DZIENNIK URZĘDOWY. Wrocław, dnia 12 stycznia 2012 r. Poz. 67. WOJEWODA DOLNOŚLĄSKI Wrocław, dnia 30 grudnia 2011 r. NK-N

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO Wrocław, dnia 12 stycznia 2012 r. WOJEWODA DOLNOŚLĄSKI Wrocław, dnia 30 grudnia 2011 r. NK-N JB6 rozstrzygnięcie nadzorcze Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.) stwierdzam nieważność 14 ust. 3, 15 ust. 2, 16 oraz 17 Rozdziału III uchwały nr X/81/2011 Rady Gminy Paszowice z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w latach , rozdziału IV przedmiotowej uchwały. UZASADNIENIE Na sesji dnia 24 listopada 2011 r., działając na postawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 i 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) w zw. z art. 21 ust. 1 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.), zwanej ustawą o ochronie praw lokatorów, Rada Gminy Paszowice podjęła uchwałę nr X/81/2011 w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w latach W przedmiotowej uchwale Rada uregulowała zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (rozdział II i III) oraz zasady wynajmowania i zamiany lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy (rozdział IV). Uchwała ta wpłynęła do organu nadzoru dnia 1 grudnia 2011 r. W trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził iż: 14 ust. 2 pkt 3 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem 7 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz 118 w zw. z 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U r., Nr 100, poz. 908), 16 uchwały został podjęty z istotnym art Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), art. 21 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz ze zm.) oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) 17 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 7 ust. 1 i ust. w oraz 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz 119 w zw. z 143 Zasad techniki prawodawczej, rozdział IV przedmiotowej uchwały, dotyczący zasad wynajmowania i zamiany lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy, został podjęty z istotnym naruszeniem art. 21 ust. 3 pkt 1 oraz art. 21 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 7 Konstytucji. Podejmując rozdział II i III przedmiotowej uchwały Rada zrealizowała przyznane jej przez ustawodawcę upoważnienie określone w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Na jego mocy do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w przedmiocie wieloletnich programów gospodarowania. Konkretyzacja tego obowiązku dokonana została przez ustawodawcę w art. 21 ust. 2 ustawy. Zgodnie z jego treścią wieloletni program powinien być opracowany na co najmniej 5 kolejnych lat. Ponadto Rada uchwalając wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinna uregulować w nim obligatoryjnie te elementy, które ustawodawca wymienił w art. 21 ust. 2 pkt 1 8 ustawy. Mianowicie: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne, 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata, 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach,

2 2 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu, 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach, 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach, 7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne, 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności: a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, b) planowaną sprzedaż lokali. Dokonując analizy rozdziału II i III uchwały stwierdzić należy, że Rada uchwalając Program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, wszystkie te elementy uregulowała. Jednakże poszczególne jego fragmenty zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa, czego konsekwencją jest stwierdzenie ich nieważności. W Rozdziale III Rada uregulowała zasady polityki czynszowej. Rada mocą 14 ust. 2 pkt 3 uchwały postanowiła, że nie planuje się obniżania czynszu w stosunku do najemców o niskich dochodach. Pomoc rodzinom będącym w trudnej sytuacji materialnej jest i będzie realizowana poprzez wypłaty dodatków mieszkaniowych. Zdaniem organu nadzoru Rada dokonała modyfikacji przepisu rangi ustawowej, tj. art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z jego treścią właściciele, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem art. 23 ust. 4, mogą na wniosek najemcy, w oparciu o postanowienia odpowiednio uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zarządzenia wojewody lub uchwały organu wykonawczego państwowej osoby prawnej, stosować określone obniżki czynszu naliczonego według obowiązujących stawek w stosunku do najemców o niskich dochodach. Obniżki takie mogą być udzielane najemcom, których średni dochód w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego nie przekracza poziomu określonego w uchwale odpowiedniego organu lub w zarządzeniu wojewody. Kwota obniżki powinna być zróżnicowana w zależności od wysokości dochodu gospodarstwa domowego najemcy. Z przepisu tego wynika zatem, że właściciele mogą stosować określone obniżki czynszu w stosunku do najemców o niskich dochodach. Skoro zatem przepis rangi ustawowej przewiduje możliwość obniżania czynszu przez właścicieli lokali, to akt prawa miejscowego, jako akt niższego rzędu w hierarchii źródeł prawa, nie może wprowadzać zasad odmiennych. Tymczasem Rada wskazała, że nie planuje się obniżania czynszu w stosunku do najemców o niskich dochodach i zmodyfikowała wolę ustawodawcy. Z powyższego wynika zatem, że Rada podejmując 14 ust. 2 pkt 3 dokonała modyfikacji przepisu rangi ustawowej tj. art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, czym w sposób istotny naruszyła art. 7 ust. 2 ustawy w zw. z 118 w zw. z art. 143 Zasad techniki prawodawczej. Orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r., ONSA 1993/2/44; wyrok NSA z 14 października 1999 r., OSS 2000/1/17; wyrok NSA 6 czerwca 1996 r., sygn. SA/Wr 2761/95, nie opubl.). Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może bowiem prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne. Ze stanowiskiem takim koresponduje 118 w zw. z art. 143 Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Organ nadzoru wskazuje również, kwestie dodatków mieszkaniowych reguluje odrębny akt prawny. Zatem przyznawanie dodatków mieszkaniowych jest niezależne od stosowania obniżania czynszu, o którym mowa w 14 pkt 3 uchwały. Mocą 16 uchwały Rada postanowiła, że w przypadku podnajęcia całego lub części lokalu dokonanego za pisemna zgodą wynajmującego, wysokość czynszu podwyższa się odpowiednio o 30%. Wskazać należy, że zgodnie z art Kodeksu cywilnego: Bez zgody wynajmującego najemca nie może oddać lokalu lub jego części do bezpłatnego używania ani go podnająć. Zgoda wynajmującego nie jest wymagana co do osoby, względem której najemca jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym. Wójt dysponuje i zarządza mieniem gminnym oraz jest podmiotem właściwym w sprawach zawierania umów dotyczących zbywania, nabywania i obciążania składników tego mienia. Tym samym, prawo podnajmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy jest kwestią związaną tylko i wyłącznie z treścią umowy najmu i tylko od woli wynajmującego (wójta) zależy prawo najemcy do wynajęcia osobie trzeciej oznaczonego lokalu mieszkalnego. Rada gminy nie może regulować elementów treści stosunku najmu, w zakresie których przepisy prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej dopuszczają swobodę w ich kształtowaniu stronom umowy najmu (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia z 2 czerwca 2006 r., IV SA/Wr 596/05). Dlatego wyłącznie Wójt zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, gospodarując mieniem komunalnym oraz zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gospodarując gminnym zasobem nieruchomości i wyrażając zgodę na podnajęcie wynajmowanego lokalu, będzie rozstrzygał o ewentualnym podniesieniu

3 3 stawki czynszu za ten lokal i jej wysokości. Dodatkowego podkreślenia wymaga, że również ustawa o ochronie praw lokatorów wskazuje wprost w treści art. 8 pkt 1, że w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, że stawki czynszu ustala organ wykonawczy tej jednostki, czyli w przedmiotowej sprawie, Wójt. Rada regulując zasady polityki czynszowej postanowiła również, że wolne lokale mieszkalne o powierzchni użytkowej powyżej 80 m 2 wynajmowane są za zapłatą czynszu wolnego, ustalonego w drodze przetargu. Czynsz wolny, z zastrzeżeniem ust. 2, nie może być niższy niż 200% czynszu obowiązującego za ten lokal ( 17 uchwały). W przedmiotowej uchwale wprowadzono zatem zasadę ustalania czynszu w drodze przetargu, co przeczy intencji ustawodawcy bowiem celem przepisów dotyczących mieszkaniowego zasobu gminy jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych osób o niskich dochodach. Ustalanie czynszu w drodze przetargu ma na celu jego ukształtowania na jak najwyższym poziome. Oznacza to, że osoby o niskich dochodach nie staną do przetargu mającego na celu ustalenie czynszu. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z treścią art. 7 i art. 8 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, jeżeli właścicielem nieruchomości jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu za 1 m 2 powierzchni użytkowej lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy ustala organ wykonawczy tej jednostki, na podstawie uchwały rady gminy, określającej zasady polityki czynszowej, uwzględniając czynniki podwyższające lub obniżające ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenie budynku, np. centrum, peryferie, zabudowa zwarta lub wolno stojąca, 2) położenie lokalu w budynku, np. kondygnacja, stopień nasłonecznienia, 3) wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacyjne oraz ich stan, 4) ogólny stan techniczny budynku. Ustawodawca wprowadził tutaj zasadę ustalania wysokości stawki czynszu za 1 m 2 powierzchni użytkowej z uwzględnieniem czynników mających wpływ na jej wysokość, a także wskazał te spośród nich, które uznał za bezwzględnie obowiązujące. Oznacza to, że czynniki określone w ustawie muszą być w każdym przypadku uwzględniane jako przesłanki ustalenia stawki czynszu. Jednocześnie wyliczenie tego rodzaju czynników w art. 7 cytowanej ustawy nie wyklucza możliwości uwzględnienia przez organ gminy także innych czynników mających wpływ na podwyższenie lub obniżenie ich wysokości. Ustalenie tych dodatkowych kryteriów nie może jednak nastąpić z pominięciem tych elementów podwyższających lub obniżających czynsz, które ustawodawca uznał za obligatoryjne. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że kwestionowany fragment uchwały został podjęty z naruszeniem art. 7 ust 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ponadto zdaniem organu nadzoru, podejmując kwestionowany zapis Rada naruszyła również art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Nie należy bowiem zapominać, że zadaniem własnym gminy jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zatem podejmując przedmiotową uchwałę należy mieć na uwadze konieczność respektowania normy wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy. Mianowicie gmina, posiadająca mieszkaniowy zasób, zobowiązana jest do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach, przy czym chodzi tu o gospodarstwa domowe wspólnoty samorządowej tj. mieszkańców konkretnej gminy. Ustawodawca zatem zakreślił krąg osób posiadających prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Należą doń mieszkańcy gminy mający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i prowadzący gospodarstwa domowe o niskich dochodach. Jednocześnie ustawodawca powierzył radzie gminy kompetencję do unormowania wysokości dochodu gospodarstwa domowego decydującej o nabyciu prawa do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Chodzi tu o wskazanie granicy maksymalnej osiąganego dochodu, powyżej której mieszkaniec konkretnej gminy nie ma prawa do ubiegania się o najem lokalu z gminnego zasobu z uwagi na możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych na wolnym rynku mieszkaniowym. Z powyższego wynika zatem, że celem przepisów dotyczących mieszkaniowego zasobu gminy jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych osób o niskich dochodach. Osoby takie nie staną do przetargu mającego na celu ustalenie czynszu na jak najwyższym poziomie. Prezentowany powyżej pogląd jest zgodny z obowiązującą linią orzecznictwa sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1467/09 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł że: Przyjęcie możliwości przetargowego trybu kształtowania wysokości czynszów w mieszkaniach komunalnych mogłoby prowadzić do sytuacji, w których najemcami takich mieszkań zostałyby osoby o dobrej, lub bardzo dobrej sytuacji materialnej, których stan majątkowy pozwala na wynajęcie mieszkania na wolnym rynku. Tymczasem jak podkreśla się w orzecznictwie, przepis art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) stanowi, że celem przepisów w przedmiocie mieszkaniowego zasobu gminy, jest "zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach" (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 304/06). Jednocześnie nie uwzględnienie czynników wymaganych art. 7 omawianej ustawy przy ustalaniu ceny najmu lokali o powierzchni przekraczającej 80 m 2 różnicowałoby szanse na uzyskanie lokalu, na niekorzyść osób o niskich zarobkach. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 82/08 (a także w wyroku NSA z 17 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 883/04, LEX nr ), zgodnie z którym zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy,

4 4 którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu. Tymczasem, o czym była już mowa wcześniej, ustalenie przetargowego trybu kształtowania wysokości czynszów w mieszkaniach komunalnych, faworyzuje osoby o lepszej sytuacji majątkowej a przy tym (...) brak jest możliwości aby cena najmu takiego lokalu ustalona w drodze przetargu publicznego uwzględniała czynniki wymagane przepisem art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów. Mając na uwadze powyższe, zasadne jest stwierdzenie nieważności 17 ust. 1 uchwały. W tym miejscu wskazać należy, że kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m 2 stanowią element obligatoryjny zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Tymczasem Rada uregulowała tę kwestię w Programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Wskazać należy, że zgodnie z 119 Zasad techniki prawodawczej na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Na mocy 143 rozporządzenia zasada ta ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego. Zatem z punktu widzenia techniki prawodawczej organ wskazany w upoważnieniu ma zrealizować nałożony na niego obowiązek w sposób wyczerpujący. Skoro zatem ustawodawca upoważnił Radę, wskazując dwa odrębne upoważnienia, do podjęcia zarówno Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy), jak i zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy (art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy) oraz wskazał elementy obligatoryjne, które Rada obowiązana jest uregulować uchwalając Program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład tego zasobu, to Rada powinna te elementy szczegółowo uregulować. Zatem kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m 2 powinny zostać przez Radę uregulowane w rozdziale V, dotyczącym zasad wynajmowania lokali, a nie w rozdziale III. Rada zamieszczając kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m 2 w Programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zamiast w zasad wynajmowania lokali dokonała pomieszania materii. Naruszyła zatem w sposób istotny 119 w zw. z 143 zasad techniki prawodawczej. Z tego względu zasadne jest stwierdzenie nieważności całego 17 uchwały. Określając zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, Rada powinna uregulować zasady wymienione w art. 21 ust. 3 pkt 1 7 ustawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 21 ust. 3 ustawy zasady wynajmowania lokali powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu, 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, 4) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, 5) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach, 6) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej, 7) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, 8) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m 2. Określenie w szczególności oznacza, że uchwała rady gminy powinna uregulować co najmniej wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 ustawy zagadnienia, żadnego z nich nie pomijając. Po analizie rozdziału IV regulującego zasady wynajmowania i zamiany lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy, stwierdzić należy, że Rada regulując zasady najmu nie wskazała wszystkich elementów określonych w art. 21 ust. 3 ustawy. Mianowicie Rada nie określiła wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu oraz nie określiła warunków zamieszkiwania kwalifikujących do ich poprawy. Oznacza to, że Rada podejmując IV uchwały naruszyła w sposób istotny art. 21 ust. 3 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy. Rada nie zrealizowała w pełni upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 21 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy. Stanowi to istotne naruszenie przepisów prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności całego paragrafu IV regulującego zasady najmu lokali mieszkalnych. Ustawodawca, wymieniając elementy uchwały podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy, stwierdza, że powinny się one znaleźć w niej w szczególności, co oznacza, że nadał im charakter obowiązkowy. Tym samym, z uwagi na stwierdzony brak określenia w uchwale wysokości dochodu gospodarstwa domowego, uprawniającego do ubiegania się o najem lokalu z zasobu mieszkaniowego Gminy Paszowice oraz nie określiła warunków zamieszkiwania kwalifikujących do ich poprawy, należy stwierdzić nieważność uchwały w całości. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 października 2007 r. II SA/Op 330/2007 brak w uchwale Rady Miejskiej w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i zasad wynajmowania lokali wchodzących

5 5 w skład tego zasobu uregulowań dotyczących którejkolwiek z kwestii wymienionych w art. 21 ust. 3 pkt 1 7 o ochronie praw lokatorów skutkuje ułomnością uchwały i ma istotny wpływ na ocenę jej zgodności z prawem. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że: 3 pkt 4 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji oraz 118 w zw. z art. 143 Zasad techniki prawodawczej, 19 ust. 1 uchwały we fragmencie której warunki zamieszkania odpowiadają wymogom określonym w 3 pkt 4 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji oraz 118 w zw. z art. 143 Zasad techniki prawodawczej, 22 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy oraz 7 Konstytucji. Rada mocą 3 pkt 4 wskazała, że osobami pozostającymi w trudnych warunkach mieszkaniowych są osoby, które nie posiadają żadnego tytułu prawnego do lokalu lub zamieszkujące w lokalu, w którym na członka gospodarstwa domowego przypada mniej niż 5 m 2 powierzchni mieszkalnej, tj. ogólnej powierzchni pokoi lub w lokalu niespełniającym wymogów lokalu przeznaczonego na stały pobyt ludzi. Rada zdefiniowała zatem de facto pojęcie trudnych warunków mieszkaniowych. Definicja ta jest bezprzedmiotowa bowiem, zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy, przesłankami ubiegania się o najem lokalu są następujące okoliczności: zamieszkiwanie na terytorium gminy, uzyskiwanie niskich dochodowych oraz niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Wskazać należy, że pojęcie niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe jest pojęciem bardzo szerokim. Poza tym jest to pojęcie ustawowe i kształtujące istotne z punktu widzenia jednostki prawo najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego. Znaczenie tego typu pojęcia można ustalać tylko i wyłącznie na gruncie przepisów powszechnie obowiązujących i w kontekście konkretnych ustaleń faktycznych. Przesłanka niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych ma szeroki zakres treściowy. Nie można zatem przyjmować, że jedynie osoba pozostająca w trudnych warunkach mieszkaniowych, o których mowa w 3 pkt 4 uchwały, jest uprawniona do ubiegania się o najem. Zdaniem organu nadzoru, Rada podejmując 3 pkt 4 przekroczyła zakres udzielonego jej upoważnienia. Wskazała bowiem warunki uprawniające do ubiegania się o najmem lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego podczas gdy przesłanki te zostały określone już w art. 4 ust. 2 ustawy. Rada dokonała zatem modyfikacji przepisu rangi ustawowej, a mianowicie art. 4 ust. 2 ustawy. Orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r., ONSA 1993/2/44; wyrok NSA z 14 października 1999 r., OSS 2000/1/17; wyrok NSA 6 czerwca 1996 r., sygn. SA/Wr 2761/95, nie opubl.). Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może bowiem prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne. Ze stanowiskiem takim koresponduje 118 w zw. z art. 143 Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Powyższe świadczy o tym, że Rada podejmując 3 pkt 4 uchwały naruszyła w sposób istotny prawo. Rada mocą 19 uchwały wskazała, iż najemcą lokalu może zostać wyłącznie osoba, której warunki zamieszkania odpowiadają wymogom określonym w 3 pkt 4 uchwały i której dochody brutto nie przekraczały, w okresie trzech miesięcy poprzedzających kwalifikowanie do najmu 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 100% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym. Jak wskazano wyżej zgodnie z treścią 3 pkt 4 uchwały przez osoby pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych, należ rozumieć osoby, które nie posiadają żadnego tytułu prawnego do lokalu lub zamieszkujące w lokalu, w którym na członka gospodarstwa domowego przypada mniej niż 5 m 2 powierzchni mieszkalnej, tj. ogólnej powierzchni pokoi lub w lokalu niespełniającym wymogów lokalu przeznaczonego na stały pobyt ludzi Rada określając przesłanki uprawniające do najmu lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego wskazała po pierwsze, iż są to osoby pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych, tj. nieposiadające żadnego tytułu prawnego do lokalu lub zamieszkujące w lokalu, w którym na członka gospodarstwa domowego przypada mniej niż 5 m 2 powierzchni mieszkalnej, tj. ogólnej powierzchni pokoi lub w lokalu niespełniającym wymogów lokalu przeznaczonego na stały pobyt ludzi, a po drugie wskazała na kryterium dochodowe. Zdaniem organu nadzoru 19 we wskazanym fragmencie w sposób istotny narusza prawo. Wskazać bowiem należy, że przy podejmowaniu uchwały na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy należy mieć na względzie konieczność respektowania normy, wynikającej z art. 4 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że gmina, posiadająca mieszkaniowy zasób, zobowiązana jest do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach, przy czym chodzi tu o gospodarstwa domowe wspólnoty samorządowej, tj. mieszkańców konkretnej gminy. Ustawodawca zatem zakreślił krąg osób posiadających prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Należą doń mieszkańcy gminy mający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i prowadzący gospodarstwa domowe o niskich dochodach. Jednocześnie ustawodawca powierzył radzie gminy kompetencję do unormowania wysokości dochodu gospodarstwa domowego decydującej o nabyciu prawa do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Chodzi tu o wskazanie granicy maksymalnej osiąganego dochodu, powyżej której mieszkaniec konkretnej gminy nie ma prawa do ubiegania się o najem lokalu

6 6 z gminnego zasobu z uwagi na możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych na wolnym rynku mieszkaniowym. Poza przesłanką niskiego dochodu i pozostawania mieszkańcem gminy prawodawca wprowadził także przesłankę posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Są to jedyne przesłanki uprawniające do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy. Wskazać należy, że przesłanka niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych ma szeroki zakres treściowy. Posiadanie bowiem tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie rozstrzyga jednoznacznie o braku po stronie zainteresowanego przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Taki tytuł prawny może być bowiem obciążony wadą (czy to wynikającą z okoliczności o charakterze prawnym czy też faktycznym), która uniemożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionego. Zwrócił na to uwagę sam ustawodawca, który w art. 23 ust. 2 ustawy wprowadził przesłankę braku tytułu prawnego do lokalu jako jedno z kryterium przyznania lokalu socjalnego, a więc lokalu tej kategorii, która przeznaczona jest dla osób najbardziej potrzebujących pomocy ze strony wspólnoty samorządowej, u których zachodzi kwalifikowana postać niemożności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Tymczasem jak wskazano wyżej Rada w 19 ust. 1 uchwały określając przesłanki uprawniające do najmu lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego wskazała po pierwsze na definicję osób pozostających w trudnych warunkach mieszkaniowych, a wśród nich osoby, które nie posiadają żadnego tytułu prawnego do lokalu, a po drugie wskazała na kryterium dochodowe. Powyższe świadczy, że Rada i w tym przypadku dokonała modyfikacji przepisu rangi ustawowej tj. art. 4 ust. 2 ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa. Z uwagi na powyższe zasadne jest stwierdzenie, iż 19 we wskazanym fragmencie został podjęty z istotnym naruszeniem prawa. Rada mocą 22 ust. 2 uchwały postanowiła, że najemca nie może posiadać równocześnie prawa do więcej niż jednego lokalu mieszkalnego, jeżeli jednym z lokali jest lokal z mieszkaniowego zasobu gminy. Według ust. 3 prawo ubiegania się o lokal mieszkalny i lokal socjalny z gminnego zasobu mieszkaniowego nie przysługuje osobie, która była właścicielem lokalu mieszkalnego i przeniosła jego własność na inną osobę. Jak wskazano wyżej krąg osób uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego został określony w art. 4 ust. 2 ustawy poprzez wskazanie przesłanek warunkujących to uprawnienie. Zatem osobami uprawnionymi są mieszkańcy gminy mający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i prowadzący gospodarstwa domowe o niskich dochodach. Rada wskazała natomiast, że najemca nie może posiadać jednocześnie prawa do więcej niż jednego lokalu mieszkalnego, jeżeli jednym z lokali jest lokal z mieszkaniowego zasobu gminy ( 22 ust. 2 uchwały) oraz że prawo ubiegania się o lokal mieszkalny i lokal socjalny z gminnego zasobu mieszkaniowego nie przysługuje osobie, która była właścicielem lokalu mieszkalnego i przeniosła jego własność na inna osobę ( 22 ust. 3 uchwały). Zdaniem organu nadzoru Rada podejmując wskazane wyżej zapisy przekroczyła zakres udzielonego jej upoważnienia. Mianowicie Rada powinna określić zasady wynajmowania lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego mając na uwadze elementy obligatoryjne wymienione w art. 21 ust. 3 ustawy oraz treść art. 4 ust. 2 ustawy określający przesłanki ubiegania się o najem lokalu a jednocześnie wyznaczający krąg podmiotów uprawnionych do najmu lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego. Tymczasem rada wskazała podmioty, którym najem nie przysługuje w przypadku zaistnienia okoliczności wymienionych w 22 ust. 2 i 3 uchwały. Jak wskazano wyżej jedną z przesłanek najmu lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Wskazać należy, że wystąpienie okoliczności wymienionych w 22 nie stanowi o tym, że potrzeby mieszkaniowe osób znajdujących się w sytuacji o której mowa wyżej, zostały zaspokojone. Należy podkreślić, że przesłanka niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych ma szeroki zakres treściowy. Posiadanie bowiem tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie rozstrzyga jednoznacznie o braku po stronie zainteresowanego przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Taki tytuł prawny może być bowiem obciążony wadą (czy to wynikającą z okoliczności o charakterze prawnym czy też faktycznym), która uniemożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionego. Zwrócił na to uwagę sam ustawodawca, który w art. 23 ust. 2 ustawy wprowadził przesłankę braku tytułu prawnego do lokalu jako jedno z kryterium przyznania lokalu socjalnego, a więc lokalu tej kategorii, która przeznaczona jest dla osób najbardziej potrzebujących pomocy ze strony wspólnoty samorządowej, u których zachodzi kwalifikowana postać niemożności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Przytoczony powyżej stan prawny wskazuje, iż krąg osób, którym gmina powinna stworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, zakreślony został jednoznacznie w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Z treści art. 21 ust. 3 pkt ustawy wynika natomiast, że rada gminy ma możliwość ograniczenia kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o przydział lokalu jedynie poprzez określenie wysokości dochodu gospodarstwa domowego. Uzależnienie takiego uprawnienia natomiast od innych, nie przewidzianych w ustawie, kryteriów przekracza zakres upoważnienia wynikający z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2004 r. IV SA/Wr 98/04; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia r. OSK 883/04). W niniejszej uchwale wyłączenie osób wskazanych w 22 ust. 2 i 3 uchwały z kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy Paszowice nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa i stanowi podstawę do stwierdzenia, iż został on podjęty z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 4 ust. 2 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji. Niezależnie od wskazanych powyżej naruszeń przepisów prawa, organ nadzoru sygnalizuje, iż zapis 23 ust. 1 uchwały budzi wątpliwości z uwagi na jego nieprecyzyjność. Zgodnie z jego treścią wynajmujący może

7 7 zawrzeć umowę najmu lokalu stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy z osobami, które nie wstąpiły w stosunek najmu po śmierci najemcy, jeżeli zamieszkiwałaby z nim przez okres 3 lat. Tymczasem zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów rada gminy uchwala zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Zgodnie zaś z art i 2 Kodeksu cywilnego: W razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą. Osoby wymienione w 1 wstępują w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci. Rada Miejska nie mogła więc określić warunków po spełnieniu których osoby wymienione w art Kodeksu cywilnego mogą wstąpić w stosunek najmu po śmierci najemcy, gdyż wstąpienie osób wskazanych w art w stosunek najmu następuje z mocy prawa, bez konieczności zawierania nowej umowy najmu między sukcesorem a wynajmującym i niezależnie od tego, czy źródłem najmu była umowa najmu czy decyzja administracyjna o przydziale (tak SN w uchwale z 23 października 1978 r., III CZP 52/78, OSN 1979, nr 5, poz. 89, z glosami: E. Warzochy, NP 1980, nr 9, s. 139 i Z. Radwańskiego, OSP 1979, z. 9, poz. 162). Jedyny warunek do spełnienia, wystarczający do nawiązania stosunku najmu określił sam ustawodawca. Warunkiem tym jest stałe zamieszkiwanie z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci. Reasumując zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów rada gminy mogła określić warunki konieczne do zawarcia umowy najmu wyłącznie dla osób nie objętych unormowaniem art. 691 Kodeksu cywilnego. Z zapisu 23 ust. 1 uchwały nie wynika natomiast, jakich podmiotów zapis ten dotyczy, czy tych o których mowa w art. 691 ustawy kodeks cywilny, czy też innych, nie wymienionych w tym przepisie. Gdyby bowiem chodziło o osoby wymienione w art. 691 kodeksu cywilnego, Rada nie byłaby uprawniona do regulowania tej kwestii w przedmiotowej uchwale. W przypadku natomiast gdyby chodziło o inne podmioty, to wskazać należy, że takie uprawnienie Rada posiada. Jednakże przepisy uchwały powinny być jasne i precyzyjne. Tego kryterium przedmiotowa uchwała nie spełnia. Mając na uwadze powyższe, stwierdzam jak na wstępie. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie mieszkaniowych mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w związku z art ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 163, poz z późn. zm.) niniejsze rozstrzygnięcie może być zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, za pośrednictwem Wojewody Dolnośląskiego, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Wojewoda Dolnośląski: Aleksander Marek Skorupa