ARTUR MODRZEJEWSKI* Spółka komunalna realizująca zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminie na przykładzie Miasta Białystok Wstęp Po gruntowanej zmianie ustawy z dnia 13 września 1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: : u.c.p.g.) 1, władze miasta Białystok rozważały różne modele organizacji systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Zwyciężyła koncepcja, zgodnie z którą organizację i prowadzenie systemu powierzono spółce komunalnej Przedsiębiorstwo Usługowo Handlowo Produkcyjne LECH Sp. z o.o. (dalej: Spółka LECH ). U podstaw takiej decyzji w dużej mierze leżał fakt posiadania przez ten podmiot przygotowanego merytorycznie personelu i prawdopodobnie również czynniki o charakterze politycznym. Podobnie, inne gminy podejmując działania mające na celu przekazanie zadań z zakresu utrzymania czystości i porządku spółkom komunalnym, postępowały zgodnie z pewnym schematem. Scenariusz działań oparty był m.in. o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2005 r. 2, który stwierdził, że wykonywanie przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie - przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną - nie wymaga zawarcia umowy. W ramach przyjętego rozwiązania, podstawą powierzenia wykonywania tych zadań jest sam akt organu gminy powołujący do życia tę jednostkę i określający przedmiot jej działania. Jeżeli zatem powierzenie zadań użyteczności publicznej jednostce organizacyjnej samorządu terytorialnego następuje drogą aktu kreującego tę jednostkę, to do przypadku takiego nie znajduje zastosowania ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych 3. W tym samym orzeczeniu NSA wskazał, że w stosunkach zachodzących pomiędzy gminą i utworzoną przez nią jednostką organizacyjną, jest również miejsce na zawarcie Dr Artur Modrzejewski adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Białymstoku 1 Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm. 2 Wyrok NSA z 11 sierpnia 2005 r., II GSK 105/05, dostęp: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/d083e7ecb3, dalej: CBOSA. 3 Dz. U. z 2013, Poz. 907 z późn. zm. 1
umowy o realizację zamówienia publicznego na rzecz gminy. Jednakże pod warunkiem, że mamy do czynienia ze zleceniem zamówienia niemieszczącego się w zakresie zadań, dla których gmina powołała tę jednostkę. Tego rodzaju koncepcja wykonywania zadań gminy od początku jednak budziła pewne kontrowersje w doktrynie prawa administracyjnego. 4 W celu dokonania przekazania zadań Spółce LECH zakładano podjęcie określonej ścieżki postepowania. Kolejne działania miały przedstawiać się następująco: 1) przeprowadzenie procesu zmiany aktu założycielskiego spółki komunalnej w zakresie modyfikacji jej przedmiotu działalności poprzez ograniczenie przedmiotu działalności spółki do działalności o charakterze użyteczności publicznej; 2) podjęcie uchwały przez radę gminy o powierzeniu danej spółce komunalnej zadania własnego gminy polegającego na utrzymaniu porządku i czystości w gminie w zakresie określonym w uchwale; 3) zawarcie tzw. umowy wykonawczej pomiędzy gminą a spółką przyjmującą zadania od gminy, konkretyzującej sposób realizacji funkcji zarządzającego systemem oraz warunki wykonywania tego zadania; 4) podjęcie uchwały upoważaniającej zarząd spółki do wydawania rozstrzygnięć indywidualnych. Celem referatu jest analiza procesu powierzania zadań z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminie spółkom komunalnym na przykładzie miasta Białystok i Spółki LECH. Postaram się wskazać wybrane problemy prawne związane z przekazywaniem zadań spółkom komunalnym (podnoszone w orzecznictwie i doktrynie) oraz próby ich rozwiązywania w praktyce działania organów administracji publicznej w mieście Białystok. Przesłanki powierzenia U podstaw powierzenia zadania zagospodarowania odpadów w formie bezprzetargowej leżała koncepcja uznania spółki komunalnej za tzw. podmiot wewnętrzny. W sprawach tzw. zamówień in house, gmina może powierzyć zadania publiczne spółce komunalnej, z pominięciem procedur zamówień publicznych tylko i wyłącznie, gdy łącznie spełnione są następujące warunki: 1) kapitał zakładowy w 100% należy do gminy; 4 R. Szostak, Glosa do wyroku NSA z 11 sierpnia 2005 r. (II GSK 105/05), Samorząd Terytorialny 1-2/2006, s. 139-145., Z. Czarnik, Glosa do wyroku NSA z 11 sierpnia 2005 r. (II GSK 105/05), Samorząd Terytorialny 1-2/2006, s. 74-80. 2
2) spółka jest kontrolowana przez gminę na zasadach analogicznych do kontroli, jaką gmina sprawuje nad własnymi służbami; 3) spółka komunalna wykonuje swoją działalność wyłącznie lub w zasadniczej części na rzecz gminy macierzystej. 5 Wątpliwości nie budzi jedynie spełnienie przez Spółkę LECH pierwszego z podanych kryteriów. Mianowicie jedynym udziałowcem Spółki jest Miasto Białystok. Problematyczne są zaś pozostałe dwa kryteria. Należy tu także wskazać na orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 13 października 2005 w sprawie C-458/03 Parking Brixen 6, z którego treści można również zrekonstruować kryteria pozwalające na zakwalifikowanie relacji między jednostką samorządu terytorialnego oraz podmiotem zewnętrznym w perspektywie wymogu zachowania kontroli wymaganej w zamówieniach in house. Ocena spełnienia kryterium kontroli musi brać pod uwagę całokształt przepisów prawnych i istotnych okoliczności. Spółka musi być poddana kontroli, która umożliwia organowi władzy publicznej wywieranie wpływu na podejmowane przez nią decyzje odnoszące się zarówno do celów strategicznych, jak i innych ważnych kwestii. Przedsiębiorstwo Stadtwerke Brixen było podmiotem gminnym ze szczególnym zadaniem jednolitego i zintegrowanego świadczenia publicznych usług lokalnych. Choć dysponowało konieczną niezależnością, rada gminna ustalała ogólną linię postępowania, przydzielała środki finansowe, odpowiadała za pokrycie ewentualnych kosztów społecznych, analizowała rezultaty zarządzania i sprawowała nadzór strategiczny. Z drugiej jednak strony, Stadtwerke Brixen AG została poddana prawom rynku, co sprawia, że kontrola gminy stała się niepewna. Świadczą o tym: przekształcenie specjalnego przedsiębiorstwa gminy Brixen - Stadtwerke Brixen - w spółkę akcyjną (Stadtwerke Brixen AG) oraz sam charakter tej formy spółki, a także rozszerzenie przedmiotu działalności spółki poprzez rozpoczęcie działalności w nowych ważnych sektorach, między innymi w sektorze przewozu osób i towarów oraz sektorach informatycznym i telekomunikacyjnym. Jednocześnie spółka nadal zachowała szeroki zakres działalności wykonywanej poprzednio przez przedsiębiorstwo specjalne, w szczególności doprowadzanie wody i oczyszczanie ścieków komunalnych, dostawę ogrzewania i energii, utylizację odpadów oraz budowę dróg. 5 Wyrok ETS z dnia 18 listopada 1998 r. w sprawie Teckal Srl przeciwko Comune di Viano i Azienda Gas- Acqua Consorziale (AGAC) di Reggio Emilia, C-107/98. 6 Wyrok ETS z dnia 13 października 2005 r., w sprawie Parking Brixen, C-458/03. 3
W konkluzji wyroku stwierdza się, że w sytuacji gdy koncesjonariusz cieszy się dużym marginesem autonomii, wykluczonym jest, aby udzielający koncesji organ władzy publicznej sprawował nad koncesjonariuszem kontrolę analogiczną do tej, jaką sprawuje on nad własnymi służbami 7. Powyższa teza znajduje również oparcie w Opinii Rzecznika Generalnego Christine Stix- Hackl przedstawionej w dniu 23 września 2004 r. w sprawie C- 26/03. 8 W tym kontekście, powstaje wątpliwość, co do sprawowania kontroli we wskazanym wcześniej zakresie przez Gminę Białystok w stosunku do Spółki LECH. W polskim systemie prawnym nie można bowiem uznać, że gmina ma wpływ na wszelkie decyzje z zakresu zarządzania spółką. Żaden bowiem organ, ani reprezentant gminy nie ma możliwości wydawania wiążącego polecenia w sferze prowadzenia spraw lub reprezentacji spółki. Ponadto, gmina nie ponosi żadnej odpowiedzialności za działania i zobowiązania swojej spółki komunalnej (będącej zarejestrowaną spółką kapitałową), nawet jeśli ta spółka pośrednio realizuje zadania własne gminy. 9 Kolejną przesłanką poddawaną analizie był fakt otwarcia spółki, choćby w części, na udział kapitału prywatnego. Powstaje pytanie, czy chodzi jedynie o sytuację, w której podmiot prywatny nie posiada udziałów spółki, czy również gdy taką potencjalną możliwość posiada. Problem ten dostrzegło również Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, twierdząc, że zasadnym byłoby w odniesieniu do podmiotów wewnętrznych zapewnić ograniczenie możliwości zbywania udziałów spółki przez cały okres trwania zobowiązania do świadczenia usług publicznych w szczególności w drodze wprowadzenia odpowiednich postanowień do umowy spółki. 10 Założyć trzeba, że gdyby w przyszłości zbyto udziały Spółki LECH, konieczne będzie jej potraktowanie, jak każdego innego przedsiębiorcy tzn. dla powierzenia jej realizacji tych zadań będzie wymagane przeprowadzenie np. postępowania ws. udzielenia zamówienia publicznego. Uchwałą Rady Miasta Białystok z dnia 25 listopada 2013 r. nr LI/602/13 dokonane zostały zmiany uchwały w sprawie utworzenia Spółki LECH wprowadzając m.in. 7 Ibidem. 8 Opinia Rzecznika Generalnego Christine Stix- Hackl przedstawionej w dniu 23 września 2004 r. w sprawie C- 26/03. 9 A. Opalski, Problematyka pominięcia prawnej odrębności spółek kapitałowych, Przegląd Prawa Handlowego 8/2012, s. 17. 10 Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Najczęściej zadawane pytania dotyczące Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie reguł dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w ramach zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego w gospodarce odpadami, Warszawa lipiec 2010 r., s. 3. 4
zapisy dotyczące zachowania przez Gminę Białystok 100% udziałów w Spółce LECH przez okres wykonywania powierzonych zadań własnych. Kolejny warunek dotyczy świadczenia przez tę spółkę usług wyłącznie lub w przeważającej części na rzecz gminy macierzystej, tj. Gminy Białystok. Konieczne jest bowiem, aby usługi przedsiębiorstwa świadczone były przede wszystkim dla kontrolującej go jednostki samorządu terytorialnego. 11 Można wskazać, że przedsiębiorstwo wykonuje swoją działalność w przeważającym zakresie na rzecz kontrolującej je jednostki, w rozumieniu wspomnianego powyżej wyroku w sprawie Teckal, tylko jeżeli działalność tego przedsiębiorstwa poświęcona jest głównie tej jednostce, a ewentualna pozostała działalność ma charakter marginalny. O tym, która z prowadzonych działalności ma charakter przeważający, nie może decydować sam fakt uzyskania przychodu. Jeżeli spółce zostały powierzone nowe zadania związane z realizacją zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego, nie będzie się to wiązało ze spełnieniem przesłanki rozszerzenia działalności i utratą statusu podmiotu wewnętrznego. Potwierdza to pkt. 85 opinii Rzecznika Generalnego w sprawie C-458/03, oraz pkt 67-72 orzeczenia ETS w tej sprawie. 12 Wobec faktu, że możliwe jest wpisanie do statutu spółki komunalnej różnych rodzajów działalności, należy wskazać, że taka spółka może świadczyć zarówno usługi publiczne, jak i prowadzić działalność niezwiązaną z wykonywaniem zadań gminy z zakresu gospodarowania odpadami. W tym kontekście istotne jest, aby spółka prowadziła głównie działalność związaną ze świadczeniem usług publicznych (co w przypadku Spółki LECH ma miejsce). Zagospodarowanie odpadów, czym przede wszystkim zajmuje się Spółka LECH, stanowi zadanie własne gminy. Problem polega na tym, że Spółka LECH nie może prowadzić działalności tylko na rzecz gminy macierzystej. Należąca do Spółki Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych (RIPOK), w której zagospodarowane mają być odpady, położona jest w Hryniewiczach w Gminie Juchnowiec, a więc poza granicami Gminy Białystok. Do prowadzonej przez Spółkę LECH instalacji w Hryniewiczach przyjmowane były i są odpady z gmin sąsiednich. Prowadzony przez Spółkę Lech RIPOK Zakład Utylizacji Odpadów Komunalnych w Hryniewiczach (dalej: ZUOK w 11 Wyrok ETS z dnia 11.05.2006 r., C-340/04 Carbotermo, Analiza orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, w zakresie zamówień publicznych w latach 2006 2008, Warszawa 2008 r., s. 33. 12 Opinia rzecznika generalnego Kokott przedstawiona w dniu 1 marca 2005 r. Parking Brixen GmbH przeciwko Gemeinde Brixen i Stadtwerke Brixen AG. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym: Verwaltungsgericht, Autonome Sektion für die Provinz Bozen - Włochy. Zamówienia publiczne - Procedura udzielania zamówień publicznych - Koncesja na świadczenie usług - Zarządzanie płatnym parkingiem publicznym, Sprawa C-458/03. 5
Hryniewiczach), przewidziany jest do obsługi Regionu Centralnego, w skład którego wchodzi 18 gmin 13. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.c.p.g., prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych jest obowiązany zawrzeć umowę na zagospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania ze wszystkimi podmiotami odbierającymi odpady od właścicieli nieruchomości, którzy wykonują swoją działalność w ramach regionu odpadami komunalnymi. Zatem Spółka LECH zobowiązana będzie przyjąć odpady z pozostałych 17 gmin Regionu Centralnego, jeżeli podmioty odbierające odpady w tych gminach zwrócą się do ZUOK w Hryniewiczach o przyjęcie od nich odpadów do zagospodarowania. Ponadto, w 13 gminach Regionu Centralnego gminy nie przyjęły zadania odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rady gminy podejmują w tym zakresie stosowne uchwały). A zatem do RIPOKu należącego do Spółki LECH przekazywane będą również odpady z gmin sąsiednich odbierane przez firmy odbierające odpady, nie działające na zlecenie gminy, lecz na podstawie umowy z właścicielami nieruchomości. Dodatkowo podnieść należy, że ZUOK w Hryniewiczach przewidziany jest również do zastępczej obsługi Regionu Południowego i Regionu Północnego 14. Zważywszy, iż przykładowo w Regionie Południowym nie ma w ogóle instalacji spełniającej kryteria przewidziane dla RIPOKu, do ZUOK w Hryniewiczach są także przekazane do zagospodarowania odpady z terenu tego Regionu. Podmiot wewnętrzny może nawiązywać stosunki z przedsiębiorstwami z sektora prywatnego, pod warunkiem że pozostają one uboczne wobec podstawowej działalności tego podmiotu, tj. zarządzania usługami publicznymi. 15. Całkowity zakaz stosunków handlowych z przedsiębiorstwami z sektora prywatnego czyniłby drugie kryterium określone w sprawie Teckal zbytecznym (przeważająca część działalności podmiotu wewnętrznego musi ograniczać się do wykonywania zadań powierzonych przez podmiot kontrolujący/podmioty kontrolujące). 13 Zał. nr 2.1 do Planu Gospodarki Odpadami Województwa Podlaskiego na lata 2012-2017 obrazujący podział województwa podlaskiego na regiony, http://www.wrotapodlasia.pl/nr/rdonlyres/6b367590-c939-4230-8e4a- 6BA7B9EBA6AD/0/WPGO_20122017.pdf, [data pobrania 28.04.2014]. 14 Uchw. nr XXII/252/12 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 października 2012 r. 15 Sprawa C-324/07, Coditel Brabant SA przeciwko Commune d Uccle i Région de Bruxelles- Capitale, Zb.Orz. s. I 8457 [2008], s. 25. 6
Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. To oznacza, że spółka komunalna, podobnie jak jej macierzysta jednostka samorządowa, może prowadzić jedynie taką działalność, która polega na wykonywaniu zadań publicznych spoczywających na macierzystej jednostce samorządu terytorialnego, które to zadania sprowadzają się - najogólniej rzecz biorąc do obowiązku zaspokajania potrzeb danej wspólnoty samorządowej. Należy to również odnieść do aspektu terytorialnego świadczenia usług publicznych. Istnieją dopuszczalne prawem mechanizmy umożliwiające powierzenie świadczenia usług publicznych przez gminę spółce komunalnej nie będącej spółką utworzoną przez nią (np. w wyniku utworzenia związku międzygminnego albo zawarcia porozumienia międzygminnego). Forma powierzenia Przekazywanie zadań spółce komunalnej w większości miast (w tym również Białymstoku) zostało oparte o przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. ustawy o gospodarce komunalnej 16 (dalej: u.g.k). W myśl art. 4 ust. 1 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: 1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, 2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Już na etapie samej koncepcji organizacji systemu pojawiła się wątpliwość czy, powierzenie konkretnych zadań spółce gminnej jest "wyborem sposobu prowadzenia i formy gospodarki komunalnej"? Co za tym idzie, czy na podst. art. 4 u.g.k możliwe jest podjęcie przez radę gminy stosownej uchwały, na mocy której spółce powierzone zostaną odpowiednie zadania. W myśl art. 2 przywołanej ustawy, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy, jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością 16 Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm. 7
lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. To do tych "form gospodarki komunalnej" nawiązuje art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Formą taką może być powołanie do życia spółki komunalnej. Nie można kwestionować uprawnienia gminy (jako wspólnoty samorządowej) do wykonywania zadań z zakresu utrzymania czystości i porządku w formach dopuszczonych przez ustawę o gospodarce komunalnej, co w tym wypadku oznacza prawo gminy do powierzenia tych zadań spółce komunalnej. Pamiętać bowiem należy, że w myśl art. 3 ust. 1 u.c.p.g., utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g. ) 17, w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Jak podkreśla się w doktrynie, szczególnym rodzajem gminnych jednostek organizacyjnych są gminne osoby prawne, jak np. komunalne spółki kapitałowe. 18 W myśl art. 157 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych 19 (dalej: k.s.h.), umowa spółki z ograniczoną odpowiedzialnością powinna określać: firmę i siedzibę spółki, przedmiot działalności spółki, wysokość kapitału zakładowego, czy wspólnik może mieć więcej niż jeden udział, liczbę i wartość nominalną udziałów objętych przez poszczególnych wspólników, czas trwania spółki, jeżeli jest oznaczony. Stosownie do art. 4 2 k.s.h), ilekroć w ustawie mowa jest o "umowie spółki", należy przez to rozumieć także akt założycielski sporządzony przez jedynego wspólnika albo akcjonariusza spółki kapitałowej. Skoro zatem przedmiot działalności spółki ma być określony w akcie założycielskim spółki, trzeba stwierdzić, że w przypadku spółki gminnej jedynym wspólnikiem spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a zatem osobą składającą oświadczenie woli o założeniu spółki, jest gmina. Trzeba tu zwrócić uwagę na treść art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., który stanowi, że gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz art. 46 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Z przytoczonych przepisów wynikać może, że jedyną właściwą formą dla określenia (zmiany) przedmiotu działalności spółki jest akt założycielski spółki (lub ewentualnie jego zmiana). Przedmiot działalności spółki komunalnej podlega reżimowi prawa cywilnego. 17 Tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm. 18 A. Szewc, Komentarz do art. 9 ustawy o samorządzie gminnym, (w:) LEX/el. 19 Dz. U. z 2000 r. Nr 94, poz.1037 z późn. zm. 8
Mając na względzie wskazane wątpliwości, w przypadku Białegostoku, obok uchwał powierzających określone zadania, dokonano również zmiany aktu założycielskiego Spółki LECH. Na podstawie uchwały Nr LI/602/13 Rady Miasta Białystok z dnia 25 listopada 2013r. zmieniającej uchwałę w sprawie utworzenia Przedsiębiorstwa Usługowo Handlowo Produkcyjnego LECH Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Białymstoku, zmieniono Akt Założycielki Spółki P.U.H.P. LECH Sp. z o.o., w szczególności poprzez dodanie w nim regulacji określającej, że podstawowym celem tej Spółki jest wykonywanie zadań własnych Gminy Białystok, w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców z zakresu zagospodarowania odpadów komunalnych w tym ich odzysku i unieszkodliwiania oraz utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Białystok, powierzonych spółce do wykonania przez Gminę Białystok, na podstawie odrębnych przepisów oraz, że celem Spółki jest również wykonywanie zadań w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, a także utrzymania czystości i porządku, powierzonych Gminie Białystok przez inne gminy, jeżeli wynika to z zawartych przez Gminę Białystok porozumień międzygminnych. Zakres powierzonych zadań Rada Miasta Białystok w 2010 r. podjęła decyzję o powierzeniu zadań własnych Gminy Białystok w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych Przedsiębiorstwu Usługowo Handlowo Produkcyjnemu LECH Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Białymstoku 20. Na mocy Uchwały Powierzającej Miasto powierzyło Spółce LECH wykonywanie zadań własnych z zakresu zagospodarowania odpadów komunalnych w tym ich odzysku i unieszkodliwiania oraz utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Białegostoku na 20 W tym celu podjęto uchwały: 1) uchwałę Nr LII/659/10 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 22 lutego 2010 r. w sprawie powierzenia Przedsiębiorstwu Usługowo Handlowo Produkcyjnemu LECH Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Białymstoku zadań własnych Gminy Białystok z zakresu odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, 2) uchwałę Nr LVI/729/10 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 31 maja 2010 r. zmieniającą uchwałę Nr LII/659/10 z dnia 22 lutego 2010r. w sprawie powierzenia Przedsiębiorstwu Usługowo Handlowo Produkcyjnemu LECH Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Białymstoku zadań własnych Gminy Białystok z zakresu odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, 3) uchwałę Nr LI/603/13 Rady Miasta Białystok z dnia 25 listopada 2013 r. zmieniającą uchwałę w sprawie powierzenia Przedsiębiorstwu Usługowo Handlowo Produkcyjnemu LECH Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Białymstoku zadań własnych Gminy Białystok z zakresu odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych (dalej - Uchwała Powierzająca). 9
okres do dnia 31 grudnia 2045 roku, obejmujących praktycznie wszystkie zadania, jakie na gminę nakłada u.c.p.g. Na etapie powierzania zadań pojawiła się koncepcja przekazania całości organizowania systemu spółce komunalnej. Jednym z zadań organu jest również prowadzenie rejestru działalności regulowanej z zakresu odebrania odpadów. Miejska Spółka komunalna w przypadku Białegostoku nie prowadzi działalności z zakresu odbierania odpadów komunałach, ale jest zarządzającym RIPOK. W związku z tym istniało potencjalne ryzyko konfliktu interesów, co spowodowało wyłączenie z powierzonych zadań instrumentów związanych z działalnością przedsiębiorców odbierających odpady komunalne. Na mocy uchwały Nr LI/604/13 Rady Miasta Białystok z dnia 25 listopada 2013 r. w sprawie upoważnienia Zarządu Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowo-Produkcyjnego "LECH" Spółka z o. o. w Białymstoku do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Białegostoku Zarządowi Spółki LECH", powierzono załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanych z wykonywaniem powierzonych Uchwałą Powierzającą obowiązkowych zadań własnych Gminy Białystok. Przeniesienia kompetencji organu na Zarząd Spółki komunalnej dokonano na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. Również zakres przeniesionych kompetencji był przedmiotem licznych analiz i dyskusji. Wątpliwości te najlepiej przedstawia spór, jaki toczył się równolegle w orzecznictwie. Jego przedmiotem był rodzaj możliwych do przeniesienia kompetencji. W pierwszej uchwale przeniesiono na zarząd tylko czynności o charakterze materialno-technicznym polegające na przyjmowaniu deklaracji śmieciowych, zbieraniu sprawozdań składanych przez przedsiębiorców, przygotowywaniu sprawozdań zbiorczych 21. W międzyczasie podobna do białostockiej uchwała stała się przedmiotem postępowania nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego, a później przedmiotem postepowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. W obu przypadkach podnoszono, że wykładnia art. 39 ust. 4 u.s.g. wymaga odniesienia się do treści ust. 1 tego przepisu ustawy, który kreuje zasadę, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne (w tym również przepisy gminne) nie stanowią inaczej. Z kolei wedle art. 39 ust. 2, ustawodawca wyposażył wójta w prawo upoważnienia swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania w 21 Wyrok WSA we Wrocławiu z 24 czerwca 2013 r., II SA/Wr 211/13. 10
jego imieniu decyzji administracyjnych. Wykładania systemowa wskazuje zatem, że ujęte w art. 39 ust. 4 określenie "indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej" należy odczytywać z uwzględnieniem poprzedzających to unormowanie ust. 1 i 2 art. 39 ustawy, które wyjaśniane pojęcie odnoszą do konkretnej formy działania organu administracji, tzn. prowadzenia postępowania administracyjnego, zmierzającego (co do zasady) do wydania decyzji administracyjnej. Celem tychże unormowań jest ścisłe określenie kompetencji organów właściwych do wydawania aktów administracyjnych o charakterze indywidualnym, a także określenie kwestii upoważnień do ich wydawania. 22 Sąd podkreślał, że pojęcie "indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej" zaczerpnięte zostało z procedury administracyjnej i stanowi synonim użytego w art. 1 pkt 1 k.p.a. określenia "sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej", stąd komentowany przepis odnosi się wyłącznie do spraw dotyczących indywidualnie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków, które są załatwiane w formie decyzji. Nadto, jak wskazał Sąd, żaden z przywołanych w podstawie prawnej uchwały pozostałych przepisów u.c.p.g., nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania uchwały upoważniającej organ stanowiący gminy do przekazania kompetencji organowi spółki komunalnej. Zdaniem sądu, wymienione w u.c.p.g. działania (w tym także o charakterze orzeczniczym) zostały powierzone organowi egzekutywy samorządu terytorialnego. Ponieważ każdy z organów jest obowiązany do przestrzegania w sposób bezwzględny swoich kompetencji, rada gminy nie może w żaden sposób modyfikować czy ingerować w kompetencje, które ustawodawca przekazał organowi wykonawczemu. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że nie sposób znaleźć w przepisach prawa podstaw do upoważnienia organów jednostek pomocniczych oraz organów jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g., do podejmowania innych niż, ściśle określone w tym przepisie działania orzecznicze (w tym wykonywania czynności materialnotechnicznych). Odmienne zdanie do poglądu wyrażonego przez wojewodę Dolnośląskiego i popartego w wyroku WSA we Wrocławiu wyraził w jednym ze swoich wyroków NSA. Sąd uznał, że art. 39 ust. 4 u.s.g. stanowi podstawę do przekazania przez radę gminy podmiotowi zewnętrznemu kompetencji do wydawania aktów oraz podejmowania wszelkich czynności o charakterze publicznoprawnym, w tym prowadzących do ustalenia (odmowy ustalenia), stwierdzenia (odmowy stwierdzenia), czy też potwierdzenia (odmowy potwierdzenia) 22 Wyrok WSA we Wrocławiu z 24 czerwca 2013r., II SA/Wr 211/13. 11
uprawnienia lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Okoliczność, że podejmowane czynności, posiadając niewątpliwie charakter indywidualny, nie muszą wszystkie prowadzić do wydania decyzji, nie może prowadzić do zawężenia możliwej delegacji uprawnienia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do władczego działania. Sąd orzekł o braku przeszkód dla takiego zakresu upoważnienia organu pozostającego poza strukturą jednostki samorządu terytorialnego. Skoro bowiem całą dokumentacją wynikającą z realizacji nałożonych powyższą ustawą obowiązków dysponuje podmiot posiadający upoważnienie, o jakim mowa w art. 39 ust. 4 u.s.g., to trudno odmówić temu podmiotowi kompetencji i uprawnień ściśle powiązanych z realizowanymi zadaniami. 23 Konsekwencją wskazanego sporu było podjęcie uchwały, która przekazała Zarządowi Spółki LECH niektóre kompetencje związane z wydawaniem aktów o charakterze indywidulanym (decyzje związane z określeniem wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przyznawanie ulg i zwolnień, ale również dopłat do opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi). Zakres i sposób wykonywania powierzonych zadań własnych Miasta Białystok z zakresu utrzymania czystości i porządku, w tym także zleconych przez Prezydenta Miasta Białegostoku oraz sposób ich finansowania, określa aneks do Umowy Wykonawczej z Operatorem Wewnętrznym zawartej w dniu 23 sierpnia 2012 r. Zakończenie Konstruowanie systemu utrzymania czystości i porządku w Mieście Białystok oparte zostało o działania spółki komunalnej. Tego rodzaju wybór determinowany był w moim przekonaniu czynnikami pozaprawnymi. Spółka dysponowała zasobem kadrowym, który był w stanie organizacyjne podołać trudom zadaniu. Celem władz miasta było również odsunięcie od siebie odpowiedzialności za ewentualne niepowodzenia w działaniach. W praktyce funkcjonowania spółki trudność stanowił natomiast fakt, że wiele instytucji funkcjonujących często w warstwie teoretycznej należało wdrożyć podczas faktycznych działań. Sposób funkcjonowania opisywanego podmiotu uzależniony jest od wielu czynników, np. od aktywności podmiotów konkurencyjnych względem spółki, co do zaskarżania podstaw prawnych jej funkcjonowania do sądów administracyjnych (obecnie wniesione są skargi kasacyjne do NSA). Obserwowanie dynamiki sytuacji i tego, w jaki 23 Wyr. NSA z 26 listopada 2013 r., II OSK 2409/13. 12
sposób gmina wykonuje zadania wykorzystując do tego celu spółkę komunalną stanowi dla autora tegoż referatu wyjątkowo ciekawe doświadczenie zawodowe (praktyczne i teoretyczne). Municipal Company performing tasks within maintenance of the municipality in a clean and orderly condition by example of the city of Białystok. (Summary) Entrustment of the municipal waste management system to the limited liability company "Lech" by the city of Bialystok has become an opportunity for the author to analyse the practical and theoretical aspects of a municipal company operation. A fundamental amendment of the Act of 13 September 1996 on maintenance of the municipality in a clean and orderly condition was the direct reason of this entrustment. According to the author, the choice done by the city authorities has been largely determined by non-legal factors. The company had a reserve of human resources, which was able to cope with the entrusted tasks. Disclaiming the responsibility for any failures in the activities was also the aim of the city authorities. All of the prerogatives, the form and scope of the entrusted tasks were discussed in the article, referring to a specific case. 13