Stan prawny na 1 stycznia 2013 r. Autorzy rozdziałów: Kazimiera Winiarska rozdz. 5 9, Monika Kaczurak-Kozak rozdz. 1 4, 10

Transkrypt

1

2

3

4 Stan prawny na 1 stycznia 2013 r. Autorzy rozdziałów: Kazimiera Winiarska rozdz. 5 9, Monika Kaczurak-Kozak rozdz. 1 4, 10 Wydawca Grzegorz Jarecki Redaktor prowadzący Janina Burek Redakcja, korekta i łamanie Projekt graficzny okładki i zdjęcie Barbara Widłak Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. Szanujmy prawo i własność. Więcej na Polska Izba Książki Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. 2007, 2010, 2011 Copyright by Wolters Kluwer Polska SA 2013 All rights reserved. Wydanie IV rozszerzone i zaktualizowane ISBN Wydane przez: Wolters Kluwer Polska SA Redakcja Książek Warszawa, ul. Płocka 5a tel , fax ksiazki@wolterskluwer.pl Księgarnia internetowa:

5 Spis treści O autorkach... 9 Wstęp Teoretyczne zagadnienia finansów publicznych Definicje podstawowych pojęć z zakresu finansów publicznych Zakres sektora finansów publicznych Funkcje i zasady finansów publicznych Dyscyplina finansów publicznych Tendencje rachunkowości sektora publicznego Metoda kasowa i memoriałowa w rachunkowości sektora publicznego Międzynarodowe Standardy Rachunkowości Sektora Publicznego Memoriałowe ukierunkowanie rachunkowości w sektorze publicznym Szczególne zasady rachunkowości budżetowej Istota i zakres rachunkowości budżetowej Zastosowanie klasyfikacji budżetowej Szczególne zasady rachunkowości budżetowej a ustawa o rachunkowości Charakterystyka zakładowego planu kont Rachunkowość budżetu jednostki samorządu terytorialnego Ewidencja środków pieniężnych, kredytów i pożyczek Ewidencja rozrachunków i rozliczeń Ewidencja dochodów i wydatków budżetowych Ewidencja wyniku wykonania budżetu Ewidencja podatków w organie podatkowym Zasady gospodarki finansowej jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych

6 6 Spis treści Zasady sporządzania planów finansowych jednostek bu dże to wych Tryb dokonywania zmian w planach finansowych jednostek bu dże to wych Realizacja dochodów i wydatków przez jednostki budżetowe Szczególne zasady gospodarki finansowej samorządowych zakładów budżetowych. 149 Zasady obsługi rachunków bankowych Korespondencja wybranych kont jednostek bu dże to wych i samorządowych zakładów budżetowych w układzie zespołów planu kont Majątek trwały Środki pieniężne Rozrachunki Materiały i towary Koszty według rodzajów i ich rozliczenie Koszty według typów działalności i ich rozliczenie Produkty Przychody i koszty ich uzyskania Fundusze, rezerwy i wynik finansowy Konta pozabilansowe Specyfika rachunkowości jednostek budżetowych Ewidencja dochodów i wydatków Ewidencja kosztów i przychodów Ustalenie i podział wyniku finansowego jednostki budżetowej Rachunek dochodów jednostek budżetowych Specyfika rachunkowości samorządowych zakładów budżetowych Ewidencja kosztów i przychodów Ustalanie wyniku finansowego Rozliczenia z budżetem Przykłady planu finansowego i jego realizacji Fundusze pomocowe Unii Europejskiej i źródeł zagranicznych Zadania i zakres funduszy pomocowych Konta do ewidencji funduszy pomocowych Ewidencja wykorzystania funduszy pomocowych Sprawozdawczość budżetowa i finansowa Regulacje prawne sprawozdawczości Rodzaje sprawozdań budżetowych, terminy i jednostki zobowiązane do ich sporządzania Rodzaje sprawozdań w zakresie operacji finansowych, terminy i jednostki zobowiązane do ich sporządzania

7 Spis treści 7 Rodzaje sprawozdań z wykonania planu finansowego w układzie zadaniowym, terminy i jednostki zobowiązane do ich sporządzania Sprawozdawczość finansowa Kontrola zarządcza i audyt wewnętrzny w jednostkach sektora finansów publicznych Pojęcie i zakres kontroli zarządczej Standardy kontroli wewnętrznej podstawą tworzenia standardów audytu wewnętrznego i kontroli zarządczej Teoretyczne zagadnienia audytu wewnętrznego Standardy audytu wewnętrznego Regulacje prawne audytu wewnętrznego Metodyka audytu wewnętrznego Rachunkowość zarządcza w sektorze finansów publicznych Test i ćwiczenia sprawdzające Test Ćwiczenia sprawdzające Literatura Indeks

8

9 O autorkach Prof. zw. dr hab. Kazimiera Winiarska jest kierownikiem Katedry Sprawozdawczości Finansowej i Audytu Instytutu Rachunkowości Uniwersytetu Szczecińskiego, członkiem Rady Naukowej Stowarzyszenia Księgowych w Polsce i przewodniczącą Komisji ds. Audytu Wewnętrznego i Kontroli. Od 2000 roku organizuje coroczne konferencje poświęcone controllingowi i audytowi wewnętrznemu, a obecnie kontroli zarządczej. Jest kierownikiem studiów podyplomowych: Doradztwo i Rachunkowość Podatkowa oraz Audyt i Kontrola Wewnętrzna w Usprawnianiu Zarządzania. Opublikowała około 500 pozycji naukowych. Jest autorką m.in. następujących publikacji: Audyt wewnętrzny 2008 (2008), Audyt finansowy (2009), Wewnętrzna kontrola finansowo-księgowa w firmie (2006), Rachunkowość podatkowa. Przykłady, zadania, testy (2011) oraz redaktorem naukowym takich książek, jak: Rachunkowość zaawansowana (2012), Podstawy rachunkowości (2012), Zaawansowana rachunkowość finansowa. Przykłady, zadania, testy (2012), Zbiór zadań z podstaw rachunkowości (2012), Kontrola zarządcza w jednostkach sektora finansów publicznych (2012). Dr Monika Kaczurak-Kozak jest kierownikiem Zakładu Ekonomii i Zarządzania Instytutu Prawa i Administracji Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w Sulechowie. Ukończyła Wydział Nauk Ekonomicznych i Zarządzania Uniwersytetu Szczecińskiego. Pracę doktorską obroniła w Katedrze Rachunkowości. Jest autorką publikacji naukowych oraz artykułów w czasopismach specjalistycznych z zakresu rachunkowości, rachunkowości i sprawozdawczości sektora publicznego, zarządzania finansami jednostek samorządu terytorialnego. Prowadzi szkolenia dla służb finansowo-księgowych jednostek sektora finansów publicznych.

10

11 Wstęp Rachunkowość budżetowa uwzględnia szczególne zasady rachunkowości stosowanej w jednostkach sektora finansów publicznych w zakresie budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Podstawową regulację prawną rachunkowości budżetowej stanowi ustawa o finansach publicznych 1 i rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych 2. Jednostki sektora finansów publicznych mają różną formę organizacyjno prawną. Pracownicy służb księgowych tych jednostek oczekują opracowań książkowych, które pomogłyby im zrozumieć specyfikę finansów publicznych i ułatwić księgowanie operacji oraz sporządzanie sprawozdań budżetowych i finansowych. Literatura z zakresu rachunkowości budżetowej jest skromna. Autorki książki pragną uzupełnić tę lukę, prezentując w poszczególnych rozdziałach: teoretyczne zagadnienia finansów publicznych, tendencje rachunkowości sektora publicznego, organizację rachunkowości budżetowej, rachunkowość prowadzoną w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, zasady gospodarki finansowej jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych, 1 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz z późn. zm.). 2 Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 861 z późn. zm.).

12 12 Wstęp korespondencję wybranych kont jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych w układzie zespołów planów kont, specyfikę rachunkowości jednostek budżetowych, specyfikę rachunkowości samorządowych zakładów budżetowych, ewidencję funduszy pomocowych Unii Europejskiej, sprawozdawczość budżetową i finansową, kontrolę zarządczą i audyt wewnętrzny w jednostkach organizacyjnych sektora finansów publicznych, zarys rachunkowości zarządczej w sektorze finansów publicznych. W książce zaprezentowano ewidencję księgową i sprawozdawczość prowadzoną w organie finansowym jednostki samorządu terytorialnego, państwowych i samorządowych jednostkach budżetowych oraz w samorządowych zakładach budżetowych. Autorki książki mają nadzieję, że zainteresuje ona pracowników księgowości jednostek sektora finansów publicznych. Może być również wykorzystana do prowadzenia zajęć z rachunkowości budżetowej w szkołach średnich i wyższych oraz na różnych szkoleniach, zwłaszcza że zawiera przykłady i zadania rozwiązane, a także do samodzielnego rozwiązania. Starano się połączyć teorię i praktykę, aby stworzyć opracowanie bardzo przydatne w codziennej pracy. Jednocześnie autorki zapraszają do dyskusji nad zawartością opracowania w zakresie rachunkowości budżetowej. W podręczniku wyjaśniono ogólnie zasady gospodarki finansowej wszystkich form organizacyjnych jednostek sektora finansów publicznych oraz szczegółowo specyfikę rachunkowości jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych. W książce uwzględniono stan prawny na 1 stycznia 2013 roku. Zastosowano rozwiązania ujęte w rozporządzeniach, komunikatach i zarządzeniach wydanych do ustawy o finansach publicznych.

13 1 Teoretyczne zagadnienia finansów publicznych Definicje podstawowych pojęć z zakresu finansów publicznych Finanse publiczne odgrywają w systemie gospodarki rynkowej szczególną rolę. Stanowią istotny element ogółu stosunków finansowych występujących w gospodarce. Do obszaru finansów publicznych zalicza się zjawiska o złożonym charakterze, co powoduje, że ich zdefiniowanie nie jest proste. Finanse publiczne można określić jako wyraz stosunków społecznych i ekonomicznych powstających w trakcie nieustannych, dynamicznie ujętych procesów gromadzenia dochodów i przychodów oraz dokonywania wydatków i rozchodów (gospodarowania środkami pieniężnymi) na cele publiczne 1. W ostatnich kilkunastu latach ważnym elementem finansów publicznych stały się także finanse organizacji międzynarodowych. Ich związki i wpływ na finanse danego kraju są tym większe, im ściślejsze są powiązania tego kraju z określoną organizacją. Od czasu wstąpienia Polski w struktury Unii Europejskiej znacznie rozszerzyły się związki krajowych finansów publicznych z finansami Wspólnot Europejskich. Spowodowało to konieczność takiej organizacji systemu finansów publicznych, by możliwe było optymalne wykorzystanie unijnych środków pomocowych 2. Prawne regulacje dotyczące finansów publicznych zawarte są w aktach zaliczanych do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Podstawowym źródłem prawa jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. 1 E. Chojna-Duch, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, Wydawnictwo Prawnicze Lexis- Nexis, Warszawa 2007, s E. Ruśkowski, C. Kosikowski, Ogólna charakterystyka finansów publicznych, [w:] Finanse publiczne i prawo finansowe, red. C. Kosikowski, E. Ruśkowski, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2008, s. 28, 31.

14 14 1. Teoretyczne zagadnienia finansów publicznych (Dz. U. Nr 78, poz. 483, sprost.: Dz. U. z 2001 r. Nr 28, poz. 319 z późn. zm.). Normuje ona zasady finansów publicznych i określa sposób tworzenia prawodawstwa zwykłego dotyczącego finansów publicznych, zawierając zapis (art. 216 ust. 1) 3, że środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie. Głównym aktem, który określa przepisy prawa dotyczącego finansów publicznych, jest ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz z późn. zm.), zwana dalej ustawą o finansach publicznych 4. Zgodnie z ustawą finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem, w szczególności: 1) gromadzenie dochodów i przychodów publicznych, 2) wydatkowanie środków publicznych, 3) finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, 4) zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne, 5) zarządzanie środkami publicznymi, 6) zarządzanie długiem publicznym, 7) rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej (art. 3). Wyjaśnienie podstawowych pojęć pozwoli zinterpretować zakres procesów składających się na finanse publiczne zawarty w ustawie (ilustracja 1.1). Ilustracja 1.1. Charakterystyka podstawowych pojęć z zakresu finansów publicznych (według ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych) ŚRODKI PUBLICZNE (art. 5 ust. 1) 1) dochody publiczne, 2) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), 3) środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi (inne niż wymienione w punkcie 2), 4) przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: a) ze sprzedaży papierów wartościowych oraz innych operacji finansowych, b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, c) ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, d) z otrzymanych pożyczek i kredytów, e) z innych operacji finansowych, 5) przychody jednostek sektora finansów publicznych, pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. 3 Pozostałe ustępy tego artykułu oraz dalsze artykuły wskazują na tworzenie odrębnych ustaw do wymienionych w nich zagadnień. 4 Ustawa o finansach publicznych nie normuje wszystkich zagadnień związanych z zakresem finansów publicznych, na przykład zagadnień dochodów i wydatków publicznych czy gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Są one przedmiotem odrębnych regulacji ustawowych.

15 Definicje podstawowych pojęć z zakresu finansów publicznych 15 DOCHODY PUBLICZNE (art. 5 ust. 2) 1) daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw, 2) inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, 3) wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych, 4) dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: a) wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, b) odsetki od środków na rachunkach bankowych, c) odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, d) dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych, 5) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych, 6) odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych, 7) kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji, 8) dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw niestanowiące przychodów pochodzących ze sprzedaży papierów wartościowych oraz z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego. ŚRODKI POCHODZĄCE Z BUDŻETU UNII EUROPEJSKIEJ ORAZ NIEPODLEGAJĄCE ZWROTOWI ŚRODKI Z POMOCY UDZIELONEJ PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE EFTA (art. 5 ust. 3) 1) środki pochodzące z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rybołówstwa, z wyłączeniem środków, o których mowa w pkt 5 lit a i b, 2) niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), z wyłączeniem środków, o których mowa w pkt 5 lit. c i d: a) Norweskiego Mechanizmu Finansowego , b) Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego , c) Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy, 3) środki przeznaczone na realizację programów przedakcesyjnych oraz Programu Środki Przejściowe, 4) środki na realizację Wspólnej Polityki Rolnej: a) Europejskiego Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej Sekcja Gwarancji, b) Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji, c) Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich, 5) środki przeznaczone na realizację: a) programów w ramach celu Europejska Współpraca Terytorialna, o których mowa w rozdziale III rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1080/2006 z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z , str. 1), b) programów, o których mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1638/2006 z dnia 24 października 2006 r. określającym przepisy ogólne w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa (Dz. Urz. UE L 310 z , str. 1), c) Norweskiego Mechanizmu Finansowego , d) Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego , 6) inne środki. ROZCHODY PUBLICZNE (art. 6 ust. 2) 1) spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów, 2) wykup papierów wartościowych, 3) udzielone pożyczki i kredyty, 4) płatności wynikające z odrębnych ustaw, których źródłem finansowania są przychody z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa, 5) inne operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością, 6) płatności związane z udziałem Skarbu Państwa w międzynarodowych instytucjach finansowych.

16 16 1. Teoretyczne zagadnienia finansów publicznych POTRZEBY POŻYCZKOWE BUDŻETU PAŃSTWA (art. 76) Zapotrzebowanie na środki finansowe niezbędne do sfinansowania: 1) deficytu: a) budżetu państwa, b) budżetu środków europejskich, 2) rozchodów budżetu państwa. ZACIĄGANIE ZOBOWIĄZAŃ ANGAŻUJĄCYCH ŚRODKI PUBLICZNE (art. 77 i 89) Minister Finansów w celu sfinansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa oraz w związku z zarządzaniem długiem Skarbu Państwa jest upoważniony do: 1) zaciągania zobowiązań finansowych w imieniu Skarbu Państwa, w szczególności w drodze emisji papierów wartościowych oraz zaciągania pożyczek i kredytów na rynku krajowym i zagranicznym, 2) spłaty zaciągniętych zobowiązań, o których mowa w pkt 1, 3) przeprowadzania innych operacji finansowych związanych z zarządzaniem długiem, w tym operacji związanych z finansowymi instrumentami pochodnymi, 4) zarządzania nadwyżką budżetu środków europejskich. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na: 1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, 2) finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, 3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów, 4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. PAŃSTWOWY DŁUG PUBLICZNY (art. 72 ust. 1 i 73 ust. 1) Obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów: 1) wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, 2) zaciągniętych kredytów i pożyczek, 3) przyjętych depozytów, 4) wymagalnych zobowiązań: a) wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych, b) uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem. Oblicza się go jako wartość nominalną zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań między jednostkami tego sektora. Środki publiczne są rozdysponowywane w dwóch formach (ilustracja 1.2). Ilustracja 1.2. Wykorzystanie środków publicznych

17 Definicje podstawowych pojęć z zakresu finansów publicznych 17 Kluczowym pojęciem ustawy o finansach publicznych jest określenie środki publiczne. Do podstawowych kategorii składających się na środki publiczne należą dochody publiczne i wydatki publiczne oraz rozchody publiczne i przychody publiczne. Dochody publiczne można zdefiniować jako środki pochodzące ze świadczeń pieniężnych (głównie w postaci podatków, składek, opłat) pobieranych przez jednostki sektora finansów publicznych oraz środki pochodzące z działalności prowadzonej przez te jednostki i z dysponowania przez nie określonym mieniem. Wydatki publiczne nie zostały w ustawie bezpośrednio sformułowane. Można je zdefiniować jako wydatkowanie (rozdysponowywanie) środków pieniężnych przez państwo oraz jednostki zaliczane do sektora finansów publicznych w celu realizacji przypisanych im zadań 5. W uproszczeniu można je określić jako środki przeznaczone na bieżące utrzymanie państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych. Dochody i wydatki publiczne mają charakter bezzwrotny i definitywny. Natomiast przychody i rozchody publiczne charakteryzuje zwrotność i czasowość. Przychody publiczne dotyczą w głównej mierze operacji finansowych związanych ze sprzedażą papierów wartościowych, z prywatyzacją majątku, ze spłatą udzielonych pożyczek i kredytów oraz z ich otrzymaniem. Ponadto, do przychodów publicznych zalicza się również przychody z działalności prowadzonej przez jednostki sektora finansów publicznych. Rozchody publiczne związane są z operacjami finansowymi z zakresu zarządzania długiem publicznym i płynnością, a przede wszystkim ze spłatą otrzymanych pożyczek i kredytów, ich udzieleniem i wykupem papierów wartościowych. Dodatnia różnica między dochodami publicznymi a wydatkami publicznymi, ustalona dla okresu rozliczeniowego, stanowi nadwyżkę sektora finansów publicznych. Ujemną różnicę określa się jako deficyt sektora finansów publicznych. W ogólnym zarysie, dochody i wydatki oraz przychody i rozchody, przedstawione w postaci rocznego planu, określa się mianem budżetu. Ustawa o finansach publicznych wyróżnia budżet państwa, budżet środków europejskich, budżet jednostki samorządu terytorialnego oraz dodatkowo Wieloletni Plan Finansowy Państwa i Wieloletnią Prognozę Finansową Jednostki Samorządu Terytorialnego. Podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym (rok kalendarzowy) jest ustawa budżetowa. Składa się ona z: budżetu państwa, załączników oraz postanowień, których obowiązek zamieszczenia w ustawie 5 Wydatki publiczne mają na celu zaspokojenie potrzeb publicznych. Dotąd jednak nie rozstrzygnięto sporu na temat tego, które potrzeby można określić jako publiczne i czy w ogóle jest uzasadnione ich wyodrębnianie (E. Denek, J. Sobiech, J. Wolniak, Finanse publiczne, PWN, Warszawa 2005, s. 103).

18 18 1. Teoretyczne zagadnienia finansów publicznych budżetowej wynika z ustawy o finansach publicznych lub z odrębnych ustaw. Zgodnie z ustawą (art. 110), budżet państwa określa: 1) łączną kwotę prognozowanych podatkowych i niepodatkowych dochodów budżetu państwa, 2) łączną kwotę planowanych wydatków budżetu państwa, 3) kwotę planowanego deficytu budżetu państwa wraz ze źródłami jego pokrycia, 4) łączną kwotę prognozowanych dochodów budżetu środków europejskich, 5) łączną kwotę planowanych wydatków budżetu środków europejskich, 6) wynik budżetu środków europejskich, 7) łączną kwotę planowanych przychodów budżetu państwa, 8) łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu państwa, 9) planowane saldo przychodów i rozchodów budżetu państwa, 10) limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych. W systemie finansów publicznych umieszczone zostały również środki europejskie. Są nimi środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 (ilustracja 1.1). Środki te, co do zasady, zostały wyłączone z budżetu państwa, stanowiąc jego odrębną część w formie budżetu środków europejskich (z wyłączeniem, o którym mowa niżej). Ich odrębny reżim prawny wynika z tego, że są one przeznaczone wyłącznie na ściśle określone cele oraz muszą być wydatkowane zgodnie z procedurami określonymi w odrębnych aktach prawnych 6. Budżet środków europejskich jest rocznym planem dochodów i podlegających refundacji wydatków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, z wyłączeniem środków przeznaczonych na realizację projektów pomocy technicznej oraz części środków Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji 7. Ujmuje się w nim: 1) dochody z tytułu realizacji programów finansowanych z udziałem środków europejskich, 2) wydatki na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w części podlegającej refundacji (art. 117). Programy finansowane z udziałem środków europejskich są ujmowane w załączniku do ustawy budżetowej. Budżet jednostki samorządu terytorialnego wraz z załącznikami składa się na uchwałę budżetową. Stanowi ona podstawę gospodarki finansowej jednost- 6 E. Kornberger-Sokołowska, Środki europejskie w systemie środków publicznych w Polsce, [w:] System finansów publicznych. Prawo finansowe wobec wyzwań XXI wieku, red.: A. Dobaczewska, E. Juchniewicz, T. Sowiński, CeDeWu, Warszawa 2010, s. 107, O których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 4 lit. b tiret drugie.

19 Definicje podstawowych pojęć z zakresu finansów publicznych 19 ki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym (rok kalendarzowy). Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Zakres uchwały budżetowej zawiera art. 212 ust. 1. Określa ona: 1) łączną kwotę planowanych dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych, 2) łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych, 3) kwotę planowanego deficytu albo planowanej nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze źródłami pokrycia deficytu albo przeznaczenia nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego, 4) łączną kwotę planowanych przychodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, 5) łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, 6) limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90, 7) kwotę wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, 8) szczególne zasady wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym, wynikające z odrębnych ustaw, 9) uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy, 10) inne postanowienia, których obowiązek zamieszczenia w uchwale budżetowej wynika z postanowień organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Nowym rozwiązaniem wprowadzonym do konstrukcji polskiego systemu finansów publicznych jest planowanie budżetowe przekraczające okres jednego roku. W stosunku do budżetu państwa służy temu Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP), natomiast w odniesieniu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego Wieloletnia Prognoza Finansowa Jednostki Samorządu Terytorialnego (WPF JST). Wieloletni Plan Finansowy Państwa to plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów budżetu państwa sporządzany na cztery lata budżetowe (art. 103). Zawiera wstępną prognozę podstawowych wielkości makroekonomicznych. Określa m.in. prognozowane dochody oraz wydatki budżetu państwa. Prognozę dochodów ujmuje się w WPFP według głównych kategorii dochodów, natomiast prognozę wydatków w układzie obejmującym funkcje państwa wraz z celami i miernikami stopnia wykonania danej funkcji.

20 20 1. Teoretyczne zagadnienia finansów publicznych Stanowi on podstawę przygotowania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy. Jednostka samorządu terytorialnego opracowuje wieloletnią prognozę finansową, która powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej (art. 226 ust. 1): 1) dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia, 2) dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu jednostki samorządu terytorialnego, 3) wynik budżetu jednostki samorządu terytorialnego, 4) przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu, 5) przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia, 6) kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego, w tym relację, o której mowa w art. 243, oraz sposób sfinansowania spłaty długu, 7) kwoty wydatków bieżących i majątkowych wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia. Do wieloletniej prognozy finansowej dołącza się objaśnienia przyjętych wartości. W objaśnieniach mogą być zawarte także informacje uszczegóławiające ww. dane. Wieloletnia Prognoza Finansowa Jednostki Samorządu Terytorialnego obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat budżetowych. Wartości przyjęte w prognozie powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu jednostki samorządu terytorialnego. Wieloletnie planowanie finansowe ma sprzyjać racjonalnemu gospodarowaniu środkami publicznymi. Konstrukcja WPFP oraz WPF JST wskazuje, iż ich podłożem jest tzw. planowanie zadaniowe, będące jedną z metod nowoczesnego zarządzania finansami publicznymi. Zastosowanie koncepcji budżetu zadaniowego w planowaniu budżetowym ma przyczynić się do efektywniejszego wykorzystania środków publicznych. Jego istota polega na 8 : precyzyjnym określeniu zadań, które mają być finansowane ze środków budżetowych, stosowaniu odpowiednich mierników, które umożliwiałyby ocenę efektów uzyskanych w wyniku ponoszonych wydatków budżetowych. Wdrażanie układu zadaniowego do planowania budżetu w Polsce odbywało się w pierwszym okresie (od połowy lat 90. XX wieku) w jednostkach samorządu terytorialnego. Prekursorami były miasta: Kraków, Lublin, Szczecin. Reformę 8 A. Wernik, Finanse publiczne. Cele, struktury, uwarunkowania, PWE, Warszawa 2007, s. 174.

21 Zakres sektora finansów publicznych 21 polskich finansów publicznych w kierunku wprowadzenia budżetu zadaniowego w sektorze rządowym podjęto w roku Aktualnie budżet zadaniowy obejmuje swoim zakresem cały sektor finansów publicznych, z wyłączeniem jednostek samorządu terytorialnego oraz Narodowego Funduszu Zdrowia. Ustawa o finansach publicznych posługuje się pojęciem układ zadaniowy. Zgodnie z art. 2 pkt 3, jest to zestawienie odpowiednio wydatków budżetu państwa lub kosztów jednostki sektora finansów publicznych sporządzone według funkcji państwa, oznaczających poszczególne obszary działań państwa, oraz: a) zadań budżetowych grupujących wydatki według celów, b) podzadań budżetowych grupujących działania umożliwiające realizację celów zadania, w ramach którego podzadania te zostały wyodrębnione, wraz z opisem celów tych zadań i podzadań, a także z bazowymi i docelowymi miernikami stopnia realizacji celów działalności państwa, oznaczającymi wartościowe, ilościowe lub opisowe określenie bazowego i docelowego poziomu efektów z poniesionych nakładów. Do planowania w układzie zadaniowym zobowiązano: państwowe jednostki budżetowe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej, dysponentów państwowych funduszy celowych oraz państwowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych (z wyłączeniem przedsiębiorstw, jednostek badawczo-rozwojowych, banków i spółek prawa handlowego). Wymienione jednostki sporządzają w układzie zadaniowym skonsolidowany plan wydatków na rok budżetowy i dwa kolejne lata. Plan ten prezentowany jest w uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej (art. 142 pkt 11). Zakres sektora finansów publicznych Jednostki sektora finansów publicznych są tworzone w formach, które zostały określone w rozdziale 3 Jednostki sektora finansów publicznych działu I Zasady ogólne finansów publicznych ustawy o finansach publicznych. Mogą być tworzone na podstawie tej ustawy lub w oparciu o inne ustawy. Sektor finansów publicznych tworzą (art. 9): 1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały, 2) jednostki samorządu terytorialnego i ich organy oraz ich związki, 3) jednostki budżetowe, 4) samorządowe zakłady budżetowe, 5) agencje wykonawcze, 6) instytucje gospodarki budżetowej,

22 22 1. Teoretyczne zagadnienia finansów publicznych 7) państwowe fundusze celowe, 8) Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, 9) Narodowy Fundusz Zdrowia, 10) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, 11) uczelnie publiczne, 12) Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne, 13) państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe, 14) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, jednostek badawczo-rozwojowych, banków i spółek prawa handlowego. Użyte w odrębnych ustawach określenie formy gospodarki pozabudżetowej należy odnosić do samorządowych zakładów budżetowych. W przypadku, gdy w odrębnych przepisach mowa jest o formach organizacyjno-prawnych jednostek sektora finansów publicznych, należy przez to rozumieć samorządowe zakłady budżetowe oraz państwowe fundusze celowe 9. Funkcje i zasady finansów publicznych Finansom publicznym przypisuje się realizację określonych zadań. Znajduje to odzwierciedlenie między innymi w funkcjach finansów publicznych. Rozróżnia się funkcje polityczne i ekonomiczne. W gospodarce rynkowej największe znaczenie mają funkcje ekonomiczne, wśród których w literaturze najczęściej wyróżnia się 10 : 1) funkcję fiskalną, 2) funkcję redystrybucyjną, 3) funkcję alokacyjną, 4) funkcję stabilizacyjną. Funkcja fiskalna finansów publicznych polega na pobieraniu i gromadzeniu środków pieniężnych przez państwo w celu realizacji zadań, jakie ma do spełnienia. 9 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz z późn. zm.), art E. Denek, J. Sobiech, J. Wolniak, op. cit., s ; A. Majchrzycka-Guzowska, Finanse i prawo finansowe, LexisNexis, Warszawa 2011, s

23 Funkcje i zasady finansów publicznych 23 Funkcja redystrybucyjna (rozdzielcza, regulacyjna) określana jest jako celowe i świadome wykorzystywanie instytucji prawno-fiskalnych do skorygowania (powtórnego) podziału środków. Polega na przejmowaniu pewnej części dochodów uzyskiwanych przez podmioty gospodarujące i następnie ich rozdzielaniu określonym podmiotom na realizację zadań uznawanych za szczególnie ważne w hierarchii potrzeb. W ramach tej funkcji dokonuje się podziału dochodu narodowego. O skali redystrybucji świadczy udział dochodów publicznych w produkcie krajowym brutto (PKB). Funkcja alokacyjna oznacza przekazywanie dóbr i zasobów, w tym także kapitału między podmiotami gospodarki, lub kształtowanie podziału dostępnych zasobów między sektor prywatny i publiczny, a następnie ich podział w ramach sektora publicznego (np. w przekroju działów gospodarki). Teoretycznie chodzi o zmniejszenie dysproporcji w rozkładzie majątku narodowego w gospodarce i społeczeństwie wynikających z niedoskonałości mechanizmu rynkowego. Funkcja stabilizacyjna polega na wykorzystaniu dochodów i wydatków budżetowych do oddziaływania na sytuację społeczno-gospodarczą kraju. Funkcja ta wiąże się z osiąganiem celów magicznego czworoboku 11 ; są to: wysoki poziom zatrudnienia, ograniczenie inflacji, równowaga bilansu płatniczego oraz stały wzrost gospodarczy. Ustawa o finansach publicznych w rozdziale 4 Jawność i przejrzystość finansów publicznych określa ogólne zasady normujące finanse publiczne. Gospodarka środkami publicznymi jest jawna 12. Zasadę jawności finansów publicznych realizuje się m.in. przez (art. 34): 1) jawność debat budżetowych oraz debat nad sprawozdaniami z wykonania budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego, 2) podawanie do publicznej wiadomości informacji o kwotach dotacji udzielanych z budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz przez państwowe fundusze celowe, zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych, informacji o wykonaniu budżetu państwa za okresy miesięczne, 3) jawność debaty nad projektem uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego, 4) podawanie do publicznej wiadomości informacji o zakresie zadań lub usług wykonywanych lub świadczonych przez daną jednostkę sektora finansów publicznych oraz wysokości środków publicznych przekazanych na ich realizację, zasadach i warunkach świadczenia usług dla podmiotów uprawnionych oraz o zasadach odpłatności za świadczone usługi, 11 E. Chojna-Duch, op. cit., s Z wyjątkiem środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeżeli wynika to z umów międzynarodowych.

24 24 1. Teoretyczne zagadnienia finansów publicznych 5) zapewnienie radnym danej jednostki samorządu terytorialnego dostępu do dowodów księgowych i dokumentów inwentaryzacyjnych, informacji o wynikach przeprowadzonych kontroli gospodarki finansowej oraz sprawozdania z wykonania planu audytu za rok poprzedni, 6) udostępnianie przez jednostki sektora finansów publicznych wykazu podmiotów spoza tego sektora, którym ze środków publicznych została udzielona dotacja, dofinansowanie realizacji zadania lub pożyczka, lub którym umorzono należność wobec jednostki sektora finansów publicznych, 7) udostępnianie corocznych sprawozdań dotyczących finansów i działalności jednostek organizacyjnych należących do sektora finansów publicznych, 8) podejmowanie w głosowaniu jawnym i imiennym uchwał organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego dotyczących gospodarowania środkami publicznymi, 9) podawanie do publicznej wiadomości treści planów działalności, sprawozdań z wykonania planów działalności oraz oświadczeń o stanie kontroli zarządczej, 10) podawanie do publicznej wiadomości przez Ministra Finansów sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej, przyjętego przez Radę Ministrów. Realizację tej zasady zapewnia się głównie przez określony ustawowo tryb opracowywania budżetów i innych planów finansowych oraz przedkładania sprawozdań z ich wykonania, co umożliwia dostarczanie informacji o wielkości środków publicznych i źródłach ich pozyskiwania oraz o kierunkach i sposobach wykorzystania tych środków. Stwarza to warunki dla społecznej kontroli gospodarki publicznymi zasobami pieniężnymi, a tym samym do bardziej racjonalnego ich wykorzystania. Zasada jawności jest również realizowana przez podanie do publicznej wiadomości przez Ministra Finansów zbiorczych danych dotyczących: 1) ogółu operacji finansowych sektora finansów publicznych, obejmujących w szczególności dochody i wydatki, przychody i rozchody, zobowiązania i należności, gwarancje i poręczenia, 2) wykonania budżetu państwa za okresy miesięczne, w tym kwotę deficytu lub nadwyżki. Zasada przejrzystości finansów publicznych nie jest bezpośrednio sformułowana w tekście ustawy (mimo że występuje w tytule rozdziału 4). Można ją łączyć z wymogiem stosowania klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów, rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, a także ze stosowaniem jednolitej rachunkowości (z uwzględnieniem zasad szczególnych) i sprawozdawczości przez jednostki sektora finansów publicznych. Jest ona również widoczna w ogólnie przyjętej w sektorze finansów publicznych zasadzie planowości gospodarki finansowej.

25 Funkcje i zasady finansów publicznych 25 Przejrzystość finansów publicznych można także wiązać z ogólnymi zasadami finansów publicznych, zawartymi w ustawie o finansach publicznych, takimi jak 13 : zasada legalności gromadzenia środków publicznych na podstawie przepisów ustaw (art. 42 ust. 1), zasada braku roszczeniowości wobec zamieszczonych w budżecie państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo planie finansowym jednostek sektora finansów publicznych dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele (art. 51), zasada niefunduszowania, która oznacza, iż środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie wymienionych wydatków (art. 42 ust. 2), zasada obowiązku ustalania przez jednostki sektora finansów publicznych przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania (art. 42 ust. 5), zasada prognostycznego charakteru dochodów ujętych w budżetach/planach finansowych jednostek sektora finansów publicznych i dyrektywnego charakteru ich wydatków i rozchodów; ujęte w budżecie/planie finansowym dochody i przychody stanowią wielkości prognozowane, natomiast wydatki i łączne rozchody stanowią nieprzekraczalny limit (art. 52 ust. 1), zasada dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy, oszczędny i terminowy oraz w zgodności z budżetem i planem finansowym jednostki sektora finansów publicznych i z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków (art. 44), zasada zawierania umów, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane w zgodzie z procedurą zamówień publicznych (art. 44 ust. 4), zasada dostępności do realizacji zadań publicznych i finansowania ich ze środków publicznych (art. 43), z tym że podmiot wnioskujący o przyznanie środków publicznych na realizację wyodrębnionego zadania powinien przedstawić ofertę wykonania zadania zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, gwarantującą wykonanie zadania w sposób efektywny, oszczędny i terminowy (art. 47), zasada ograniczonego dostępu jednostek sektora finansów publicznych do rynku papierów wartościowych (art. 49), zasada odpowiedzialności kierownika jednostki sektora finansów publicznych za całość gospodarki finansowej tej jednostki (art. 53), zasada odpowiedzialności głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych (art. 54), 13 Opracowano na podstawie: C. Kosikowski, Zasady i procedury ogólne finansów publicznych, [w:] Finanse publiczne i prawo finansowe, red. C. Kosikowski, E. Ruśkowski, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2008, s. 254.

26 26 1. Teoretyczne zagadnienia finansów publicznych zasada kontroli zarządczej jednostki sektora finansów publicznych (art ), zasada audytu wewnętrznego w jednostce sektora finansów publicznych (dział VI). Dyscyplina finansów publicznych Mechanizm finansów publicznych funkcjonuje prawidłowo, jeśli podmioty dysponujące środkami publicznymi przestrzegają zasad gospodarowania nimi ustalonych przez prawo, a zatem jeśli przestrzegają ustalonej w tym zakresie dyscypliny. Podstawowym aktem prawnym regulującym zagadnienia związane z przestrzeganiem dyscypliny finansów publicznych jest ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 4, poz. 114 z późn. zm.). Słowo dyscyplina oznacza: rygorystyczne reguły postępowania, wprowadzane w grupie albo narzucane sobie samemu; podporządkowanie się tym regułom 14. Pojęcie dyscypliny finansów publicznych można odnieść do przestrzegania prawnie wyznaczonych reguł ustalania, poboru i egzekucji należności stanowiących środki publiczne oraz gospodarowania nimi w skali mikroekonomicznej, czyli w jednostkach sektora finansów publicznych oraz poza nimi, jeśli podmioty te korzystają ze środków publicznych 15. W ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych pojęcie dyscypliny finansów publicznych przedstawiono na zasadzie negacji, podając, co stanowi jej naruszenie. Określając odpowiedzialność, wskazano na podmiotowy i przedmiotowy zakres tej odpowiedzialności. Główne zagadnienia poruszone w tej ustawie to: 1) podmioty ponoszące odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 4 4a), 2) czyny powodujące naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 5 18a), 3) zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art ), 4) kary za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art ), 5) organy właściwe w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dział III), 14 Słownik języka polskiego PWN, opr. L. Drabik, A. Kubiak-Sokół, E. Sobol, L. Wiśniakowska, przy współpr. A. Stankiewicz,, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2010, s C. Kosikowski, J. Salachna, P. Kryczko, Dyscyplina finansów publicznych oraz odpowiedzialność za jej naruszenie, [w:] Finanse publiczne i prawo finansowe, red. C. Kosikowski, E. Ruśkowski, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2008, s. 818.

27 Dyscyplina finansów publicznych 27 6) sposób postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dział IV). Należy też zaznaczyć, że naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie musi wiązać się z powstaniem szkody w majątku Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo też innej jednostki sektora finansów publicznych. Jest nim już samo naruszenie reguł funkcjonowania sektora publicznego, nawet jeśli nie spowodowało ono negatywnych skutków 16. Według ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych do czynów, które stanowią naruszenie dyscypliny finansów publicznych, należą: 1) nieustalenie, niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, a także pobranie, ustalenie lub dochodzenie jej w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia oraz niezgodne z przepisami jej umorzenie, odroczenie jej spłaty lub rozłożenie spłaty na raty albo dopuszczenie do przedawnienia (art. 5) 17, 4) nieprzekazanie w terminie do budżetu w należnej wysokości pobranych dochodów należnych Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego (art. 6), 5) niedokonanie w terminie wpłaty do budżetu w należnej wysokości dochodów przez jednostkę budżetową, nadwyżki środków obrotowych przez samorządowy zakład budżetowy albo nadwyżki środków finansowych przez agencję wykonawczą (art. 6), 6) przeznaczenie dochodów uzyskiwanych przez jednostkę budżetową na wydatki ponoszone w tej jednostce (art. 7), 7) przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu jej przekazywania lub udzielania, niezatwierdzenie w terminie przedstawionego rozliczenia dotacji lub nieustalenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu (art. 8), 8) wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację, nierozliczenie w terminie otrzymanej dotacji, niedokonanie w terminie zwrotu dotacji w należnej wysokości (art. 9), 16 W. Bartkowiak, Działalność komisji orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych regionalnych izb obrachunkowych w latach , Finanse Komunalne 2003, nr Chodzi w szczególności o należności z tytułu umów cywilnoprawnych (sprzedaż, najem, dzierżawa składników majątkowych, użytkowanie wieczyste gruntów), a także należności za usługi świadczone przez jednostki samorządu terytorialnego oraz komunalne jednostki organizacyjne i opłaty, których pobór wynika z przepisów szczególnych i do których inkasowania jednostki te są prawnie zobowiązane; J. Glumińska-Pawlic, K. Sawicka, Budżet jednostki samorządu terytorialnego, Zachodnie Centrum Organizacji, Zielona Góra 2002, s. 337.

28 28 1. Teoretyczne zagadnienia finansów publicznych 9) dokonanie zmiany w budżecie lub planie, stanowiącym podstawę gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia (art. 10), 10) dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków (art. 11), 11) przeznaczenie środków rezerwy na inny cel niż określony w decyzji o ich przyznaniu (art. 12), 12) nieopłacenie w terminie przez jednostkę sektora finansów publicznych: składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych albo ich opłacenie w kwocie niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia (art. 14), 13) zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych (art. 15), 14) niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, w tym obowiązku zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat albo oprocentowanie tych należności (art. 16) 18, 15) nieprzestrzeganie przepisów postępowania przy udzielaniu zamówień publicznych (przypadki naruszenia dyscypliny finansów publicznych przy udzielaniu zamówień publicznych są szczegółowo przedstawione w art. 17), 16) nieprzestrzeganie przepisów dotyczących zawarcia umowy koncesji (przypadki naruszenia dyscypliny finansów publicznych przy zawarciu umowy koncesji są szczegółowo przedstawione w art. 17a), 17) zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji albo przeprowadzanie lub rozliczenie jej w sposób niezgodny z przepisami ustawy o rachunkowości (art. 18), 18) niesporządzenie lub nieprzekazanie w terminie sprawozdania z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania albo wykazanie w tym sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej (art. 18), 18 Nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych zaniechanie dotyczące obowiązku zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, jeżeli zapłata odsetek lub oprocentowanie są związane z czynnościami mającymi na celu ustalenie zasadności zwrotu tych należności.