpatrywania wniosków wizowych oraz zmiany wydanych wiz zawiera instrukcje operacyjne w zakresie stosowania określonych przepisów dotyczących osób składających wniosek wizowy, które są członkami rodzin obywateli UE i obywatelami państw trzecich. Opierają się one na zasadzie, że dyrektywa 2004/38/WE stanowi lex specialis w odniesieniu do kodeksu wizowego, co oznacza, że kodeks ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy dyrektywa nie określa przepisów szczegółowych. Podręcznik, który nie jest prawnie wiążący, określa, że członkowi rodziny obywatela UE będącemu obywatelem państwa trzeciego można odmówić wydania wizy wyłącznie z następujących powodów: osoba składająca wniosek wizowy nie wykazała na podstawie wniosku wizowego i dołączonych dokumentów potwierdzających określonych w pkt 3.6, że podlega przepisom dyrektywy; organy krajowe wykazały, że osoba składająca wniosek wizowy stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego; lub CM\1035646.doc 3/5 PE539.544v01-00
organy krajowe wykazały, że doszło do nadużycia lub oszustwa. W dwóch ostatnich przypadkach ciężar dowodu spoczywa na organach krajowych, gdyż muszą one być w stanie przedstawić dowody na poparcie twierdzenia, że osobie składającej wniosek wizowy nie należy wydać wizy wjazdowej z przyczyn dotyczących porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego lub ze względu na nadużycie lub oszustwo. Organy muszą być w stanie przedstawić przekonujące argumenty, przestrzegając jednocześnie wszystkich zabezpieczeń przewidzianych w dyrektywie 2004/38/WE. Decyzja o odrzuceniu wniosku wizowego z przyczyn dotyczących porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego lub ze względu na nadużycie lub oszustwo musi być zgodna z zasadą proporcjonalności i opierać się wyłącznie na postępowaniu danej osoby, które winno stanowić rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie jednego z podstawowych interesów społeczeństwa. O odmowie należy powiadomić na piśmie, w każdym przypadku wraz z pełnym uzasadnieniem i wyszczególnieniem konkretnych faktycznych i prawnych powodów podjęcia decyzji odmownej oraz ze wskazaniem miejsca i terminu złożenia ewentualnego odwołania, aby dana osoba mogła podjąć skuteczne działania w swojej obronie. Składająca petycję nie podała wystarczających informacji, które pozwalałyby ocenić, czy zastosowano wszystkie te zabezpieczenia przewidziane w dyrektywie. Jeśli jednak chodzi o powody odrzucenia wniosku wizowego, jak wyjaśniono powyżej, sprzeczna z dyrektywą jest odmowa wydania wizy z powodu niewiarygodności informacji dotyczących uzasadnienia celu i warunków zamierzonego pobytu oraz braku pewności co do zamiaru wyjazdu z terytorium państwa członkowskiego przed wygaśnięciem wizy, ponieważ nie są to powody umożliwiające państwu członkowskiemu wydanie ważnej odmowy przyznania wizy członkowi rodziny przemieszczającego się obywatela UE będącemu obywatelem państwa trzeciego. Ponadto sprzeczna z dyrektywą jest odmowa wydania wizy wyłącznie na takiej podstawie, że osoba składająca wniosek wizowy została wpisana do systemu informacyjnego Schengen (SIS) przez jedno lub więcej państw członkowskich. Chociaż wpis do SIS stanowi dowód, że istnieje przyczyna uzasadniająca odmowę wjazdu do strefy Schengen, to dowód ten musi być potwierdzony przez informacje umożliwiające państwu członkowskiemu zasięgającemu informacji z systemu SIS stwierdzenie przed wydaniem odmowy wjazdu do strefy Schengen, że obecność danej osoby w strefie Schengen stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie jednego z podstawowych interesów społeczeństwa 1. W tym względzie zasada lojalnej współpracy oznacza, że państwo członkowskie, które zasięga informacji z SIS, należycie uwzględnia informacje udzielone mu przez państwo (państwa) członkowskie wprowadzające wpis, a państwo członkowskie wprowadzające wpis udostępnia państwu zasięgającemu informacji uzupełniające informacje umożliwiające dokonanie oceny rozmiaru zagrożenia, jakie w tej sytuacji może stanowić dana osoba 2. 1 2 Sprawa C-503/03 Komisja przeciwko Hiszpanii (Zb.Orz. 2006, s. I-1097), pkt 53. Sprawa C-503/03 Komisja przeciwko Hiszpanii (Zb.Orz. 2006, s. I-1097), pkt 56. PE539.544v01-00 4/5 CM\1035646.doc
Wreszcie ten sam sposób rozumowania i te same zasady mają zastosowanie w przypadku odmowy wydania wizy wyłącznie z powodu uznania osoby składającej wniosek wizowy zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. e) kodeksu granicznego i art. 21 ust. 1 kodeksu wizowego za zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego lub stosunków międzynarodowych któregokolwiek z państw członkowskich, zwłaszcza gdy w krajowych bazach danych państw członkowskich nie dokonano wpisu do celów odmowy wjazdu z wymienionych względów. e) Dyrektywa ponadto przewiduje prawo do odwołania się od decyzji podjętej wobec danej osoby ze względów dotyczących porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. W związku z tym osoba składająca wniosek może rozważyć odwołanie się od ewentualnej powtórnej odmowy ze strony konsulatu niemieckiego, zgodnie z niemieckimi przepisami proceduralnymi. Wniosek Pomimo że powody odrzucenia wniosku wizowego małżonka składającej petycję wydają się sprzeczne z dyrektywą 2004/38/WE, dokonano prawidłowej transpozycji odpowiednich przepisów dyrektywy 2004/38/WE do prawa niemieckiego. Ponieważ służbom Komisji nie wiadomo o podobnych przypadkach, wydaje się, że przedmiotowa sprawa jest odosobnionym przypadkiem nieprawidłowego zastosowania przepisów krajowych, które stanowią odpowiednią transpozycję prawa UE. W tych okolicznościach to przede wszystkim do sądów krajowych należy rozpatrzenie odmowy przyznania wizy wjazdowej. CM\1035646.doc 5/5 PE539.544v01-00