ORGANY DORADCZE GŁOWY PAŃSTWA WŁAŚCIWE W SPRAWACH BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO

AKADEMIA OBRONY NARODOWEJ ORGANY DORADCZE GŁOWY PAŃSTWA WŁAŚCIWE W SPRAWACH BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO GENEZA, DOŚWIADCZENIA I WNIOSKI DLA TWORZENIA ZINTEGROWANEGO SYSTEMU BEZPIECZEŃSTWA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Redakcja naukowa Tomasz KOŚMIDER WARSZAWA 2015 4

SPIS TREŚCI WSTĘP (Tomasz Kośmider)........ 7 1. PODSYSTEM KIEROWANIA BEZPIECZEŃSTWEM NARODOWYM RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ (Waldemar Kitler)...11 1.1. Struktura podsystemu kierowania bezpieczeństwem narodowym w warunkach normalnego funkcjonowania państwa...11 1.2. Struktura podsystemu kierowania bezpieczeństwem narodowym w czasie kryzysu.........25 1.3. Struktura podsystemu kierowania bezpieczeństwem narodowym w czasie stanu wojennego............32 2. MIEJSCE I ROLA PREZYDENTA W SYSTEMIE POLITYCZNYM PAŃSTWA POLSKIEGO (Tomasz Kośmider)... 36 2.1. Głowa państwa w systemie konstytucyjnym Drugiej Rzeczypospolitej.... 36 2.2. Urząd prezydenta w Polsce Ludowej.... 46 2.3. Przywrócenie instytucji prezydenta w 1989 roku........51 2.4. Podstawowe zadania i kompetencje Prezydenta RP w zakresie bezpieczeństwa narodowego.......58 3. INSTYTUCJE DORADCZE PREZYDENTA FUNKCJONUJĄCE W OKRESIE DRUGIEJ RZECZYPOSPOLITEJ (Tomasz Kośmider)... 63 3.1. Rada Wojenna..........63 3.2. Rozwiązania wprowadzone po przewrocie majowym.........74 3.3. Działalność w uwarunkowaniach emigracyjnych.......85 4. INSTYTUCJE ZAJMUJĄCE SIĘ PROBLEMATYKĄ BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA W OKRESIE POLSKI LUDOWEJ (Krzysztof Gąsiorek)...89 4.1. Uwarunkowania prowadzonych przygotowań obronnych...89 4.2. Komitet Obrony Kraju ewolucja organizacji i funkcjonowania...93 4.3. Komitet Obrony Kraju w okresie transformacji ustrojowej....109 5. ROZWIĄZANIA FUNKCJONUJĄCE W INNYCH KRAJACH W ZAKRESIE ORGANÓW DORADCZYCH GŁOWY PAŃSTWA......112 5.1. Stany Zjednoczone Ameryki (Malwina Kołodziejczak)... 112 5.2. Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Malwina Kołodziejczak).... 118 5.3. Republika Francuska (Natalia Moch).... 122 5.4. Republika Federalna Niemiec (Natalia Moch)... 129 5

5.5. Federacja Rosyjska (Marek Żyła)...134 5.6. Ukraina (Marek Żyła)... 142 6. INSTYTUCJE DORADCZE I SZTABOWE GŁOWY PAŃSTWA POLSKIEGO ZAJMUJĄCE SIĘ PROBLEMATYKĄ BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO (Krzysztof Gąsiorek, Tomasz Kośmider, Jacek Pawłowski)....151 6.1. Działalność Rady Bezpieczeństwa Narodowego...151 6.2. Utworzenie i funkcjonowanie Biura Bezpieczeństwa Narodowego...160 6.3. Próba podsumowania wioski i rekomendacje.... 171 SUMMARY..........178 BIBLIOGRAFIA..183 INFORMACJE O AUTORACH......197 INDEKS NAZWISK...198 6

Tomasz KOŚMIDER 3. INSTYTUCJE DORADCZE PREZYDENTA FUNKCJONUJĄCE W OKRESIE DRUGIEJ RZECZYPOSPOLITEJ Streszczenie Organy doradcze głowy państwa polskiego mają bogatą historię, sięgającą początków II Rzeczypospolitej. Pewne podstawy instytucjonalnego wsparcia głowy państwa w wymiarze prowadzenia przygotowań obronnych stworzyła działająca na podstawie ustawy z 1 lipca 1920 r. Rada Obrony Państwa. Naśladując rozwiązania funkcjonujące w innych państwach, Naczelnik Państwa i Naczelny Wódz marszałek Józef Piłsudski dekretem z 7 stycznia 1921 r. powołał do życia dwustopniową Radę Wojenną Pełną i Ścisłą. Po przewrocie majowym 1926 r. działalność rozpoczął Komitet Obrony Państwa, od 1936 r. Komitet Obrony Rzeczypospolitej oraz powołany na wychodźstwie Komitet Obrony Państwa. Działały one w różnych uwarunkowaniach i rozwiązaniach konstytucyjnych, przy prezydencie o ograniczonych kompetencjach zgodnie z konstytucją marcową z roku 1921, i rozbudowanych kompetencjach głowy państwa konstytucji kwietniowej z 1935 r. oraz w warunkach emigracyjnych. Zazwyczaj nie pracowały systematycznie, pozostając organami bez poważniejszego wpływu na problematykę polityczno-strategiczną. 3.1. RADA WOJENNA Z organami doradczymi głowy państwa w polskiej przestrzeni polityczno-strategicznej mamy do czynienia już niemal od 100 lat. Ich dzieje wiążą się z funkcjonowaniem odrodzonej po latach rozbiorów Rzeczypospolitej Polskiej. Otóż pewne podstawy instytucjonalnego wsparcia głowy państwa w wymiarze prowadzenia przygotowań obronnych stworzyła Rada Obrony Państwa, działająca na podstawie ustawy z 1 lipca 1920 r. Trudna sytuacja, w jakiej znalazła się Polska w czasie wojny prowadzonej z Rosją Radziecką, nakazywała stworzyć organ zwierzchni, obdarzony 63

władzą wydawania zarządzeń i rozporządzeń obowiązujących w zakresie wojny i pokoju. Instytucji tej, formalnie funkcjonującej do 1 października 1920 r., przewodniczył Naczelnik Państwa, a w jej skład wchodzili: marszałek Sejmu, 10 posłów reprezentujących stronnictwa sejmowe, premier (Prezydent Ministrów), trzech ministrów oraz trzech przedstawicieli wojska mianowanych przez Naczelnego Wodza. Decyzje Rady zapadały większością głosów, a w razie równego ich podziału rozstrzygał głos przewodniczącego. W zastępstwie głowy państwa Radzie przewodniczył premier 1. Rada Obrony Państwa, funkcjonująca w takiej formule, stanowi na co zwraca uwagę Piotr Krzysztof Marszałek dość unikatowe rozwiązanie w ówczesnej Europie, choć brak szczegółowej, wewnętrznej organizacji prowadził niejednokrotnie do nieporozumień. W okresie trzymiesięcznego działania Rada uchwaliła 58 rozporządzeń, zmieniających postanowienia 77 ustaw, dekretu wydanego przez Naczelnika Państwa, jedno rozporządzenie Rady Obrony Państwa i cztery rozporządzenia Rady Ministrów. W obszarze działania Rady Obrony Państwa znajdowały się kwestie dotyczące prawodawstwa wojennego, wojskowego, karnego, cywilnego, administracyjnego i skarbowego 2. Podpisanie preliminariów pokojowych z Rosją Radziecką stworzyło warunki do rozpoczęcia demobilizacji polskiego wojska i konstruowania pokojowych rozwiązań w zakresie funkcjonowania państwa i jego sił zbrojnych. 7 stycznia 1921 r. Naczelnik Państwa i Naczelny Wódz marszałek Józef Piłsudski zadecydował o wydaniu dekretu normującego kształt najwyższych władz wojskowych 3. Był to pierwszy akt prawny czasu pokojowego, ustalający zarazem model kierowania wojennymi przygotowaniami państwa polskiego i jego sił zbrojnych. Dekret wprowadzony został tytułem próby, a zasady w nim zawarte obowiązywać miały do czasu ustawowego uregulowania organizacji władz wojskowych. W sytuacji przechodzenia wojska ze stanu wojennego na stopę pokojową posunięcie to w przekonaniu Piłsudskiego jawiło się jako nakaz chwili. Inten- 1 Ustawa z 1 VII 1920 r. o utworzeniu Rady Obrony Państwa, DzU 1920 nr 53 poz. 327; P.K. Marszałek, Rada Obrony Państwa z 1920 roku. Studium prawnohistoryczne, Wrocław 1995, s. 47. 2 P.K. Marszałek, Najwyższe władze wojskowe w systemie ustrojowym II Rzeczypospolitej, Wrocław 2011, s. 153 159. 3 W związku z dekretem Naczelnego Wodza z 7 I 1921 r. minister spraw wojskowych zarządził likwidację powołanej 6 III 1919 r. Rady Wojskowej (Dz. R-zów Tjn. z 7 IV 1921 r., poz. 66). 64

cją Komendanta było uniezależnienie wojska, a przede wszystkim procesu przygotowań wojennych prowadzonych w odrodzonej Rzeczypospolitej, od doraźnego układu sił funkcjonujących na scenie politycznej. Należy dodać, że uzgodnienia głównych założeń przyszłych rozwiązań dokonywano na posiedzeniach powołanej jesienią 1920 r. przez marszałka Rady Wojennej, nie posiadającej jednak w tym czasie żadnej podstawy prawnej. Piłsudski postrzegał Radę jako organ opiniujący w zakresie najważniejszych zagadnień dotyczących organizacji wojska i obrony państwa. W takim kształcie Rada Wojenna nawiązywała do istniejącej już Rady Wojskowej przy Ministrze Spraw Wojskowych 4. Naśladując rozwiązania funkcjonujące w innych państwach, między innymi we Francji czy też we Włoszech, powołano do życia dwustopniową Radę Wojenną Pełną i Ścisłą. Ustalono strukturę Ministerstwa Spraw Wojskowych, składającego się ze Sztabu Generalnego, Szefostwa Administracji, Sekretariatu Generalnego i Gabinetu Ministra. Zakreślono też ogólne wytyczne dotyczące funkcjonowania resortu 5. Z punktu widzenia problemu badawczego szczególnie interesujące są rozwiązania dotyczące Rady Wojennej. Uprzedzając zasadnicze rozważania dotyczące jej funkcjonowania, dodać należy, że jej powołanie spowodowało likwidację powołanej 6 marca 1919 r. Rady Wojskowej 6, stanowiącej organ funkcjonujący przy Ministrze Spraw Wojskowych 7. Do zakresu działania Rady Wojskowej należało rozpatrywanie i opiniowanie projektów ustaw i przepisów wojskowych oraz kwestii etatowych i spraw finansowych Wojska Polskiego 8. W jej skład wchodzili wojskowi 9. 4 M. Schwonek, Początek sporu o kształt najwyższych władz wojskowych II Rzeczypospolitej w świetle protokołów Rady Wojennej z 1920 r. Przegląd Historyczny 1993, z. 1, s. 79; P. Stawecki, Organizacja naczelnych władz wojskowych według marszałka Józefa Piłsudskiego, Przegląd Historyczno-Wojskowy 2001, nr 4, s. 30 31; P.K. Marszałek, Najwyższe władze, s. 171 172. 5 Materiał Oddziału I Sztabu Generalnego [b.d.] dotyczący zasad pokojowej organizacji polskiego wojska po 1921 r., Centralne Archiwum Wojskowe (dalej CAW), Oddział (dalej O.) I Sztabu Generalnego (dalej SG), sygn. I 303.3.32. 6 Instytucja ta przejęła kompetencje Wojskowej Komisji Ustawodawczej ustanowionej 22 I 1919 r. rozkazem Naczelnego Wodza. 7 Dziennik Rozkazów Wojskowych z 11 III 1919 r., nr 27, poz. 871. 8 Dziennik Rozkazów Tajny MSWojsk. z 7 IV 1921 r., par. 66. 9 W skład Rady Wojskowej wchodzili: przewodniczący, zastępca, trzej zastępcy, poza tym stałymi członkami byli: minister i wiceministrowie spraw wojskowych, szef Sztabu Generalnego lub jego zastępca. Rada Wojskowa w razie potrzeby miała 65

Pełna Rada Wojenna była organem doradczym i opiniującym głowy państwa w zakresie ustawodawstwa wojskowego, a także funkcjonowania, uzbrojenia i wyposażenia sił zbrojnych. Jej decyzje stanowiły ogólną wytyczną działalności Ministerstwa Spraw Wojskowych. Pełna Rada Wojenna miała być informowana o wszystkich problemach mających wpływ na kondycję sił zbrojnych oraz związanych z prowadzonymi przygotowaniami wojennymi, w szczególności dotyczyło to organizacji sił zbrojnych, ich wyszkolenia, mobilizacji i przygotowania na wypadek zbrojnej konfrontacji, projektowanych udoskonaleń wojskowo-technicznych oraz wszelkich zmian wprowadzanych w zakresie infrastruktury militarnej, a także sieci komunikacyjnej (względnie planów jej budowy). Rada Wojenna miała być ponadto informowana o wszystkich sprawach, które Prezydent Rzeczypospolitej, względnie Minister Spraw Wojskowych uzna za pożyteczne poddać jej rozważeniu. We wszystkich kwestiach rozważanych przez Radę Wojenną, mogła ona dla dokładnego zorientowania się w danej sprawie, powoływać do referatu oficerów, względnie inne osoby według swego uznania 10. W skład Rady Wojennej wchodzili: Prezydent Rzeczypospolitej przewodniczący (Józef Piłsudski jako Naczelnik Państwa, od grudnia 1922 r. Gabriel Narutowicz, a następnie Stanisław Wojciechowski), Minister Spraw Wojskowych pierwszy wiceprzewodniczący (gen. dyw. Kazimierz Sosnkowski, gen. dyw. Aleksander Osiński, gen. broni Stanisław Szeptycki, gen. dyw. Władysław Sikorski, gen. dyw. Stefan Majewski, gen. broni Lucjan Żeligowski, gen. dyw. Juliusz Malczewski, marsz. Józef Piłsudski), generał przewidziany na Naczelnego Wodza w czasie wojny jako drugi wiceprzewodniczący (Józef Piłsudski), szef Sztabu Generalnego (gen. dyw. Władysław Sikorski, marsz. Józef Piłsudski, gen. dyw. Stanisław Haller, gen. bryg. Edmund Kessler, gen. dyw. Stanisław Burhardt- Bukacki), wiceminister spraw wojskowych szef Administracji Armii (gen. dyw. Eugeniusz Hennig-Michaelis, gen. dyw. Józef Czikiel, gen. dyw. Aleksander Osiński, gen. bryg. Adolf Herforlh, gen. dyw. Juliusz Malczewski, gen. dyw. Stefan Majewski, gen. dyw. Daniel Konarzewski), dwaj zastępcy szefa Sztabu Generalnego (gen. dyw. Juliusz Malczewski, gen. dyw. prawo zaprosić rzeczoznawców. Referentów przygotowujących materiały na posiedzenie Rady wyznaczał minister spraw wojskowych. 10 Dekret Naczelnego Wodza z 7 I 1921 r. o organizacji Naczelnych Władz Wojskowych, Dz. R-zów Tjn MSWojsk. nr 3 z 10 II 1921 r., poz. 26; W. Kucharski, Kawaleria i broń pancerna w doktrynach wojennych 1918 1939, Warszawa Kraków 1984, s. 108 109. 66

Józef Rybak, gen. bryg. Edmund Kessler, gen. bryg. Tadeusz Piskor, płk Tadeusz Kutrzeba), inspektorzy armii (gen. broni Stanisław Szeptycki, gen. broni Tadeusz Rozwadowski, gen. dyw. Edward Śmigły-Rydz, gen. dyw. Leonard Skierski, gen. dyw. Stanisław Haller, gen. dyw. Kazimierz Sosnkowski, gen. broni Lucjan Żeligowski) oraz trzej generałowie, powoływani corocznie przez Ministra Spraw Wojskowych. 10 lipca 1921 r. zostali nimi gen. broni Józef Haller, gen. dyw. Józef Leśniewski i gen. dyw. Gustaw Zygadłowicz, potem nastąpiła długa przerwa w powoływaniu generałów do tego gremium. Dopiero minister Sikorski powołał nowych generałów: gen. dyw. Kazimierza Sosnkowskiego (1 czerwca 1924 r.) i gen. dyw. Jana Romera (1 września 1924 r.), zaś w listopadzie 1925 r. kierownik MSWojsk. gen. dyw. Stefan Majewski powołał na roczną kadencję generałów: Sosnkowskiego, Sikorskiego i Romera. Z wyjątkiem głowy państwa Pełną Radę Wojenną tworzyli wyłącznie wojskowi. Pełna Rada Wojenna nie pracowała systematycznie, zebrała się zaledwie kilka razy, między innymi 3 grudnia 1921 r. Przedmiotem obrad była wówczas ocena stanu zagrożenia państwa. Spotkaniu przewodniczył Józef Piłsudski, sprawujący urząd Naczelnika Państwa. Na bierność Pełnej Rady Wojennej złożyło się wiele czynników. Wśród nich były m.in. dość późny wybór pierwszego prezydenta Rzeczypospolitej Gabriela Narutowicza, a następnie dezorientacja wywołana jego zabójstwem, wreszcie wybór nowego prezydenta w osobie Stanisława Wojciechowskiego. Należy zauważyć, że ówczesny establishment nie był przekonany co do potrzeby zwoływania tego gremium, tym bardziej, że była to instytucja pozakonstytucyjna, nie przewidywała jej bowiem konstytucja marcowa. Zresztą sam Piłsudski, odgrywając w Polsce do grudnia 1922 r. pierwszoplanową rolę w państwie i dysponując szerokim instrumentarium oddziaływań politycznych, także nie dążył do zdynamizowania działalności tej instytucji 11. Pełna Rada Wojenna pozostawała więc przez cały okres 11 Józef Piłsudski urząd Naczelnika Państwa sprawował do grudnia 1922 r., kiedy to obowiązki głowy państwa przekazał konstytucyjnie wybranemu prezydentowi Gabrielowi Narutowiczowi. Tytułu Naczelnego Wodza używał także do grudnia 1922 r., mimo że przysługiwał on tylko na czas wojny. Pewnym uzasadnieniem tej sytuacji było utrzymywanie na stopie wojennej 2. Armii. Jednak 15 IX 1922 r. Kwatera Główna 2. Armii przekształcona została w Inspektorat Armii nr I. Zachowując tytuł Naczelnego Wodza, Piłsudski korzystał z przysługujących mu uprawnień, w tym do wydawania dekretów dotyczących Wojska Polskiego. Tym samym stawiał się ponad ministrem spraw wojskowych. 67

pierwszej połowy lat dwudziestych instytucją bez poważniejszego wpływu na problematykę przygotowań obronnych państwa 12. Zmiana uwarunkowań polityczno-strategicznych w Europie po Locarno (16 października 1925 r.) kiedy doszło do podpisania tzw. paktu reńskiego, gwarantującego tylko granice państw zachodnich, a pozostawiającego otwartym problem wschodniej granicy Niemiec była na tyle niepokojąca, że z inicjatywy, jak należy przypuszczać, ministra spraw wojskowych gen. Władysława Sikorskiego doszło do zwołania Rady Wojennej. Brak materiałów źródłowych nie pozwala na odtworzenie wspomnianego posiedzenia. Trudno nawet kategorycznie stwierdzić, czy chodzi tu o Pełną Radę Wojenną, nie można bowiem wykluczyć, że było to posiedzenie Ścisłej Rady Wojennej 13, instytucji złożonej z szefa Sztabu Generalnego, inspektorów armii i drugiego zastępcy szefa Sztabu Generalnego, będącego jednocześnie szefem Biura Ścisłej Rady Wojennej (bez prawa głosu decydującego), kierowanej przez przyszłego Naczelnego Wodza, dodajmy do grudnia 1922 r. sprawującego jednocześnie urząd głowy państwa. Ścisła Rada Wojennej miała dość szerokie kompetencje w zakresie przygotowań wojennych, planów operacyjnych i obrony kraju. Do zakresu jej obowiązków należało kwalifikowanie dowódców od pułku wzwyż. Jej przewodniczącemu przysługiwało prawo inspekcjonowania wszystkich dowództw, oddziałów i instytucji wojskowych oraz Szkoły Sztabu Generalnego, inspektorom armii przyszłym dowódcom związków operacyjnych na wypadek zbrojnej konfrontacji inspekcjonowanie wojsk i służb tych jednostek terytorialnych, które na wypadek mobilizacji wystawić mają odnośną armię polową. Powołanie inspektorów armii rozpoczęło formalne funkcjonowanie pionu wojennych przygotowań Wojska Polskiego. Do pionu tego w zasadzie zaliczyć należy także generalnych inspektorów broni głównych: kawalerii, artylerii i piechoty, a także inspektora szkół wojskowych. Odpowiadali oni między innymi za przygotowania mobilizacyjne, a w przypadku generalnych inspekto- 12 Notatka Oddziału I Sztabu Generalnego [b.d.] dotycząca posiedzeń Rady Wojennej, CAW, O.I SG, sygn. I 303.3.154; W. Włodarkiewicz, Przed 17 września 1939 roku. Radzieckie zagrożenie Rzeczypospolitej w ocenach polskich naczelnych władz wojskowych 1921 1939, Warszawa 2002, s. 78. 13 Notatka Oddziału I Sztabu Generalnego [b.d.] dotycząca posiedzeń Rady Wojennej ; L. Wyszczelski, Od demobilizacji do zamachu majowego. Wojsko Polskie w latach 1921 1926, Warszawa 2007, s. 92. 68

rów broni również za szkolenie bojowe podległych ich pieczy wojsk. Z urzędu byli członkami Rady Wojennej na prawach inspektorów armii 14. Dekret styczniowy, jak wynika z dokumentu przygotowanego przez Biuro Ścisłej Rady Wojennej, nie ustalał w praktyce zakresu działania Pełnej Rady Wojennej i Ścisłej Rady Wojennej ani relacji zachodzących między nimi, podobnie jak i stosunku przewodniczącego Ścisłej Rady Wojennej do Ministra Spraw Wojskowych. Mało precyzyjnie zakreślona została podległość służbowa członka Rady Wojennej szefa Sztabu Generalnego, pozostającego pod rozkazami ministra 15. W przypadku szefa Administracji Armii zastosowany został zwrot podlega bezpośrednio ministrowi, podobnie było w odniesieniu do szefa Gabinetu Ministra czy Sekretariatu Generalnego. Niejasno określony został też stosunek służbowy szefa Sztabu Generalnego do jego drugiego zastępcy. Kwestii tych nie poruszał rozkaz ministra Sosnkowskiego z 10 lipca 1921 r. dotyczący pokojowej organizacji resortu spraw wojskowych. Znalazł się tam jedynie passus stanowiący, że minister jest źródłem decyzji i rozkazów dotyczących siły zbrojnej państwa, a jego organ doradczy stanowi Ścisła Rada Wojenna, której opinii winien zasięgać w sprawach organizacyjnych, administracyjnych i przygotowania bojowego polskiego wojska. W rzeczywistości przewodniczący Ścisłej Rady Wojennej, Naczelny Wódz na wypadek wojny niepodlegający kontroli i odpowiedzialności przed parlamentem mając decydujący głos w sprawach planowania wojennego, wpływając na tok szkolenia wojsk poprzez inspektorów armii czy też oddziałując na politykę kadrową, dominował nad Ministrem Spraw Wojskowych oraz szefem Sztabu Generalnego 16. Zgodnie z postanowieniami konstytucji z 17 marca 1921 r. odpowiedzialność przed Sejmem za akty związane z dowództwem w czasie wojny, jak i za wszelkie sprawy kierownictwa wojskowego spoczywała na ministrze, który jednak nie miał wpływu na część spraw prowadzonych w jego resorcie 17. Nie ulega wątpliwości, że wspomniany dekret nie tylko 14 L. Wyszczelski, Od demobilizacji, s. 82 i 91. 15 Opracowanie Biura Ścisłej Rady Wojennej [b.d.] dotyczące zasad funkcjonowania Rady Wojennej, CAW, Biuro Ścisłej Rady Wojennej, sygn. I 303.14.1, k. 1. 16 Pokojowa organizacja MSWojsk. z 10 VII 1921 r., załącznik nr 1 do L.dz. 4900/Org., CAW, O.I SG, sygn. I 303.3.21; M. Cieplewicz, Wojsko Polskie w latach 1921 1926. Organizacja, wyposażenie, wyszkolenie, Wrocław Warszawa Kraków 1998, s. 56. 17 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 17 III 1921 r., cyt. za: Prawo polityczne Rzeczypospolitej Polskiej 1918 1939. Wybór źródeł, prolog, wybór i opracowanie W. Sudnik, Warszawa 2002, s. 65. 69

nie był zgodny z ustawą zasadniczą, ale poważnie ograniczał wpływ rządu na funkcjonowanie wojska. Ścisła Rada Wojenna, podobnie jak Pełna, nie zbierała się na regularnych zebraniach. Zwoływana była doraźnie dla omówienia spraw ważnych z punktu widzenia obronności kraju, jak miało to miejsce chociażby w czerwcu 1921 r. Dokonano wówczas oceny stopnia zagrożenia państwa polskiego ze strony sąsiadów, wskazując na Rosję jako głównego destabilizatora w regionie, mogącego zaatakować Rzeczpospolitą Polską 18. Co ciekawe, pogląd ten był zbieżny z opinią francuskiego Sztabu Generalnego z połowy 1922 r. Ścisła Rada Wojenna posiadała organ roboczy, którym było Biuro, składające się z trzech oddziałów: IIa ( wywiad ofensywny ), IIIa (planowanie operacyjne, zaopatrzenie materiałowe, komunikacja) i Va (obsada personalna wyższych dowództw na wypadek wojny oraz opiniowanie wyższych dowódców w okresie pokoju). W 1922 r. Oddział IIa został zlikwidowany. Na czele Biura Ścisłej Rady Wojennej stał II zastępca szefa Sztabu Generalnego. Funkcję tę do grudnia 1921 r. pełnił płk Józef Rybak, następnie płk Tadeusz Piskor, a od listopada 1925 r. płk Tadeusz Kutrzeba 19. Biuro Ścisłej Rady Wojennej funkcjonowało w oparciu o etat pokojowy Ścisłej Rady Wojennej z 6 grudnia 1921 r. 20 Do rozwiązań zawartych w dekrecie z 7 stycznia 1921 r. istniały poważne zastrzeżenia. Dobra strona omawianej organizacji polegała na złączeniu prac operacyjnych w jednym ręku, tj. Naczelnego Wodza, który będąc zarazem Naczelnikiem Państwa miał wielką swobodę działania. Naczelny Wódz za pomocą Ścisłej Rady Wojennej, której był przewodniczącym, posiadał stanowczy wpływ na przygotowania wojenne, których część operacyjną koncentrował w Oddziale IIIa pozostającym w jego dyspozycji jako bezpośredni organ pracy. Przy bliższym rozpatrzeniu jednakowoż, dekret ( ) zawiera poważne błędy konstrukcyjne, których kul- 18 Opracowanie Ścisłej Rady Wojennej z 17 VI 1921 r., cyt. za: M. Leczyk, Polska i sąsiedzi. Stosunki wojskowe 1921 1939, Białystok 1997, s. 20. 19 Rezygnacja Józefa Piłsudskiego 2 VII 1923 r. ze stanowiska przewodniczącego Ścisłej Rady Wojennej wymusiła konieczność wprowadzenia nowych ustaleń w zakresie funkcjonowania Biura. 7 VII 1923 r. minister Stanisław Szeptycki postanowił podporządkować je bezpośrednio szefowi Sztabu Generalnego. 20 Do czasu ustalenia organizacji i etatów Sztabu Generalnego i Rady Wojennej, jak brzmiał rozkaz ministra spraw wojskowych z 14 III 1921 r., wprowadzony został tymczasowy etat szefa BŚRW, obowiązujący od 21 I 1921 r., Dz. R-zów Tjn MSWojsk. nr 5 z 14 III 1921 r., poz. 55. 70

minacją jest określenie stosunku [Pełnej T.K.] Rady Wojennej i Ścisłej Rady Wojennej oraz niezgodne i niejasne z konstytucją określenie stanowiska ministra spraw wojskowych do Ścisłej Rady Wojennej. ( ) Śledząc realizację dekretu w praktyce, stwierdzić należy, że nie zdała ona egzaminu 21. Pomijając względy natury prestiżowej, takie rozwiązanie w zakresie najwyższych władz wojskowych tworzyło poważny chaos kompetencyjny, utrudniający prowadzenie planowania militarnego, którym zajmował się zarówno Sztab Generalny, jak i Biuro Ścisłej Rady Wojennej. Organizacja powyższa wprowadziła pewną dwutorowość, wyrażającą się nie tylko w podwójnej zależności szefa Sztabu Generalnego od ministra i Naczelnego Wodza, lecz także w podwójnej na odrębnych przesłankach opartej pracy Sztabu Generalnego, którą można nazwać wojenną i pokojową 22. Rozwiązania wprowadzone dekretem z 7 stycznia 1921 r. z całą pewnością trudno uznać za optymalne, choć można spotkać się także z poglądem, który wyraził Marian Romeyko, że udało się wówczas stworzyć solidne podstawy do pracy w okresie pokoju nad przygotowaniem systemu obrony państwa 23. Z chwilą ukształtowania się w końcu 1922 r. nowych władz ustawodawczych i wykonawczych przechodził do historii okres tymczasowości w działalności instytucji państwowych. Rzeczpospolita Polska wkraczała nieodwołalnie na drogę rozwiązań wytyczonych przez konstytucję marcową. Z tego zaś jednoznacznie wynikała konieczność dostosowania obowiązujących w państwie rozwiązań prawnych do form ustrojowych przyjętych w ustawie zasadniczej z 1921 r. Jej art. 126 nie pozostawiał w tym zakresie żadnych wątpliwości: Wszelkie istniejące ( ) przepisy i urządzenia prawne, niezgodne z postanowieniami Konstytucji będą najpóźniej do roku od jej uchwalenia przedstawiane ciału ustawodawczemu do uzgodnienia z nią w drodze prawodawczej 24. Instytucje odpowiedzialne za przygotowania obronne państwa z tego obowiązku nie były wyłączone. 21 Notatka Biura Ścisłej Rady Wojennej [b.d.] dotycząca organizacji najwyższych władz wojskowych w Polsce w pierwszej połowie lat dwudziestych, CAW, BŚRW, sygn. I 303.14.1, k. 11. 22 Opracowanie Biura Ścisłej Rady Wojennej [b.d.] dotyczące zasad funkcjonowania Rady Wojennej, k. 2. 23 M. Romeyko, Przed i po maju, Warszawa 1967, s. 325. 24 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 17 marca 1921 r., cyt. za Prawo polityczne, s. 73. 71

Nie ulegało przy tym wątpliwości, że prowadzenie wielopłaszczyznowych działań mających na celu przygotowanie państwa na wypadek zagrożenia może wywołać szereg sprzeczności, których skoordynowanie nie leży w mocy MSWojsk.. Istniała wobec tego potrzeba funkcjonowania czynnika nadrzędnego ze stałym sekretariatem, koordynującego przygotowaniami obrony państwa na wszystkich gałęziach organizacji 25. W październiku 1922 r. gen. broni Józef Haller zaproponował utworzenie Najwyższej Rady Obrony Państwa jako instytucji odpowiedzialnej za politykę obroną państwa, organizację sił zbrojnych i przygotowanie narodu do wojny. Tworzyć ją mieli: marszałkowie Sejmu i Senatu, prezydent Rady Ministrów, ministrowie skarbu, spraw zagranicznych i spraw wewnętrznych oraz generalny inspektor armii. Najwyższej Radzie Obrony Państwa przewodniczyć miał Prezydent RP 26. Projekt ten nie stał się przedmiotem dalszych prac, choć do idei powołania Najwyższej Rady Obrony Państwa odwoływał się 8 stycznia 1923 r. na posiedzeniu Ścisłej Rady Wojennej Józef Piłsudski 27. Kolejny projekt dotyczący funkcjonowania instytucji odpowiedzialnych za przygotowania obronne państwa, w sposób szczególny organizację najwyższych władz wojskowych, przygotował gen. Stanisław Szeptycki po objęciu Ministerstwa Spraw Wojskowych. Idea proponowanych zmian zmierzała w kierunku wzmocnienia pozycji ministra i likwidacji istniejącej Rady Wojennej ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami. Co prawda koncept Szeptyckiego zakładał istnienie Rady Wojennej, ale jako organu doradczego Ministra Spraw Wojskowych 28. Projekt Szeptyckiego wycofał z Sejmu nowy minister spraw wojskowych gen. Władysław Sikorski, który przejął resort po kierującym nim przez zaledwie dwa miesiące gen. Kazimierzu Sosnkowskim. Projekt Sikorskiego 10 marca 1924 r. zaaprobowała Rada Ministrów, cztery dni 25 Odpis referatu Oddziału I Sztabu Generalnego z lutego 1926 r. (L.dz. 133/Mob.), CAW, O.I SG, sygn. I 303.3.167, k. 31. 26 T. Böhm, Z dziejów naczelnych władz wojskowych II Rzeczypospolitej. Organizacja i kompetencje Ministerstwa Spraw Wojskowych w latach 1918 1939, Warszawa 1994, s. 138 139. 27 B. Woszczyński, O najwyższych władzach wojskowych w świetle protokołów Rady Wojennej z 1923 r., Wojskowy Przegląd Historyczny 1969, nr 4, s. 469; P. Stawecki, Polityka wojskowa Polski 1921 1926, Warszawa 1981, s. 187 193. 28 J. Piłsudski, Pisma zbiorowe, t. 8, Warszawa 1937, s. VI VIII; P. Stawecki, Polityka, s. 190 191. 72

później wpłynął do laski marszałkowskiej. Rozwiązania tam zaproponowane w porównaniu z projektem opracowanym kilka miesięcy wcześniej przez Szeptyckiego zawierały szereg innowacji. Wychodząc z postanowień konstytucji, nowy projekt wyposażał głowę państwa w znaczne uprawnienia, m.in. do zwoływania posiedzeń Rady Obrony Państwa i kierowania jej obradami. Uchwały tego gremium miały być źródłem dyrektyw dla rządu. 5 grudnia 1924 r. do projektu ustawy wniesione zostały poprawki. Rada, złożona z premiera oraz ministrów: spraw wojskowych, wewnętrznych, zagranicznych, kolei, skarbu, przemysłu i handlu, a także najwyższych rangą wojskowych, zajmowałaby się problematyką przygotowania kraju do wojny 29. Pojawiła się też propozycja powołania przy premierze stałego organu pracy Sekretariatu Rady Obrony Państwa, którego celem miało być studiowanie różnych zagadnień z punktu widzenia wojskowego, na potrzeby zainteresowanych ministerstw 30. Ostatecznie projekt nie doczekał się realizacji, podobnie jak koncept płk. Józefa Zająca co do utworzenia rządu wojennego, odpowiedzialnego za prowadzenie wojny 31. Do problemu organizacji najwyższych władz wojskowych powrócił gabinet Aleksandra Skrzyńskiego, w którym ministrem spraw wojskowych był Lucjan Żeligowski. Zresztą pewną inspirację do zaktywizowania działań nowego rządu w tym zakresie stanowiło pismo Stanisława Wojciechowskiego z lutego 1926 r., w którym prezydent RP oczekiwał stanowiska gabinetu m.in. co do kwestii konieczności funkcjonowania stałego zbiorowego organu, zajmującego się problematyką przygotowań obronnych państwa 32. 29 Opracowanie szefa Oddziału I Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z 15 XI 1924 r. dotyczące organizacji najwyższych władz wojskowych, CAW, O.I SG, sygn. I 303.3.20; notatka z posiedzenia Rady Ministrów z 5 XII 1924 r., CAW, Gab. MSWojsk., sygn. I 300.1.83; pismo ministra spraw wojskowych gen. broni Lucjana Żeligowskiego do marszałka Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z 20 IV 1926 r., AAN, Akta gen. Lucjana Żeligowskiego, t. 26, k. 23; T. Kośmider, Planowanie wojenne w Polsce w latach 1921 1926, Toruń,s. 89. 30 Notatka dotycząca projektu ustawy o organizacji najwyższych władz wojskowych z 10 III 1924 r., CAW, Gab. MSWojsk., sygn. I 300.1.208; J. Piłsudski, op. cit., s. IX XII; K. Pindel, Generał Władysław Sikorski jako polityk i mąż stanu [w:] Generał Władysław Sikorski jako dowódca i polityk europejski, red. nauk. H. Hermann, Siedlce 2004, s. 76. 31 Referat płk. Józefa Zająca w sprawie organizacji najwyższych władz wojskowych z listopada 1924 r., CAW, O.I SG, sygn. I 303.3.19, k. 140 145. 32 K. Nowak, op. cit., s. 201. 73

4 maja 1926 r. Żeligowski złożył w Sejmie projekt ustawy, niezwykle krótki, zawierający zaledwie 11 artykułów. Przewidywał on m.in. powołanie Rady Obrony Państwa jako organu inicjatywy i opiniodawczego dla rządu, któremu przewodniczyłby prezydent lub premier. W jej skład wchodziliby członkowie Rady Ministrów oraz Generalny Inspektor Wojsk. Rada miała się zbierać co najmniej dwa razy w roku z inicjatywy prezydenta, ministra spraw wojskowych lub Generalnego Inspektora Wojsk. W takim kształcie przypominała gabinet wojenny wzmocniony przedstawicielami wojska. Ze względu na zamach majowy projekt nie wszedł pod obrady Sejmu 33. Tym samym do 1926 r. nie udało się stworzyć solidnych podstaw prawnych w odniesieniu do obszaru przygotowań obronnych państwa, zgodnych z duchem nowej ustawy zasadniczej. Trudno przy tym nie zgodzić się z Lechem Wyszczelskim, że wina nie leżała po stronie izby ustawodawczej. Perturbacje związane z losami tej ustawy wynikały bowiem z tego, iż została potraktowana przede wszystkim przez marszałka Piłsudskiego i jego obóz polityczny jako ważny element walki o władzę 34. 3.2. ROZWIĄZANIA WPROWADZONE PO PRZEWROCIE MAJOWYM Istotne zmiany w modelu ustroju politycznego Rzeczypospolitej Polskiej oraz w organizacji najwyższych władz wojskowych wprowadzone zostały po wypadkach majowych 1926 r. Konsekwencje podjętych działań dostrzec można także w zakresie funkcjonowania organów doradczych głowy państwa. W przekonaniu marszałka Józefa Piłsudskiego rozwiązania istniejące na mocy przywoływanego już dekretu z 1921 r., opierające się na założeniu, że Naczelny Wódz jest Naczelnikiem Państwa, wymuszały konieczność zmian w zakresie funkcjonowania sił zbrojnych i prowadzenia przygotowań obronnych. Nowe uwarunkowania narzucały konieczność stworzenia organu zajmującego się problematyką zewnętrznego i wewnętrznego bezpieczeństwa państwa. Problem ten był rozpatrywany 15 lipca 1926 r. podczas posiedzenia Ścisłej Rady Wojennej. Marszałek Piłsudski stwierdził wówczas: Rada Obrony Pań- 33 P. Stawecki, Konstytucje Polski a siły zbrojne 1791 1935. Studium historycznoprawne, Warszawa 1999, s. 41 42; P.K. Marszałek, Najwyższe władze, s. 214. 34 L. Wyszczelski, Od demobilizacji, s. 42 44. 74

stwa zagadnienie dość trudne, nad którym obecnie nie czas się zanadto zastanawiać. Dużo łatwiej tę sprawę załatwić przez dekret prezydenta 35. Zapowiedź Komendanta zrealizowana została 25 października 1926 r. w formie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o utworzeniu Komitetu Obrony Państwa. W obszarze zainteresowania nowo powołanego organu znajdowało się rozpatrywanie zagadnień dotyczących obrony państwa i opracowanie wytycznych dla mobilizacyjnego zorganizowania sił Państwa. Komitet Obrony Państwa zadania te miał realizować przez opracowanie dla Rządu wniosków dotyczących ogólnego programu prac w zakresie przygotowania obrony Państwa; projektów ustaw w sprawach dotyczących obrony Państwa; wydawania opinii w sprawach, które posiadają większą doniosłość dla obrony państwa, a należą do zakresu działania kilku ministrów. Komitetowi przewodniczył prezydent, a w jego skład wchodzili: prezes Rady Ministrów jako zastępca przewodniczącego, oraz ministrowie: spraw wojskowych, wewnętrznych, zagranicznych, skarbu, a także Generalny Inspektor Sił Zbrojnych. W przypadku rozpatrywania spraw wchodzących w zakres działania innych ministerstw w posiedzeniach Komitetu mogli brać udział szefowie tych resortów 36. Ważne miejsce w Komitecie Obrony Państwa zajmował Generalny Inspektor Sił Zbrojnych. Stanowisko to 27 sierpnia 1926 r. objął marszałek Józef Piłsudski i zajmował je do swojej śmierci, czyli do 12 maja 1935 r. Był on z urzędu głównym referentem spraw rozpatrywanych przez tę instytucję i wydawał zarządzenia co do prowadzenia aktów Komitetu. Bez wysłuchania jego opinii nie można było podjąć żadnej uchwały. Jeżeli minister wchodzący w skład Komitetu nie zgłaszał sprzeciwu wobec powziętych uchwał, był zobowiązany do ich realizacji, w przypadku weta problem ostatecznie rozstrzygała Rada Ministrów. Zaznaczono, że zatwierdzenie szczegółowego regulaminu obrad Komitetu Obrony Państwa znajduje się w gestii prezydenta 37. 35 Wyciąg z protokołu posiedzenia Ścisłej Rady Wojennej z 15 VII 1926 r., CAW, Generalny Inspektorat Sił Zbrojnych, sygn. I 302.1.2, k. 105; E. Kozłowski, P. Stawecki, Protokoły z posiedzeń Ścisłej Rady Wojennej i inspektorów armii za lata 1926 1932, cz. I, Studia i Materiały do Historii Wojskowości 1981, t. XXIV, s. 281. 36 Rozporządzenie Prezydenta RP z 25 X 1926 r. o utworzeniu Komitetu Obrony Państwa, DzU 1926 nr 108 poz. 633. 37 J. Wiatr, Rozporządzenie Prezydenta RP z 25 X 1926 r. o utworzeniu Komitetu Obrony Państwa. Organizacja Biura do prac Komitetu Obrony Państwa przy GISZ, Bellona t. XXIV, z. 1, s. 198; K. Nowak, op. cit., s. 214. 75

Obsługą merytoryczną, organizacyjną i techniczną Komitetu miało zajmować się Biuro dla prac Komitetu Obrony Państwa. Mamy więc do czynienia, co stanowi niewątpliwie novum, z instytucjonalnym wymiarem funkcjonowania organu doradczego głowy państwa polskiego. Biuro, stanowiąc bezpośredni organ pracy Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych głównego czynnika w państwie odpowiedzialnego za jego obronę, powołane zostało rozkazem ministra spraw wojskowych z 19 października 1926 r. wprowadzającym organizację i składy osobowe Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych, Sztabu Generalnego i inspektorów armii. Zostało więc ustanowione na sześć dni przed formalnym utworzeniem Komitetu Obrony Państwa. Tabela 1 Skład etatowy Biura dla prac Komitetu Obrony Państwa WYSZCZEGÓLNIENIE GENERAŁOWIE OFICEROWIE SZTABOWI Szef Biura 1 Referenci 4 Personel kancelaryjny SZEREGOWI 2 4 URZĘDNICY CYWILNI 2 maszynistki woźny goniec RAZEM 1 4 6 4 Źródło: Rozkaz ministra spraw wojskowych z 19 października 1926 r. dotyczący organizacji i składów osobowych Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych, Sztabu Generalnego i inspektorów armii, CAW, GISZ, sygn. I 302.1.3. Generalny Inspektor Sił Zbrojnych, w myśl dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej z 6 sierpnia 1926 r. o sprawowaniu dowództwa nad siłami zbrojnymi w czasie pokoju i o ustanowieniu Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych 38 przewidziany na Naczelnego Wodza, był stałym zastępcą ministra we wszystkich sprawach dotyczących przygotowania sił zbrojnych i państwa do obrony na wypadek konfliktu zbrojnego 39. Do jego 38 W dekrecie użyta została nazwa Generalny Inspektor Sił Zbrojnych, a nie Generalny Inspektorat Sił Zbrojnych, co mogłoby sugerować, że niesprecyzowana była początkowo nazwa dla organu pracy Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych. Nazwa ta, używana początkowo nieoficjalnie, wprowadzona została do oficjalnego obiegu, co nastąpiło m.in. w dekrecie Prezydenta RP z 9 V 1936 r. o sprawowaniu zwierzchnictwa nad siłami zbrojnymi i organizacji naczelnych władz wojskowych w czasie pokoju. 39 Dekret Prezydenta RP z 6 VIII 1926 r. o sprawowaniu dowództwa nad siłami zbrojnymi w czasie pokoju i o ustanowieniu Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych, DzU 1926 nr 79 poz. 445. 76

obowiązków z zakresu prac wojskowych należało: przeprowadzanie studiów nad działaniami wojennymi, przygotowywanie planów wojny, określanie wytycznych wyszkolenia polskiego wojska oraz stawianie postulatów w sprawie jego organizacji pokojowej, dyslokacji, uzbrojenia, wyposażenia materiałowego, budżetu, infrastruktury militarnej, a także przemysłu wojennego. Ponosił też odpowiedzialność za przysposabianie wyższych dowódców do zadań wojennych. W obszarze odpowiedzialności Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych za przygotowanie państwa do obrony ważne miejsce zajmowała współpraca sił zbrojnych z instytucjami państwowymi i społecznymi, czynny udział w pracach Komitetu Obrony Państwa i kierowanie jego Biurem 40. Wprowadzona przez Piłsudskiego po przejęciu władzy w maju 1926 r. organizacja naczelnych władz wojskowych i instytucjonalnej odpowiedzialności za przygotowania do wojny, obejmujące wówczas zasadniczo wszystkie zagadnienia z dziedziny wojskowej 41, miała uniezależnić wojsko od doraźnych wpływów politycznych i podporządkować je prezydentowi, z natury rzeczy prezentującemu stanowisko bardziej państwowe niż partyjne. Nowe rozwiązania uwzględniały też pozycję marszałka w państwie. Dość krytycznie zostały one przyjęte przez opozycję, zarzucającą dekretowi z 6 sierpnia 1926 r. niezgodność z konstytucją marcową. Widoczne było też nienajlepsze rozłożenie akcentów co do udziału najwyższych władz państwowych i wojskowych w zakresie prowadzenia działań mających przygotować kraj na wypadek zagrożenia jego bezpieczeństwa 42. Wraz z ogłoszeniem nowego dekretu utraciły moc prawną wszelkie sprzeczne z nim akty prawne, przede wszystkim zaś dekret Naczelnego Wodza o organizacji najwyższych władz wojskowych z 1921 r. Tym samym ostatecznie przestała istnieć Rada Wojenna. Komitet Obrony Państwa, podobnie jak wcześniej Pełna Rada Wojenna, nie wykazał się specjalną aktywnością, pozostając raczej instytucją 40 Rozkaz ministra spraw wojskowych marszałka Józefa Piłsudskiego (L.7313/Org/26) z 19 X 1926 r. dotyczący organizacji i składów osobowych Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych, Sztabu Generalnego i inspektorów armii, k. 3 6. 41 Przygotowania do wojny dzielono na dwie zasadnicze grupy wyzwań i przedsięwzięć, pierwszą leżącą w kompetencji Sztabu Generalnego, i drugą Administracji Armii. Szerzej zob.: Opracowanie Biura Ścisłej Rady Wojennej [b.d.] dotyczące zasad funkcjonowania Rady Wojennej, k. 3. 42 J. Jędrzejewicz, W służbie idei. Fragmenty pamiętnika i pism, Londyn 1972, s. 327; P. Stawecki, Konstytucje Polski a siły zbrojne 1791 1935. Studium historycznoprawne, Warszawa 1999, s. 49 50. 77

fasadową. W blisko 10-letnim okresie formalnego istnienia Komitetu źródłowo potwierdzone zostało zaledwie jedno posiedzenie tego gremium. Komitet Obrony Państwa, jak zauważył Piotr Stawecki, stanowił w istocie dekoracyjny dodatek do autokratycznych rządów Piłsudskiego 43. 23 listopada 1926 r. na Zamku Królewskim w obecności prezydenta Ignacego Mościckiego, wicepremiera Kazimierza Bartla oraz ministrów: Felicjana Sławoja-Składkowskiego (spraw wewnętrznych), Augusta Zalewskiego (spraw zagranicznych) i Gabriela Czechowicza (skarbu) Generalny Inspektor Sił Zbrojnych marszałek Józef Piłsudski sprawujący od 2 października 1926 r. urząd prezesa Rady Ministrów i jednocześnie Ministra Spraw Wojskowych przedstawił stan pogotowia bojowego sił zbrojnych, a także dokonał przeglądu sytuacji międzynarodowej z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa polskiego, zwracając uwagę, że Niemcy w ówczesnej sytuacji nie byli w stanie prowadzić z Polską wojny, z każdym rokiem słabnąc, bo się demoralizują technicznie i moralnie ( ) przez wejście Niemiec do Ligi Narodów możliwość wojny z Niemcami zmniejsza się, zwiększa się natomiast przez częściową demobilizację Francji. Zdecydowanie inaczej rzecz się miała w odniesieniu do Litwy, która była wrogo nastawiona do Polski, podobnie jak Związek Radziecki. Jeśli nasz sejsmograf się zatrzęsie zauważył Marszałek to przede wszystkim ze strony Rosji. Dwoma dalszymi punktami porządku obrad były kwestie wymiany więźniów politycznych z ZSRR oraz likwidacja majątków niemieckich. Wystąpienie Piłsudskiego, protokołowane przez majorów Wojciecha Fydę i Aleksandra Prystora, w rzeczywistości stanowiło monolog, dość charakterystyczny dla marszałka podczas posiedzeń kolegialnych 44. Pewne zmiany w obszarze przygotowań obronnych państwa i funkcjonowania wojska wprowadziła konstytucja kwietniowa. Jak wynika z relacji jednego z współtwórców ustawy konstytucyjnej z 1935 r. Bohdana Podoskiego, jej konstrukcja odzwierciedlała przede wszystkim poglądy Józefa Piłsudskiego, zwłaszcza gdy chodzi o stanowisko sił zbrojnych w państwie ( ) oraz rolę Prezydenta Rzeczypospolitej 45. Stworzony w Polsce w wyniku przewrotu majowego nowy system rządzenia pań- 43 P. Stawecki, Protokół z pierwszego posiedzenia Komitetu Obrony Państwa z 23 listopada 1926 r., Kwartalnik Historyczny 1988, nr 3, s. 75. 44 Protokół posiedzenia Komitetu Obrony Państwa z 23 XI 1926 r., k. 56 68; P. Stawecki, Protokół z pierwszego posiedzenia Komitetu Obrony Państwa, s. 73 85. 45 B. Podoski, Prace nad konstytucją kwietniową, Niepodległość 1979, t. 12, s. 196. 78

stwem, odbiegający od rozwiązań ustrojowych wprowadzonych w konstytucji marcowej, wymagał formalnego utrwalenia w normach konstytucyjnych. Sprawy wojska zostały wyartykułowane zdecydowanie wyraźniej niż w konstytucji marcowej. Stojąc na straży bezpieczeństwa i praw zwierzchnich Rzeczypospolitej, siły zbrojne cieszyły się znaczną samodzielnością pod zwierzchnictwem prezydenta 46. Wyeksponowana została pozycja Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych, mianowanego i odwoływanego przez głowę państwa. Decyzja Prezydenta RP o powołaniu Generalnego Inspektora i Naczelnego Wodza nie wymagała kontrasygnaty. Należy dodać, że po śmierci Józefa Piłsudskiego nastąpiło personalne rozdzielenie pokojowego i wojennego kierownictwa wojska. Edward Śmigły-Rydz, zostając 12 maja 1935 r. Generalnym Inspektorem Sił Zbrojnych, nie objął urzędu ministra spraw wojskowych. Na czele resortu stanął gen. bryg. Tadeusz Kasprzycki, awansowany w roku następnym do stopnia generała dywizji. Uszczegółowienie konstytucji kwietniowej w zakresie rozpatrywanej problematyki stanowił dekret Prezydenta RP z 9 maja 1936 r. Jednym z jego postanowień było powołanie Komitetu Obrony Rzeczypospolitej, organu ustanowionego w miejsce Komitetu Obrony Państwa. Do zakresu działania Komitetu Obrony Rzeczypospolitej, któremu przewodniczył Prezydent Rzeczypospolitej (Ignacy Mościcki), należało rozpatrywanie zagadnień dotyczących obrony państwa i ustalanie w tej dziedzinie wytycznych dla rządu oraz koordynowanie prac przygotowujących obronę państwa 47. W jego skład, oprócz głowy państwa, wchodzili: Generalny Inspektor Sił Zbrojnych (gen. dyw./marsz. Edward Śmigły-Rydz) zastępca przewodniczącego, premier (gen. dyw. Felicjan Sławoj- Składkowski) oraz ministrowie spraw wewnętrznych (Felicjan Sławoj- Składkowski), spraw zagranicznych (Józef Beck), spraw wojskowych (gen. dyw. Tadeusz Kasprzycki), skarbu (Eugeniusz Kwiatkowski), przemysłu i handlu (Antoni Roman), a także, ale już bez prawa głosowania: szef Sztabu Głównego (gen. bryg. Wacław Stachiewicz) 48 wraz z zastępcą 46 A. Garlicki, Józef Piłsudski 1867 1935, Warszawa 1988, s. 682 684; J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, op. cit., s. 500 505. 47 Przewodniczący Komitetu Obrony Rzeczypospolitej (par. 10) po zatwierdzeniu protokołu z posiedzenia KOR przekazywał przez kierownika SeKOR odpisy uchwał prezesowi Rady Ministrów, zawierające wytyczne dla prac rządu. 48 Wprowadzenie nazwy Sztab Główny na wniosek ówczesnego szefa Sztabu Generalnego gen. Tadeusza Piskora nastąpiło rozkazem Ministra Spraw Wojskowych z 22 XII 1928 r., Dz. R-zów MSWojsk. 1928, nr 36, poz. 396. Nowa nazwa, formalnie 79

(gen. bryg. Tadeusz Malinowski) i szef Administracji Armii (gen. bryg. Aleksander Litwinowicz). W przypadku rozpatrywania spraw wchodzących w zakres działania innych ministerstw w posiedzeniach Komitetu mieli brać udział szefowie tych resortów oraz inne osoby według uznania Prezydenta RP. Posiedzenia Komitetu Obrony Rzeczypospolitej zwoływał on z własnej inicjatywy lub na wniosek Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych 49. W stosunku do funkcjonujących wcześniej instytucji doradczych głowy państwa mamy do czynienia z rozszerzeniem składu osobowego tworzącego nową instytucję. W obradach Komitetu Obrony Państwa nie brali udziału: minister przemysłu i handlu oraz szef Administracji Armii, szef Sztabu Głównego i jego zastępca. Jednocześnie wzrosła pozycja Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych, który pełnił funkcję wiceprzewodniczącego Komitetu. Nie ulega wątpliwości, że takie uregulowania stanowiły widoczny znak wzrostu roli czynnika wojskowego w Komitecie Obrony Rzeczypospolitej 50. Przygotowywanie, opracowanie i przeprowadzanie decyzji Komitetu leżało w gestii Sekretariatu działającego przy Generalnym Inspektorze Sił Zbrojnych. Kierownikiem Sekretariatu Komitetu Obrony Rzeczypospolitej, zwanego w skrócie SeKOR odgrywającego rolę koordynatora planowania wojennego w skali państwa był zastępca szefa Sztabu Głównego. Stanowisko to sprawował gen. bryg. Tadeusz Malinowski. Pełnił on jednocześnie funkcję szefa Centralnego Okręgu Przemysłowego. Usytuowanie organu sztabowego KOR przy szefie Sztabu Głównego umożliwiało intensyfikację działań przygotowujących do zbrojnej konfrontacji zarówno wojsko, jak i resorty cywilne. Rozwiązanie to zapewniało także poprawną współpracę Oddziałów I i IV Sztabu Głównego, gwarantując pełną koordynację przedsięwzięć podejmowanych na rzecz rozwoju i modernizacji sił zbrojnych z zadaniami obronnymi realizowanymi przez rzecz biorąc, stanowiła nawiązanie do polskich tradycji wojskowych z okresu wojen napoleońskich i Królestwa Polskiego, w rzeczywistości była to konsekwencja ograniczenia uprawnień kompetencyjnych tego organu. 49 Dekret Prezydenta RP z 9 V 1936 r. o sprawowaniu zwierzchnictwa nad siłami zbrojnymi i organizacji naczelnych władz wojskowych w czasie pokoju, Dz.U. 1936, nr 38, poz. 286; Regulamin obrad Komitetu Obrony Rzeczypospolitej, CAW, SeKOR, sygn. I 303.13.217. 50 P. Stawecki, Wojsko Marszałka Józefa Piłsudskiego 12 V 1926 12 V 1935, Warszawa 2004, s. 137. 80

sektor cywilny 51. W porównaniu do Biura dla prac Komitetu Obrony Państwa, nastąpiło znaczne rozbudowanie struktur nowego organu, szczególnie w odniesieniu do stanu etatowego oficerów 52. Tabela 2 Skład etatowy Sekretariatu Komitetu Obrony Rzeczypospolitej WYSZCZEGÓLNIENIE GENERAŁOWIE OFICEROWIE POD OFICEROWIE Kierownik Sekretariatu Z-ca kierownika Sekretariatu Oficerowie dypl. Kierownik kancelarii Kanceliści Pomocnicy kancelaryjni Pomocnik techniczny Woźni Kierowcy Obowiązki pełnił z-ca szefa SGł. 1 (gen. bryg.) 6 (5x ppłk, mjr) 1 (por./ppor.) 2 (st. sierż., sierż.) URZĘDNICY CYWILNI 2 urzędników 2 prac. cywil. 1 urzędnik 1 prac. cywil. 2 urzędników 2 prac. cywil. 2 prac. cywil. RAZEM 2 7 2 12 Źródło: Organizacja i składy osobowe Sekretariatu Komitetu Obrony Rzeczypospolitej z 29 VII 1936 r. (S.Gł l.dz. 994/tj./36), CAW, SeKOR, sygn. I 303.13.217. Zgodnie z dekretem wszystkie resorty zostały zobligowane do współpracy z SeKOR (na poziomie dyrektorów departamentów), który kontrolował poziom realizacji zadań przez poszczególne działy administracji rządowej. O formie i zakresie tej współpracy decydował Generalny Inspektor Sił Zbrojnych, dodajmy na wypadek wojny Naczelny Wódz, którego zakres kompetencji w stosunku do rozwiązań przyjętych w dekrecie z 6 sierpnia 1926 r. uległ znacznemu rozszerzeniu. Do jego obowiązków należało nadawanie właściwego kierunku pracom nad obroną 51 Dekret Prezydenta RP z 9 V 1936 r. o sprawowaniu zwierzchnictwa ; W. Stachiewicz, Pisma, t. I: Przygotowania wojenne w Polsce 1935 1939, Zeszyty Historyczne 1977, nr 40, s. 54 58; A. Nawrocki, Zabezpieczenie logistyczne Wojsk Lądowych Sił Zbrojnych II RP w latach 1936 1939, Warszawa 2002, s. 207 208; L. Wyszczelski, W obliczu wojny. Wojsko Polskie 1935 1939, Warszawa 2008, s. 89. 52 Z dniem 1 VI 1936 r. do pracy w SeKOR przeniesieni zostali: ppłk dypl. Orest Dżułyński, ppłk dypl. Jerzy Orski, ppłk dypl. Alfred Staff. Kilka dni później dołączyli do nich: ppłk Edward Maetze i mjr Józef Zawistowski. 81

Państwa oraz przygotowanie sił zbrojnych na wypadek konfliktu zbrojnego. Zadania te realizował, stawiając rządowi postulaty w dziedzinie obrony kraju, a ministrowi spraw wojskowych dyrektywy odnośnie do przygotowania wojska na wypadek zbrojnej konfrontacji oraz wiążące postulaty w kwestii obsady najważniejszych stanowisk w siłach zbrojnych 53. Komitet Obrony Rzeczypospolitej nie odegrał większej roli, zebrał się tylko dwa razy. Tym samym organ ten w pewien sposób nawiązywał do wcześniej działających w Polsce instytucji o charakterze politycznostrategicznym. Przyczyn tego zjawiska, na co zwracają uwagę Marek Jabłonowski i Łukasz Zamęcki, szukać należy w praktyce wypracowywania decyzji w najwyższych gremiach kierowniczych II Rzeczypospolitej. Zagadnienia obrony państwa w ich najbardziej ogólnym wymiarze podejmowano bowiem w toku nieformalnych spotkań na zamku, u prezydenta RP 54. Na pierwszym posiedzeniu KOR, 11 lutego 1938 r., zajmowano się kwestiami aprowizacyjnymi i surowcowymi. Podjęto decyzję o utworzeniu specjalnej komórki organizacyjnej zajmującej się sprawami aprowizacyjnymi w Ministerstwie Rolnictwa oraz tworzeniem zapasów zboża na wypadek wojny 55. Drugie posiedzenie, które miało miejsce 8 lipca 1938 r., poświęcone zostało polityce surowcowej i przemysłowi. Zadecydowano wówczas o skoncentrowaniu odpowiedzialności za państwową gospodarkę surowcową, obejmującą wszelkie surowce naturalne i syntetyczne z wyłączeniem rolniczych, w rękach Ministra Przemysłu i Handlu, którego wyposażono w specjalne uprawnienia, a przy kierowanym przez niego resorcie ustanowiono specjalne Biuro Surowcowe. Było to istotne posunięcie, na co zwracała ówczesna prasa, powołany został bowiem organ, którego celem działania stało się harmonizowanie poczynań poszczególnych resortów w ramach ogólnego państwowego planu, co stanowiło ważny krok w kierunku wzmocnienia naszej obronności. ( ) Opracowywanie państwowego planu zaopatrywania w surowce, czuwanie nad realizacją tego planu, uzgodnienie wymagań życia gospodarczego 53 Dekret Prezydenta RP z 9 V 1936 r. o sprawowaniu zwierzchnictwa 54 M. Jabłonowski, Ł. Zamęcki, Zasady i wytyczne wykonawcze dla mobilizacji przemysłu wojennego oraz mobilizacji cywilnej [w:] Planowanie wojenne i przygotowania obronne II Rzeczypospolitej. Studia i materiały, red. nauk. T. Kośmider, Warszawa 2012, s. 211. 55 M. Jabłonowski, P. Stawecki, Następca Komendanta. Edward Śmigły-Rydz. Materiały do biografii, Pułtusk 1998, s. 139. 82