Zakres zadań autonomii na przykładzie Autonomicznej Republiki Krymu

Transkrypt

1 ARTUR OLECHNO* Zakres zadań autonomii na przykładzie Autonomicznej Republiki Krymu I W kontekście ukraińskich wydarzeń z przełomu 2013/14 roku 1, wydaje się że zagadnienie będące przedmiotem niniejszego referatu nie tylko nie straciło na aktualności (jak mogłoby się wydawać), ale wręcz wzmogło się zainteresowanie dotychczasową formą administrowania autonomii w unitarnym państwie naszego wschodniego sąsiada. Dotychczasowe funkcjonowanie Autonomicznej Republiki Krymu (dalej: A. R. Krymu) oraz doświadczenia innych państw europejskich posiadających różnego typu wyodrębnione samorządy (Belgia, republiki byłej Jugosławii, Hiszpania, Wielka Brytania) pozwalają postawić kilka pytań. Jak zakres zadań powierzonych autonomii wpływa na funkcjonowanie całego państwa? Czy ich poszerzanie/zawężanie może być skutecznym sposobem regulowania nastrojów społecznych autonomii? Czy wreszcie niesatysfakcjonujący z punktu widzenia autonomii zakres zadań bądź zbytnie ich rozszerzenie nie doprowadzi do sytuacji konfliktowych i tendencji separatystycznych regionów autonomicznych? Nie na wszystkie z tych pytań możemy jednoznacznie odpowiedzieć. Odpowiedzi prawdopodobnie pochodziły ze styku nauk prawnych, politologicznych i społecznych. To sugeruje już problem zasygnalizowany przez J. Zimmermanna o zbyt silnych powiązaniach sposobu organizacji administracji i jej funkcjonowania z polityką. Niemniej jednak, chciałbym w tym artykule przedstawić regulacje prawne autonomii na przykładzie A. R. Krymu, szczególnie koncentrując się na zakresie powierzonych jej zadań oraz zmianom, które zachodziły w relacjach między autonomią a władzami w Kijowie 2. Dr Artur Olechno adiunkt w Katedrze Politologii na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Białymstoku 1 W wyniku wydarzeń określanych mianem Euromajdanu zapoczątkowanych na przełomie 2013 i 2014 r. w Kijowie, 11 marca 2014 r. deputowani Rady Najwyższej A. R. i Rady Miejskiej Sewastopola przyjęli, nieuznawaną przez władze Ukrainy, deklarację niepodległości Republiki Krym, a 17 marca 2014 r., w dzień po przeprowadzonym referendum, ogłoszono niepodległość. Republika Krym została uznana przez Federację Rosyjską i następnego dnia podpisała umowę o włączeniu Krymu i miasta wydzielonego Sewastopol do Rosji. Po ratyfikacji 21 marca umowa weszła w życie. 11 kwietnia Rada Państwowa Republiki Krym (przekształcona po ogłoszeniu niepodległości z Rady Najwyższej A. R. Krym) przyjęła nową konstytucję potwierdzającą jej status jako nowego podmiotu Federacji Rosyjskiej. Formalnie Krym jako Autonomiczna Republika Krym i miasto Sewastopol pozostaje częścią Ukrainy. 2 Autor zdecydował o używaniu czasu teraźniejszego w przypadku formalnie obowiązujących z punktu widzenia ustawodawstwa Ukrainy aktów normatywnych. 1

2 Autonomia Krymu powstała jeszcze u schyłku ZSRR i co ciekawe z dzisiejszego punktu widzenia właściwie w drodze referendum stycznia 1991 r. większość mieszkańców półwyspu opowiedziała się za utworzeniem autonomicznej republiki radzieckiej w ramach Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej. Krymska Autonomiczna Socjalistyczna Republika Radziecka została oficjalnie powołana 12 lutego 1991 r. na obszarze byłego tzw. obwodu krymskiego jednostki administracyjnej ZSRS 4. W składzie USRR, a zatem poza autonomią, pozostał natomiast Sewastopol. Po kilkunastu miesiącach wskutek upadku ZSRR mieszkańcy Krymu proklamowali niepodległość (2 maja 1992 r.), z której wskutek negocjacji zrezygnowano na rzecz Autonomicznej Republiki Krymu w granicach nowopowstałego państwa ukraińskiego 5. Liderzy większości rosyjskiej na Krymie przyjęli w maju 1992 r. Konstytucję Republiki Krym proklamującą półwysep suwerennym państwem wchodzącym w skład państwa ukraińskiego i opierającym relacje z Ukrainą na podstawie umów i porozumień. Dwuletni relatywny spokój trwał do wyboru w 1994 r. na prezydenta Krymu pro-rosyjskiego kandydata Jurija Meszkowa, co spowodowało działania Kijowa. 17 marca 1995 r. ograniczono autonomię, zniesiono urząd prezydenta i pozbawiono mocy obowiązującej Konstytucję Krymu z 1992 r 6. Egzekutywa Krymu podporządkowana została władzy wykonawczej Ukrainy. Partie lewicowe i centrum poparły projekt szerokiej autonomii w celu ograniczenia dążeń separatystycznych, co skrytykowali demokraci jako nieprzystające do unitarnego modelu państwa (skrajne głosy mówiły wręcz o uznaniu Krymu za jeden z obwodów- obłasti) 7. Tego samego dnia uchwalono wówczas formalnie obowiązującą do dziś ustawę O Autonomicznej Republice Krym 8. 3 Faktycznie po raz pierwszy Krym otrzymał status autonomii 18 października 1921 r. Utworzono wówczas Krymską Socjalistyczną Republikę Radziecką wchodzącą w skład Rosyjskiej Federacyjnej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej. Autonomia istniała do 25 czerwca 1946 r., kiedy to został zlikwidowana i przekształcona we wspomniany powyżej obwód krymski, który z kolei 26 kwietnia 1954 r. został decyzją Rady Najwyższej ZSRR przekazany USRR. Zob. np. W. F. Pogoriłko, W. Ł. Fedorenko, Konstitucijne Prawo Ukrajiny, Kijów 2012, s. 526 i n. 4 Ustawa Rady Najwyższej USRR nr 712-XII. 5 Taki akt przyjęto zresztą już wcześniej. 29 kwietnia 1992 r. Rada Najwyższa Ukrainy uchwaliła ustawę Pro status Awtonomnoji Respubliki Krym. Ustawa Ukrainy nr 2299-XII. Odpowiednio dokonano zmiany również wówczas obowiązującej Konstytucji Ukrainy (art. 75). Zob. Konstytucja USRR z 20 kwietnia 1978 r. (WR URSR nr 888-IX) z późniejszymi zmianami. 6 Ustawa Ukrainy Nr WR. 7 K. Wolczuk, The moulding of Ukraine: the constitutional parties of state formation, Budapeszt 2002, s Nr WR, Nr 11 st 10. 2

3 II Ostatecznie status Krymu potwierdziła przyjęta w 1996 r. Konstytucja Ukrainy. Rozdział X poświęcony został Autonomicznej Republice Krym 9. Jest ona nieodłączną częścią składową Ukrainy, posiadającą własną konstytucję uchwaloną przez Radę Najwyższą Autonomicznej Republiki Krym, zatwierdzoną przez Radę Najwyższą Ukrainy. Obecna Konstytucja A. R. Krymu została przyjęta przez Radę Najwyższą A. R. Krymu 21 października 1998 r., a następnie zatwierdzona przez Radę Najwyższą Ukrainy 23 grudnia tegoż roku 10. Wszelka działalność normatywna Rady Najwyższej A. R. Krym, jak i postanowienia Rady Ministrów A. R. Krymu nie mogą być sprzeczne z Konstytucją i ustawami Ukrainy oraz powinny zostać uchwalone i wykonywane zgodnie z Konstytucją Ukrainy, ustawami, aktami Prezydenta Ukrainy i Gabinetu Ministrów Ukrainy (art. 135 Konstytucji Ukrainy) 11. Jest to model autonomii administracyjno-terytorialnej, charakterystycznym dla państw o charakterze unitarnym, wzorowany na regulacjach włoskich i hiszpańskich 12. Art. 137 i 138 Konstytucji Ukrainy traktują o zakresie kompetencji autonomii 13. Zgodnie z nimi A. R. Krymu ma prawo wydawać akty normatywne w sprawach: - rolnictwa i lasów; - melioracji gruntów i górnictwa; - robót publicznych, rzemiosł i drobnego handlu, dobroczynności; - planowania przestrzennego i budownictwa mieszkaniowego; - turystyki, hoteli, targów; - muzeów, bibliotek, teatrów, innych instytucji kulturalnych, zabytków historyczno-kulturalnych; - transportu publicznego, dróg publicznych, wodociągów; - myślistwa, rybołówstwa; - służby sanitarnej i medycznej. Jak podkreślają ukraińscy konstytucjonaliści jest to katalog enumeratywny 14. W zakres kompetencji przynależnych A. R. Krymu wchodzi ponadto: zarządzanie wyborów do Rady Najwyższej A. R. Krymu, zatwierdzanie składu komisji wyborczej A. R. Krymu; organizacja i przeprowadzenie referendów lokalnych; zarządzanie majątkiem; opracowanie, przyjmowanie i wykonywanie budżetu, zgodnie z jednolitą polityką podatkową i budżetową Ukrainy; prowadzenie polityki społeczno-ekonomicznej, kulturalnej i ochrony 9 Kształt rozdziału X Konstytucji jest wynikiem długotrwałej debaty konstytucyjnej powiązanej z przyjęciem w nowej konstytucji Ukrainy unitarnego bądź federacyjnego ustroju terytorialnego państwa. Większość sił politycznych (wyjątkiem część cetrum ) zgodnie opowiedziała się za państwem jednolitym (unitarnym), jednak również wszystkie przyznały, że Krym zasługuje na oddzielne potraktowanie. 10 WWR 1999, Nr 5-6 st Należy zauważyć, że Sąd Konstytucyjny wielokrotnie orzekał w sprawie zmian konstytucji jak i prawodawstwa autonomii, w większości przypadków uchylając kontrowersyjne akty normatywne. Por. np. Konstitucija Ukrajiny U Sudowych Riszennjach, Kijów 2011, s Zob. Komentar do Konstytucij Ukrajiny,, Kyjiw 1998, s.310 oraz M. I. Kornienko, Awtomna Respublika Krym, [w:] Konstitucijne Prawo Ukrajiny, W. F. Pogoriłka (red.), Kijów 2000, s Przytaczam kompletny spis kompetencji przekazanych przez ustrojodawcę. 14 Zob. np. W. F. Pogoriłko, W. Ł. Fedorenko, op. cit., s

4 środowiska, korzystanie z zasobów naturalnych Krymu, zgodnie z programami ogólnopaństwowymi; przyznawanie miastu statusu kurortu, określanie stref sanitarnej ochrony kurortów; uczestnictwo w ochronie praw i wolności obywateli, zgody narodowej, wspieranie ochrony praworządności i bezpieczeństwa obywateli; zapewnienie funkcjonowania i rozwoju języka państwowego, języków i kultur narodowych, ochrona i użytkowanie zabytków historycznych; współudział w opracowywaniu i realizacji państwowych programów powrotu narodów deportowanych; występowanie z inicjatywą wprowadzenia stanu wyjątkowego i ustanowienia obszarów nadzwyczajnej sytuacji ekologicznej. Inne uprawnienia mogą być delegowane ustawami Ukrainy. Widzimy, że z jednej strony jest to dość tradycyjny katalog zadań powierzanych lokalnej społeczności o charakterze politycznym, socjalno-ekonomicznym, kulturowym czy ekologicznym. Trudno jednak uznań, że ów katalog jest rozbudowany, a i waga materii normatywnej nie przytłacza. Z drugiej natomiast zauważamy kilkukrotne podkreślanie związków autonomii z Ukrainą jako państwem unitarnym. Wobec historii półwyspu i jego składu narodowościowego nie mogło to dziwić. Obie te uwagi są wobec siebie koherentne i nie można uznań tego za przypadek. Nie było to też żadne novum w porównaniu do państw wzorcowych. Choć wydaje się, że niektóre punkty (lub raczej ich brak) nie były mile widziane przez rosyjską większość mieszkańców, to należy pamiętać, że Konstytucja Ukrainy z 1996 r. była uchwalana w zupełnie innym czasie niż negocjacje z początku lat 90-tych. Młode państwo ukraińskie nieco okrzepło (sytuacja na półwyspie wydawała się stabilna) i mogło narzucić rozwiązania prawne najkorzystniejsze z punktu widzenia Kijowa. Konstytucja A. R. Krym jest uchwalana (zmieniana) większością głosów konstytucyjnego składu Rady Najwyższej autonomii i następnie, jak wspomniano powyżej, zatwierdzana przez Radę Najwyższą Ukrainy. Obecna składa się z 5 rozdziałów i 48 artykułów. Nie jest to wiec zbyt obszerny dokument. Poszczególne rozdziały poświęcone zostały zasadom ustrojowym, kompetencjom autonomii, Radzie Najwyższej i Radzie Ministrów A. R. Krymu, samorządowi terytorialnemu w autonomii oraz gwarancjom zabezpieczającym istnienie A. R. Krymu. 4

5 III Organem przedstawicielskim autonomii jest Rada Najwyższa A.R. Krymu 15, zaś egzekutywą Rada Ministrów A. R. Krymu. Prezes Rady Ministrów powoływany jest przez Radę Najwyższą A. R. Krymu za zgodą Prezydenta Ukrainy. Autonomia nie posiada odrębnego wymiaru sprawiedliwości, sprawują go sądy należące do jednolitego w całym państwie systemu sądownictwa. Do głównych zadań parlamentu autonomii należy działalność normotwórcza, uchwala on Konstytucję A. R. Krymu (zatwierdzaną przez RN Ukrainy), oraz inne akty normatywne, które nie mogą być sprzeczne z Konstytucją i ustawami Ukrainy oraz powinny być uchwalane i wykonywane zgodnie z Konstytucją Ukrainy, ustawami, aktami Prezydenta Ukrainy i Gabinetu Ministrów Ukrainy. Ustawa częściowo powtarzając przepisy obu Konstytucji wymienia łącznie 39 punktów z kompetencjami parlamentu autonomii. W granicach swoich kompetencji Rada Najwyższa A. R. Krymu podejmuje postanowienia i uchwały, rodzące obowiązek wykonania w autonomii. Mówi o nich wspomniany już art. 137 Konstytucji. Jak widać, sfera uprawnień parlamentu autonomii nie jest szczególnie rozbudowana. W przypadku niezgodności tych aktów z Konstytucją bądź ustawami Ukrainy, Prezydent Ukrainy może zawiesić ich wykonanie, występując jednocześnie do Sądu Konstytucyjnego o wydanie orzeczenia o ich zgodności z Konstytucją (art.137 Konstytucji Ukrainy i art.5 p. 2 Konstytucji A. R. Krymu) 16. Czynności te muszą wystąpić w jednym momencie, oznacza to, iż zwrócenie się do Sądu Konstytucyjnego oznacza zawieszenie obowiązywania aktu do czasu wydania orzeczenia, które odwiesza zaskarżony akt bądź go uchyla. Uprawnienie to zwolnione jest z obowiązku kontrasygnaty. Powodem niezgodności może być również zakres przedmiotowy aktów wykraczających poza ramy art. 137 Konstytucji Ukrainy. Rada Najwyższa A. R. Krymu, w przypadku naruszenia praw i wolności obywateli przez organy samorządu terytorialnego autonomii, może zwrócić się do Prezydenta Ukrainy o zwolnienie z urzędów przedstawicieli tych organów. 15 Obok Konstytucji Ukrainy i Konstytucji A. R. Krymu jej pozycje ustrojową definiuje Ustawa Ukrainy Pro Werhownu Radu Awtonomnoji Respubliki Krym z 10 lutego 1998 r. 16 Por. np. Orzeczenie Sądu Konstytucyjnego Ukrainy z 3 marca 1998 r. w sprawie zgodności z Konstytucją Ukrainy Ustawy Republiki Krym Pro ob ednannja gromadjan, Nr 2- rp/98 oraz Orzeczenie Sądu Konstytucyjnego Ukrainy z 2 czerwca 1998 r. w sprawie zgodności z Konstytucją Ukrainy aktu Rady Najwyższej ARK Pro respublikanskiji bjudżet Awtonomnoj Respubliki Krym na 1998 rik, Nr 7-rp. 5

6 Parlament autonomii składa się ze 100 deputowanych wybieranych na 5-letnią kadencję za pomocą mieszanego (większościowo-proporcjonalnego) systemu wyborczego 17. Rada pracuje w trybie sesyjnym. Za kontakty Rady Najwyższej autonomii z innymi organami odpowiada Przewodniczący parlamentu, który reprezentuje Radę na zewnątrz. Rada Ministrów jest rządem Autonomicznej Republiki Krym 18. Sprawuje władze wykonawczą w autonomii bezpośrednio lub za pośrednictwem ministerstw A. R. Krymu, komitetu republikańskiego A. R. Krymu i innych organu administracji autonomii, których działalność koordynuje i nadzoruje. Radę Ministrów powołuje parlament autonomii na okres własnej kadencji. Znaczny wpływ na funkcjonowanie rządu autonomii posiada Prezydent Ukrainy. Może on oddziaływać zarówno na jej skład personalny, jak i podejmowane przez rząd decyzje. Prezes Rady Ministrów A. R. Krymu jest powoływany i odwoływany przez Radę Najwyższą A. R. Krymu za zgodą Prezydenta Ukrainy. Wniosek w tej sprawie przedstawia przewodniczący Rady Najwyższej A. R. Krymu. Rada Najwyższa A. R. Krymu może odwołać Prezesa Rady Ministrów A. R. Krymu, jak i każdego z ministrów udzielając mu votum nieufności. Co ciekawe, dalszy tryb jest uzależniony od większości, jaką wniosek uzyskał w parlamencie 19. Otóż w przypadku zwykłej większości obowiązuje powyższa procedura przewidziana w Konstytucji A. R. Krymu (tzn. za zgodą prezydenta). Jeżeli zaś wniosek został poparty głosami co najmniej dwóch trzecich konstytucyjnego składu Rady Najwyższej A. R. Krymu, Prezydent wyraża zgodę na odwołanie Prezesa RM. Zapis ten oznacza, iż prezydent w tym wypadku nie może przeciwstawić się woli parlamentu A. R. Krymu. Z drugiej strony, do czasu zebrania kwalifikowanej większości w parlamencie, Prezydent może utrzymywać odpowiadającego mu Premiera, mimo iż utracił on poparcie większości parlamentarnej. Prezydent Ukrainy powołuje kierowników administracji na terytorium autonomii na wniosek Gabinetu Ministrów Ukrainy, zaakceptowany przez Prezesa Rady Ministrów A. R. Krymu, Radę Najwyższa A. R. Krymu oraz Stałego Przedstawiciela Prezydenta w autonomii. Akty Rady Ministrów A. R. Krymu mogą być uchylone przez Prezydenta (art. 106 p.16 Konstytucji). Uprawnienie to należy do jego prerogatyw, nie wymaga zatem zgody Premiera. Nie może z niego korzystać także Premier pełniący obowiązki Prezydenta. Prezydent ma prawo uchylić wszystkie akty wydane przez Radę Ministrów A. R. Krymu. Pewne uprawnienia w tej 17 Ustawa Ukrainy Pro wybori deputatiw Werchownoji Rady Awtonomnoj Respubliky Krym, miscewych rad ta silskych, seliszcznych, miskych hołiw z 10 lipca 2010 r., Nr 2487-VI. 18 Jej status reguluje Ustawa Ukrainy Pro Radu Ministriw Awtonomnoj Respubliky Krym z 16 czerwca 2011 r., Nr 3530-VI. 19 Art. 9 p.30 Ustawy Ukrainy Pro Werchownu Radu Awtonomnoj Respubliky Krym, WWR 1998, Nr 29 s

7 mierze posiada także Rada Najwyższa A. R. Krymu. Może ona zawiesić wykonanie aktów Rady Ministrów, dotyczących wykonania funkcji państwowych, jeżeli naruszają one Konstytucję lub ustawy Ukrainy, akty prezydenta i Gabinetu Ministrów, Konstytucję A. R. Krymu oraz akty normatywne Rady Najwyższej A. R. Krymu, równocześnie zwracając się do Prezydenta o ich uchylenie. Rada Najwyższa A. R. Krymu może ponadto, z tych samych powodów, uchylić samodzielnie akty Rady Ministrów A. R. Krymu wydane w sprawach zastrzeżonych autonomii 20. Jeżeli do powyższych uprawnień dodamy te dotyczące Rady Najwyższej A. R. Krymu, należy stwierdzić, iż możliwości Prezydenta w kształtowaniu polityki Kijowa wobec Krymu, jak i samej autonomii, wyróżniają go na tle innych organów państwowych i zapewniają mu w tej dziedzinie decydującą rolę. Znajduje to swoje potwierdzenie w instytucji Przedstawicielstwa Prezydenta Ukrainy. IV Przedstawiając funkcjonowanie autonomii należy wspomnieć o jeszcze jednym, niezwykle istotnym organie państwowej administracji. Chodzi mianowicie o Przedstawicielstwo Prezydenta Ukrainy, którego status określa zgodnie z Konstytucją (art. 139) ustawa Ukrainy 21. Organ ten ma bardzo duży wpływ na funkcjonowanie autonomii i szczegółowe przedstawienie jego kompetencji pozwoli na ocenę rzeczywistej autonomii Krymu. Omawiana forma instytucji Przedstawicielstwa Prezydenta Ukrainy przy Autonomicznej Republice Krym nie jest rozwiązaniem nowym. Organ taki został utworzony już na kilka lat przed uchwaleniem obecnej Konstytucji na podstawie ustawy O Przedstawicielstwie Prezydenta Ukrainy w Republice Krym z dnia 17 grudnia 1992 r., tj. w czasie, kiedy prezydent łączył funkcje głowy państwa i szefa władzy wykonawczej, stąd poniższa nomenklatura ustawowa, obowiązująca mimo uchwalenia nowej konstytucji, aż do roku Do zmian w statusie Przedstawicielstwa, a właściwie do jego uszczegółowienia 20 Art. 26 p.26 Konstytucji Autonomicznej Republiki Krym. 21 Zob. szerzej na ten temat A. Olechno, Instytucja Prezydenta w systemie konstytucyjnych organów Ukrainy ( ), Toruń 2009, s. 214 i n. 22 Ustawa ta określała Przedstawicielstwo Prezydenta Ukrainy jako organ państwowej władzy wykonawczej powołany w celu wykonywania na terytorium Republiki Krymu kompetencji przewidzianych w Konstytucji, ustawach i innych aktach normatywnych. Konieczność istnienia tego organu powtórzył art. 102 Konstytucji, czyniący z prezydenta gwaranta suwerenności, integralności terytorialnej Ukrainy, przestrzegania konstytucji Ukrainy oraz prawa i wolności człowieka i obywatela. Przedstawicielstwo (Stały Przedstawiciel Prezydenta Ukrainy i jego zastępca) było powoływane przez prezydenta na czas pełnienia urzędu. Pełniący obowiązki nie mogli łączyć swojej funkcji z mandatem deputowanego, zajmować stanowisk kierowniczych ani prowadzić działalności gospodarczej. W trakcie sprawowania funkcji zawieszeniu ulegało również członkostwo w partiach 7

8 doszło na początku 1996 r. 23 a następnie w 2000 r., kiedy to uchwalono nową ustawę O Przedstawicielstwie Prezydenta Ukrainy w Autonomicznej Republice Krymu. Przedstawicielstwo podporządkowano Prezydentowi Ukrainy oraz Gabinetowi Ministrów Ukrainy w zakresie mu przynależnym. Wykonując zadania przewidziane w ustawie, Przedstawicielstwo: nadzorowało przestrzeganie na terytorium A. R. Krymu Konstytucji i ustaw Ukrainy, dekretów i rozporządzeń Prezydenta Ukrainy, decyzji Gabinetu Ministrów i w celu prawidłowego stosowania tych aktów podejmowało stosowne działania; sprawowało kontrolę nad działalnością organów administracyjnych i samorządowych i in. w części zadań delegowanych przez organy władzy wykonawczej; kontrolowało efektywne wykonanie zasobów materialnych i finansowych przekazanych przez rząd; nadzorowało współpracę egzekutywy z władzami wykonawczymi A. R. Krymu; informowało Prezydenta Ukrainy o działalności władzy wykonawczej Republiki, samorządów, grup deputowanych, partii politycznych, zrzeszeń, związków religijnych, ich pozycji w społeczeństwie oraz poglądach obywateli, co do kierunków rozwoju Autonomii; przygotowywało ekspertyzy dotyczące procesów politycznych zachodzących na Krymie oraz nadzorowało przestrzeganie praw i wolności obywatelskich. Prezydencki dekret przyznawał Przedstawicielowi prawo udziału w posiedzeniach Gabinetu Ministrów w sprawach dotyczących Republiki Krymu. Mógł żądać wyjaśnień w przypadku naruszenia prawa Ukrainy, niewykonania dekretów i rozporządzeń Prezydenta przez organy władzy wykonawczej A. R. Krymu, administrację, samorząd, przedsiębiorstwa, urzędy, organizacje i in., a następnie informować odpowiednie organy państwowe, łącznie z wnioskiem o pociągnięcie do odpowiedzialności winnych naruszeń. Mógł też uchylić decyzję przewodniczących rejonowych organów administracji państwowej, w przypadku ich politycznych. Posiadał on również wzruszalny immunitet, zakazujący pociągnięcia do odpowiedzialności karnej i administracyjnej bez zgody Prezydenta Ukrainy. Do zadań Przedstawiciela Prezydenta należała kontrola przestrzegania Konstytucji i ustaw w Republice Krymu, nadzór nad współpracą państwowych organów władzy wykonawczej z ich odpowiednikami w A. R. Krymu oraz nad przestrzeganiem praw i wolności człowieka i obywatela. W celu wypełniania swych zadań Przedstawiciel miał prawo występowania w imieniu Prezydenta Ukrainy przed Radą Najwyższą A. R. Krymu i innymi urzędami Republiki Krymu, w spotkaniach z władzami samorządowymi, obywatelami i w środkach masowego przekazu. Posiadał prawo występowania z wnioskiem o wydanie odpowiednich aktów przez władzę ustawodawczą i wykonawczą Republiki, kontrolował zgodność wydawanych przez te organy aktów z Konstytucją i ustawami Ukrainy, a w przypadku stwierdzenia braku tej zgodności miał obowiązek poinformowania o tym Prezydenta Ukrainy. Przedstawiciel posiadał głos doradczy w pracach urzędów Republiki. Organizował wszechstronną współpracę i dbał nad rozwojem gospodarczym, kulturalnym i naukowo-technicznym Republiki Krym. Przedstawiciel Prezydenta przy A. R. Krymu w ramach swoich kompetencji i zgodnie z ustawodawstwem Ukrainy posiadał prawo wydawania rozporządzeń. Zob. Ustawa Ukrainy z dnia 17 grudnia 1992 r. Pro Predstawnictwo Prezidenta Ukrajiny w Respublici Krym, Nr WWR 1993, Nr 9, ct Położennie pro Predstawnictwo Prezidenta Ukrajiny w Awtonomniji Respublici Krym przyjęte dekretem z dnia 31 stycznia 1996 r. Nr 100/96. 8

9 niezgodności z aktami wyższego rzędu, oraz zwracać się do sądu o uznanie za nieważne innych aktów w/w organów. Prezydent Ukrainy obok Przedstawiciela powoływał również jego pierwszego zastępcę, i zastępcę. Pierwszy zastępca pełnił obowiązki Przedstawiciela w razie jego nieobecności i był odpowiedzialny za wykonanie decyzji Przedstawiciela. Aparat administracyjny wg rozporządzenia z 1998 r. liczył 32 osoby, jednak z upływem czasu administracja przedstawicielstwa znacznie się rozrosła 24. Obecna regulacja pochodzi z marca 2000 r., kiedy to przyjęto nową ustawę O Przedstawicielstwie Prezydenta Ukrainy w Autonomicznej Republice Krym 25, która uchyliła akt z 1992 r. Wreszcie dostosowano przepis ustawowy do pozycji głowy państwa w nowej Konstytucji, zgodnie z którym Przedstawicielstwo jest konstytucyjnym organem państwowym, utworzonym w celu wykonywania na terytorium A. R. Krymu pełnomocnictw przysługujących prezydentowi. Poza konstytucją i powyższą ustawą pewne aspekty działalności Przedstawicielstwa unormowane zostały w rozporządzeniach prezydenta oraz aktach Gabinetu Ministrów. Przedstawicielstwo tworzone jest przez prezydenta i jemu bezpośrednio podporządkowane 26. Zadania, dla których powołano przedstawicielstwo, nie uległy zmianie. W tym zakresie działalność Przedstawicielstwa możemy podzielić na informacyjno-analityczną, wykonawczą, nominacyjną, ochronę prawa oraz stricte przedstawicielską. W ramach działalności informacyjno-analitycznej Przedstawicielstwo bada normatywoprawne akty Rady Najwyższej Przedstawicielstwie Prezydenta Ukrainy w Autonomicznej Republice Krymu oraz Rady Ministrów Przedstawicielstwie Prezydenta Ukrainy w Autonomicznej Republice Krymu pod względem ich zgodności z Konstytucją i ustawami Ukrainy, i w razie konieczności wnosi propozycje, co do uchylenia, zmiany bądź uzupełnienia tych aktów. Przedstawicielstwo nadzoruje stan wykonania na terytorium autonomii Konstytucji i ustaw Ukrainy, dekretów i rozporządzeń prezydenta oraz aktów Gabinetu Ministrów. Przedstawicielstwo dokonuje analizy i informuje prezydenta o zachodzących na Krymie procesach politycznych, ekonomicznych i socjalnych, a także o działalności w Przedstawicielstwie Prezydenta Ukrainy w Autonomicznej Republice Krymu organów władzy wykonawczej, samorządów, stowarzyszeń, związków religijnych oraz pomaga w kontaktach z organami władzy wykonawczej Ukrainy. Do Przedstawicielstwa należy również badanie 24 Rozporajażdżennja Prezidenta Ukrajiny Pro strukturu ta sztaty Predstawnictwa Prezidenta Ukrajiny w Awtonomnij Respublici Krym Nr 68/98-rp z dnia 27 marca 1998 r. 25 Ustawa Ukrainy z dnia 2 marca 2000 r. Pro Predstawnictwo Prezidenta Ukrajiny a Awtonomnij Respublici Krym, Nr 1524-III// WWR Nr Przedstawicielstwo jest osobą prawną, posiadającą własną pieczątkę z wyobrażeniem godła Ukrainy, a także własne konta bankowe. 9

10 nastrojów społecznych oraz poglądów mieszkańców na sytuację ekonomiczną i socjalną autonomii, o czym na bieżąco informuje prezydenta. Funkcja wykonawcza Przedstawicielstwa polega nie tyle na wykonywaniu ustawodawstwa Ukrainy, co na czuwaniu nad działalnością organów A. R. Krymu, związanych z ich wprowadzaniem. Chodzi nie tylko o parlament i Radę Ministrów A. R. Krymu, ale i o organy administracji państwowej i samorządowej. To także wykonywanie wszelkich poleceń Prezydenta Ukrainy. Przedstawicielstwo czuwa nad przestrzeganiem konstytucyjnych praw i wolności, współpracą międzynarodową oraz nad ogólnie pojętą stabilizacją sytuacji w A. R. Krymu. Do zadań nominacyjnych należy opiniowanie Prezydentowi w sprawach kadrowych w A. R. Krymu. Nowa ustawa jeszcze raz kompleksowo ujęła zakres praw i kompetencji Przedstawicielstwa Prezydenta Ukrainy w A. R. Krymu: występowanie na forum Rady Najwyższej A. R. Krymu, Rady Ministrów A. R. Krymu oraz przed organami administracji państwowej i samorządu terytorialnego, w urzędach, przedsiębiorstwach i organizacjach A. R. Krymu w sprawach przestrzegania Konstytucji i ustaw Ukrainy, oraz dekretów i rozporządzeń Prezydenta; żądanie udzielenia nieodpłatnych informacji, wydania dokumentów i innych materiałów, potrzebnych Przedstawicielstwu do wykonywania swoich zadań. Dodać należy, iż wszystkie akty normatywno-prawne, przyjęte przez Radę Najwyższą i Gabinet Ministrów A. R. Krymu, muszą być niezwłocznie przekazywane Przedstawicielstwu; prawo korzystania z danych zawartych w bankach informacji Administracji Prezydenta Ukrainy, Gabinetu Ministrów Ukrainy, centralnych organach władzy wykonawczej, a także Rady Najwyższej i Rady Ministrów A. R. Krymu i administracji autonomii; organizowanie narad i konsultacji z udziałem przedstawicieli Rady Najwyższej i Rady Ministrów A. R. Krymu, administracji państwowej i samorządów, stowarzyszeń i innych organów autonomii w celu sporządzenia Prezydentowi propozycji związanych z aktualną sytuacją w Autonomicznej Republice Krymu; włączania do swoich opracowań dokumentów, prac naukowych i in. materiałów pochodzących z wszelkich organów i urzędów 27. Pracami Przedstawicielstwa kieruje Stały Przedstawiciel Prezydenta Ukrainy powoływany i odwoływany ze stanowiska przez Prezydenta 28. Prezydencki dekret określa status Stałego Przedstawiciela Prezydenta na równy kierownikowi centralnego organu władzy 27 Wymagana jest jednakże zgoda kierownictwa urzędu na wykorzystanie opracowań przez Przedstawicielstwo. 28 Według ustawy O Radzie Najwyższej A. R. Krymu deputowany do parlamentu autonomii nie mógł być jednocześnie Przedstawicielem Prezydenta Art. 5 akapit 3 Ustawy Ukrainy Pro Werchownu Radu ARK, WWR, 1998, Nr 29 s.191. Przepis ten został jednak zaskarżony do Sądu Konstytucyjnego Ukrainy, który uznał go za niekonstytucyjny i uchylił. Por. Orzeczenie Sądu Konstytucyjnego Ukrainy z dnia 21 grudnia 2001 nr 19-rp

11 wykonawczej. Sprawuje on ogólne kierownictwo nad działalnością Przedstawicielstwa i reprezentuje je w kontaktach z innymi organami, organizacjami i przed obywatelami; a za wykonanie spoczywających na Przedstawicielstwie zadań ponosi personalną odpowiedzialność (skuteczność jego pracy ocenia prezydent). Stały Przedstawiciel wykonuje polecenia prezydenta, wydane w celu realizacji swoich kompetencji, posiada prawo zasiadania z głosem doradczym na posiedzeniach Rady Najwyższej i Rady Ministrów A. R. Krymu. W przypadku przyjęcia przez Radę Najwyższą, Radę Ministrów, organy administracji terenowej czy samorządowe Autonomicznej Republiki Krymu aktów normatywno-prawnych naruszających Konstytucję lub ustawy Ukrainy, ograniczających prawo i wolności obywateli, Stały Przedstawiciel ma prawo zwrócenia się do tych organów z wnioskiem o usunięcie z tekstów tych naruszeń. O zastosowaniu tej procedury Przedstawiciel ma obowiązek powiadomienia prezydenta. Organy, którym postawiono powyższe naruszenia, mają obowiązek rozpatrzenia sprawy poza kolejnością. Wobec niezastosowania się do wniosku Stałego Przedstawiciela, zwraca się on bezpośrednio do Prezydenta Ukrainy o zmianę bądź uchylenie rzeczonego aktu 29. Stały Przedstawiciel posiada również prawo żądania wyjaśnień od członków Rady Najwyższej A. R. Krymu, Rady Ministrów, kierowników administracji państwowej, organów samorządu terytorialnego, przedsiębiorstw, urzędów i organizacji Autonomii (niezależnie od form własności) w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek innych naruszeń Konstytucji i ustaw, dekretów i rozporządzeń prezydenta oraz aktów Gabinetów Ministrów Ukrainy 30. W przypadkach innych naruszeń Przedstawiciel ma prawo wnioskować o pociągnięcie do odpowiedzialności prawnej. O działalności Przedstawicielstwa informuje Prezydenta, który za pomocą ustaw, dekretów i rozporządzeń może nakładać na Przedstawiciela dalsze obowiązki. W celu wykonywania swoich zadań Stały Przedstawiciel wydaje rozporządzenia, które w razie ich niezgodności z prawem mogą zostać uchylone przez Prezydenta Ukrainy bądź też w trybie sądowym. Strukturę Przedstawicielstwa, oprócz Stałego Przedstawiciela, tworzą: Pierwszy Zastępca i zastępca, Służba (urzędnicy) Stałego Przedstawiciela, Wydział Prawny, 29 Zgodnie z art. 106 p.16 i akapitem 4 tegoż artykułu Konstytucji, uchylenie aktów Rady Ministrów A. R. Krymu należy do prezydenckich prerogatyw. Akty normatywne Rady Najwyższej, Prezydent Ukrainy może zawiesić, występując jednocześnie do Sądu Konstytucyjnego o wydanie orzeczenia o ich zgodności z Konstytucją (art.107 ak.2). 30 Stały Przedstawiciel Prezydenta został wyposażony w szereg uprawnień dotyczących organizacji pracy Przedstawicielstwa. Zatwierdza struktury Przedstawicielstwa, zatrudnia i decyduje o zwolnieniu pracowników Przedstawicielstwa, określając zakres ich obowiązków (pracownicy Przedstawicielstwa otrzymują status pracowników państwowych). Posiada prawo tworzenia komisji tymczasowych, grup, rad ekspertów powoływanych w celu wykonywania zadań Przedstawicielstwa czy zwiększenia efektywności pracy. Działalność Przedstawicielstwa zabezpieczana jest przez Administrację Prezydenta Ukrainy ze środków finansowych budżetu państwa. 11

12 Wydział polityki socjalnej i ekonomicznej, Wydział współpracy międzynarodowej i polityki humanitarnej, Wydział organizacyjny, Główny Księgowy, Wydział gospodarczy 31. Pomimo sformułowania zapisu, iż Przedstawicielstwo jest konstytucyjnym organem państwowym utworzonym w celu wykonywania na terytorium A. R. Krymu pełnomocnictw przysługujących Prezydentowi Ukrainy, w praktyce Przedstawicielstwo jest raczej organem doradczym głowy państwa silnie powiązanym z prezydencką administracją. Nie jest to zatem samodzielny organ państwowy, a element struktury aparatu prezydenckiego 32. V Przedstawiony obraz pozwala na wyciągnięcie kilku wniosków. Historie autonomii krymskiej z punktu widzenia stosunku do niej władz centralnych możemy podzielić, co najmniej na cztery etapy. Okres początkowy ( ), kiedy to w ramach Ukrainy tworzyła się autonomia. Lata /6 w których można mówić o istnieniu szerokiej autonomii z własną konstytucją oraz prezydentem. Okres po uchwaleniu obecnie obowiązującej Konstytucji Ukrainy i ograniczeniu zadań autonomii. Wreszcie czwarty, trwający formalnie od kilku miesięcy, w efekcie którego państwo właściwie straciło kontrolę nad regionem autonomicznym. Wydaje się, że zakres zadań powierzonych autonomii jest zawsze wyrazem pewnej umowy, będącej wynikiem ustępstw jednej i drugiej strony, tj. władzy centralnej i społeczności regionu autonomicznego. Nie jest to sytuacja tożsama z organizacją samorządu terytorialnego. Zasady decentralizacji i subsydiarności, mimo że mają w tym przypadku również znaczenie, to można wręcz odnieść wrażenie, że schodzą na dalszy plan (a przynajmniej ich uzasadnienie). Centrum widzi prawdopodobnie zagrożenie już w samym istnieniu autonomii, autonomia zaś widzi w swoim statusie rezygnację z niepodległości. Już samo to jest ustępstwem, brak pewnych kompetencji, pozbawienie zadań jest tylko tego potwierdzeniem. Relacje centrum-autonomia, jak się wydaje, nie odpowiadają zakresowi zadań. Koncepcja autonomii A. R. Krymu nie była tożsama. Można mówić o ścieraniu się koncepcji monistycznej i pluralistycznej, przy czym ta pierwsza w pewnym momencie zaczęła dominować. Słaba relatywnie pozycja centrum i jednocześnie szerokie uprawnienia autonomii mogą oznaczać wzrost tendencji separatystycznych w autonomii. Na zasadzie, że pozostał już 31 Łącznie 26 osób, zgodnie z dekretem Prezydenta Ukrainy Pitannia Predstawnictwa Prezidenta Ukrajiny w Awtonomnij Respublici Krym z 22 lipca 2000 r. Nr 911/2000/ Oficijnyj wisnik Ukrajijy 2000-Nr Jak zauważa S. Serogina wykorzystano tu doświadczenia rosyjskie, gdzie przy podobnej organizacji przedstawicielstw Przedstawiciele Prezydenta Rosji wchodzą w skład jego Administracji. S. G. Serogina Teoreticzno-prawowi ta organizacijni zasady funkcjonowannia instytutu prezidenstwa w Ukrajini, Nacionalna Juridiczna Akademija Ukrajiny, Charkiw 2001, s

13 tylko krok. Ale równie dobrze może okazać się wystarczająca, inaczej mówiąc satysfakcjonująca odrębność regionu. I odwrotnie. Silna pozycja centrum przy nikłym zakresie władzy autonomii może być powodem niezadowolenia, ale może też niezwłocznie ukrócić wszelkie ciągoty separatystów. Nie da się w tej sytuacji jednoznacznie odpowiedzieć w sposób generalny: czy wzmocnienie/zawężanie zadań autonomii będzie słabością państwa czy wprost przeciwnie. Słusznie zatem prof. E. Bojanowski mówi o istnieniu pewnych określonych celów, w przypadku autonomii czasami wręcz ukrytych lub mających drugie dno. The scope of autonomy tasks on the example of the Autonomous Republic of Crimea (Summary) The affairs reffered to as "Euromaidan" launched at the turn of 2013 and 2014 in Kyiv, and the announcement on 18 March 2014 of the independence of Ukraine unaccepted by the authorities of the Republic of Crimea were a very current and dynamic context for analysis of the author. This article aim is to discuss the autonomy legal regulation on the example of the Autonomous Republic of Crimea, with particular emphasis on the scope of its tasks and the changes that has occurred in the relationship between the autonomy and the authorities in Kiev since the beginning of the 90's until today. The author discusses the competencies and tasks of the Autonomous Republic of Crimea bodies and shows the status of the Legation of the President of Ukraine in the Autonomous Republic of Crimea as well as presents its activities: informational-analytical, executive, nominational, legal protective and strictly representative. Analyzing the history of the Crimean autonomy, the author concludes that the entrusted tasks has always been an expression of agreement, resulting from concessions on either side, ie. the central government and the autonomous communities of the region. 13