Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie

Transkrypt

1 Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie ul. Koszykowa 6a, Warszawa tel. (22) ; warszawa@warszawa.rio.gov.pl Warszawa, dnia 20 października 2015 r. Informacja dla jednostek samorządu terytorialnego W związku z trwającymi pracami nad projektami uchwał budżetowych na rok 2016 oraz uchwał w sprawie wieloletniej prognozy finansowej (WPF), których termin przedłożenia organom stanowiącym i regionalnym izbom obrachunkowym zgodnie z art. 238 ust.1 i 2 oraz art. 230 ust.2 ustawy o finansach publicznych określony jest do 15 listopada. Poniżej zamieszczamy założenia makroekonomiczne, przyjęte przez rząd na 2016 r. Przypominamy także podstawowe zasady sporządzania projektów uchwał budżetowych i WPF a ponadto uwagi wynikające z ich oceny prawnej. Dodatkowo zamieszczamy informacje o zmianach w ustawach ustrojowych a także w ustawie o finansach publicznych i ustawie o rachunkowości związane z możliwością wprowadzania wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej jednostek samorządowych. Podstawowe założenia makroekonomiczne, które przyjął rząd do projektu ustawy budżetowej, na rok 2016 r. Średni kurs złotego ukształtował się w 2014 r. na poziomie 4,1852 EUR/PLN oraz 3,1551 USD/PLN. Stopa bezrobocia rejestrowanego na koniec 2015 r. spadnie do poziomu 10,5%, a na koniec 2016 r. wyniesie 9,8%. Przewiduje się, że w 2015 r. nominalne tempo wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej wyniesie 3,5%, a w roku 2016 przyspieszy do 3,6%. Wzrost gospodarczy w Polsce w 2015 r. ma wynieść 3,4%, czyli tyle samo, co w 2014 r. W 2016 r. realne tempo wzrostu PKB ma wzrosnąć do 3,8%. Prognozuje się, że ceny towarów i usług konsumpcyjnych spadną w roku bieżącym średnio o 0,2%, natomiast w 2016 r. mają wzrosnąć o 1,7%. Przeciętne wynagrodzenie brutto w gospodarce narodowej w 2014 r. wyniosło zł, na 2015 r. i 2016 r. prognozuje się odpowiednio zł i zł. 1

2 Stan prawny związany z wymogami formalnymi dotyczącymi uchwał budżetowych nie uległ zmianie. Uchwała budżetowa powinna być zgodna z art. 212, co do treści, zawierać załączniki określone w art. 214 i art. 215 ufp. I fakultatywne upoważnienia zarządu do: zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90; dokonywania zmian w budżecie, w zakresie określonym w art Zawarte w uchwale budżetowej upoważnienie z art. 258 może dotyczyć: 1) dokonywania innych zmian w planie wydatków niż określone w art. 257, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami; 2) przekazania niektórych uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym jednostki samorządu terytorialnego; 3) przekazania uprawnień innym jednostkom organizacyjnym jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy. Upoważnienie z punktu 1 należy określić pozytywnie tzn. wymienić, jakich dodatkowo poza upoważnieniami ustawowymi zawartymi w art. 257 ufp zmian w planie wydatków w ramach działu organ wykonawczy może dokonywać. Pamiętać należy jednak o ograniczeniach wynikających z art. 232 ufp, które wyłączają możliwość dokonania przez organ wykonawczy zmian w kwotach wydatków na przedsięwzięcia, czyli wieloletnie zadania bieżące i inwestycyjne. W praktyce upoważnienie to może dotyczyć zmian w planie wydatków w ramach działu, czy rozdziału na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy i zmian w planie rocznych zadań inwestycyjnych, nie powodujących jednak zmian w programie tych zadań tzn. bez możliwości wprowadzania nowych czy rezygnacji z wykonania przyjętych zadań. Należy także pamiętać o tym, że o wielkości planowanych wydatków majątkowych w budżecie decyduje organ stanowiący. Minimalna szczegółowość uchwał powinna być zgodna z art. 235 i 236 i uchwałą proceduralną. Zgodnie z art. 214 ufp w załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się: 1) zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) plan dochodów rachunku dochodów jednostek, o których mowa w art. 223 ust. 1, oraz wydatków nimi finansowanych; 3) plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych. Do projektu uchwały budżetowej nie załącza się informacji o stanie mienia komunalnego. Przy planowaniu dochodów bieżących i wydatków bieżących należy pamiętać o zasadzie zrównoważenia wydatków bieżących dochodami bieżącymi i ewentualną nadwyżką budżetową z lat ubiegłych lub wolnymi środkami wynikającą z art. 242 ufp. Zasada 2

3 ta obowiązuje w odniesieniu do planowanego budżetu i wykonanego budżetu na koniec roku. Wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. Wyjątkowo, w sytuacji realizacji zadań bieżących ze środków UE, wykonane wydatki bieżące mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, jednakże jedynie o kwotę związaną z realizacją zadań bieżących ze środków UE w przypadku, gdy kwota ta nie została przekazana w danym roku budżetowym (art. 242 ust. 3 ufp). Pamiętać należy także o wyodrębnieniu w budżecie dochodów i wydatków finansowanych z tych dochodów, związanych ze szczególnymi zasadami wykonywania budżetu wynikającymi z ustaw, w tym: - zgodnie z art ustawy z dnia 26 października 1982 r o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U poz j.t. z późn. zm.) dochodów z opłat za zezwolenia wydane na podstawie art. 18 lub art oraz dochodów z opłat określonych w art wykorzystywanych na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz Gminnych Programów, o których mowa w art. 10 ust. 2ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, które nie mogą być przeznaczane na inne cele. - wpływów z tytułu opłat i kar, z których finansowane są zadania własne gmin i powiatów w zakresie ochrony środowiska i gospodarki wodnej zgodnie z art. 403 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r., poz. 150 z późn. zm.). - w przypadku, gdy Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie opłat za korzystanie z przystanków autobusowych na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U j.t. z późn. zm.), w budżecie należy zaplanować dochody z tego tytułu. Zgodnie z ust. 7 powyższego przepisu opłaty te powinny być z przeznaczone na: - utrzymanie przystanków komunikacyjnych oraz dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina; - budowę, przebudowę i remont: przystanków komunikacyjnych oraz dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina; wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom, posadowionych na miejscu przeznaczonym do wsiadania i wysiadania pasażerów lub przylegających do tego miejsca, usytuowanych w pasie drogowym dróg publicznych bez względu na kategorię tych dróg. Ponadto zgodnie z art. 6r ust.2-2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U poz. 391 j.t. z późn.zm.) z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: 3

4 odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; obsługi administracyjnej tego systemu. Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Jak wynika z powyższego z zasady dochody z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gminy powinny bilansować się z wydatkami związanymi z obsługą systemu gospodarki śmieciowej dlatego zaleca się wykazanie w objaśnieniach do projektu relacji planowanych dochodów i wydatków z tego tytułu, ze stosownym uzasadnieniem ewentualnej różnicy. Wraz z projektem uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego przedkładają radzie i regionalnej izbie obrachunkowej do zaopiniowania projekt uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. Zgodnie z art. 230 może to być także projekt zmiany uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. Objaśnienia wartości przyjętych w WPF nie są częścią WPF ale są dokumentem dołączanym do tabeli w postaci odrębnego załącznika. Natomiast przedsięwzięcia nie obejmują poręczeń i gwarancji i nie jest wymagane wyszczególnianie w ich ramach zadań związanych z umowami wieloletnimi służącymi zapewnieniu ciągłości działania JST. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (Dz.U. z 2012 r., poz. 1456) jednostki samorządu terytorialnego ustalając na lata relację spłaty zobowiązań określoną w ustawie o finansach publicznych wyłączają wydatki bieżące ponoszone na spłatę przejętych zobowiązań samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej przekształconego na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654, z późn. zm.) w wysokości, w jakiej nie podlegają sfinansowaniu dotacją z budżetu państwa. Do roku 2018 nie stosuje się także ograniczeń z art. 243 ufp do wykupu papierów wartościowych, spłat kredytów i pożyczek, z wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań, zaciągniętych przez jednostkę samorządu terytorialnego na spłatę przejętych zobowiązań samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej przekształconego na zasadach określonych w ustawie o działalności leczniczej. Projektując WPF uwzględnić należy także wyłączenia z art. 243 ust. 3 ufp w tym także odsetki i dyskonta przy wykupie papierów wartościowych. Wyłączenia obejmują także zobowiązania zaciągnięte na wkład krajowy. Przypominamy przy tym, że termin wyłączeń nie może być dłuższy niż 90 dni po zakończeniu programu, projektu lub zadania i otrzymaniu refundacji z tych środków. Termin ten nie dotyczy odsetek i dyskonta od zobowiązań zaciągniętych na wkład krajowy. Treść i forma wieloletniej prognozy finansowej powinna być zgodna z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 2013 r w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2013 r, poz. 86). Zgodnie z 4 ust. 1 rozporządzenia - projekt uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej lub jej zmiany oraz uchwały i zarządzenia w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, jednostka samorządu terytorialnego przekazuje do regionalnej izby obrachunkowej w formie dokumentu 4

5 elektronicznego z wykorzystaniem aplikacji wskazanej przez Ministra Finansów w Biuletynie Informacji Publicznej, czyli systemu BeSTi@. Dokumenty te opatruje się bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu. Zgodnie z dyspozycją art. 243 ustawy o finansach publicznych nie może być zaopiniowany pozytywnie projekt wieloletniej prognozy finansowej i jednocześnie projekt uchwały budżetowej, gdy planowany wskaźnik obciążenia budżetu obsługą zadłużenia przekroczy dopuszczalny wskaźnik wyliczony zgodnie z art. 243 ustawy o finansach publicznych. Nie zachowanie powyższej relacji skutkować będzie niemożnością uchwalenia budżetu przez daną jednostkę samorządu terytorialnego w 2016 r. Dotyczyć to może także sytuacji, gdy relacja z art.243 będzie wprawdzie zachowana ale stwierdzona zostanie nierealność prognozowanych dochodów lub wydatków. Przy podejmowaniu decyzji o nowej uchwale pamiętać należy, że nie można uchylić obowiązującej uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, jednocześnie nie podejmując nowej uchwały w tej sprawie (art. 230 ust. 7) i odwrotnie przy podejmowaniu nowej uchwały należy uchylić dotychczasową. Kontynuowane muszą być przy tym zapisy o realizacji przedsięwzięć. Nie można swobodnie kształtować załącznika z planem przedsięwzięć i dokonywać zmian kwot wydatków na ich realizację. Bowiem zmiana kwot wydatków na realizację przedsięwzięć może nastąpić tylko w wyniku podjęcia uchwały organu stanowiącego, zmieniającej zakres wykonywania lub wstrzymującej wykonywanie określonego przedsięwzięcia (art. 231 ust. 1). Opinia regionalnej izby obrachunkowej zawierać będzie w szczególności ocenę zgodności WPF z wymogami art. 226 i art. 227 ufp dotyczącymi jej zawartości, szczegółowości i prawidłowości okresu prognozy, jej realności oraz możliwości finansowych realizacji przedsięwzięć i obsługi długu w danym okresie czasowym ze szczególnym uwzględnieniem zapewnienia przestrzegania przepisów ustawy dotyczących uchwalania i wykonywania budżetów w następnych latach, na które zaciągnięto i planuje się zaciągnąć zobowiązania. Przy sporządzaniu objaśnień do WPF ze względu na wymóg jej realności, która będzie podlegać ocenie składu orzekającego należy sporządzić uzasadnienia dla przyjętych podstawowych wielkości i prognozowanych zmian w kolejnych latach. Szczególnie dotyczy to przypadku przyjmowania do prognozy wartości odbiegających od założeń makroekonomicznych. Ustawa nie daje podstaw prawnych dla rady do określania trybu prac nad WPF i jej szczegółowości. Inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej i jej zmiany należy wyłącznie do zarządu jednostki samorządu terytorialnego. W relacji do projektu uchwały budżetowej należy przede wszystkim uwzględnić wymóg art. 229 ufp, iż wartości przyjęte w wieloletniej prognozie finansowej i budżecie jednostki samorządu terytorialnego powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu jednostki samorządu terytorialnego. Jeśli chodzi o okres sporządzania WPF zgodnie z art. 227 ufp WPF obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat. Jest to, więc okres minimalny. Natomiast 5

6 prognozę kwoty długu, stanowiącą część wieloletniej prognozy finansowej, sporządza się na okres, na który zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania. Średni wskaźnik obliczany na podstawie art. 243 ufp (nadwyżka operacyjna) ustala się za okres lat 2013, 2014 i III kwartały 2015 r. W uchwale w sprawie wieloletniej prognozy finansowej zamieszczane są także upoważnienia dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań: związanych z realizacją określonych przedsięwzięć; z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy. upoważnienie zarządu do przekazania uprawnień kierownikom jednostek organizacyjnych prowadzących gospodarkę finansową w ramach budżetu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania powyższych zobowiązań. Projekt uchwały w sprawie WPF podobnie jak i uchwały budżetowej jest przedmiotem jawnej debaty na mocy art. 34 ust. 1 pkt. 4 ufp. W związku z licznymi nieprawidłowościami przypominamy, że w trakcie wykonywania budżetu zgodnie z art. 91 ufp obowiązuje zasada, że suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów i pożyczek nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jst. Informujemy, że w Dzienniku Ustaw pod pozycją 1045 opublikowana została ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw. Wprowadza ona między innymi nowe możliwości kształtowania bardziej elastycznej niż dotychczas obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej jednostek samorządu terytorialnego i ich jednostek organizacyjnych. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną: jednostkom organizacyjnym zaliczanym do sektora finansów publicznych, samorządowym instytucjom kultury, innym zaliczanym do sektora finansów publicznych samorządowym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego. Wspólną obsługę mogą prowadzić urząd gminy, starostwo powiatowe, urząd marszałkowski albo ich inna jednostka organizacyjna, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego. Rady określają w odniesieniu do jednostek obsługiwanych w drodze uchwały, w szczególności: jednostki obsługujące; jednostki obsługiwane; zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi. Jednostki obsługiwane, mogą, na podstawie porozumień zawartych przez te jednostki z jednostką obsługującą, przystąpić do wspólnej obsługi, po uprzednim zgłoszeniu tego 6

7 zamiaru wójtowi. Zakres wspólnej obsługi określa zawarte porozumienie. Jednostka obsługująca ma prawo żądania od jednostki obsługiwanej informacji oraz wglądu w dokumentację w zakresie niezbędnym do wykonywania zadań w ramach wspólnej obsługi tej jednostki. Jednostka obsługiwana ma prawo żądania od jednostki obsługującej informacji oraz wglądu w dokumentację w zakresie zadań wykonywanych przez jednostkę obsługującą w ramach wspólnej obsługi. Zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie. W przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych, są one przekazywane w całości. Jednostka obsługująca jest uprawniona do przetwarzania danych osobowych przetwarzanych przez jednostkę obsługiwaną w zakresie i celu niezbędnych do wykonywania zadań w ramach wspólnej obsługi tej jednostki."; Dokonano także zmiany w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) w art. 5 ust. 9, wprowadzając także możliwość organizowania poza jednostkami obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek także wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej prowadzonych szkół i placówek. Jak zapisano w uzasadnieniu do ustawy centra usług wspólnych mogą być już tworzone obecnie na podstawie art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że organy prowadzące szkoły i placówki mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomicznoadministracyjnej lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek w celu wykonywania zadań polegających m.in. na zapewnieniu warunków działania szkoły lub placówki, wykonywaniu remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych, a także zapewnieniu im obsługi administracyjnej, organizacyjnej oraz finansowej w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy o rachunkowości (tj. prowadzenie, na podstawie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym, okresowe ustalanie lub sprawdzanie drogą inwentaryzacji rzeczywistego stanu aktywów i pasywów, wycenę aktywów i pasywów oraz ustalanie wyniku finansowego, sporządzanie sprawozdań finansowych, gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz pozostałej dokumentacji przewidzianej ustawą). Niemniej jednak obowiązujące obecnie przepisy nie regulują w sposób kompleksowy odpowiedzialności za powierzone zadania i obowiązki m.in. z zakresu gospodarki finansowej. Dlatego też jednostki te staną się na podstawie art. 48 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw "jednostkami obsługującymi" w rozumieniu art. 10b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wspólna obsługa administracyjna, finansowa i organizacyjna szkół i placówek, zorganizowana w myśl art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty, będzie mogła być prowadzona na dotychczasowych zasadach, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw. Ww. art. 48 jest przepisem przejściowym wprowadzonym w celu zapewnienia ciągłości obecnie funkcjonujących centrów usług wspólnych nie dłużej jednak niż wskazany wyżej termin. Jednocześnie dodanie tego przepisu jest konieczne z uwagi na zmianę zasad (a tak naprawdę wprowadzenie zasad) odpowiedzialności za zadania z zakresu gospodarki finansowej, rachunkowości i sprawozdawczości oraz potrzebę dostosowania działań technicznych w obecnie funkcjonujących podmiotach. Z kolei nowy art. 10b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje jednostkom obsługiwanym, wymienionym w art. 10a pkt 2 7

8 (tzn. gminnym instytucjom kultury) i art. 10a pkt 3 (tzn. innym gminnym osobom prawnym, np. SP ZOZ), możliwość przystąpienia do wspólnej obsługi na podstawie porozumień zawartych przez te jednostki z jednostką obsługującą, po uprzednim zgłoszeniu tego zamiaru wójtowi. W tym przypadku zakres wspólnej obsługi określać będzie zawarte porozumienie. Oznacza to, że organy (np. dyrektor, zarząd) lub podmioty zarządzające samorządowymi osobami prawnymi zaliczanymi do sektora finansów publicznych (np. instytucjami kultury lub SP ZOZ) będą mogły powierzyć, w drodze porozumienia, wykonywanie funkcji obsługowych (np. w zakresie zamówień publicznych, obsługi kadrowej, rachunkowości i sprawozdawczości) strukturom stworzonym w tym celu przez jednostki samorządu terytorialnego. Co istotne będzie to ich suwerenna decyzja, nie zaś decyzja rady gminy. Na mocy art. 10c ust. 2 do ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych, o których mowa w nowym art. 10a pkt 1 (jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej, tj. samorządowych jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych) i art. 10a pkt 2 (gminnych instytucji kultury), są one przekazywane w całości. Oznacza to, że zarówno w uchwale, jak i w porozumieniu nie można powierzyć np. wyłącznie obowiązków z zakresu rachunkowości, pozostawiając sprawozdawczość w jednostce obsługiwanej. Wprowadzenie tego przepisu jest niezbędne z uwagi na konieczność zapewnienia jednoznacznych zasad odpowiedzialności za realizację obowiązków na gruncie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ustawa o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw wprowadza również zmiany w art. 53 ustawy o finansach publicznych dotyczącego odpowiedzialności kierownika jednostki za gospodarkę finansową oraz rachunkowość i sprawozdawczość. Kierownik jednostki obsługiwanej będzie ponosił odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej tej jednostki, z zastrzeżeniem ust. 5 dodanego w art. 53 ustawy o finansach publicznych. Z proponowanego brzmienia tego przepisu wynika, że kierownik jednostki obsługującej będzie odpowiedzialny za gospodarkę finansową oraz rachunkowość i sprawozdawczość jednostki obsługiwanej, o której mowa w nowym art. 10a pkt 1 (jednostki organizacyjnej gminy nieposiadającej osobowości prawnej, tj. samorządowej jednostki budżetowej i samorządowego zakładu budżetowego) i art. 10a pkt 2 (gminnej instytucji kultury) ustawy o samorządzie gminnym (i odpowiednio w pozostałych ustawach ustrojowych) w zakresie obowiązków powierzonych uchwałą albo porozumieniem. Przepisy wskazują wprost o odpowiedzialności za zadania z zakresu gospodarki finansowej, a nie o przekazaniu odpowiedzialności za całość gospodarki finansowej pomiędzy kierownikami jednostek. W obecnym stanie prawnym występują, bowiem wątpliwości dotyczące zakresu wspólnej obsługi w aspekcie finansowym oraz zasad ponoszenia odpowiedzialności w przypadku zadań i czynności przejętych przez podmiot zapewniający wspólną ich obsługę. Wątpliwości te wynikają z braku odpowiedniego dostosowania przepisów ustawy o finansach publicznych do przepisów ustaw systemowych zezwalających na utworzenie podmiotu, który może zapewniać wspólną obsługę dla wybranych jednostek budżetowych, np. wskazany wcześniej art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty w odniesieniu do jednostek obsługi ekonomicznoadministracyjnej lub wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej prowadzonej dla szkół i placówek. Sformułowania: "gospodarkę finansową oraz rachunkowość i sprawozdawczość", użyte w nowym art. 53 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, odpowiadają zasadzie, iż w ramy gospodarki finansowej nie wchodzą zadania z zakresu rachunkowości i sprawozdań finansowych. Ustawa o rachunkowości, bowiem odrębnie 8

9 reguluje zasady odpowiedzialności za wykonywanie obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości finansowej. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na szersze rozumienie obowiązków z zakresu sprawozdawczości chodzi w tym przepisie bowiem o wszelkiego rodzaju sprawozdania sporządzane na podstawie danych wynikających z ksiąg rachunkowych, czyli nie tylko sprawozdania finansowe, ale także sprawozdania budżetowe. Odpowiednie zmiany wprowadzono także w art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości. Przepis ten w brzmieniu dotychczasowym stanowi, że to na kierowniku jednostki (czyli także na kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, np. na kierowniku samorządowej jednostki budżetowej, kierowniku samorządowego zakładu budżetowego, kierowniku samorządowej instytucji kultury) spoczywa odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości określonych ustawą, w tym z tytułu nadzoru, również w przypadku, gdy określone obowiązki w zakresie rachunkowości z wyłączeniem odpowiedzialności za przeprowadzenie inwentaryzacji w formie spisu z natury zostaną powierzone innej osobie lub przedsiębiorcy, za ich zgodą. Jego zmiany dokonano poprzez dodanie w art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości, po dwóch pierwszych wyrazach Kierownik jednostki, wyrazów o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Zgodnie z uzasadnieniem do projektu ustawy: tymi odrębnymi przepisami w przypadku wspólnej obsługi wprowadzanej w drodze zmian dokonywanych w ustawach ustrojowych jednostek samorządu terytorialnego będą omówione wcześniej przepisy art. 53 ustawy o finansach publicznych. Oznacza to, że w przypadku zorganizowania przez gminę wspólnej obsługi, odpowiedzialność za rachunkowość jednostek obsługiwanych (jednostek organizacyjnych gminy i gminnych instytucji kultury) spoczywać będzie na kierowniku jednostki obsługującej. Z kolei do ust. 2 w art. 11 ustawy o rachunkowości (stanowiącego o możliwości powierzenia prowadzenia ksiąg rachunkowych przedsiębiorcy) wprowadzone zostały zmiany polegające na umożliwieniu prowadzenia ksiąg rachunkowych jednostki sektora finansów publicznych (jednostki obsługiwanej) innej jednostce sektora finansów publicznych (jednostce obsługującej), na zasadach określonych w przepisach odrębnych. Tymi odrębnymi przepisami, w odniesieniu do jednostek bez osobowości prawnej będą odpowiednio: art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 8d ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. W odniesieniu natomiast do osób prawnych, które mogą przystąpić do wspólnej obsługi na podstawie porozumienia odrębnym przepisem w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych będą odpowiednio: art. 10b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6b ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 8d ust. 3 ustawy o samorządzie województwa. 9