POLITYKA BEZPIECZEŃSTWA WIELKIEJ BRYTANII PO ZIMNEJ WOJNIE

Transkrypt

1 POLITYKA BEZPIECZEŃSTWA WIELKIEJ BRYTANII PO ZIMNEJ WOJNIE

2 Rodzicom i najbliższym

3 Uniwersytet Warszawski Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Grzegorz Gogowski POLITYKA BEZPIECZEŃSTWA WIELKIEJ BRYTANII PO ZIMNEJ WOJNIE Warszawa 2014

4 Recenzent: Dr hab. Justyna Zając Redaktor prowadzący Jarosław Szczepański Projekt okładki Zakład Graficzny Copyright by Grzegorz Gogowski, Warszawa 2014 Copyright by Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytet Warszawski, Warszawa 2014 Wszelkie prawa zastrzeżone. Każda reprodukcja lub adaptacja całości bądź części niniejszej publikacji, niezależnie od zastosowanej techniki reprodukcji (drukarskiej, fotograficznej, komputerowej i in.), wymaga pisemnej zgody Autora i Wydawcy. ISBN: Arkuszy wydawniczych: 13 Wydawca: Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytet Warszawski ul. Krakowskie Przedmieście 3, Warszawa tel./fax Druk i oprawa: Zakład Graficzny UW. Zam. 814/2014

5 SPIS TREŚCI Wstęp... 9 Rozdział I Problematyka bezpieczeństwa a polityka brytyjska Historia i tradycja a brytyjska polityka bezpieczeństwa Pojmowanie bezpieczeństwa w polityce brytyjskiej Problematyka bezpieczeństwa a brytyjska scena polityczna Konkluzje Rozdział II Koncepcja brytyjskiej polityki bezpieczeństwa po zimnej wojnie Dokumenty programowe przyjęte w latach Dokumenty programowe przyjęte w okresie rządów Partii Pracy Strategiczny Przegląd Obrony z 1998 roku Dokumenty programowe przyjęte w latach Dokumenty programowe przyjęte przez rząd konserwatywno-liberalny Strategia Bezpieczeństwa Narodowego z 2010 roku Strategiczny Przegląd Obrony i Bezpieczeństwa z 2010 roku Wyzwania dla kolejnych dokumentów strategicznych brytyjskiej polityki bezpieczeństwa Konkluzje Rozdział III Siły zbrojne Zjednoczonego Królestwa Charakterystyka ogólna brytyjskich sił zbrojnych Siły zbrojne Zjednoczonego Królestwa po zimnej wojnie Transformacja brytyjskich sił zbrojnych Wpływ Strategicznego Przeglądu Obrony i Bezpieczeństwa 2010 na brytyjski potencjał militarny Przyszłość brytyjskich sił zbrojnych Konkluzje Rozdział IV Brytyjska polityka ekspedycyjna po zimnej wojnie Przesłanki brytyjskiej aktywności w zakresie działań ekspedycyjnych Doktryna Międzynarodowej Wspólnoty Ewolucja brytyjskiej polityki ekspedycyjnej po 2007 roku Konkluzje Rozdział V Brytyjska polityka jądrowa po zimnej wojnie Miejsce broni jądrowej w brytyjskiej polityce bezpieczeństwa Brytyjski potencjał jądrowy Brytyjska doktryna jądrowa Minimalne odstraszanie jądrowe Znaczenie kryterium moskiewskiego

6 5.4 Debata wokół przyszłości broni jądrowej w Wielkiej Brytanii Opozycja wewnętrzna wobec broni atomowej Stanowisko głównych partii politycznych wobec przyszłości broni jądrowej Stanowisko opinii publicznej Konkluzje Rozdział VI Atlantycyzm polityki bezpieczeństwa Zjednoczonego Królestwa Rola strategicznego partnerstwa z USA w brytyjskiej polityce bezpieczeństwa Uwarunkowania partnerstwa brytyjsko-amerykańskiego Ewolucja partnerstwa brytyjsko-amerykańskiego po zimnej wojnie Rola NATO w brytyjskiej polityce bezpieczeństwa po zimnej wojnie Wielka Brytania wobec procesu transformacji NATO Wielka Brytania a proces rozszerzenia NATO Konkluzje Rozdział VII Europejski wymiar brytyjskiej polityki bezpieczeństwa Generalne założenia europejskiej polityki Zjednoczonego Królestwa w dziedzinie bezpieczeństwa Wielka Brytania wobec procesu autonomizacji obronnej Europy po zimnej wojnie Rewitalizacja UZE oraz ustanowienie WPZiB UE Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony UE Zwrot Wielkiej Brytanii w kierunku rozwoju współpracy dwustronnej Konkluzje Zakończenie Bibliografia

7 CONTENT Preface... 9 Chapter I Issue of security in British Politics History and tradition in British security policy Perception of security issues in British Politic Role of Issue of security in British political scene Conclusion Chapter II The British concept of security policy after the Cold War British security policy document before British security policy documents under Labour Governments Strategic Defence Review British security policy documents of British security policy documents under Coalition government National Security Strategy Strategic Defence and Security Review Challenges for the future british defence reviews Conclusion Chapter III The armed forces of the United Kingdom General profile of the british armed forces The armed forces of the United Kingdom after the Cold War Post-Cold War transformation of the british armed forces Impact of the Strategic Defence and Security Review 2010 on British military capabilities Future of the british armed forces Conclusion Chapter IV British expeditionary policy after the Cold War Reasons for British activity in the field of expeditionary operations Doctrine of the International Community The evolution of the British expeditionary policy after Conclusion Chapter V British nuclear policy after the Cold War Role of nuclear weapons in British security policy Britain s Nuclear arsenal British Nuclear Doctrine Concept of minimum nuclear deterrence Role of Moscow criterion

8 5.4 Debate over future future of british nuclear weapons Domestic opposition to British nuclear deterrent The position of the main political parties about the future of nuclear weapons The position of public opinion Conclusion Chapter VI Atlanticism of British security policy Role of strategic Anglo-American partnership in british security policy Determinants of Anglo-American partnership Evolution of Anglo-American political partnership after the Cold War Role of NATO in British security policy after the Cold War United Kingdom towards the transformation of NATO United Kingdom towards the enlargement of NATO Conclusion Chapter VII The European dimension of British security policy General assumptions of the British european policy in the security area United Kingdom towards european defence autonomization after the Cold War Revitalization of the WEU and the establishment of the EU CFSP EU Common Security and Defence Policy British shift towards bilateral cooperation Conclusion Conclusions Bibliography

9 Wstęp Zakończenie zimnowojennej konfrontacji 1 pomiędzy Wschodem a Zachodem oznaczało nie tylko kres dotychczasowego porządku międzynarodowego, ale także spowodowało fundamentalne zmiany w sferze bezpieczeństwa międzynarodowego. Nowe otoczenie, w którym nie istniała już wszechogarniająca dychotomia USA-ZSRR stało się paradoksalnie jednocześnie mniej niebezpieczne, ale bardziej gwałtowne i nieprzewidywalne. Dotychczasowe koncepcje bezpieczeństwa konstruowane przede wszystkim wokół ryzyka wybuchu międzyblokowego konfliktu militarnego stały się nieaktualne, dlatego też państwa europejskie musiały na nowo zdefiniować swoje interesy bezpieczeństwa tak w skali narodowej jak i międzynarodowej. Jednym z czołowych przedstawicieli Bloku Zachodniego była Wielka Brytania pełniąca rolę najbliższego sojusznika Stanów Zjednoczonych, które po zwycięstwie w zimnowojennej konfrontacji staly się jedynym światowym supermocarstwem oraz niekwestionowanym liderem społeczności międzynarodowej. Strategiczne partnerstwo z USA, dostęp do broni jądrowej oraz status stałego członka Rady Bezpieczeństwa ONZ stały się czynnikami, które wciąż zapewniały przynależność Zjednoczonego Królestwa do grupy najpotężniejszych państw na świecie, niezależnie od stale postępującego osłabiania jej mocarstwowej pozycji. Zakończenie zimnowojennej konfrontacji spowodowało, że Wielka Brytania stanęła przed nowymi dylematami oraz koniecznością ponownego określenia parametrów ograniczających własne działania polityczne. Zdecydowanie najpoważniejszym spośród wszystkich wyzwań była adaptacja narodowej polityki bezpieczeństwa do wysokiego tempa oraz nieprzewidywalności zmian zachodzących w pozimnowojennym środowisku międzynarodowym. Podstawowym celem badawczym stawianym przed niniejszą monografią będzie przeprowadzenie analizy najważniejszych wymiarów brytyjskiej polityki bezpieczeństwa po zakończeniu zimnej wojny. Punkt ciężkości rozważań zostanie położony na wskazanie oraz dokonanie oceny najważniejszych tendencji w procesie ewolucji brytyjskiej polityki bezpieczeństwa. Badania zostaną skoncentrowane na procesie rozwoju brytyjskiej polityki bezpieczeństwa, a wydarzenia zachodzące w otoczeniu międzynarodowym Zjednoczonego Królestwa spełnią jedynie funkcję ram dla głównego toku badań. 1 Za umowną datę zakończenia zimnej wojny, która będzie stanowiła cezurę początkową dla rozważań podjętych w niniejszej pracy, autor uznaje rok

10 Osiągnięciu wspomnianego celu podporządkowana została struktura niniejszej monografii, na którą składa się siedem rozdziałów. Preludium dla właściwych rozważań stanowi rozdział pierwszy, w którym przedstawiono czynniki kształtujące sposób myślenia Brytyjczyków o problematyce bezpieczeństwa, a także omówiono rolę jaką zajmuje ona w brytyjskiej rzeczywistości politycznej. W rozdziale drugim znajduje się analiza zapisów dokumentów programowych brytyjskiej polityki bezpieczeństwa przyjętych po 1989 roku, koncentrując się w największym stopniu na przeglądach obronnych z 1998 oraz 2010 roku. Kolejne pięć rozdziałów monografii zawiera analizę najważniejszych wymiarów brytyjskiej polityki bezpieczeństwa po zimnej wojnie. Rozważania podjęte w rozdziale trzeim dotyczą zagadnień pozimnowojennej transformacji brytyjskich sił zbrojnych oraz potencjału militarnego Zjednoczonego Królestwa po decyzjach przewidzianych w Strategicznym Przeglądzie Obrony i Bezpieczeństwa z 2010 roku. Rozdział czwarty poświęcony jest analizie ewolucji brytyjskiego podejścia do podejmowania działań militarnych poza granicami własnego kraju, przy szczególnym nacisku położonym na omówienie założeń Doktryny Międzynarodowej Wspólnoty oraz wykazanie jej implikacji dla obecnego kształtu polityki ekspedycyjnej Zjednoczonego Królestwa. Rozdział piąty stanowi próbę zarysowania podstawowych parametrów określających podejście Wielkiej Brytanii do problematyki broni jądrowej po zakończeniu zimnej wojny. W rozdziale szóstym szczegółowej analizie poddano atlantycyzm brytyjskiej polityki bezpieczeństwa koncentrując się na roli jaką po zakończeniu zimnej wojny Brytyjczycy przyznają strategicznemu partnerstwu z USA oraz NATO. Ostatni rozdział monografii poświęcono natomiast zrekonstruowaniu ewolucji brytyjskiego stanowiska wobec procesu autonomizacji obronnej Starego Kontynentu po 1989 roku. W trakcie prowadzenia badań, autor korzystał z szerokiej podstawy źródłowej, w której zdecydowaną większość stanowiły publikacje opracowane przez autorów brytyjskich. Szczególnie przydatne okazały się artykuły publikowane w brytyjskich periodykach naukowych, spośród których na specjalne podkreślenie zasługuje dwumiesięcznik International Affairs, wydawany przez Królewski Instytut Spraw Międzynarodowych (Chatham House). Niezwykle użyteczne były także raporty i analizy przygotowane przez wybitnych znawców problematyki bezpieczeństwa z Royal United Services Institute (RUSI). Spośród publikacji polskojęzycznych wyjątkową wartość dla niniejszej monografii miały natomiast prace wybitnych znawców problematyki brytanicznej: Franciszka Gołembskiego oraz Krzysztofa Jaźwińskiego. W generalnej ocenie, należy jednak podkreślić, że problematyka polityki bezpieczeństwa Zjednoczonego Królestwa była stosunkowo rzadko poruszana przez polskich badaczy stosunków międzynarodowych, którzy znacznie 10

11 częściej podejmowali rozważania związane z innymi wymiarami brytyjskiej polityki. Na polskim gruncie wydawniczym nie powstała również jak dotąd samodzielna publikacja poświęcona całościowej analizie polityki bezpieczeństwa Wielkiej Brytanii po zakończeniu zimnej wojny. Niniejsza monografia stanowi swoiste zwieńczenie kilkuletniego okresu zainteresowania badawczego autora tematyką obronności Zjednoczonego Królestwa, którego początki sięgają jeszcze studiów magisterskich. Mając świadomość pewnych niedostatków oraz ograniczeń niniejszego opracowania, autor wyraża nadzieję, że chociaż w pewnym stopniu umożliwi ona wypełnienie wspomnianej luki istniejącej dotychczas w polskojęzycznej literaturze przedmiotu. Grzegorz Gogowski 11

12 ROZDZIAŁ I Problematyka bezpieczeństwa a polityka brytyjska Sposób w jaki elity polityczne danego państwa postrzegają zagadnienie bezpieczeństwa jest niewątpliwie wypadkową wielu zróżnicowanych czynników. W przeszłości podstawową determinantą bezpieczeństwa większości państw były uwarunkowania geopolityczne, które w oczywisty sposób wpływały na kształt i strukturę ich sił zbrojnych oraz o postawę na arenie międzynarodowej. Na przestrzeni wieków niektóre z państw wypracowały charakterystyczne koncepcje, będące zbiorem zasad jakimi zwyczajowo kierują się one w procesie kreowania własnej polityki zewnętrznej. W przypadku Zjednoczonego Królestwa, można zaobserwować wyjątkowo silny wpływ owych tradycyjnych koncepcji na kształt polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. W poniższym rozdziale stanowiącym wprowadzenie do bardziej szczegółowych rozważań prowadzonych w późniejszych etapach niniejszej pracy, podjęta zostanie próba ogólnej refleksji nad najważniejszymi zasadami warunkującymi sposób myślenia Brytyjczyków o bezpieczeństwie, a także roli jaką owa problematyka zajmuje w brytyjskiej rzeczywistości politycznej Historia i tradycja a brytyjska polityka bezpieczeństwa 2 Kiedy ludzie pytają się mnie o to, co jest nazywane polityką, jedyną odpowiedzią jest to, że mamy zamiar robić to, co wydaje się nam najlepsze, w każdej sytuacji w miarę jej rozwoju, kierując się interesami naszego kraju." Henry John Temple 3. Wicehrabia Palmerston 2 Wiele spośród zagadnień, które zostaną poddane analizie w niniejszym rozdziale można zaliczyć do kultury strategicznej kategorii, która wśród wielu badaczy stosunków międzynarodowych oraz studiów strategicznych cieszy się coraz większą popularnością. Za najbardziej trafną definicję kultury strategicznej można uznać tę stworzoną przez C.Graya oraz T.Mahnkena, którzy definiowali ją jako zestaw powszechnie akceptowanych wspólnych wierzeń, przekonań, przypuszczeń oraz sposobów zachowania wywodzących się ze wspólnych i akceptowanych doświadczeń, które kształtują samoidentyfikację oraz relacje wobec obcych oraz determinują odpowiednie metody i środki działania niezbędne dla osiągnięcia celów polityki bezpieczeństwa. Jak jednak zauważył znawca problematyki Łukasz Smalec, wśród badaczy brak jest zgody co do jednej powszechnie akceptowanej definicji kultury strategicznej, co ogranicza jej wiarygodność, a w konsekwencji użyteczność jako narzędzia analitycznego. Dlatego też autor niniejszej pracy, chcąc uniknąć trudności definicyjnych i zagłębiania się w zagadnienie poboczne z punktu widzenia tematu pracy, świadomie zrezygnował z wykorzystywania koncepcji kultury strategicznej ; Ł.Smalec, Kultura strategiczna Stanów Zjednoczonych. U źródeł, Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2013, s

13 Wpływ wykształconej na przestrzeni wieków tradycji politycznej danego narodu oraz przekazywanych z pokolenia na pokolenie doświadczeń historycznych (nazywanych przez Bolesława Balcerowicza charakterem narodowym 3 ) na sposób postrzegania problematyki obronności przez elity polityczne danego państwa, nie budzi kontrowersji wśród badaczy. W przypadku Zjednoczonego Królestwa skala oddziaływania czynników tradycyjnych i historycznych na bieżący kształt polityki zagranicznej i bezpieczeństwa jest szczególnie duża. Na potwierdzenie tej tezy można zacytować jednego z najwybitniejszych polskich znawców problematyki brytanicznej Franciszka Gołembskiego, który pisze: Wielka Brytania w sferze polityki zagranicznej charakteryzuje się postawą, w której tradycja odgrywa z reguły istotną rolę. W tym też znaczeniu można mówić o tradycyjnym podejściu Zjednoczonego Królestwa do wspierania się na trwałych zasadach, u których podstaw na czoło zawsze wysuwał się interes narodowy. Stąd nawet głębokie przeobrażenia i wstrząsy w polityce międzynarodowej starano się interpretować w taki sposób, aby przynosiły one stosunkowo najmniej uszczerbku podstawowym interesom brytyjskim 4. Patrząc przez pryzmat nowożytnej historii Zjednoczonego Królestwa kategoria interesu narodowego niezmiennie odgrywała zdecydowanie pierwszoplanową rolę. Co ciekawe w brytyjskiej tradycji politycznej, nadrzędne pojęcie interesu narodowego nie wymagało zdefiniowana, gdyż przywódcy Wielkiej Brytanii rozumieli je instynktownie, dzięki czemu mogli działać spontanicznie mając przy tym poparcie społeczeństwa 5. Polityczny pragmatyzm stał się fundamentem na którym oparto konkretne zasady prowadzenia polityki, które na przestrzeni dziesięcioleci przekształciły się w dogmaty brytyjskiej aktywności na arenie międzynarodowej. 3 B. Balcerowicz, Siły zbrojne w państwie i stosunkach międzynarodowych, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2006, s F. Gołembski, Założenia doktrynalne polityki zagranicznej Zjednoczonego Królestwa po wyborach parlamentarnych w 2010 roku w świetle tradycji brytyjskiej myśli geopolitycznej, w: F. Gołembski, P. Biskup, M. Kaczorowska, W. Lewandowski (red.), Polityka brytyjska po wyborach parlamentarnych Analiza wybranych problemów, ASPRA-JR, Warszawa 2011, s H. Kissinger, Dyplomacja, tłum. S. Głąbiński, G. Woźniak, I. Zych, Philip Wilson Warszawa, Warszawa 1996, s

14 Podstawowymi determinantami procesu kształtowania owych zasad były czynniki historyczne oraz geopolityczne. Wydaje się, iż czynnikiem, który w największym stopniu wpłynął na dzisiejszy sposób postrzegania polityki międzynarodowej przez Brytyjczyków, jest kilkusetletni okres w którym Zjednoczone Królestwo było niekwestionowanym mocarstwem światowym. Choć, wraz z rozpoczęciem zimnej wojny Wielka Brytania zaczęła stopniowo tracić mocarstwową pozycję, to prowadzenie polityki globalnej i zachowanie możliwości wpływu na wydarzenia w skali światowej pozostały jej głównymi priorytetami. Postawę Londynu w tym zakresie zwięźle określił Krzysztof Jaźwiński: 14 Ze względu na historyczne uwarunkowania, tradycje i silne poczucie bycia mocarstwem, Wielka Brytania wykorzystuje wszelkie możliwości do utrzymania, odzyskania i umocnienia mocarstwowej roli na różnych płaszczyznach (politycznej, ekonomicznej, w pewnym stopniu militarnej) oraz decydowania w najważniejszych sprawach światowych 6. Pomimo iż w okresie zimnowojennym Wielka Brytania utraciła pozycję supermocarstwa, nadal należy do państw posiadających istotne możliwości oddziaływania na politykę światową. Brytyjską przynależność do tej grupy konstytuują zwłaszcza dwa atrybuty mocarstwowości: formalny jakim jest status stałego członka Rady Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych oraz militarny w postaci dostępu do broni jądrowej. Choć trudno w sposób jednoznaczny określić obecne miejsce Wielkiej Brytanii w rankingu światowych potęg wydaje się, że uznanie jej za mocarstwo średniego rzędu lub też państwo prowadzące selektywną politykę mocarstwową jest satysfakcjonujące 7. Z punku widzenia tematu niniejszej pracy szczególnie istotnym zagadnieniem jest jednak faktyczny wpływ jaki przywiązanie do odgrywania mocarstwowej roli wywarło na kształt brytyjskiej koncepcji polityki bezpieczeństwa. Warto podkreślić, że pomimo iż w okresie zimnowojennym relatywna pozycja Albionu w systemie międzynarodowym znacząco osłabła, Wielka Brytania niezmiennie postrzega siebie jako jednego z głównych aktorów na arenie światowej i dlatego dąży do wypełniania swoich zobowiązań międzynarodowych 8. Status państwa globalnego oraz stałe miejsce w Radzie Bezpieczeństwa ONZ są podstawami przeświadczenia brytyjskich elit politycznych o konieczności przejmowania przez Zjednoczone 6 K. Jaźwiński, Ewolucja mocarstwowej roli Wielkiej Brytanii po zimnej wojnie, w: S. Bieleń, B. Mrozek (red.) Nowe role mocarstw, ISM, Warszawa 1996, s Ibidem, s W. Rees, Britain s Contribution to Global Order, w: S.Croft, A.Dorman, W.Rees, M.Uttley, Britain and Defence , Pearson Education Limited, Edinburgh 2001, s

15 Królestwo zwiększonej odpowiedzialności za utrzymanie światowego pokoju. Wspomniany imperatyw realizowany jest w praktyce poprzez utrzymanie psychologicznej gotowości do zaangażowania się w działania ukierunkowane na przeciwdziałanie zagrożeniom dla stabilności międzynarodowej, jeśli zajdzie taka konieczność. Warto zwrócić uwagę że na gruncie brytyjskim, zarówno w rozważaniach naukowych jak i praktyce życia politycznego centralną pozycję w koncepcji mocarstwa zajmuje siła militarna 9. Tradycyjnym elementem brytyjskich koncepcji politycznych stało się zatem przywiązanie do posiadania sił zbrojnych o potencjale i profilu umożliwiającym wykorzystanie ich jako instrumentu realizacji interesów narodowych. W przypadku Wielkiej Brytanii elementem determinującym od stuleci jej politykę zagraniczną (oraz obronną) było położenie geograficzne. Jednym z najczęściej wskazywanych elementów, determinujących brytyjską politykę zagraniczną, jest geograficzne usytuowanie Wielkiej Brytanii. Z punktu widzenia kryteriów geopolitycznych wyspowe położenie Zjednoczonego Królestwa sprawia, że można je zaliczyć do typowo morskiego państwa. Oznacza to, że głównym środowiskiem jego działania pozostawało zawsze morze. Państwo morskie w myśl założeń kryteriów geopolitycznych charakteryzuje się dużą mobilnością, wynikającą ze świadomego dążenia do wykorzystywania środowiska morskiego dla prowadzenia określonego typu działań politycznych 10. Położenie geograficzne nie tylko determinowało kształt brytyjskiej polityki zagranicznej, ale miało również kluczowy wpływ na kierunek rozwoju strategii militarnej Wielkiej Brytanii. Jak zauważa prof. Bolesław Balcerowicz, na gruncie brytyjskim rolę armii w polityce postrzegano tradycyjnie w sposób odmienny niż w państwach kontynentalnych jej zadania ogniskowały się bowiem na ochronie interesów ekonomicznych i zapewnieniu wolności handlu 11. Należy pamiętać, że Brytyjczycy zbudowali swoją imperialną pozycję nie na ekspansji terytorialnej lecz na ekspansji gospodarczej, która była możliwa dzięki trwającej przez kilka wieków dominacji morskiej zapewnianej przez potęgę Royal Navy oraz Merchant Navy. Wybitny znawca brytyjskiej historii Henryk Zins pisał: 9 S. Bieleń, Modele bezpieczeństwa międzynarodowego w nauce brytyjskiej, Sprawy Międzynarodowe, 1983, Nr 10, s F. Gołembski, Polityka zagraniczna Wielkiej Brytanii, Wydawnictwo ASPRA-JR, Warszawa 2001, s B. Balcerowicz, op. cit., Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2006, s

16 Podstawę utrzymania dla angielskiego prymatu w handlu stanowiła absolutna przewaga Anglii w dziedzinie żeglugi. Flota angielska zdecydowanie górowała nad flotami wszystkich innych państw i jeszcze w 1900 r. tonaż brytyjskich statków morskich był ponad 2 razy większy niż łączny tonaż Stanów Zjednoczonych, Niemiec i Francji. Wynosił około połowy całego tonażu światowego.w tym zakresie Anglia przodowała również pod względem nowoczesności statków. W żadnej innej dziedzinie przewaga jej nie była tak wyraźna i nie utrzymywała się tak długo, jak w przemyśle stoczniowym 12. Marynarka wojenna w oczywisty sposób zajęła pierwszoplanowe miejsce w brytyjskim sposobie myślenia o wojskowości tego państwa. Znaczenie floty wynikało nie tylko z pełnienia przez nią roli najważniejszej gwarancji bezpieczeństwa ale również z faktu iż stała się ona jednym z podstawowych narzędzi uprawiania polityki. Warto nadmienić że prymat sił morskich warunkował również przyznawanie jedynie roli uzupełniającej siłom lądowym, których podstawowym przeznaczeniem była obrona terytoriów zamorskich i posiadłości kolonialnych. Pomimo iż zręby brytyjskiej tradycji militarnej kształtowały się w czasach imperialnych, pamięć historyczna oraz spuścizna historyczna wywierają wyraźny wpływ na kształt i charakter sił zbrojnych Albionu 13. Elementy wywodzące się z tradycji myślenia kategoriami geopolitycznymi wciąż zajmują istotną rolę w procesie kształtowania brytyjskiej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Na pierwszy plan wysuwa się wspomniane już wcześniej zwyczajowe dążenie Zjednoczonego Królestwa do odgrywania roli aktora globalnego oraz uznawanie priorytetu bycia państwem morskim 14. Warto zwrócić uwagę, że realizacja takich założeń strategicznych w oczywisty sposób warunkuje konieczność posiadania sił zbrojnych o określonym profilu i konkretnych zdolnościach. Dlatego też, za jeden z priorytetów brytyjskiej polityki bezpieczeństwa należy uznać tradycyjne przekonanie o konieczności posiadania zdolności projekcji siły (power projection), niezbędnej dla realizacji globalnych interesów Wielkiej Brytanii H. Zins, Historia Anglii, Ossolineum, Wrocław 2001, s B.Balcerowicz, op.cit. s F. Gołembski, Założenia doktrynalne, s Pojęcie projekcji siły (które w polskiej literaturze przedmiotu tłumaczy się również jako, rzutowanie siły lub zdolność ekspedycyjną ) w niniejszej pracy będzie wykorzystywane w rozumieniu przedstawionym przez Irenę Kołakowską. Według autorki Power projection oznacza możliwość ograniczonego wykorzystania sił zbrojnych przez władze państwowe w celu osiągnięcia zysków politycznych poza granicami państwa, jego terytoriami i posiadłościami, obejmującą całe spektrum konfliktów poniżej progu wojny totalnej. Autorka zaznacza również, że pojęcie projekcji siły można rozumieć dwojako: w wąskim znaczeniu, jako zdolność ekspedycyjną służącą rozmieszczeniu swoich wojsk w regionie, w któym nie stacjonują liczące się oddziały zdolne przeprowadzić operację 16

17 Odrębnym zagadnieniem jest natomiast relacja pomiędzy charakterystycznym dla Brytyjczyków mocarstwowym sposobem myślenia a rzeczywistymi możliwościami prowadzenia polityki przez Zjednoczone Królestwo. Warto podkreślić, że znamienną cechą brytyjskiej polityki zewnętrznej stała się postawa określana w dyskursie publicznym jako walka w wyższej kategorii wagowej (punch above your weight). To słynne stwierdzenie użyte po raz pierwszy w 1993 roku przez ministra spraw zagranicznych Douglasa Hurda symbolizuje charakterystyczne dla Wielkiej Brytanii dążenie do odgrywania w polityce międzynarodowej roli nawet ważniejszej, niż pozwala na to faktyczny potencjał Zjednoczonego Królestwa. Należy jednak pamiętać, że wobec postępującego rozkładu potęgi chęć odgrywania owej nieproporcjonalnej roli wymagała przeznaczania istotnych nakładów, o których wygospodarowanie było Brytyjczykom coraz trudniej. Doskonałym komentarzem wspomnianej koncepcji jest fragment artykułu Johna C. Garnetta, w którym autor dokonuje oceny brytyjski atrybutów mocarstwowości w okresie pozimnowojennym: Przynajmniej na poziomie teoretycznym, koniec świata jałtańskiego może być dogodnym momentem dla ponownego rozważenia roli Wielkiej Brytanii, podania w wątpliwość przeważającej filozofii walki w wyższej kategorii wagowej" oraz tradycyjnych mocarstwowych zwyczajów myślenia, które są z tym wiązane. Nie ma nic złego w wywieraniu nieproporcjonalnego wpływu w świecie, a niektórzy twierdziliby, że Wielka Brytania znajduje się w dogodnej pozycji, aby tak czynić. Posiada niesamowitą przewagę w zakresie miękkiej siły" - języka angielskiego i dyplomacji kulturowej. Pozostaje jednym z najsilniejszych militarnie państw świata, posiada broń atomową i wysoce profesjonalne siły zbrojne. Dysponuje stałym miejscem w Radzie Bezpieczeństwa ONZ, łączą ją więzi z wieloma krajami Trzeciego Świata poprzez wspólnotę Commonwealthu, specjalne" stosunki z jedynym istniejącym supermocarstwem oraz odgrywa główną rolę w NATO. Jednocześnie jednak niektóre z tych zalet są nieco przestarzałe. Potencjał odstraszania nuklearnego wydaje się mieć po zakończeniu zimnej wojny mniejsze znaczenie. Użyteczność siły rnilitarnej jest w coraz więkzbrojną, oraz w szerokim znaczeniu, jako stałe rozmieszczenie elementów potęgi wojskowej na odległym obszarze poprzez ustanowienie na nim stałej zagranicznej obecności wojskowej oraz użycie sił ekspedycyjnych; I. Kołakowska, Zdolność ekspedycyjna w strategii bezpieczeństwa Stanów Zjednoczonych, Stosunki Międzynarodowe Inernational Relations, 2008, nr 3-4 (t. 38), s

18 szym stopniu podawana w wątpliwość. Nasze miejsce w Radzie Bezpieczeństwa odzwierciedla relacje siły z roku 1945, nie Wspólnota Commonwealth nie ma już swej wagi politycznej, chociaż istnieją silne przesłanki do twierdzenia, że jej odrodzenie przyniosłoby wiele korzyści. Specjalny" charakter naszych stosunków ze Stanami Zjednoczonymi stoi pod znakiem zapytania 16. Warto podkreślić, że owa chęć wywierania nieproporcjonalnego wpływu na politykę międzynarodową jest doskonałym przykładem brytyjskiego pragmatyzmu politycznego. Filozofia walki w wyższej kategorii wagowej w oczywisty sposób wymaga od Wielkiej Brytanii utrzymywania budżetu obronnego na odpowiednio wysokim poziomie, a także skutkowało zaangażowaniem (najczęściej u boku Amerykanów) w większą liczbę konfliktów niż jakiekolwiek inne państwo europejskie. Brytyjskie elity polityczne uznają jednak niezmiennie, że jest to cena, którą warto płacić w zamian za możliwość pozostawania w gronie najbardziej wpływowych państw na świecie. Co więcej, w takiej postawie widzą sposób na realizację najważniejszego z priorytetów swojej polityki bezpieczeństwa jakim jest utrwalenie strategicznego partnerstwa ze Stanami Zjednoczonymi 17. Wobec faktycznie niekorzystnej relacji osiągniętych zysków do poniesionych kosztów owa nadmiernie ambitna retoryka brytyjskich aspiracji międzynarodowych powoduje wzrost sceptycyzmu opinii publicznej, czego świadome są również elity polityczne Zjednoczonego Królestwa. Wydaje się jednak że ze względu na głębokie zakorzenienie mocarstwowości w brytyjskiej świadomości politycznej radykalne odejście od przyjmowania takiej postawy w dziedzinie stosunków zewnętrznych jest niemożliwe. O wiele bardziej prawdopodobnym scenariuszem jest stopniowe odejście Wielkiej Brytanii w kierunku mniej aktywnej postawy na arenie międzynarodowej i bardziej selektywnego angażowania się w rozwiązywanie konfliktów międzynarodowych 18. Kolejnym elementem brytyjskiej tradycji politycznej ukształtowanym przez czynniki historyczne i geopolityczne jest stosunek do współpracy z partnerami 16 J. C. Garnett, Bezpieczeństwo narodowe Wielkiej Brytanii po zimnej wojnie, w: D. B. Bobrow, E. Haliżak, R. Zięba (red.), Bezpieczeństwo narodowe i międzynarodowe u schyłku XX wieku, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 1997, s Za jedną z najważniejszych tradycyjnych cech brytyjskiej polityki bezpieczeństwa należy uznać atlantycyzm. Autor celowo pominął charakterystykę owej koncepcji na tym etapie pracy, gdyż zostanie ona szczegółowo przeanalizowana w rozdziale szóstym. 18 Doskonałym przykładem potwierdzającym ewolucję brytyjskiej polityki w tym zakresie jest brak poparcia brytyjskiego parlamentu dla udziału Zjednoczonego Królestwa w interwencji militarnej podczas kryzysu syryjskiego w sierpniu 2013 roku. 18

19 europejskimi. Z punktu widzenia imperialnej Wielkiej Brytanii kontekst europejski nie był obszarem pierwszoplanowego znaczenia 19. Jako światowe mocarstwo morskie Wielka Brytania była wystarczająco potężna by przez kilka stuleci istnieć samodzielnie, z dala od głównego nurtu wydarzeń politycznych na Starym Kontynencie. Aż do zakończenia II Wojny Światowej polityka europejska Wielkiej Brytanii koncentrowała się na zachowaniu równowagi na kontynencie i utrzymaniu roli mediatora zapobiegającego aby żadne z mocarstw nie uzyskało pozycji hegemona Starego Kontynentu 20. Stosunki bilateralne Zjednoczonego Królestwa determinowała zaś podbudowana realizmem politycznym zasada splendid isolation, której zamierzonymi skutkami było niezawieranie trwałych porozumień z żadnym z europejskich partnerów. Warto przytoczyć fragment książki Henry ego Kissingera, który pisał o brytyjskiej polityce zagranicznej: Rola Wielkiej Brytanii jako narodu utrzymującego równowagę europejską dawała jej wszelkie możliwości wyboru, których jej przywódcy mogli potrzebować czy życzyć sobie. Taka polityka była możliwa, ponieważ nie zakładała żadnych zdobyczy terytorialnych w Europie; Anglia mogła wybierać i przebierać w europejskich sporach, w których chciałaby interweniować, ponieważ jej jedynym interesem w Europie była równowaga (bez względu na to, jak żarłoczny był brytyjski apetyt na zamorskie zdobycze kolonialne). Niemniej jednak angielska splendid isolation nie powstrzymywała Wielkiej Brytanii od wchodzenia w tymczasowe układy z innymi krajami, w okolicznościach specjalnych. Jako potęga morska bez dużej stałej armii, Wielka Brytania czasami musiała współdziałać z kontynentalnymi sprzymierzeńcami, których zawsze wolała wybierać doraźnie, kiedy pojawiała się taka potrzeba. W takich wypadkach brytyjscy przywódcy wykazywali niezwykły brak pamięci o dawnych animozjach 21. Jedną z przesłanek brytyjskiej niechęci do zawiązywania trwałych porozumień politycznych była obawa przed ograniczeniem swobody działań na arenie międzynarodowej. Dzięki przywiązaniu do izolacjonistycznej postawy Wielka Brytania przez stulecia uniknęła trwałego zaangażowania w sprawy jakiegokolwiek państwa europejskiego, dzięki czemu mogła skoncentrować się wyłącznie na działaniach podejmowanych w celu ochrony i realizacji własnych interesów. Konse- 19 F. Gołembski, Brytyjskie koncepcje bezpieczeństwa europejskiego, Wydawnictwo Adam Marszałek, Warszawa 1996, s K. Łastawski, Polityka Zagraniczna Wielkiej Brytanii , Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1979, s H. Kissinger, op. cit, s

20 kwencją takiej postawy było również wytworzenie się w świadomości Brytyjczyków poczucia odrębności oraz swoistej wyższości nad Europejczykami z państw kontynentalnych. Za symbol tradycyjnego brytyjskiego stosunku do spraw europejskich można uznać jeden z najsłynniejszych cytatów Winstona Churchilla, który w artykule opublikowanym w lutym 1930 roku pisał: Mamy własne marzenia i nasze własne zadanie. Jesteśmy z Europą ale nie jej częścią. Jesteśmy powiązani ale niesprzeniewierzeni. Jesteśmy zainteresowani i związani ale niewchłonięci 22. Brytyjska optyka uległa zmianie wraz z ograniczeniem możliwości wypełniania roli światowego supermocarstwa oraz usamodzielnieniem się dominiów w II połowie XX wieku, co w sposób naturalny musiało przesunąć środek ciężkości polityki zagranicznej Zjednoczonego Królestwa ze spraw globalnych ku europejskiemu otoczeniu 23. Rzeczą znamienną jest jednak ciągłe występowanie w świadomości części społeczeństwa brytyjskiego pewnych reliktów będących następstwem izolacjonistycznego podejścia do spraw europejskich w przeszłości. Stosunek do kontynentu jest wciąż nierzadko postrzegany przez pozycję wyspiarską, czego efektem są cechy specyficznej ksenofobii połączonej z elementami poczucia wyższości wobec Europejczyków. W obszarze polityki znajduje to swój wyraz przede wszystkim w utrzymującej się stale powściągliwej postawie wobec spraw europejskich 24. Takie nastawienie bez wątpienia jest natomiast jedną z przyczyn pierwotnych brytyjskiego sceptycyzmu wobec integracji europejskiej, a także zaangażowania się w wielostronną współprace państw europejskich w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na kolejny element brytyjskiej tradycji politycznej jakim jest sceptycyzm wobec udziału w porozumieniach zakładających zbyt daleko posuniętą instytucjonalizację współpracy obronnej. Wynika ona ze szczególnie silnego przywiązania Brytyjczyków do zachowania pełnej niezależności w zakresie wykorzystania i dowodzenia własnymi siłami zbrojnymi. Z tego powodu Zjednoczone Królestwo zwyczajowo unikało uczestnictwa w inicjatywach, których rezultatem mogło być przekazanie kontroli nad całością lub częścią 22 R. Bideleux, R. Taylor, European Integration and Disintegration: East and West, Routledge, London 1996, s ; K. Łastawski, op. cit., s R. Kupiecki, Wielka Brytania wobec europejskiej współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony, w: A. Skoczek, P. Włodarski (red.), Bezpieczeństwo Polski w Zmieniającej się Europie nr 9: Europejska tożsamość w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 1996, s F. Gołembski, Polityka zagraniczna..., s

21 armii brytyjskiej organom o kompetencjom ponadnarodowym. Doskonałą ilustracją brytyjskiego podejścia jest okres przełomu lat czterdziestych i pięćdziesiątych XX wieku, kiedy Londyn odrzucał ideę utworzenia ponadnarodowej Europejskiej Wspólnoty Obronnej akceptując zarazem model współpracy i integracji nie naruszający narodowych kompetencji w dziedzinie wojskowej gwarantowany przez NATO Pojmowanie bezpieczeństwa w polityce brytyjskiej Bezpieczeństwo jest centralnym obszarem polityki każdego państwa i należy do najważniejszych interesów narodowych. Fundamentalne znaczenie bezpieczeństwa wynika z jego ścisłego związku z kategorią egzystencjalnych potrzeb i priorytetów podmiotów, za które uznaje się zarówno społeczności ludzkie zorganizowane w organizacje państwowe jak i tworzące je poszczególne jednostki. Aby uniknąć zbyt daleko idącego i niebezpiecznego zagłębiania się w skomplikowaną problematykę definiowana bezpieczeństwa, autor w celu wykazania jego istoty dla organizacji państwowej ograniczy się jedynie do odwołania się do koncepcji prof. Ryszarda Zięby: W praktyce mamy do czynienia z dwojakim rozumieniem bezpieczeństwa. Pierwsze, negatywne i wąskie ujęcie traktuje bezpieczeństwo jako brak zagrożeń, a koncentruje się na analizowaniu oddziaływań podmiotu w celu ochrony przed zagrożeniami dla jego istotnych wartości wewnętrznych. Drugie, pozytywne - postrzega kształtowanie pewności przetrwania, posiadania i swobód rozwojowych podmiotu. W jednym podejściu bezpieczeństwo jest definiowane w przeciwstawieniu do zagrożenia, natomiast w drugim poprzez analizę kreatywnej aktywności podmiotu 26. Warto zwrócić uwagę, że niezależnie od tego jak szeroko zostanie zdefiniowana kategoria interesu narodowego oraz owych wartości wewnętrznych, pierwotną potrzebą (zarówno z punktu widzenia państwa jak i jednostek je tworzących) jest przetrwanie. Konkludując, można więc przyjąć iż narodowa polityka bezpieczeństwa oznacza działania podejmowane przez państwa ukierunkowane na ochronę państwa, obywateli i jego wartości wewnętrznych przed czynnikami zewnętrznymi zagrażającymi ich istnieniu. Szczególnego podkreślenia wymaga centralna rola jaką w tym procesie odgrywa państwo, które wyraża i realizuje interesy bezpie- 25 R. Kupiecki, op. cit., s R. Zięba, O tożsamości nauk o bezpieczeństwie, Zeszyty Naukowe AON, 2012, nr 1 (86), s

22 czeństwa narodu, a także wciąż jest jedynym podmiotem zdolnym do prowadzenia polityki w tym zakresie 27. Na gruncie brytyjskim, fundamentalną zasadą sposobu postrzegania zagadnienia bezpieczeństwa narodowego jest traktowanie go jako proces, a nie jako koncepcję lub projekt. Pierwszoplanową rolę w owym procesie przyznaje się państwu, które w opinii brytyjskich badaczy wraz z zakończeniem zimnej wojny wręcz umocniło się na pozycji podstawowego podmiotu polityki bezpieczeństwa 28. Samo zagadnienie bezpieczeństwa tradycyjnie postrzega się natomiast przez pryzmat zmieniających się uwarunkowań międzynarodowych, przy uwzględnieniu stałego punktu odniesienia jakim jest geopolityczna pozycja Zjednoczonego Królestwa. Warto zwrócić uwagę, że cechą charakterystyczną brytyjskiego podejścia do kwestii bezpieczeństwa jest tradycyjna konserwatywność i ostrożność jakimi kierują się Brytyjczycy interpretując ewolucję środowiska międzynarodowego. Elity polityczne Zjednoczonego Królestwa uznają bowiem, że realizacja interesów bezpieczeństwa jest ściśle uzależniona od stopnia kontroli równowagi oraz wszelkich zmian zachodzących w otoczeniu strategicznym. Dlatego też z punktu widzenia Wielkiej Brytanii, zakończenie zimnej wojny oznaczało z jednej strony zniknięcie najpoważniejszego zagrożenia ewentualną konfrontacją z państwami bloku komunistycznego, z drugiej jednak powodowało niepewność wynikającą z zaniknięcia istniejącego przez ponad cztery dekady względnego status quo opartego na tzw. nuklearnej równowadze strachu 29. Niepokój brytyjskich elit politycznych wynikał z paradoksalnej sytuacji w której środowisko strategiczne Zjednoczonego Królestwo stało się mniej niebezpieczne ale jednocześnie bardziej gwałtowne i o wiele trudniejsze do kontrolowania 30. Brak było jasności odnośnie tego, w jaki sposób zdefiniować zadania brytyjskiej polityki bezpieczeństwa w nowych realiach międzynarodowych 31. Doskonałym podsumowaniem brytyjskiego podejścia do kwestii bezpieczeństwa po zakończeniu zimnej wojny są słowa wypowiedziane przez Margaret Thatcher podczas jednego z wystąpień w Izbie Gmin: 27 R. Kuźniar, Bezpieczeństwo w stosunkach międzynarodowych, w: E. Haliżak, R. Kuźnia (red.) Stosunki międzynarodowe: Geneza, struktura, dynamika, Wydawnictwa Uniwersytetu warszawskiego, Warszawa 2006, s S. Bieleń, op.cit., s J. S. Nye jr., Konflikty międzynarodowe. Wprowadzenie do teorii i historii, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2009, s J. C. Garnett, Bezpieczeństwo..., s B.Wiśniewski, Koncepcja bezpieczeństwa Wielkiej Brytanii, w: R. Zięba (red.), Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2008, s

23 Czas wielkich zmian to czas wielkiej niepewności, a nawet niebezpieczeństwa. Musimy być przygotowani na każde zagrożenie, nawet nieoczekiwane. Rozwój wydarzeń pokazał niezaprzeczalnie iż wygrywamy bitwę poglądów. Musimy się upewnić, że w przyszłości nie przegramy pokoju 32. Wzrost znaczenia zagrożeń nowego rodzaju, należy bez wątpienia uznać za jeden z czynników wzmagających poczucie niepewności brytyjskich elit politycznych po zakończeniu zimnej wojny. Warto w tym miejscu po raz kolejny przytoczyć opinię Johna Garnetta, który w połowie lat dziewięćdziesiątych zwracał uwagę na rzeczywisty brak skutecznych narzędzi, których władze brytyjskie mogły użyć w celu przeciwdziałania zagrożeniom pozamilitarnym i asymetrycznym. Ten wybitny badacz podkreślał ponadto, że skoro brak bezpieczeństwa jest wrodzoną cechą społeczności międzynarodowej to podstawowym problemem przed jakim stała Wielka Brytania nie była poprawa jej bezpieczeństwa, a sposób koegzystencji z niedostatkiem bezpieczeństwa, z jakim ma do czynienia 33. Tradycyjna powściągliwość charakteryzująca sposób w jaki Zjednoczonego Królestwo oceniało ewolucję środowiska strategicznego w znaczący sposób wpłynęła na brytyjską percepcję zagrożeń w okresie pozimnowojennym. Pomimo ogółu przewartościowań zachodzących w polityce międzynarodowej po roku 1989 brytyjskie podejście do kwestii bezpieczeństwa pozostało głęboko zakorzenione w zimnowojennym sposobie myślenia. Długo po zakończeniu zimnej wojny za podstawowe zagrożenie dla Zjednoczonego Królestwa nadal uznawano konflikt zbrojny, przyznając miano najbardziej domniemanego wroga Federacji Rosyjskiej 34. Brytyjczycy nie potrafili natomiast przyjąć bardziej elastycznej postawy, adekwatnej do dynamiki zmian w środowisku międzynarodowej. Patrząc przez pryzmat całego okresu pozimnowojennego można wręcz stwierdzić, że ewolucja podejścia Wielkiej Brytanii do problematyki bezpieczeństwa była spóźniona w stosunku do rzeczywistego tempa zmian zachodzących w jej otoczeniu strategicznym. Brytyjski sposób myślenia o bezpieczeństwie zbyt długo ogniskował się bowiem niemal wyłącznie na tradycyjnych kwestiach wojskowych, podczas gdy do stale zyskujących na znaczniu czynników asymetrycznych i pozamilitarnych przywiązywano zdecydowanie mniej uwagi. Postawę Zjednoczonego Królestwa w omawianym zakresie w doskonały sposób określił prof. Michael 32 Wystąpienie Margaret Thatcher podczas debaty w Izbie Gmin, 21 listopada 1989 roku, data dostępu J. C. Garnett, Bezpieczeństwo..., s H. Strachan, British National Strategy: Who Does It?, Parameters, 2013, nr 43(2), s

24 Clarke pisząc: obserwując stanowisko narodowe w sprawie bezpieczeństwa po zimnej wojnie, trudno oprzeć się wrażeniu, że Wielka Brytania jest mocarstwem status quo, pomimo sytuacji, w której status quo gwałtownie się zmienia Problematyka bezpieczeństwa a brytyjska scena polityczna Bezpieczeństwo jako potrzeba egzystencjalna, czyli związana z istnieniem narodu i instytucji państwa w oczywisty sposób zajmuje wysokie miejsce w hierarchii priorytetów polityki każdego kraju. Co ciekawe, na gruncie brytyjskim zauważalny jest charakterystyczny rozdźwięk pomiędzy znaczeniem przywiązywanym do szeroko rozumianego zagadnienia obronności przez elektorat oraz wpływem jaki zagadnienie to może wywierać na ocenę wystawianą poszczególnym gabinetom. Warto podkreślić, że w ciągu ostatnich kilkunastu lat, problematyka bezpieczeństwa i obrony nie była tematem, do którego wyborcy (zwłaszcza ci niezdecydowani) przywiązywali istotne znaczenie podczas wyborów parlamentarnych 36. Z drugiej strony, polityka bezpieczeństwa jest niezwykle wrażliwą materią, która niejednokrotnie determinowała sposób w jaki brytyjskie rządy były oceniane przez opinię publiczną 37. Posiłkując się opinią przedstawioną przez Andrew Dormana można wskazać cztery argumenty potwierdzające wspomnianą tezę. Po pierwsze, obszar obronności ze względu na swoje priorytetowe znaczenie dla funkcjonowania państwa niejako z urzędu zajmuje centralne miejsce w działaniach każdego z rządów Zjednoczonego Królestwa. Historia Zjednoczonego Królestwa dowodzi natomiast że skuteczność polityki bezpieczeństwa niejednokrotnie okazywała się kryterium decydującym o losach poszczególnych gabinetów. Po drugie, obronność jest ściśle związana z kontekstem międzynarodowym, który silnie oddziałuje na niektóre elementy brytyjskiej polityki wewnętrznej. Jed- 35 M. Clarke, British Security Policy, London 1998, s Analiza badań opinii publicznej przeprowadzanych po zakończeniu zimnej wojny wskazuje, że obronność (defence) wśród czynników determinujących postawy wyborcze Brytyjczyków (tzw. election issues) odgrywa niezmiennie marginalną rolę. W większości badań liczba ankietowanych deklarujących, że zagadnienia związane z obronnością wpłyną na ich wybór, nie przekracza 10%. Warto podkreślić, że w percepcji elektoratu brytyjskiego rola obronności w kontekście wyborczym zwiększa się nieznacznie jedynie w okresach bezpośredniego lub potencjalnego zagrożenia dla Zjednoczonego Królestwa (np. Wojna o Falklandy, kampanie w Afganistanie i Iraku,zamachy terrorystyczne w Londynie); dane na podstawie sondaży: data dostępu Doskonałymi przykładami są wojna o Falklandy (1982) oraz wojna w Iraku (2003). W pierwszym przypadku, zwycięstwo wojenne znacznie wzmocniło notowania Partii Konserwatywnej oraz samej premier Thatcher. W drugim przypadku, decyzja o przystąpieniu do wojny u boku Stanów Zjednoczonych, w perspektywie długoterminowej osłabiła notowania Partii Pracy i stała się jedną z głównych przyczyn ustąpienia Tony ego Blaira z urzędu premiera. 24

25 nym z takich obszarów są sojusze wojskowe, które wiążą się nie tylko z zobowiązaniami wobec partnerów ale nierzadko również z określonym zagrożeniem dla bezpieczeństwa własnych obywateli 38. Innym przykładem jest rynek zagranicznych zamówień sprzętu wojskowego, który w sposób bezpośredni kształtuje kondycję koncernów zbrojeniowych, stopę zatrudnienia czy poziom zdolności wojskowych. Po trzecie, decyzje dotyczące inwestycji w obszarach przemysłu zbrojeniowego oraz sektora R+D są istotne również z punktu widzenia społeczno-ekonomicznej sytuacji państwa. Warto podkreślić, że władze podejmując decyzję dotyczące rozwoju danego programu zbrojeniowego nierzadko za podstawowe kryterium uznawały wpływ jaki może on wywrzeć na gospodarkę i poziom zatrudnienia w Wielkiej Brytanii. Wreszcie, po czwarte, polityka bezpieczeństwa i obronności jest ściśle związana z moralnym dylematem dotyczącym uciekania się do użycia siły militarnej na arenie międzynarodowej 39. Kolejną cechą charakterystyczną brytyjskiej rzeczywistości politycznej jest funkcjonowanie tradycyjnego ponadpartyjnego konsensusu w odniesieniu do problematyki obronności, czego bezpośrednim następstwem jest marginalna rola jaką odgrywa ona w rywalizacji pomiędzy dwoma największymi partiami politycznymi Zjednoczonego Królestwa. Warto zaznaczyć, iż to niepisane międzypartyjne porozumienie w okresie zimnowojennym było utrwalone przez klarowne oczekiwania większości elektoratu brytyjskiego w zakresie dogmatów polityki obronnej, którymi były: wyraźne nastawienie anty-radzieckie, atlantycyzm (oparty na sojuszu z USA oraz na Pakcie Północnoatlantyckim) oraz posiadanie dostępu do broni jądrowej 40. W rezultacie, w okresie zimnowojennym fundamentalne założenia koncepcji bezpieczeństwa proponowanych przez Partię Pracy oraz Partię Konserwatywną pozostawały stosunkowo zbliżone. Różnica w podejściu obu partii do problematyki bezpieczeństwa była natomiast najbardziej widoczne w odniesieniu do kwestii poziomu wydatków obronnych. Z punktu widzenia Partii Konserwatywnej polityka bezpieczeństwa zwyczajowo pozostawała bowiem dziedziną, w której oszczędności należy poszukiwać jedynie w ostateczności. Jak zauważa prof. Dorman, silne przywiązanie do postrzegania bezpieczeństwa przede wszystkim przez pryzmat siły militarnej powodowało iż żaden z konserwatywnych ministrów obrony nie 38 Z brytyjskiego punktu widzenia, doskonałym przykładem są dwa zamachy bombowe w Londynie z lipca 2005 roku, do których przyznały się organizacje terrorystyczne związane z al-kaidą, deklarując iż ataki były odwetem za udział brytyjskich żołnierzy w wojnach w Iraku i Afganistanie. 39 A. Dorman, The Politics of Defence, w: S.Croft, A.Dorman, W.Rees, M.Uttley, op cit., s P. M. Jones, British defence policy: the breakdown of inter-partyconsensus, Review of International Studies, 1987, no 13, s

26 chciał być zapamiętany jako ten, którego decyzje spowodowały osłabienie międzynarodowej pozycji Zjednoczonego Królestwa 41. Politycy Partii Pracy traktowali natomiast obronność jako jedno spośród wielu sfer aktywności konkurujących o rządowe zasoby, będącą ponadto czynnikiem zagrażającym realizacji programów społecznych. W efekcie w brytyjskim społeczeństwie w czasie zimnej wojny wytworzyło się stereotypowe przekonanie zgodnie z którym torysi preferują wyższe wydatki obronne podczas gdy laburzyści koncentrują się przede wszystkim na wydatkach socjalnych 42. Zakończenie międzyblokowej rywalizacji wręcz utrwaliło dalszoplanową pozycję, jaką problematyka obronna zajmuje w politycznej rozgrywce pomiędzy największymi partiami Zjednoczonego Królestwa. Należy pamiętać, że w ostatnich dekadach zimnej wojny torysi umyślnie dążyli do uczynienia z obszaru bezpieczeństwa ważnego tematu wyborczego w celu zdyskredytowania gorzej odnajdujących się w tej materii przeciwników. Jednakże, w okresie pozimnowojennym obronność zaczęła ponownie odgrywać jedynie marginalną rolę podczas kampanii wyborczych, a także samych wyborów. Powrót do tradycyjnego trendu był związany z postawą przyjęta przez obydwie partie, które unikały podejmowania debaty w tym zakresie. Warto zaznaczyć, że na początku lat dziewięćdziesiątych Partia Konserwatywna utraciła swoją przewagę w zakresie polityki bezpieczeństwa i po raz pierwszy od zwycięskich wyborów z 1979 roku była w tak dużym stopniu podatna na publiczną krytykę w tym zakresie. Pozostających u władzy torysów obwiniano m.in. o niskie morale w armii, brak planowania strategicznego w dziedzinie obronności oraz nadmierną koncentrację na aspektach finansowych podczas podejmowania decyzji o cięciach budżetu obronnego. Pomimo słabości torysów, politycy Partii Pracy świadomie unikali debaty dotyczącej polityki bezpieczeństwa. Z punku widzenia laburzystów, obszar obronności tradycyjnie będący domeną Partii Konserwatywnej był wciąż postrzegany jako wyjątkowo niebezpieczny grunt, na którym nie są oni podjąć wyrównanej rywalizacji z bardziej doświadczony przeciwnikiem. Co więcej, w ostatniej dekadzie zimnej wojny Partia Pracy obniżyła swoją wiarygodność w oczach wyborców opowiadając się za koniecznością rezygnacji z brytyjskiego odstraszania jądrowego 43. Laburzyści wkrótce zdali sobie sprawę z popełnionego błędu, czego rezultatem było wycofanie się z silnej anty-jądrowej retoryki na początku lat dziewięćdziesiątych. W kon- 41 A. Dorman, The Politics..., s P. M. Jones, op. cit, s Britain will win with Labour, 1987 Labour Party Manifesto, dostęp 23 XI 2013; C. McInnes, Labour s Strategic Defence Review, International Affairs, 1998, vol. 74, no. 4, s

27 sekwencji, Partia Pracy powróciła do tradycyjnego kursu w zakresie polityki bezpieczeństwa, podzielając przywiązanie konserwatystów do broni jądrowej oraz Sojuszu Północnoatlantyckiego jako gwaranta stabilności na Starym Kontynencie. Ograniczające się zazwyczaj jedynie do detali międzypartyjne rozbieżności stały się bardziej wyraźne podczas przywództwa Tony ego Blaira ( ), którego osobiste przekonania w dużym stopniu warunkowały kształt brytyjskiej polityki bezpieczeństwa. Premier Blair nie tylko tymczasowo przyjął bardziej otwartą postawę w odniesieniu do procesu autonomizacji obronnej Europy, ale w oficjalnej retoryce dotyczącej brytyjskiej aktywności na arenie międzynarodowej przedkładał aspekty etyczne i moralne ponad interes narodowy, co należy uznać za nietradycyjne z punktu widzenia dogmatów brytyjskiej polityki bezpieczeństwa. Analizując rolę polityki bezpieczeństwa w brytyjskiej rozgrywce politycznej należy również zwrócić uwagę na specyficzną cechę jaką są podziały wewnątrz obu głównych partii dotyczące niektórych aspektów problematyki obronności. Przykładowo, już na początku politycznego przywództwa Margaret Thatcher w ramach partii rządzącej wykształciła się silna frakcja kwestionująca zasadność globalnych aspiracji oraz utrzymywania wysokiego poziomu wydatków obronnych niezależnie od kłopotów finansowych z jakimi boryka się Zjednoczone Królestwo. Inną wartą wypunktowania praktyką wykorzystywaną przez konserwatywnych premierów jest mianowanie na stanowisko ministra obrony (podatne na publiczną krytykę) swoich potencjalnych przeciwników w rywalizacji o przywództwo w partii 44. Przechodząc do Partii Pracy należy podkreślić, że owe wewnętrzne podziały są nawet silniejsze niż w wśród konserwatystów. Zagadnieniem, które w największym stopniu dzieli laburzystów pozostaje brytyjskie odstraszanie jądrowe. Warto zaznaczyć, że zapoczątkowany jeszcze w latach pięćdziesiątych XX wieku zdecydowany sprzeciw wobec broni jądrowej wyrażany przez polityków z tzw. lewego skrzydła wpisał się na stałe w tradycję polityczną Partii Pracy i występuje również obecnie 45. Doskonałym przykładem ilustrującym jednocześnie zarówno istnienie podziału w ramach partii laburzystowskiej jak i możliwość ponadpartyjnej współpracy w zakresie polityki bezpieczeństwa było głosowanie dotyczące planu budowy nowej generacji strategicznych okrętów podwodnych, które odbyło się w Izbie Gmin w dniu 14 marca 2007 roku. Doszło wówczas do partyjnej rewolty 95 laburzystowskich posłów sprzeciwiających się projektowi ich 44 Taką praktykę wykorzystywali m.in. Margaret Thatcher i John Major wobec np. Francisa Pyma (sekretarz obrony w latach ), Michaela Heseltine a ( ) czy Michaela Portillo ( ); A. Dorman, The Politics, s L.D. Epstein, The Nuclear Deterrent and the British Election of 1964, Journal of British Studies, 1966, vol. 5, no

28 własnej partii, który został przyjęty jedynie dzięki poparciu pozostających wówczas w opozycji konserwatystów Konkluzje W niniejszym rozdziale, będącym wstępem dla rozważań podjętych w dalszych częściach pracy, podjęto próbę stworzenia katalogu prawideł będących swoistym kredo brytyjskiej polityki bezpieczeństwa, a także zarysowania roli jaką problematyka bezpieczeństwa odgrywa w rzeczywistości politycznej Zjednoczonego Królestwa.. Mnogość i zakres podjętych zagadnień powoduje potrzebę wskazania najważniejszych wniosków. Po pierwsze, naczelną zasadą kształtowania polityki bezpieczeństwa Zjednoczonego Królestwa jest pragmatyzm i praktycyzm. Obie cechy nakazują Brytyjczykom konstruowanie polityki wokół własnego interesu narodowego, przy wykorzystywaniu wyłącznie sprawdzonych metod oraz rozwoju współpracy z wiarygodnymi partnerami. Po drugie, czerpiąc z imperialnej przeszłości Brytyjczycy wciąż postrzegają otoczenie międzynarodowego z pozycji mocarstwa, co wymusza na Wielkiej Brytanii przyjmowanie zwiększonej odpowiedzialności za utrzymanie światowego pokoju i stabilności, a także posiadanie określonych elementów zdolności obronnych. Po trzecie, dziedzictwo zasady splendid isolation wciąż zasila charakterystyczny dystans Brytyjczyków wobec partnerów europejskich oraz integracji polityczno-militarnej Starego Kontynentu. Po czwarte, z punktu widzenia brytyjskiego elektoratu, który posiada klarownie sprecyzowane oczekiwania, polityka bezpieczeństwa zazwyczaj nie jest obszarem, który ma istotny wpływ na decyzje podczas wyborów parlamentarnych. Ponadto, w zakresie problematyki obronności, na brytyjskiej scenie partyjnej, od dawna istnieje względnie trwały konsensus, który należy uznać za dodatkowy czynnik stabilizujący ten wymiar brytyjskiej polityki. Należy skonstatować iż precyzyjne określenie rzeczywistego wpływu wskazanych zasad na bieżące decyzje polityczne jest niezwykle trudne. Jednakże możliwość wyodrębnienia takiego zbioru imperatywów i wzorów powoduje iż zasadnym wydaje się mówienie o istnieniu unikalnej brytyjskiej drogi w dziedzinie polityki bezpieczeństwa, która pozwala nie tylko na dokładniejszą interpretację niektórych decyzji Zjednoczonego Królestwa, ale także na bardziej precyzyjne przewidywanie przyszłych działań podejmowanych przez Londyn. Rozważania podjęte na dalszych etapach niniejszej pracy potwierdzą iż w zakresie szeroko rozumianej polityki bezpieczeństwa elity polityczne Wielkiej Brytanii poruszają się wewnątrz relatywnie trwałych schematów ukształtowanych w przeszłości Trident plan wins Commons support, 15 March 2007, dostęp

29 ROZDZIAŁ II Koncepcja brytyjskiej polityki bezpieczeństwa po zimnej wojnie Ponieważ jednym z podstawowych celów niniejszej pracy jest zarysowanie mechanizmu kształtowania polityki bezpieczeństwa Zjednoczonego Królestwa w okresie pozimnowojennym, elementem, który wymaga szczególnej uwagi wydają się koncepcje jakie w tej dziedzinie przyjmowały brytyjskie kręgi władzy. Znawca omawianej problematyki prof. Ryszard Zięba zwięźle określa koncepcję polityki jako przemyślany plan działania sformułowany przy uwzględnieniu wszelkich uwarunkowań owej polityki, ukierunkowany na osiągnięcie określonych celów podstawowych (strategicznych). Autor podkreśla, że koncepcje polityczne stanowią bardzo ważne, najbliższe prowadzonej polityce spośród wszystkich jej uwarunkowań subiektywnych, a ich zmiany bądź ewolucja znajdują najszybciej odzwierciedlenie w decyzjach i działaniach państwa na arenie międzynarodowej 47. W wielu krajach, koncepcje i dyrektywy odnoszące się do działań w dziedzinie bezpieczeństwa zawarte są w specjalnych dokumentach przyjmowanych przez właściwe organy władzy państwowej. W takich dokumentach określa się zarówno aspekty wewnętrzne narodowej polityki bezpieczeństwa (wielkość i charakter sił zbrojnych, instytucje i organy odpowiedzialne za bezpieczeństwo, strategia obronna na wypadek zagrożenia zewnętrznego) jak również jej wymiar zewnętrzny obejmujący całokształt wysiłków państwa podejmowanych w tym zakresie na poziomie ponadpaństwowym (należyte kształtowanie stosunków dwustronnych, tworzenie sojuszy, zapobieganie i rozwiązywanie kryzysów, ofensywne działania wyprzedzające o charakterze prewencyjno-wyprzedzającym) 48. Publikowanie dokumentów rangi strategicznej, we względnie regularnych odstępach czasowych, stało się jednym z elementów charakterystycznych brytyjskiej polityki bezpieczeństwa w drugiej połowie XX wieku. Jak trafnie zauważył Andrew Dorman,, poszczególne dokumenty programowe można uznać za swoiste punkty zwrotne w procesie ewolucji polityki bezpieczeństwa Zjednoczonego 47 Choć cytowany fragment dotyczy uwarunkowań polityki zagranicznej państwa, autor niniejszej pracy uznał iż przytoczenie poglądów prof. Ryszarda Zięby w kontekście determinant polityki bezpieczeństwa jest uzasadnione i jako takie nie będzie nadużyciem; R. Zięba, Uwarunkowania polityki zagranicznej państwa, w: R.Zięba, Wstęp do teorii polityki zagranicznej państwa, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń, 2004, s R. Kuźniar, Bezpieczeństwo, s

30 Królestwa 49. W zamiarze autora, pogłębiona analiza najważniejszych dokumentów z zakresu polityki bezpieczeństwa opublikowanych pozwoli na zaprezentowanie swoistej ciągłości i zmiany występującej w brytyjskiej polityce bezpieczeństwa po zakończeniu zimnowojennej rywalizacji Dokumenty programowe przyjęte w latach W lipcu 1990 roku przyjęto Opcje zmian (Options for change), będące pierwszym z kluczowych dokumentów dotyczących brytyjskiej polityki bezpieczeństwa, opublikowanym po 1989 roku. W odróżnieniu od wcześniejszych publikacji, które były zorientowane na osiągnięcie określonych założeń budżetowych, studium Opcje zmian miało być odpowiedzią na zmiany zachodzące w środowisku strategicznym po zakończeniu zimnej wojny. Koniec międzyblokowej rywalizacji oznaczał iż Wielka Brytania znalazła się w swoistej strategicznej próżni. Przez ponad czterdzieści lat brytyjska koncepcja bezpieczeństwa była ukierunkowana niemal wyłącznie na przeciwdziałanie zagrożeniu ze strony Związku Radzieckiego i jego satelitów. Wobec rozkładu Bloku Wschodniego, brytyjska polityka obronna nie mogła być dłużej formowana wokół pojedynczego zagrożenia. Uznaje się, że studium Opcje zmian rozpoczęło proces odchodzenia od kryterium zagrożeń na rzecz kryterium konkretnych zdolności wojskowych jako podstawowego czynnika, wokół którego definiowano zręby koncepcji bezpieczeństwa Wielkiej Brytanii 50. Należy zaznaczyć, że koniec zimnej wojny stworzył doskonałe warunki do realizacji wspomnianych wcześniej dywidend pokoju. Dlatego też planując resturkuryzację brytyjskiej armii zdecydowano się również na zmniejszenie jej stanu liczbowego o 18% oraz wycofanie części używanego uzbrojenia 51. Zgodnie z zamysłem twórców dokumentu, siły zbrojne Wielkiej Brytanii miały być mniejsze, bardziej mobilne i elastyczne, odpowiednio wyszkolone oraz lepiej wyposażone 52. W rezultacie, pomimo wyraźnych redukcji w brytyjskich siłach zbrojnych 49 A.Dorman, Crises and Reviews in Briish Defence Policy, w: S.Croft, A.Dorman, W.Rees, M.Uttley, op. cit., s C. Taylor, A Brief Guide to Previous British Defence Reviews, s. 8, dostęp 27 X Zadecydowano m.in. że do połowy lat dziewięćdziesiątych armia brytyjska zostanie zmniejszona o 56 tysięcy ludzi (do stanu 255 tys,), liczba niszczycieli zostanie zmniejszona o 10, a wszystkie samoloty F-4 Phantom II wycofane z użytkowania. 52 C. Taylor, op. cit., s

31 Opcjom Zmian udało się zachować analogiczną do okresu zimnowojennego kompozycję i równowagę pomiędzy trzema rodzajami sił zbrojnych 53. W pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych kondycja finansowa Wielkiej Brytanii nie była najlepsza. Co więcej, brytyjska opinia publiczna oczekiwała, iż w obliczu braku realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego wydatki obronne zostaną zredukowane. W efekcie, podstawowym celem stawianym przed kolejnym dokumentem Studium Kosztów Obrony (Front Line First: The Defence Costs Study) opublikowanym w 1994 roku stało się osiągnięcie dalszych oszczędności budżetu obronnego. Twórcą studium był ówczesny minister obrony Malcom Rifkind, który postanowił zredukować wydatki obronne poprzez ograniczenie zdolności pomocniczych, podczas gdy zdolności frontowe (frontline capabilities) nie zostały objęte cięciami. Wartym szczególnego uwypuklenia jest fakt, że pierwsze poważne cięcia brytyjskiego budżetu militarnego po zakończeniu zimnej wojny zostały przeprowadzone przez Partię Konserwatywną, tradycyjnie niechętną obniżaniu wydatków obronnych i opowiadającą się za zachowaniem możliwie wysokiego poziomu zdolności wojskowych. Brytyjscy znawcy problematyki bezpieczeństwa podkreślają, że obu dokumentów opublikowanych w okresie rządów Konserwatystów nie można uznać za kompletny przegląd obronny. W żadnym z nich problematyka brytyjskiej polityki bezpieczeństwa nie została ujęta całościowo, nie zarysowano również koncepcji rozwoju sił zbrojnych w dłuższej perspektywie czasowej. Warto również nadmienić, że pomimo obietnicy złożonej w 1992 roku w programie wyborczym Partia Konserwatywna nie dokonała uaktualnienia priorytetów polityki obronnej i dostosowania ich do zmienionej sytuacji międzynarodowej 54. Co więcej, przed kolejnymi wyborami parlamentarnymi w 1997 roku obietnica wspomnianych zapisów została wręcz odwołana 55. Colin McInnes z Uniwersytetu w Aberswyth pisał w 1998 roku o polityce bezpieczeństwa prowadzonej przez konserwatystów w latach chwiejna i pozbawiona stabilnego planowania ( ) nie ewoluująca tak szybko jak niepewne otoczenie międzynarodowe A.Dorman, Crises..., s The Best Future for Britain, 1992 Conservative Party General Election Manifesto, dostęp W manifeście wyborczym Partii Konserwatywnej z 1997 roku zapisano: Posiadamy ustalone plany obronne oparte na stabilnych poziomach finansowania. Nie ma potrzeby przeprowadzania przeglądu obronnego, który doprowadziłby do strachu i niepewności jutra ; You can only be sure with the Conservatives, 1997 Conservative Party General Election Manifesto, com/, dostęp , B.Wiśniewski, op. cit., s C. McInnes, op.cit, s

32 2.2. Dokumenty programowe przyjęte w okresie rządów Partii Pracy W przeciwieństwie do lat poprzednich, podczas wyborów parlamentarnych w 1997 roku problematyka brytyjskiej polityki obronnej odegrała wyłącznie marginalną rolę 57. Pierwsze od osiemnastu lat zwycięstwo wyborcze umożliwiło przejęcie władzy przez Partię Pracy, która wkrótce przystąpiła do realizacji gruntownej rewizji brytyjskiej koncepcji bezpieczeństwa, zapowiedzianej jeszcze w manifeście przedwyborczym 58. Rezultaty trwającej 14 miesięcy pogłębionej analizy polityki obronnej zaprezentowano w dniu 8 lipca 1998 roku w dokumencie Strategiczny Przegląd Obrony (Strategic Defense Review, dalej: SDR) Strategiczny Przegląd Obrony z 1998 roku Podstawowym zadaniem postawionym przed SDR było wypełnienie luki powstałej w wyniku zdezaktualizowania brytyjskiej koncepcji bezpieczeństwa oraz faktu iż konserwatyści sprawując władze nie potrafili jej przystosować do ówczesnych uwarunkowań międzynarodowych. Twórca SDR - ówczesny minister obrony George Robertson w swoich oficjalnych wypowiedziach wielokrotnie określał dokument jako rewolucyjny prowadzący do fundamentalnej przebudowy brytyjskich sił zbrojnych 60. Rzeczywiście, można wskazać wiele aspektów przeglądu obronnego z 1998 roku, które czyniły zaproponowane podejście do problematyki obronnej nowatorskim z punktu widzenia dotychczasowych doświadczeń brytyjskich. Podstawowym celem jaki laburzyści wyznaczyli sobie podczas przeprowadzania przeglądu obronnego było stworzenie dokumentu, który w sposób bezpośredni połączy politykę bezpieczeństwa z polityką zagraniczną Zjednoczonego Królestwa (foreign-policy lead). Brytyjskie zdolności obronne miały zostać ukształtowane w sposób który umożliwi realizację priorytetów polityki zagranicznej oraz ochronę szeroko rozumianych interesów Zjednoczonego Kró- 57 Co ciekawe, podczas kampanii wyborczej laburzyści świadomie unikali debaty dotyczącej polityki bezpieczeństwa pomimo iż wcześniej zarzucali konserwatystom brak planowania strategicznego w dziedzinie obronności oraz nadmierną koncentrację na aspektach finansowych podczas podejmowania decyzji o cięciach budżetu obronnego. Taka postawa miała na celu zmniejszenie szansy na powtórzenie sytuacji z wyborów w latach 1982, 1987 i 1992, kiedy Partia Konserwatywna z powodzeniem wykorzystywała zagadnienie obronności do podważenia wiarygodności laburzystów. 58 New Labour because Britain deserves better, 1997 Labour Party General Election Manifesto, dostęp Strategic Defence Review, July 1998, Ministry of Defence, cm C. Taylor, A Brief Guide..., s

33 lestwa.w ten sposób Partia Pracy chciała również uniknąć zarzutów o dominujący wpływ presji finansowej (Treasury led) na proces przeprowadzania przeglądu obronnego, który charakteryzował większość z dotychczasowych dokumentów programowych brytyjskiej polityki bezpieczeństwa. Jednym z największych osiągnięć SDR była adaptacja katalogu najpoważniejszych zagrożeń dla Wielkiej Brytanii do ewoluujących uwarunkowań międzynarodowych. W dokumencie zapisano, że groźba wybuchu konfliktu na wielką skalę przestała być podstawowym punktem odniesienia dla definiowana warunków zapewnienia bezpieczeństwa Zjednoczonemu Królestwu 61. Podkreślono również znaczenie nowych zagrożeń o charakterze transnarodowym takich jak: terroryzm, handel oraz przemyt narkotyków, przestępczość zorganizowania, czy presja etniczna i demograficzna 62. Pomimo iż poprzednie władze dostrzegały konieczność przeciwdziałania nowym rodzajom zagrożeń, dopiero po przejęciu władzy przez laburzystów zajęła ona wysoką pozycję w hierarchii priorytetów obronnych Zjednoczonego Królestwa. Dynamika pozimnowojennego środowiska międzynarodowego oraz wynikający z niej wzrost znaczenia zagrożeń asymetrycznych i transnarodowych spowodowały, że Wielka Brytania musiała zredefiniować koncepcję postrzegania i zarządzania bezpieczeństwem. Za podstawowe wyzwanie uznano zatem przejście od charakterystycznej dla okresu zimnej wojny stabilności opartej na strachu (based on fear) do stabilności opartej na aktywnym zarządzaniu zagrożeniami o mniejszej intensywności (active management of these risks) 63. Drugim aspektem na który warto zwrócić uwagę jest zaprezentowana w SDR laburzystowska percepcja roli Zjednoczonego Królestwa w systemie międzynarodowym. Jak wspomniano we wcześniejszej części rozdziału, jednym z kanonów brytyjskiej polityki brytyjskiej jest przekonanie o szczególnej roli Wielkiej Brytanii w polityce światowej, z czego (jeśli występuje taka konieczność) wynika potrzeba przejęcia bezpośredniej odpowiedzialności za utrzymanie stabilności i pokoju międzynarodowego 64. Należy podkreślić, że o ile obie brytyjskie partie tradycyjnie podzielały wspomniany pogląd, to stanowisko laburzystów zasadniczo odbiegało od tego, które do tej pory przyjmowali konserwatyści. Partia Pracy uznała, że odgrywanie globalnej roli nie powinno służyć jedynie jako środek ochrony wła- 61 Należy zaznaczyć, że pomimo iż w Strategicznym Przeglądzie Obrony skoncentrowano się na nowych źródłach zagrożeń, to zaakcentowano również wciąż istniejące ryzyko zaistnienia tradycyjnych zagrożeń (konflikt militarny); Strategic Defence Review, pkt P. Frankowski, Bezpieczeństwo globalne w warunkach transformacji ładu międzynarodowego, w: Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2008, s ; Strategic Defence Review..., pkt B.Wiśniewski, op. cit. s ; Strategic Defence Review..., pkt 10; C. McInnes, op.cit., s B. Wiśniewski, op.cit., s

34 snych interesów, ale że Wielka Brytania powinna być siłą na rzecz dobra na świecie 65. Brytyjczycy z natury są międzynarodowcami. Wierzymy, że broniąc naszych spraw musimy jednocześnie wywiązywać z naszej odpowiedzialności wobec świata. Nie chcemy bezczynnie obserwować katastrof humanitarnych ani pozwolić na bezkarną agresję dyktatorów. Chcemy przejąć wiodącą rolę, chcemy być siłą na rzecz dobra 66. Przesłanki natury etycznej nie wykluczają bynajmniej pragmatycznej podbudowy koncepcji siły na rzecz dobra. Co ciekawe, George Robertson w jednym z artykułów wyraźne podkreślił iż zaangażowanie jest o wiele bardziej prawdopodobne w regionach kluczowych z punktu widzenia szeroko rozumianych brytyjskich interesów (Europa, Zatoka Perska, Bliski Wschód oraz Afryka). Minister zaznaczył również, że prawdopodobieństwo rozmieszczenia sił np. na Dalekim Wschodzie jest o wiele niższe dodając, że zaangażowanie w obszarach interesów pobocznych każdorazowo pozostanie kwestią wyboru Wielkiej Brytanii a nie jej moralnym obowiązkiem 67. Można więc skonstatować iż w laburzystowskiej koncepcji siły na rzecz dobra występowała swoista niespójność już na płaszczyźnie deklaratoryjnej podjęto bowiem próbę połączenia odpowiedzialnej postawy globalnej uwarunkowanej względami moralnymi z zaangażowaniem w regionach ważnych dla partykularnych interesów narodowych. Z punktu widzenia deklarowanej przez laburzystów chęci odgrywania przez Wielką Brytanię roli siły na rzecz dobra centralnym punktem SDR jest dopisanie do katalogu istniejących form aktywności sił zbrojnych nowej pozycji określonej jako dyplomacja obronności (defence diplomacy) 68. Miała ona polegać na wykorzystaniu doświadczeń militarnego oraz cywilnego personelu ministerstwa obrony do działań służących zapobieganiu i ograniczaniu rozmiarów konfliktów zbrojnych, a także stabilizowaniu sytuacji po ich zakończeniu. Istotą dyplomacji obronności miały być zróżnicowane działania pozaoperacyjne takie jak: szkolenia i edukacja obronna, wspólne inicjatywy z zakresu kontroli zbrojeń i rozbrojenia, promocja modelu demokratycznej kontroli nad siłami zbrojnymi, czy też wsparcie eksportu brytyjskich produktów obronnych. Cytowany już kilkakrotnie powyżej analityk Bartosz Wiśniewski podkreśla, że drugim długofalowym celem 65 C. McInnes, op.cit., s Strategic Defence Review..., pkt 19 (wstęp). 67 C. McInnes, op.cit., s Strategic Defence Review..., Supporting Essay Four; Defence Diplomacy, The Ministry of Defence Policy Paper No. 1, 2000, dostęp 12 XI

35 dyplomacji obronności jest budowa pozytywnego międzynarodowego wizerunku Wielkiej Brytanii, dlatego też można ją uznać za środek budowy zaufania i bezpieczeństwa w stosunkach Londynu z objętymi jej zakresem państwami 69. Zmiana natury zagrożeń oraz deklarowana gotowość do przyjęcia aktywnej postawy na arenie światowej powodowały, że brytyjskie siły zbrojne musiały być o wiele bardziej elastyczne niż dotychczas. Oddalenie geograficzne źródeł wielu z nowych zagrożeń powodowała, że aby im przeciwdziałać Zjednoczone Królestwo potrzebowało wysokich zdolności tzw. projekcji siły. W pozimnowojennym świecie musimy być przygotowani by dotrzeć do źródła kryzysu, nim jego efekty dotrą do nas 70. W tym celu w zapisach SDR położono zdecydowany nacisk na rozwój zdolności ekspedycyjnych brytyjskich sił zbrojnych, czego symbolem stało się utworzenie Połączonych Sił Szybkiego Reagowania JRRF (Joint Rapid Reaction Force). W założeniu miały być to ugrupowania w których skład wchodzą wszystkie trzy rodzaje sił zbrojnych, zdolne do natychmiastowego rozmieszczenia i realizowania szerokiego spektrum działań operacyjnych, również z dala od brytyjskiego terytorium 71. Znawca brytyjskiej polityki bezpieczeństwa Krzysztof Jaźwiński podkreślał, że stworzenie sił JRRF będące wszak reakcją na fundamentalną zmianę zagrożeń, można uznać za symboliczne przejście od charakterystycznego dla okresu zimnowojennego odstraszania jądrowego w kierunku konwencjonalnego 72. Warto również zaznaczyć, że w SDR po raz pierwszy zasygnalizowano iż w celu zwiększenia projekcji siły Zjednoczonego Królestwa w XXI wieku, w przyszłości zostaną zbudowane dwa nowe lotniskowce uderzeniowe 73. Kolejnym wartym zaznaczenia aspektem związany z przeglądem obronnym z 1998 roku był nowatorski sposób przygotowania dokumentu końcowego. Partia Pracy dołożyła zadeklarowała bowiem chęć wypracowania narodowego porozumienia w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego, co patrząc przez pryzmat brytyjskiej polityki obronnej było prawdziwym precedensem. W tym celu podczas prac przygotowawczych m.in. odbyły się trzy seminaria w których wzięli udział niezależni znawcy polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, konsultowano się z byłymi ministrami obrony, przedstawicielami partii opozycyjnych oraz pracow- 69 B. Wiśniewski, op.cit., s Strategic Defence Review..., pkt 6 (wstęp). 71 Ibidem..., pkt K. Jaźwiński, Rola Broni jądrowej w polityce wojskowej Wielkiej Brytanii po zimnej wojnie, Przegląd Europejski, 2006, nr 2, s Strategic Defence Review..., pkt

36 nikami naukowymi różnych ośrodków badawczych, zaproszono również opinię publiczną do przesyłania pisemnych opinii do ministerstwa obrony. Choć trudno precyzyjnie ocenić w jakim stopniu opinie zewnętrzne wpłynęły, na kluczowe rozstrzygnięcia to niezaprzeczalną zaletą SDR był fakt iż kultura podejmowana decyzji w dziedzinie obronności stała się w większym stopniu otwarta, co stanowiło znaczące odstępstwo od okresu sprawowania władzy przez konserwatystów 74. Publikacja Strategicznego Przeglądu Obrony spotkała się z dosyć przychylną reakcją opinii publicznej oraz środowisk wojskowych. Niepodważalnym atutem dokumentu był otwarty charakter procesu przygotowawczego oraz szczegółowe ujęcie wszystkich najważniejszych elementów problematyki bezpieczeństwa. Należy jednak zaznaczyć, że większość ekspertów uznała zgodnie, że zapisów SDR wbrew zapowiedziom ministra Robertsona nie można uznać za rewolucyjne 75. Podkreślano, że owe radykalne zmiany okazały się jedynie politycznym sloganem, podczas gdy w rzeczywistości koncepcja bezpieczeństwa Wielkiej Brytanii zarysowana w dokumencie nie odbiegała znacząco od tej proponowanej wcześniej przez konserwatystów. Jednym z podstawowych zarzutów wobec SDR był brak precyzyjnie określonej wizji polityki zagranicznej miała stać się podstawowym punktem odniesienia dla kształtu brytyjskiej koncepcji bezpieczeństwa w kolejnych latach. Warto podkreślić, że pomimo iż zapowiedzi składane przez laburzystów, zgodnie z którymi owe wytyczne miały zostać opublikowane w postaci oddzielnego dokumentu jeszcze przed zakończeniem przeglądu obronnego, zostały niespełnione 76. Inną z obiekcji wobec SDR było zbyt wąskie określenie podmiotów uczestniczących w zapewnianiu bezpieczeństwa w stosunku do bardzo szeroko zakrojonego zakresu zagadnień uregulowanych w dokumencie. Należy zwrócić uwagę, że o ile w SDR znajduje się wyczerpująca analiza wyzwań i zagrożeń dla brytyjskiego bezpieczeństwa, to odpowiedzialność za ich rozwiązywanie powierzono jedynie ministerstwu obrony i siłom zbrojnym. Jak już wspomniano wcześniej, w dokumencie położono nacisk na zagrożenia nowego rodzaju takie jak przemyt narkotyków, przestępczość zorganizowana czy degradacja środowiska naturalnego, które w oczywisty sposób lezą poza zakresem działania sił zbrojnych. Co więcej, część komentatorów uznała, że pomimo iż w SDR podjęto próbę przeorientowania brytyjskiej koncepcji bezpieczeństwa i dostoso- 74 C. McInnes, op.cit, T. Dodd, M. Oakes, The Strategic Defence Review White Paper, 15 october 1998, Research Paper 98/91, s. 11, dostęp C. Taylor, A Brief Guide..., s. 12; C. Taylor, T.Waldman, British defence policy since 1997, 27 June 2008, Research Paper 08/57, dostęp , s

37 wania jej do ówczesnych uwarunkowań, to owa próba okazała się zbyt zachowawcza, efektem czego był niewystarczający nacisk położony np. na zagrożenia asymetryczne Dokumenty programowe przyjęte w latach Przedwczesnym byłoby stwierdzenie, że Wielka Brytania przystosowała strukturę własnych sił zbrojnych optymalnie do wyłaniającego się środowiska międzynarodowego 78. Lawrence Freedman Opinia jednego z najwybitniejszych znawców brytyjskiej polityki bezpieczeństwa, zawarta w książce opublikowanej w 1999 roku, w dwa lata później okazała się prorocza. Ataki na World Trade Center oraz na Pentagon z 11 września 2001 roku dowiodły że państwa Zachodu nie doceniły zagrożenia terroryzmem międzynarodowym, którego efekty okazały się bezpośrednio odczuwalne na własnym terytorium pomimo iż źródła niebezpieczeństwa znajdowały się tysięcy znacznym oddaleniu. Już w niecały miesiąc po wrześniowych atakach brytyjski minister obrony Geoffrey Hoon zapowiedział, że jego resort dokona oceny czy SDR jest wciąż adekwatny do nowych wyzwań bezpieczeństwa przed jakimi stanęło Zjednoczone Królestwo. Wspomniana analiza została zakończona w lipcu 2002 roku, kiedy opublikowano Nowy rozdział SDR (SDR: New Chapter) 79. W dokumencie zapisano, że choć SDR poprawnie wyznaczył kierunek rozwoju brytyjskiej polityki obronnej, to wydarzenia z 11 września 2001 roku, a także wnioski wyciągnięte z konfliktów w Kosowie i Afganistanie powodują iż istnieje konieczność aktualizacji i przeglądu kluczowych obszarów ze szczególnym naciskiem na terroryzm międzynarodowym oraz związki pomiędzy zdolnościami obronnymi a bezpieczeństwem wewnętrznym. Nowy rozdział SDR określił trzy główne drogi przeciwdziałania terroryzmowi i wojnie asymetrycznej: stosowanie środków dyplomacji obronności jako metody zapewniania stabilności, utrzymanie szerokiej gamy narzędzi militarnych i pozamilitarnych w celu odstraszenia ewentualnej działalności 77 D. Lilleker, Labour s Defence Policy: from unilateralism to strategic review, w: R.Little, M. Wickham- Jones, New Labour's Foreign Policy: A New Moral Crusade?, Manchester University Press, Manchester 2000, s L.Freedman, The Politics of British Defence Policy, Macmillans, London, 1999, s. 102, za: C. Taylor, T.Waldman, British defence policy since 1997, 27 June 2008, Research Paper 08/57, dostęp The Strategic Defence Review: A New Chapter, July 2002, Ministry of Defence, Cm 5566 Vol I. 37

38 terrorystycznej oraz wykorzystanie zdolności wojskowych w celu szybkiego wykrycia i zniszczenia potencjalnego zagrożenia 80. Myślą przewodnią dokumentu jest konieczność udaremniania potencjalnych zagrożeń terrorystycznych we wczesnym etapie ich rozwoju oraz w możliwie dużym oddaleniu od granic Zjednoczonego Królestwa. W rezultacie za najlepszy sposób obrony Wielkiej Brytanii przed działalnością terrorystów uznano misje zagraniczne, czyniąc jednak zastrzeżenie iż warunkiem sukcesu takich operacji jest uprzednie zapewnienie bezpieczeństwa obywateli i własnego terytorium 81. Nowy Rozdział stanowił zatem kolejny (po SDR) sygnał iż rozwój brytyjskich sił zbrojnych będzie zdecydowanie zorientowany na wzmocnienie zdolności ekspedycyjnych. Pomimo iż większość konkluzji SDR oraz Nowego Rozdziału wciąż uznawano za aktualne, w grudniu 2003 roku brytyjskie ministerstwo obrony opublikowało nową białą księgę bezpieczeństwa Zapewnianie bezpieczeństwa w zmiennym świecie. Zadaniem nowego studium nie było wprowadzenie radykalnych zmian w brytyjskiej koncepcji bezpieczeństwa, a jedynie uporządkowanie oraz rozwinięcie jej w kierunku wytyczonym przez poprzednie dokumenty opublikowane w okresie sprawowania władzy przez laburzystów 82. W omawianej białej księdze po raz kolejny dokonano oceny środowiska strategicznego Wielkiej Brytanii, uznając iż najpoważniejszymi zagrożeniami są: terroryzm międzynarodowy, proliferacja broni masowego rażenia oraz następstwa procesu upadku państw. Rozważono również niebezpieczeństwa związane z presją ekologiczną i społeczną, podkreślając że czynniki takie jak wzrost liczby ludności, napięcia na tle religijnym i etnicznym lub rywalizacja o dostęp do ograniczonych zasobów mogą stać się przyczyną konfliktów wewnątrzpaństwowych lub międzynarodowych, których internacjonalizacja w skali regionu stanowiłaby zagrożenie dla gospodarki światowej, bezpieczeństwa energetycznego czy partnerów i sojuszników Zjednoczonego Królestwa 83. Potwierdzono tym samym, że brytyjskie bezpieczeństwo i dobrobyt są uzależnione od stabilności międzynarodowej oraz niezakłóconego handlu i rozwoju gospodarczego, które wymagają odgrywania przez Wielką Brytanię siły na 80 C. Taylor, A Brief Guide..., s The Strategic Defence Review: A New..., s. 24; B.Wiśniewski, op.cit., s Warto podkreślić, że w raporcie Parlamentarnego Komitetu Obrony oceniono iż skoncentrowanie się w Nowym Rozdziale SDR wyłącznie na zagrożeniu terroryzmem międzynarodowym spowodowało iż w rezultacie zapisy dokumentu okazały się niechlujne i niezrównoważone ; A New Chapter to the trategic Defence Review, House of Commons Defence Committee, Sixth Report of Session , Volume I: Report, 15 may 2003, HC 93-I, s Delivering Security in a Changing World, Defence White Paper, December 2003, Ministry of Defence, Cm 6401-I, s

39 rzecz dobra 84. Warto zaznaczyć, że znaczący wpływ na kształt białej księgi z 2003 roku miały doświadczenia związane z wojnami w Afganistanie i Iraku. Podkreślono iż liczba operacji w których wzięły udział brytyjskie siły zbrojne okazała się wyższa niż przewidywano pięć lat wcześniej dlatego głównym celem postawionym przed dokumentem była rewizja założeń planistycznych poczynionych w SDR. W Białej Księdze Zapewnianie bezpieczeństwa w zmiennym świecie określono założenia dotyczące zdolności brytyjskich sił zbrojnych do uczestnictwa w misjach stabilizacyjnych i operacjach wojskowych. Skoncentrowano się na udziale w krótkoterminowych operacjach o różnych stopniach intensywności, co dobrze odzwierciedlało wcześniejsze doświadczenia operacyjne wojsk Zjednoczonego Królestwa jak i postulaty zaprezentowane przez Tony ego Blaira podczas jego wspomnianego przemówienia w Chicago 85. Zaznaczono jednakże, iż Wielka Brytania musi również zachować zdolność do podjęcia działań interwencyjnych na dużą skalę (na wzór operacji Telic w Iraku) w Europie, basenie Morza Śródziemnego i w regionie Zatoki Perskiej 86. Zapewnianie bezpieczeństwa w zmiennym świecie podobnie jak poprzednie dokumenty programowe brytyjskiej polityki bezpieczeństwa kładła zdecydowany nacisk na działania ekspedycyjne, poświęcając zdecydowanie mniej uwagi konwencjonalnym zdolnościom obrony własnego terytorium. Analitycy Paul Cornish i Andrew Dorman zauważyli, iż trudną do przewidzenia słabością omawianego dokumentu okazał się fakt iż założenia na których go oparto zostały wkrótce podważone. Warto zauważyć, że w 2005 roku misja Sojuszu Północnoatlantyckiego w Afganistanie została rozszerzona, podczas gdy pogorszenie sytuacji wewnętrznej w Iraku roku uniemożliwiło szybkie wycofanie brytyjskiego kontyngentu. W rezultacie siły zbrojne Zjednoczonego Królestwa zostały jednocześnie zaangażowane w dwie wielkie operacje wojskowe, co przekraczało założenia poczynione w zapisach białej księgi opublikowanej dwa lata wcześniej. Ponadto, zamachy terrorystyczne z lipca 2005 roku stanowiły dowód nie tylko na bezpośrednie zagrożenie własnego terytorium, ale również na związek pomiędzy bezpieczeństwem wewnętrznym Wielkiej Brytanii a działalnością o charakterze ekspedycyjnym 87. Wtórny (wobec SDR) charakter dokumentu oraz rozbieżność pomiędzy zapisami a rzeczywistością międzynarodową powodują, że większość analityków nie uznaje białej księgi Zapewnianie bezpieczeństwa w zmiennym świecie za szczególnie 84 B.Wiśniewski, op.cit. s C. Taylor, A Brief Guide..., s ; P. Cornish, A. Dorman, Blair's wars and Brown's budgets: from Strategic Defence Review to strategic decay in less than a decade, International Affairs, 2009, vol. 85, no. 2, s Delivering Security..., s P. Cornish, A. Dorman, Blair's wars..., s

40 istotną z punktu widzenia procesu kształtowania brytyjskiej koncepcji bezpieczeństwa 88. Studium z 2003 roku można więc określić jako kolejną aktualizację Strategicznego Przeglądu Obrony z 1998 roku, pozostającego głównym punktem odniesienia dla rozważań dotyczących koncepcyjnej podstawy brytyjskiej polityki bezpieczeństwa w okresie sprawowania władzy przez Partię Pracy Dokumenty programowe przyjęte przez rząd konserwatywnoliberalny Publikacja obu białych ksiąg Zapewnianie bezpieczeństwa w zmiennym świecie okazała się ostatnim etapem dopracowywania koncepcji bezpieczeństwa opartej na Strategicznym Przeglądzie Obrony z 1998 roku. W ciągu kilku kolejnych lat nie stworzono żadnego dokumentu, który aktualizowałby teoretyczne założenia brytyjskiej polityki bezpieczeństwa i dostosowywał je do ewoluującego środowiska międzynarodowego. Wobec postępującej dezaktualizacji zapisów dokumentów z poprzednich lat coraz bardziej oczywistą stawała się potrzeba przeprowadzenia kolejnego całościowego przeglądu brytyjskiej polityki bezpieczeństwa Zjednoczonego Królestwa uwieńczonego publikacją nowego dokumentu rangi strategicznej. Warto zaznaczyć, że rządząca Partia Pracy zobowiązała się w lipcu 2009 roku do stworzenia nowego Strategicznego Przeglądu Obrony po kolejnych wyborach parlamentarnych 89. Podobną deklaracje zawarto w zielonej księdze bezpieczeństwa narodowego opublikowanej przez Partię Konserwatywną w styczniu 2010 roku 90. Wyniki wyborów parlamentarnych z 6 maja 2010 roku okazały się pomyślne dla Partii Konserwatywnej, która wraz z Partą Liberalno-Demokratyczną utworzyła nowy koalicyjny rząd pod przywództwem Davida Camerona 91. Niedługo po objęciu urzędu nowy premier zapowiedział, że jednym z priorytetów jego gabinetu będzie ujednolicenie podejścia do polityki bezpieczeństwa oraz przystosowanie brytyjskiej koncepcji do współczesnych uwarunkowań międzynarodowych. Warto zaznaczyć, że zadanie to było dodatkowo utrudnione przez efekty kryzysu gospodarczego dodatkowo potęgujące kłopoty finansowe brytyjskich sił zbrojnych, które zmuszały nowe władze do podjęcia szeregu decyzji ukierunkowanych na 88 P. Cornish, A. Dorman, Breaking the mould: the United Kingdom Strategic Defence Review 2010, International Affairs, 2010, vol. 86, no. 2, s G. Chappell, The British Strategic Defence and Security Review: Drivers, Issues and Possible Implications for NATO, PISM Strategic File #13, October 2010, 90 A Resilient Nation: National Security Green Paper, Conservetive Party Policy Green Paper No. 13, January M. Kaczorowska. Partie polityczne w Zjednoczonym Królestwie w wyborach 2010 roku, w: F. Gołembski, P. Biskup, M. Kaczorowska, W. Lewandowski (red.), op.cit. 40

41 ograniczenie deficytu budżetu obronnego. Osiągnięciu obu wyznaczonych celów służył proces pogłębionego przeglądu brytyjskiej polityki bezpieczeństwa, który zgodnie z zapowiedziami przedwyborczymi rozpoczęto wkrótce po utworzeniu rządu. Efekty przeglądu zaprezentowano w październiku 2010 roku kiedy opublikowane zostały dwa dokumenty: Strategia Bezpieczeństwa Narodowego (The National Security Strategy - dalej: NSS 92 ) oraz Strategiczny Przegląd Obrony i Bezpieczeństwa (The Strategic Defence and Security Review - dalej: SDSR 93 ). Warto zwrócić uwagę na wzajemnie uzupełniający charakter obu dokumentów: celem NSS było stworzenie wykazu najpoważniejszych zagrożeń oraz priorytetów brytyjskiej polityki bezpieczeństwa, podczas gdy w SDSR określono jakimi metodami owe założenia będą realizowane Strategia Bezpieczeństwa Narodowego z 2010 roku W przedmowie do Narodowej Strategii Bezpieczeństwa premier David Cameron zaznaczył, że w przeciwieństwie do poprzednich rządów, strategia stworzona przez Partię Konserwatywną w sposób klarowny określa priorytety w dziedzinie obronności 94. W dokumencie za dwa cele strategiczne brytyjskiej polityki bezpieczeństwa uznano: Zapewnienie bezpieczeństwa i żywotności Zjednoczonego Królestwa poprzez ochronę społeczeństwa, gospodarki, infrastruktury oraz terytorium przed wszelkimi poważnymi zagrożeniami Kształtowanie stabilnego świata poprzez podejmowanie działań ukierunkowanych na zmniejszenie prawdopodobieństwa wystąpienia poza granicami kraju zagrożeń dla Zjednoczonego Królestwa lub brytyjskich interesów oraz wykorzystanie instrumentów potęgi i wpływu w celu wzmacniania stabilności globalnej i przeciwdziałania potencjalnym zagrożeniom u źródeł. Sposób sformułowania powyższych celów strategicznych dowodził iż NSS została sformułowana w podobnym duchu do wystąpienia programowego szefa 92 A Strong Britain in an Age of Uncertainty: The National Security Strategy, October 2010, Ministry of Defence, Cm 7953, 93 Securing Britain in an Age of Uncertainty: The Strategic Defence and Security Review, October 2010, Ministry of Defence, Cm A Strong Britain..., s

42 brytyjskiej dyplomacji Williama Hague, który 1 lipca 2010 roku zarysował priorytety polityki zagranicznej rządu Zjednoczonego Królestwa. Dlatego też można uznać iż na pierwszym planie zarówno w zakresie dyplomacji jak i polityki bezpieczeństwa w okresie władzy koalicji konserwatywno-liberalnej znalazło się ujęcie globalne 95. Oznacza to iż w optyce obecnego rządu aktywność na arenie międzynarodowej pozostała najbardziej odpowiednim narzędziem realizacji interesów i utrzymania bezpieczeństwa Wielkiej Brytanii. Wspomniane przekonanie potwierdza również sposób w jaki sformułowano osiem przekrojowych zadań strategicznych brytyjskiej polityki bezpieczeństwa: Identyfikacja i monitorowanie zagrożeń i szans bezpieczeństwa narodowego. Przeciwdziałanie przyczynom niestabilności we wczesnym stadium. Wywieranie wpływu na wykorzystywanie szans i zarządzanie w sytuacjach kryzysowych. Egzekwowanie prawa krajowego i wzmacnianie norm międzynarodowych w celu przeciwdziałania osobom zagrażającym Wielkiej Brytanii i jej interesom. Ochrona Wielkiej Brytanii i jej interesów, na własnym terytorium, granicach i w środowisku międzynarodowym, w celu zapobieżenia materialnym i elektronicznym zagrożeniom ze strony państw i aktorów niepaństwowych. Pomoc w rozwiązywaniu konfliktów i przyczynianie się do stabilności. W razie potrzeby interweniowanie poza granicami państwa, wraz z legalnym użyciem przymusu w celu wspierania interesów Wielkiej Brytanii oraz ochrony Terytoriów Zamorskich i obywateli. Utrzymywanie elastyczności i przygotowanie do wszystkich rodzajów zagrożeń. Zdolność do zarządzania oraz dostarczania podstawowych i niezbędnych usług w nagłych sytuacjach. Współpraca z sojusznikami i partnerami gdziekolwiek jest to możliwe, w celu lepszej reakcji na zagrożenia. Z punktu widzenia brytyjskiej koncepcji polityki bezpieczeństwa, za kluczowy fragment dokumentu należy uznać rozdział trzeci, w którym dokonano klasyfikacji najpoważniejszych zagrożeń dla Zjednoczonego Królestwa. Należy zaznaczyć, że podczas przygotowania dokumentu skoncentrowano się przede wszystkim na czynnikach, które mogą stanowić niebezpieczeństwo dla Wielkiej Brytanii w przy F. Gołembski, Założenia doktrynalne, s. 141.

43 szłości. Świadomie pominięto natomiast niektóre z obecnych priorytetów brytyjskiej polityki bezpieczeństwa, wśród których najważniejszym jest konflikt w Afganistanie 96. Zgodnie z systematyką przyjętą w NSS najpoważniejsze zagrożenia dla bezpieczeństwa Zjednoczonego Królestwa zostały podzielone na trzy grupy, które przedstawiono w poniższej tabeli. Poziom I 1. Międzynarodowy terroryzm wpływający na Wielką Brytanię lub jej interesy wraz z ewentualnym użyciem przez terrorystów broni chemicznej, biologicznej, radiologicznej lub jądrowej, zwiększenie zagrożenia terroryzmem związanego z Irlandią Północną. 2. Wrogie ataki na przestrzeń informatyczną Wielkiej Brytanii ze strony innych państw i grup zajmujących się przestępczością informatyczną 3. Poważne zagrożenia naturalne i katastrofy, takie jak powodzie czy pandemia grypy. 4. Międzypaństwowy kryzys militarny dotykający Zjednoczone Królestwo, sojuszników lub inne państwa i podmioty niepaństwowe. Poziom II 1. Atak innego pańśtwa na Wielką Brytanię lub Terytoria Zależne, przy użyciu broni biologicznej, chemicznej, radiologicznej lub jądrowej (CBRN). 2. Ryzyko poważnej destabilizacji, powstania lub wojny domowej poza terytorium Wielkiej Brytanii, stwarzające warunki, które terroryści mogliby wykorzystać do zagrożenia państwu. 3. Znaczący wzrost poziomu przestępczości zorganizowanej dotykającej Zjednoczone Królestwo 4. Poważne zakłócenia w procesie gromadzenia i przekazywania informacji przez satelity spowodowane celowym działaniem ze strony innego państwa. Poziom III 1. Przeprowadzony na dużą skalę atak ze strony innego państwa na Wielką Brytanię, przy użyciu sił konwencjonalnych. 2. Znaczący wzrost poziomu terroryzmu, przestępczości zorganizowanej, nielegalnych migracji, przemytu nielegalnych towarów przez brytyjskie granice. 3. Zakłócenia dostaw ropy naftowej i gazu do Wielkiej Brytanii, w wyniku niestabilności, wojny, wypadku, znaczących kryzysów politycznych lub manipulacji cenowych ze strony producentów surowców energetycznych. 4. Uwolnienie znaczącej ilości substancji radioaktywnych dotykające Wielką Brtanię. 5. Konwencjonalny atak na państwo członkowskie NATO lub Unii Europejskiej, na który Wielka Brytania będzie zmuszona odpowiedzieć. 6. Atak na jedno z Brytyjskich Terytoriów Zależnych będący wynikiem kryzysu politycznego lub konfliktu regionalnego 7. Krótko- i średnioterminowe zakłócenia w dostawach istotnych surowców do Wielkiej Brytanii, takich jak żywność, czy surowce mineralne. Źródło: opracowanie własne na podstawie A Strong Britain in an Age of Uncertainty: The National Security Strategy, October 2010, Ministry of Defence, Cm 7953, s. 27. Kryteriami, które decydowały o przypisaniu poszczególnych rodzajów zagrożeń do konkretnych grup były prawdopodobieństwo ich wystąpienia oraz skala potencjalnych strat będących następstwem ich wystąpienia. W NSS podkreślono 96 A Strong Britain..., s

44 jednak że zaprezentowana powyżej systematyka nie oznacza iż zagrożenia przypisane do dalszych grup są postrzegane jako mniej istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa narodowego. Zadeklarowano również iż władze brytyjskie podejmą wszelkie możliwe działania aby czynniki uznawane za mniej groźne nie przekształciły się w bardziej poważne zagrożenia 97. Należy podkreślić, że z punktu widzenia rozwoju koncepcji polityki bezpieczeństwa Wielkiej Brytanii NSS bez wątpienia stanowiła krok naprzód. Jedną z głównych zalet dokumentu jest fakt iż można go uznać za kolejny etap procesu przesuwania punktu ciężkości brytyjskiej percepcji zagrożeń w kierunku tzw. zagrożeń asymetrycznych oraz elementów pozamilitarnych. Szczególny nacisk położono na zagrożenia związane z terroryzmem międzynarodowym oraz atakami w cyberprzestrzeni 98. Dyrektor RUSI Michael Clarke podkreślił iż poświęcenie szczególnej uwagi tym rodzajom zagrożeń jest uzasadnione gdyż są to czynniki stanowiące najbardziej bezpośrednie niebezpieczeństwo dla Zjednoczonego Królestwa 99. Aspektem wymagającym szczególnego uwypuklenia jest również rozszerzenie katalogu zagrożeń o czynniki które we wcześniejszych dokumentach były uwzględniane jedynie w niewielkim stopniu lub całkowicie pomijane, takie jak: katastrofy naturalne, epidemie, bezpieczeństwo informacji czy stabilność dostaw surowców energetycznych. Wydaje się, że w ten sposób władze uczyniły także pierwszy krok w celu objęcia brytyjską koncepcją bezpieczeństwa nie tylko tradycyjnych zagadnień bezpieczeństwa państwa, ale także problematyki potrzeb bezpieczeństwa każdego z obywateli Zjednoczonego Królestwa 100. Z punktu widzenia dotychczasowej praktyki, za nowatorski można również uznać sam proces przygotowywania strategii bezpieczeństwa z 2010 roku. W dokumencie zaznaczono iż po raz pierwszy w brytyjskiej historii przeprowadzono Ocenę Zagrożeń Bezpieczeństwa Narodowego (NSRA - National Security Risk Assessment), obejmującą wszystkie główne obszary zagrożeń dla bezpieczeństwa Zjednoczonego Królestwa. Niezwykle istotnym aspektem jest także stworzenie mechanizmu kontroli i aktualizacji brytyjskiej strategii bezpieczeństwa. Zgodnie z jego założeniami, rząd składa coroczne sprawozdania parlamentarnemu Komitetowi ds. Narodowej Strategii Bezpieczeństwa, NSRA jest poddawana 97 A Strong Britain..., s A. Kozłowski, Bezpieczeństwo cybernetyczne Wielkiej Brytanii w strategicznych dokumentach Wielkiej Brytanii , w: I. Panier (red.), Wielka Brytania i Wspólnota u progu XXI wieku. Przeszłość, teraźniejszość, perspektywy, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2014, s M.Clarke, Preliminary RUSI Briefing: The National Security Strategy 2010, 18 october 2010, data dostępu: N. Ritchie, Rethinking security: a critical analysis of the Strategic Defence and Security Review, International Affairs, 2011, vol. 87, no. 2, s

45 przeglądowi co dwa lata, podczas gdy nowa strategia bezpieczeństwa będzie publikowana raz na 5 lat Strategiczny Przegląd Obrony i Bezpieczeństwa z 2010 roku Rząd Davida Camerona nie chce porzucić globalnych aspiracji Zjednoczonego Królestwa, ale także nie chce za nie płacić 102. Pomimo iż politycy Partii Konserwatywnej zapowiadali iż czynnikiem który zdeterminuje kształt nowego przeglądu obronnego będą priorytety brytyjskiej polityki zagranicznej (podobnie jak w przypadku SDR z 1998 roku), na długo przed publikacją dokumentu stało się jasne, że to presja ekonomiczna stanie się podstawowym elementem warunkującym jego zapisy. Wkrótce po wyborach parlamentarnych oszacowano bowiem, że czarna dziura w budżecie ministerstwa obrony pod rządami Partii Pracy osiągnęła 38 miliardów funtów, co oznacza, że była wyższa niż roczny budżet obronny Wielkiej Brytanii 103. Koalicyjny rząd Davida Camerona musiał więc poważnie zredukować wydatki wojskowe przy jednoczesnym zachowaniu równowagi pomiędzy kształtem zdolności obronnych zarysowanym w SDSR a priorytetami polityki bezpieczeństwa nakreślonymi w Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Warto zwrócić uwagę, że o ile sama potrzeba zredukowania wydatków obronnych wydawała się oczywista, to o wiele trudniej było przewidzieć skalę cięć na jaką zdecydują się nowe brytyjskie władze. Większość brytyjskich ekspertów i publicystów przewidywało, że w ciągu kilku lat budżet obronny zostanie zmniejszony o ok %, podczas gdy najbardziej skrajne analizy zapowiadały aż 25%- cięcia, co wydawało się jednak nierealne ze względu na nadal duże potrzeby obronne Zjednoczonego Królestwa 104. Skala cięć na jaką ostatecznie zdecydowały się brytyjskie władze okazała się niższa niż przewidywano. Podczas publikacji SDSR premier David Cameron ogłosił iż wydatki obronne zostaną obniżone o ok. 8%, ale nie spadną poniżej wymaganego przez Sojusz Północnoatlantycki poziomu 2% Produktu Krajowego 101 P. Cornish, A. Dorman, Dr Fox and the Philosopher s Stone: the alchemy of national defence in the age of austerity, International Affairs, 2011, vol. 87, no. 2, s ; A Strong Britain..., s P. Stephens, How the carriers sank a defence strategy, Financial Times, M. Chalmers, Looking into the Black Hole: Is the UK Defence Budget Crisis Really Over?, RUSI Briefing Paper, September 2011, s. 3, data dostępu M. Chalmers, Preparing for the Lean Years, Future Defence Review Working Paper Number 1, July 2009, data dostępu:

46 Brutto. Pomimo iż redukcja brytyjskiego budżetu obronnego była na pozór mniej drastyczna niż spodziewali się obserwatorzy, niektóre z rozstrzygnięć ukierunkowanych na osiągnięcie oszczędności okazały się bardzo dotkliwe i zaskakujące zwłaszcza z punktu widzenia deklarowanej ambicji odgrywania przez Zjednoczone Królestwo roli globalnej. Decyzją, która w doskonały sposób ukazuje jak daleko idące cięcia zaplanowano w SDSR w brytyjskich siłach zbrojnych jest znaczna redukcja stanu liczbowego armii (o 17 tysięcy żołnierzy) oraz personelu ministerstwa obrony (o 25 tysięcy pracowników cywilnych) 105 w okresie pięcioletnim. Należy jednak podkreślić, że zdecydowanie największe kontrowersje spowodowały decyzje dotyczące wycofania z użycia niektórych rodzajów uzbrojenia, których rezultatem jest czasowe ograniczenie (np. w zakresie ASW zdolność zwalczania okrętów podwodnych) albo całkowita utrata (przede wszystkim Carrier Strike Capability zdolność uderzenia lotniczego z pokładu lotniskowca) kluczowych elementów własnych zdolności wojskowych 106. W opinii wielu brytyjskich obserwatorów rządowi Davida Camerona nie udało się osiągnąć fundamentalnego celu jakim było zachowanie równowagi pomiędzy przyjętą strategią, a posiadanymi zasobami. Podkreślano, że deklarowana ambicja prowadzenia polityki globalnej oraz przytaczana przez premiera retoryka walki w wyższej kategorii wagowej są niemożliwe do pogodzenia z procesem niemal rozpaczliwego poszukiwania oszczędności w budżecie obronnym. Naturalną konsekwencją decyzji ograniczających na kilka lat zdolności ekspedycyjne brytyjskich sił zbrojnych jest bowiem zmniejszenie zdolności Zjednoczonego Królestwa do samodzielnego podjęcia działań z dala od własnego terytorium. Warto zwrócić uwagę, że właśnie zagadnienie roli i aktywności Wielkiej Brytanii na arenie międzynarodowej stało się obszarem, w którym można zaobserwować charakterystyczny dysonans pomiędzy poszczególnymi zapisami dokumentu. W SDSR zadeklarowano iż ewentualne użycie sił zbrojnych poza granicami kraju nastąpi wyłącznie w sytuacji, w której w sposób jednoznaczny zagrożone będą interesy Zjednoczonego Królestwa. Zapowiedziano także iż interwencja militarna zostanie przeprowadzona jeśli będzie zgodna z prawem międzynarodowym, możliwe będzie precyzyjne określenie celu końcowego i strategii wyjścia, a potencjalne korzyści będą proporcjonalne w stosunku do kosztów ekonomicznych, politycznych i ludzkich 107. Poprzez użycie takich sformułowań nawiązujących ewidentnie 105 Securing Britain..., s Decyzje Strategicznego Przeglądu Bezpieczeństwa i Obrony dotyczące inwestycji zbrojeniowych, a także rozwoju sił zbrojnych zostaną w sposób szczegółowy przeanalizowane w rozdziale trzecim, poświęconym brytyjskim siłom zbrojnym. 107 Securing Britain..., s

47 do zaangażowania Wielkiej Brytanii w konflikty w Afganistanie i Iraku, koalicyjny rząd podjął próbę zdystansowania się od wzbudzającej sprzeciw opinii interwencjonistycznego podejścia oraz koncepcji siły na rzecz dobra, które zdefiniowały okres sprawowania władzy przez Tony ego Blaira. W tym celu zarówno w SDSR jak i NSS położono nacisk na wykorzystanie narzędzi z zakresu soft power, dyplomacji i działań prewencyjnych, przyznając wprost środkom militarnym rolę ostatecznej instancji w rozwiązywaniu kryzysów międzynarodowych. Z drugiej strony, zgodnie z długofalową wizją rozwoju sił zbrojnych, począwszy od trzeciej dekady XXI wieku Zjednoczone Królestwo będzie na powrót posiadać pełen wachlarz zdolności wojskowych. Należy pamiętać, że trzonem brytyjskiej armii (a także największym obok broni jądrowej obciążeniem budżetu obronnego) będą wojska ekspedycyjne przeznaczone przede wszystkim do podejmowania działań interwencyjnych z dala od własnego terytorium. Wydaje się zatem, że deklarowane przesunięcie akcentów w stronę instrumentów pozamilitarnych jest zabiegiem marketingowym ukierunkowanym na zdystansowanie się od niepopularnego uciekania się do wykorzystania wojska na arenie międzynarodowej, a także odwrócenie uwagi opinii publicznej od drastycznej redukcji brytyjskiego budżetu obronnego. Cytowany wcześniej Michael Clarke twierdzi: Oto owa rozbieżność. Jeśli by potraktować zapisy Narodowej Strategii Bezpieczeństwa całkowicie dosłownie, zaobserwujemy przesunięcie akcentu z wojskowego hard power w stronę dyplomatycznego, ekonomicznego czy kulturowego soft power oznacza to, że będziemy odgrywać naszą rolę w świecie w bardziej subtelny sposób. Rząd czuje jednak instynktownie, że byłoby to zbyt duże ryzyko, więc strategia musi być odczytywana jako walka w wyższej kategorii wagowej w tradycyjnych kategoriach wojskowych ( ) Pomimo wszystko, strategia jest spójna ze strategicznym poglądem premiera na temat naszej roli na świecie. To dlatego obie części strategii nie pasują do siebie. SDSR był w rzeczywistości próbą przezwyciężenia krótkoterminowych problemów, skutkującą przeprowadzeniem tych cięć które były możliwe, w przeciwieństwie do tych, które mogły mieć rzeczywisty wpływ na strategię Zjednoczonego Królestwa w dłuższej perspektywie czasowej 108. Należy podkreślić, że brak precyzyjnie określonej strategii rozwoju brytyjskiej polityki bezpieczeństwa jest jednym z najczęstszych zarzutów wobec autorów SDSR. Wydaje się, iż brytyjska opinia publiczna oczekiwała, że przegląd obronny 108 M.Clarke, Has the defence review secured Britain s place in the world?, RUSI Commentary, data dostępu

48 wydany po dwunastu latach koncepcyjnej stagnacji okaże się dokumentem prawdziwie przełomowym i udzielającym odpowiedzi na szereg pytań kluczowych z punktu widzenia przyszłości bezpieczeństwa Zjednoczonego Królestwa. Bez wątpienia, SDSR nie spełnił większości związanych z nim nadziei. Za znamienne można uznać słowa, które przywódca opozycyjnej Partii Pracy Edward Miliband wypowiedział podczas debaty parlamentarnej w dniu publikacji dokumentu: Wiele osób uważa, że ten przegląd okazał się prawdziwie straconą szansą. W rzeczywistości jest to przegląd wydatków zaprezentowany jako przegląd obronny, który został przeprowadzony zbyt pospiesznie i chaotycznie. Dlatego nie jest on wiarygodny jako strategiczny plan dla naszych przyszłych potrzeb obronnych 109. Pomimo iż negatywna ocena rządu pochodząca od lidera opozycji jest zjawiskiem naturalnym w warunkach demokracji parlamentarnej, w przypadku SDSR można wskazać kilka argumentów, które powodują iż owa krytyka wydaje się uzasadniona. Przede wszystkim, koalicja konserwatywno-liberalna znajdując się pod niezwykle silną presją finansową, w trakcie przeprowadzania przeglądu obronnego zrezygnowała ze stworzenia kompletnego planu rozwoju brytyjskiej polityki w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony. Warto zwrócić uwagę, że w SDSR nie podjęto niemal żadnych decyzji dotyczących programów zbrojeniowych kluczowych z punktu widzenia przyszłości zdolności wojskowych Wielkiej Brytanii. Władze zdecydowały natomiast o przełożeniu terminu ostatecznych rozstrzygnięć na okres po kolejnych wyborach parlamentarnych, w nadziei iż swoboda działania nowego gabinetu nie będzie w tak dużym stopniu skrępowana przez presję finansową. Takie rozwiązanie powoduje wrażenie, że pomimo wszelkich oczekiwań pokładanych w publikacji SDSR, uwarunkowania finansowe spowodowały iż okazał się on jedynie swoistym wstępem przygotowujący grunt kolejnemu strategicznemu przeglądowi obrony, którego publikację zaplanowano na 2015 rok. Co więcej, pomimo iż fatalna sytuacja finansowa resortu obrony jest niezaprzeczalnym usprawiedliwieniem dla rządu Davida Camerona, można było odnieść wrażenie, że uwarunkowania ekonomiczne okazały się w praktyce jedynym czynnikiem wpływającym na proces przygotowywania nowego dokumentu programowego brytyjskiej polityki bezpieczeństwa. Patrząc przez pryzmat zdolności obronnych Zjednoczonego Królestwa wydaje iż niektóre z decyzji SDSR dotyczących redukcji w armii zostały podjęte w sposób nazbyt pochopny i nie do 109 HC Deb 19 October 2010, Strategic Defence and Security ReviewOral Answers to Questions Justice, c 797, data dostępu

49 końca przemyślany. Z drugiej strony, dzięki czasowemu obniżeniu potencjału militarnego koalicyjnemu rządowi udało się zrealizować inny priorytet jakim było pierwsze od dziesięcioleci zrównoważenie budżetu obronnego Wielkiej Brytanii, o czym poinformował w lutym 2012 roku sekretarz obrony Philip Hammond 110. Wielu komentatorów oraz przedstawicieli środowisk wojskowych i akademickich oceniło negatywnie Strategiczny Przegląd Obrony i Bezpieczeństwa. Jak już zasygnalizowano wcześniej krytyka zogniskowała się przede wszystkim na szeregu zbyt pochopnych decyzjach zorientowanych na redukcję deficytu budżetu obronnego, w efekcie których brytyjskie siły zbrojne utracą na pewien czas możliwość pełnej realizacji priorytetów polityki Zjednoczonego Królestwa 111. Warto jednak zaznaczyć, że w opinii niektórych analityków największą słabością SDSR było podejście zastosowane podczas procesu jego opracowywania, które wbrew oczekiwaniom opinii publicznej okazało się wciąż zbyt głęboko osadzone w tradycyjnym (zimnowojennym) sposobie myślenia o bezpieczeństwie. W rezultacie, centralne miejsce brytyjskiej koncepcji zachowało bezpieczeństwo państwa (narodowe) podczas gdy peryferyjne miejsce przyznano tzw. bezpieczeństwu człowieka (human security) 112. Konsekwencją takiego podejścia jest przyznawanie pierwszeństwa klasycznym środkom zapewniania bezpieczeństwa (zwłaszcza militarnym), które w opinii obserwatorów nie stanowią optymalnego narzędzia przeciwdziałania zagrożeniom asymetrycznym i transnarodowym stanowiących obecnie największe niebezpieczeństwo dla obywateli Zjednoczonego Królestwa 113. Błędem byłoby jednak uznanie SDSR za dokument całkowicie nieudany. Niewątpliwą zaletą SDSR jest ustanowienie mechanizmu pięcioletniego okresu aktualizacji strategicznego przeglądu obrony. Stworzenie owej zasady pozwala domniemywać, iż w przyszłości nie powtórzy się sytuacja z okresów T. Harding, MoD balances books first time in four decades, Defence Secretary to announce, 17 February 2012, data dostępu O prawdziwości tego zarzutu przekonano się już podczas konfliktu w Libii, który miał miejsce w niecały rok od publikacji SDSR. Z punktu widzenia brytyjskich zdolności wojskowych szczególnie dotkliwy był brak lotniskowców. Dowódca Royal Navy admirał Mark Stanhope stwierdził, że gdyby lotniskowiec Ark Royal nie został pochopnie wycofany, Harriery znalazłyby się nad Libią w 20 minut, w przeciwieństwie do startujących z włoskich baz myśliwców Tornado oraz Typhoon, którym lot zajmował ponad godzinę; N. Hopkins, Prolonged Libya effort unsustainable, warns Navy chief, Guardian, 13 June 2011, data dostępu N. Ritchie, Rethinking security: a critical analysis of the Strategic Defence and Security Review, International Affairs, 2011, vol. 87, no. 2, s Znamiennym przykładem ilustrującym owe zarzuty jest krytyczna opinia publicysty Guardiana, który w swoim artykule pisał: Najpoważniejsze zagrożenia dla naszego bezpieczeństwa, spośród których niemal wszystkie mają charakter niewojskowy mają zostać zneutralizowane przez okręty podwodne przewożące pociski jądrowe, dwa nowe lotniskowce oraz dziesiątki myśliwców odrzutowych ; S. Jenkins, Does Britain really need the military?, 5 November 2010, dostęp

50 oraz , kiedy proces ewolucji brytyjskiej koncepcji bezpieczeństwa znajdował się w charakterystycznym impasie. Wartym odnotowania jest również rozwój struktury instytucjonalnej polegającej na utworzeniu nowych organów bezpośrednio zaangażowany w proces kreowania brytyjskiej polityki bezpieczeństwa. Na pierwszy plan w tym zakresie wysuwa decyzja o ustanowieniu Rady Bezpieczeństwa Narodowego (National Security Council NSC) podjęta przez gabinet Davida Camerona wkrótce po objęciu władzy 114. W założeniu NCS ma być centralnym organem brytyjskiej władzy wykonawczej w zakresie określania strategicznych kierunków rozwoju i nadzorowania wszelkich zagadnień związanych z polityką bezpieczeństwa Zjednoczonego Królestwa 115. Organem zapewniającym obsługę NCS jest przebudowany Sekretariat Bezpieczeństwa Narodowego, któremu przewodniczy nowo ustanowiony organ - Doradca ds. Bezpieczeństwa Narodowego. Utworzenie w ramach brytyjskiego rządu nowych struktur miało umożliwić rozwiązanie jednego z najpoważniejszych problemów brytyjskiej polityki bezpieczeństwa za jaki uznaje się brak zdolności długoterminowego planowania strategicznego. Choć decyzja o powołaniu nowych organów spotkała się z aprobatą opinii publicznej to pierwsze lata funkcjonowania NSC przekonują iż nie stała się ona faktycznym podmiotem planowania strategicznego. Zdaniem komentatorów, decyzjami które pozwoliłyby NSC efektywnie wypełniać wspomnianą funkcję byłoby m.in. poszerzenie jej wąskiego składu przedstawicieli środowisk pozarządowych oraz wzmocnienie jej pozycji poprzez ustanowienie solidnego fundamentu prawnego przyznającego jej explicite rolę ciała określającego kierunki rozwoju brytyjskiej polityki bezpieczeństwa 116. Reasumując powyższe rozważania, należy podkreślić iż Strategiczny Przegląd Obrony i Bezpieczeństwa nie spełnił oczekiwań brytyjskiej opinii publicznej. Choć symbolem SDSR stały się najbardziej dotkliwe cięcia w historii brytyjskich sił zbrojnych, to o wiele trudniejsze do uzasadnienia jest odstąpienie koalicyjnego rządu Davida Camerona od podjęcia jakichkolwiek decyzji o charakterze strategicznym. Za nie w pełni satysfakcjonujący uznano również stworzenie zalążka infrastruktury instytucjonalnej długoletniego planowania strategicznego, które stanowi zaledwie pierwszy krok na 114 Rada Bezpieczeństwa Narodowego została ustanowiona przez premiera Davida Camerona w dniu 12 maja 2010 roku W jej cotygodniowych posiedzeniach uczestniczą sekretarze resortów związanych z polityką bezpieczeństwa oraz premier w roli przewodniczącego. 115 Pierwszym poważnym zadaniem NCS było nadzorowanie procesu przygotowywania obu strategicznych dokumentów scharakteryzowanych w powyższym rozdziale oraz ich implementacji w późniejszym okresie. 116 G. Bangham, S. Shah, The National Security Council and the Prime Minister, A Policy Research Paper for The Wilberforce Society think-tank, University of Cambridge, March 2012; H. Strachan, op. cit, s ; Who does UK National Strategy?, First Report of Session , 12 October 2010, House of Commons Public Administration Select Committee, HC 435, s

51 drodze do wypracowania wiarygodnych mechanizmów w tym zakresie. Podane przykłady utwierdzają więc w przekonaniu iż przegląd obrony z 2010 roku można uznać za swoiste preludium do kolejnego dokumentu, który w nadziei brytyjskich władz zostanie stworzony w bardziej dogodnych warunkach ekonomicznych. Doskonałym podsumowaniem analizy SDSR jest wynik badania przeprowadzonego przez RUSI, w którym ponad połowa respondentów uznała omawiany dokument za straconą szansę na radykalną ocenę roli Wielkiej Brytanii w świecie, podczas gdy w raporcie przygotowanym przz Komitet Obrony Izby Gmin określono go jako niedokończoną sprawę Wyzwania dla kolejnych dokumentów strategicznych brytyjskiej polityki bezpieczeństwa Zgodnie z zapowiedziami poczynionymi w NSS i SDSR dotyczącymi pięcioletniego cyklu aktualizacji brytyjskiej koncepcji bezpieczeństwa, nowe dokumenty programowe zostaną opublikowane przez nowy gabinet wyłoniony w wyborach parlamentarnych w 2015 roku. Warto zaznaczyć, że podczas procesu przygotowania dokumentów na kolejnym rządzie Zjednoczonego Królestwa ciążyć będzie wyjątkowo duża odpowiedzialność, co jest związane z trzema głównymi problemami. Po pierwsze, należy domniemywać iż oczekiwania brytyjskiej opinii publicznej będą większe niż pięć lat wcześniej, zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę iż dokumenty z 2010 roku nie spełniły większości pokładanych w nich oczekiwań. Dlatego też nowe władze będą musiały nie tylko zająć się zagadnieniami, które poprzednio nie zostały uregulowane w wystarczającym stopniu, ale również przeprowadzić przegląd obronny w sposób, który pozwoli uniknąć ewentualnych oskarżeń o ponowne kierowanie się niemal wyłącznie względami finansowymi. Po drugie, kolejne dokumenty programowe brytyjskiej polityki bezpieczeństwa zostaną opublikowane w czasie, w którym będą musiały zostać podjęte decyzje dotyczące ostatecznego kształtu najważniejszych inwestycji zbrojeniowych Zjednoczonego Królestwa w pierwszej połowie XXI wieku. Należy podkreślić, że o ile w 2010 roku poszczególne programy zbrojeniowe znajdowały się na tyle wczesnym etapie, że odroczenie ostatecznych rozstrzygnięć nie pociągało za sobą istotnych następstw, to rok 2015 jest momentem, w którym owe decyzje muszą zostać podjęte jeśli nowe modele uzbrojenia mają wejść do użytku bez kolejnych opóźnień. Po trzecie, dużym wyzwaniem dla nowych władz Zjednoczonego Królestwa będzie dokonanie postępu w procesie uelastyczniania brytyjskiego podej- 117 The Strategic Defence and Security Review and the National Security Strategy, Sixth Report of Session , 3 August 2011, House of Commons Defence Committee, HC 761, par

52 ścia do szeroko rozumianej problematyki bezpieczeństwa. Choć jak wspomniano SDSR został uznany za krok w dobrym kierunku, to zdaniem ekspertów był zbyt zachowawczy i nadal osadzony w przestarzałym sposobie myślenia o zagadnieniach bezpieczeństwa, dlatego też można rozpatrywać go jedynie jako wstęp do ewentualnej głębszej redefinicji podejścia 118. Wybitni znawcy problematyki Paul Cornish oraz Andrew Dorman podkreślają, że procesowi poszerzania zakresu przedmiotowego brytyjskiej polityki bezpieczeństwa powinien towarzyszyć trend do zwiększania grona podmiotów ją kreujących i za nią odpowiedzialnych 119. O ile bowiem SDSR stanowił próbę nowoczesnego i kompleksowego podejścia do problematyki bezpieczeństwa, cały ciężar związany z jego zapewnianiem powierza się wciąż siłom zbrojnym, pomimo iż z oczywistych względów nie są one najbardziej efektywnym narzędziem do rozwiązywania niektórych współczesnych wyzwań. Co więcej, zdaniem obu ekspertów, bardzo niekorzystnym scenariuszem byłoby powtórzenie sytuacji z 2010 roku, kiedy kształt przeglądu obronnego w istocie okazał się rezultatem swoistej przepychanki pomiędzy Ministerstwem Skarbu Państwa a Ministerstwem Obrony. Cornish i Dorman postulują natomiast, aby przyszły przegląd obronny stał się przesłanką zapoczątkowania rzeczywistej wielopoziomowej kooperacji w zakresie polityki bezpieczeństwa angażującej nie tylko większą liczbę departamentów rządowych ale także szereg agencji niższego szczebla oraz organizacji pozarządowych 120. Na gruncie publicystyki brytyjskiej w odniesieniu do strategii w dziedzinie polityki bezpieczeństwa narodowego zwykło się podkreślać konieczność zachowania równowagi pomiędzy wyznaczonymi celami ( ends ), metodami ( ways ) oraz posiadanymi zasobami ( means ) 121. W dokumentach programowych brytyjskiego bezpieczeństwa opublikowanych w 2010 roku nie zdołano utrzymać wspomnianej równowagi, czego przyczyną było skoncentrowanie się niemal wyłącznie na aspektach finansowych (które można określić jako means ), podczas gdy kwestiom metod, a zwłaszcza strategicznych celów poświęcono zbyt mało uwagi. Dlatego też w opublikowanym pod koniec 2013 roku raporcie Komitetu Obrony Izby Gmin za naczelne wyzwanie kolejnych dokumentów programowych uznano właśnie rzeczywiste określenie brytyjskiej strategii na poziomie globalnym oraz sprecyzowanie roli jaką Zjednoczone Królestwo zamierza w przyszłości odgrywać 118 N. Ritchie, Rethinking security..., s P. Cornish, A. Dorman, Fifty shades of purple? A risk-sharing approach to the 2015 trategic Defence and Security Review, International Affairs, 2013, vol. 89, no. 5, s Ibidem, s. 1192, Warto podkreślić, że tego popularnego zwłaszcza na gruncie publicystyki naukowej konstruktu użyto także w Strategii Bezpieczeństwa Narodowego; A Strong Britain..., s

53 w systemie międzynarodowym 122. Warto zaznaczyć, że władze wyłonione w kolejnych wyborach parlamentarnych najprawdopodobniej znajdą się w nieco łatwiejszej sytuacji wyjściowej niż gabinet Davida Camerona, któremu nie udało się zrealizować tego zadania w 2010 roku. Należy bowiem zauważyć, że presja finansowa ciążąca na kolejnym gabinecie, choć nadal silna będzie nieporównywalnie słabsza w porównaniu do tej pod jaką znalazły się obecne władze podczas opracowywania przeglądu obronnego. Ponadto, nowe dokumenty programowe powstaną w rok po zakończeniu misji ISAF, co oznacza, że brytyjski budżet obronny będzie mógł zostać skonstruowany po raz pierwszy od 2001 roku bez ogromnego obciążenia związanego z obecnością wojsk brytyjskich w Afganistanie. Wreszcie, warto zaznaczyć, że w przeciwieństwie do procesu opracowywania SDSR z 2010 roku, który można określić jako pośpieszny i chaotyczny, kręgi polityczne Zjednoczonego Królestwa mają znacznie więcej czasu by przygotować się należycie do momentu publikacji kolejnych dokumentów programowych brytyjskiej polityki bezpieczeństwa. Wskazane powyżej udogodnienia nie powodują bynajmniej iż wyzwania stojące przed kolejnym gabinetem można uznać za łatwe. W procesie określania przyszłych priorytetów strategicznych, metod działania oraz roli odgrywanej na arenie światowej, władze Zjednoczonego Królestwa będą musiały wziąć pod uwagę zarówno wszelkie ograniczenia własnych możliwości jak i najbardziej istotne trendy występujące w środowisku międzynarodowym w trakcie ostatnich pięciu lat, takie jak: postępujące wycofywanie się Stanów Zjednoczonych z Atlantyku na Pacyfik, rosnąca niestabilność w Afryce Północnej i na Bliskim Wschodzie, czy imperialna polityka prowadzona przez Federację Rosyjską. Wspomniani wcześniej Dorman i Cornish posuwają się wręcz do porównania strategicznego dylematu przed jakim stoi obecnie Wielka Brytania do sytuacji po militarnym wycofaniu się z obszaru na wschód od Suezu we wczesnych latach siedemdziesiątych 123. Wydaje się, że taka komparacja jest w pełni uzasadniona. Zjednoczone Królestwo musi bowiem wkrótce ostatecznie zdecydować, czy w XXI wieku w dziedzinie polityki bezpieczeństwa będzie walczyć w wyższej kategorii wagowej by podjąć próbę zachowania statusu jednego z mocarstw średniego rzędu, czy też globalne aspiracje pozostaną obecne jedynie na płaszczyźnie deklaratoryjnej. 122 Towards the next Defence and Security Review: Part One, Seventh Report of Session , Volume 1, 18 December 2013, House of Commons Defence Committee, HC P. Cornish, A. Dorman, Fifty shades..., s

54 Konkluzje Przeprowadzona w niniejszym rozdziale analiza najważniejszych dokumentów programowych polityki bezpieczeństwa Wielkiej Brytanii po zimnej wojnie potwierdza wyjątkową zachowawczość i ostrożność Brytyjczyków w ich podejściu do problematyki obronności. Przywiązana do postrzegania bezpieczeństwa przez pryzmat kategorii militarnych brytyjska elita polityczna niechętnie akceptowała pozimnowojenną konieczność do uelastycznienia swojego podejścia oraz poszerzenia swojej perspektywy na zagadnienie. Próby położenia większego nacisku na kwestii pozamilitarnych podejmowane podczas przeprowadzania kolejnych przeglądów obronnych należy natomiast uznać za niezdecydowane i nie w pełni przekonujące. W rezultacie, brytyjską koncepcję bezpieczeństwa można wciąż uznawać za przesadnie zakorzenioną w militarnym sposobie myślenia, a tym samym zdefiniowaną zbyt wąska w stosunku do współczesnych wyzwań i zagrożeń. Warto jednak zaznaczyć, że przegląd obronny opublikowany w 2010 roku spowodował nieznaczny zwrot w kierunku porzucenia owego anachronicznego sposobu myślenia, co pozwala domniemywać iż dokumenty programowe stworzone w przyszłości uczynią brytyjską koncepcję bezpieczeństwa bardziej adekwatną wobec obecnych wyzwań środowiska międzynarodowego. Szczególnie istotny dla rozwoju brytyjskiej koncepcji polityki bezpieczeństwa może okazać się strategiczny dokument, który najprawdopodobniej zostanie przyjęty przez rząd wyłoniony w kolejnych wyborach parlamentarnych w 2015 roku. Zakres zagadnień wymagających precyzyjnego uregulowania oraz wysokie wymagania opinii publicznej (wynikające również z rozczarowania SDSR z 2010 roku) powodują iż zadanie stojące przed kolejnym rządem będzie niezwykle trudne. Podsumowując powyższy rozdział należy również uwypuklić determinujący wpływ uwarunkowań ekonomicznych na proces kształtowania brytyjskiej koncepcji bezpieczeństwa. Bez mała wszystkie (w najmniejszym stopniu SDR z 1998 roku) spośród dokumentów programowych wiązały się z koniecznością przeprowadzenia redukcji wydatków brytyjskiego ministerstwa obrony. W rezultacie, w większości przypadków, brytyjskie władze koncentrowały się przede wszystkim na finansowym aspekcie polityki bezpieczeństwa, co w oczywisty sposób oznaczało poświęcenie mniejszej uwagi zagadnieniom adekwatności i spójności koncepcji bezpieczeństwa. Pewnym usprawiedliwieniem dla kolejnych brytyjskich rządów jest wzajemnie wykluczający się charakter oczekiwań elektoratu, który liczył na realizację idei pozimnowojennej dywidend pokoju (zmniejszania wydatków na obronność) przy jednoczesnym zachowaniu relatywnie wysokiego poziomu zdolności wojskowych.

55 ROZDZIAŁ III Siły zbrojne Zjednoczonego Królestwa Epoka zimnej wojny była jedynym okresem w historii brytyjskich sił zbrojnych, w którym ich główne zadanie stanowiła statyczna obrona terytorialna. Po zakończeniu zimnowojennej rywalizacji, brytyjskie elity polityczne stanęły przed oczywistą koniecznością dostosowania armii do wymogów nowego środowiska międzynarodowego. Brytyjskie siły zbrojne miały stać się mniejsze, bardziej elastyczne i mobilne, a także powrócić do działań ekspedycyjnych, które przez wieki pozostawały ich tradycyjną płaszczyzną aktywności. W niniejszym rozdziale podjęta zostanie próba zrekonstruowania procesu transformacji sił zbrojnych Zjednoczonego Królestwa po zakończeniu zimnej wojny. Punktem wyjścia dla dalszych rozważań będzie zarysowanie ogólnej charakterystyki brytyjskiej armii. W dalszym etapie rozdziału analizie zostaną poddane poszczególne wymiary procesu transformacji sił zbrojnych Wielkiej Brytanii, ze szczególnym naciskiem położonym na decyzje dotyczące potencjału wojskowego wprowadzone w Strategicznym Przeglądzie Obrony i Bezpieczeństwa z 2010 roku Charakterystyka ogólna brytyjskich sił zbrojnych Wielka Brytania posiada nie armię lecz zbiór jednostek 124. Pomimo iż potęga Imperium Brytyjskie opierała się przede wszystkim na dominacji w światowym handlu oraz niezwykle zręcznie prowadzonej dyplomacji, sprawna armia bez wątpienia pozostawała elementem utrwalającym mocarstwową pozycję Zjednoczonego Królestwa. Czynnikiem, który tradycyjnie w największym stopniu determinował kształt brytyjskich sił zbrojnych były uwarunkowania geopolityczne. Jako państwo wyspiarskie, którego naturalnym środowiskiem strategicznym jest morze, Wielka Brytania potrzebowała potężnej floty. Royal Navy pozostająca przez ponad 250 lat najpotężniejszą flotą świata nie tylko utrwalała morską hegemonię Zjednoczonego Królestwa ale stanowiła także podstawę bezpieczeństwa Wysp Brytyjskich. Przez stulecia Brytyjczycy nie stanęli przed koniecznością prowadzenia walki na terytorium Wysp Brytyjskich, dlatego też mogli 124 Jest to truizm charakterystyczny dla brytyjskiej tradycji wojskowej, który odzwierciedla głęboko zakorzenione poczucie odrębności poszczególnych rodzajów sił zbrojnych; H. Strachan, The British Way In Warfare, w: D. G. Chandler (gen. edit.) The Oxford History of the British Army, Oxford University Press, Oxford 2003 s

56 skoncentrować się niemal wyłącznie na rozwoju wspomnianej wcześniej zdolności projekcji siły. Za dwa tradycyjne elementy brytyjskiej projekcji siły należy uznać posiadanie wojsk ekspedycyjnych zdolnych do wykonywania zadań w znacznej odległości od własnego terytorium oraz środków umożliwiających przetransportowanie tych jednostek oraz udzielenie im wsparcia kluczowych obszarów kluczowych z punktu widzenia interesu narodowego Zjednoczonego Królestwa. Warto zaznaczyć, że zdecydowany nacisk kładziony na wykonywanie zadań ekspedycyjnych w oczywisty sposób determinował profil brytyjskich sił lądowych. W porównaniu do sił pozostałych mocarstw europejskich brytyjskie siły lądowe wykorzystywane w działaniach wojennych były bardzo niewielkie, nie tylko nie osiągając poziomu korpusu, ale również rzadko zbliżając się nawet do wielkości dywizji 125. Należy również zaznaczyć, że w przeciwieństwie do potęg kontynentalnych, Zjednoczone Królestwo tradycyjnie utrzymywało w pełni uzawodowioną armię. Znawca problematyki militarnej, Bolesław Balcerowicz łączy zawodowstwo brytyjskiej armii właśnie z ekspedycyjnym charakterem podejmowanych przez nią działań, pisząc: Misje i zadania (brytyjskich przyp. G.G.) sił zbrojnych były realizowane głównie na oddalonych terytoriach miały charakter ekspedycji. Żołnierz z poboru nie najlepiej do nich się nadawał. Motywy, którymi kieruje się żołnierz z poboru, predystynują go bardziej do obrony ojczyzny aniżeli obrony interesów z dala od ojczyzny. Co prawda armia zawodowa jest bardziej kosztowna, ale w kontekście możliwości gospodarczych Wielkiej Brytanii, a szczególnie charakteru misji, preferencje dla takiego modelu są całkiem zrozumiałe 126. Tradycyjnie niewielka liczebność brytyjskich sił lądowych w opinii autora wynikała nie tylko z uwarunkowań geograficznych oraz gwarancji bezpieczeństwa zapewnianej przez potęgę Royal Navy, ale również była wyrazem charakterystycz- 125 Wybitny znawca brytyjskiej historii militarnej Hew Strachan w jednej ze swoich prac podkreślał, że największa brytyjska armia ekspedycyjna w okresie liczyła 35 tysięcy ludzi, a więc niewiele więcej niż jeden korpus armii mocarstw kontynentalnych. Autor przytacza również przykład marszałka Garneta Wolseleya, który w trakcie Wojny z afrykańskim Ludem Ashanti dowodził zaledwie 4 tysiącami żołnierzy oraz generała Fredericka Roberta, który w trakcie swojego słynnego przemarszu z Kabulu do Kandaharu w trakcie II wojny brytyjsko-afgańskiej w 1880 roku dysponował zaledwie 10 tysiącami ludzi; H. Strachan, The British Way In Warfare, w: D. G. Chandler (gen. edit.) op. cit., s B. Balcerowicz, Siły zbrojne w stanie pokoju, kryzysu, wojny, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2010 s

57 nej preferencji Brytyjczyków dla działań pośrednich i będącej jej przejawem powściągliwości w aktywnym użyciu sił zbrojnych. Dla Zjednoczonego Królestwa wykorzystanie własnej armii (a zwłaszcza sił lądowych) niezmiennie pozostawało bowiem ostatnią instancją osiągania celów politycznych, po którą sięgano dopiero po użyciu wszelkich środków natury niemilitarnej, jak również groźby użycia siły. Patrząc przez pryzmat dziejów, z brytyjskiego punktu widzenia taka praktyka okazała się użyteczna, warto bowiem zauważyć, że Wielka Brytania była bezpośrednio zaangażowana w mniejszą ilość w wojen niż jej europejscy sąsiedzi, czego oczywistym następstwem była mniejsza ilość poniesionych ofiar 127. Co więcej, choć misje i zadania armii brytyjskiej były realizowane głównie na obszarach kolonialnych to nie koncentrowały się one na ekspansji terytorialnej, a przeważnie na stabilizacji i utrwaleniu korzystnego dla Imperium status quo. Charakterystycznym elementem brytyjskiej wojskowości jest poczucie autonomii nie tylko rodzajów sił zbrojnych ale niekiedy nawet poszczególnych jednostek. W tradycji brytyjskiej na poziomie poszczególnych regimentów nie wytwarzało się silne poczucie wspólnoty z przedstawicielami innych jednostek co przekładało się również na poziom poszczególnych rodzajów sił zbrojnych. Każdy z rodzajów sił zbrojnych odróżniał się nie tylko umundurowaniem, ale również odmienną strukturą, organizacją, ceremoniałem, instytucjami odpowiedzialnymi za szkolenie oraz sposobem myślenia o działaniach wojennych 128. Warto zaznaczyć, że dopiero pół wieku temu (w 1964 roku) utworzono jednolite ministerstwo obrony narodowej Zjednoczonego Królestwo, które powstało po połączeniu funkcjonujących do tej pory oddzielnie ministerstw floty, sił powietrznych i wojsk lądowych 129. Pomimo formalnego połączenia resortów, a także politycznych zabiegi ukierunkowane na spojenie brytyjskiej armii, relikty historycznej autonomii wciąż funkcjonują, czego przejawem jest charakterystyczna dla Wielkiej Brytanii nierzadko bardzo zajadła rywalizacja poszczególnych rodzajów sił zbrojnych o środki z budżetu ministerstwa obrony. Rywalizacja pomiędzy poszczególnymi formacjami sił zbrojnych Zjednoczonego Królestwa oraz nieistnienie wspólnych mechanizmów koncepcyjnych na poziomie ogólnym są, w opinii autora, głównymi przyczynami braku wykształcenia na gruncie brytyjskim tradycji opracowywania spójnej doktryny wojskowej. Zdaniem wspominanego już Hew Strachana, w historii brytyjskiej wojskowości 127 H. Strachan, The British Way in Warfare Revisited, The Historical Journal, 1983, Vol. 26 No. 2 (Jun.), s M. Mäder, The Evolution of British Military-Strategic Doctrine in the Post-Cold War Era , Center for Security Studies, Zurich 2004, s B. Balcerowicz, op. cit., s

58 nigdy nie wykształcono jednolitego sposobu myślenia o użyciu sił zbrojnych, którą można by określić mianem doktryny wojskowej 130. Powołując się na wybitnego brytyjskiego teoretyka strategii Basila Liddella Harta, Strachan zwraca uwagę, że Wielka Brytania tradycyjnie opierała proces wykorzystywania własnych sił zbrojnych nie na zwartej koncepcji teoretycznej, a na praktyce zbudowanej na doświadczeniu i potwierdzonej przez kilka stuleci sukcesów militarnych 131. Zgodnie z ową praktyką podstawą działań militarnych Wielkiej Brytanii powinny być mobilność i działanie z zaskoczenia umożliwiające wykorzystanie brytyjskich atutów oraz słabości przeciwnika. Oczywistym rozwinięciem owego dogmatu był imperatyw wykorzystywania potęgi własnej floty zapewniającej dominację na morzach, która gwarantowała Brytyjczykom wspomnianą mobilność 132. Prymat potęgi Royal Navy, która przez kilka stuleci była gwarantem żywotnych interesów Imperium Brytyjskiego stopniowo słabł w miarę postępu technologicznego, który zwłaszcza w XX wieku nabrał wyjątkowego rozpędu. Pojawienie się nowych rodzajów broni (ze szczególnym uwzględnieniem samolotów bombowych zdolnych do lotu nad Kanałem La Manche) powodowało, że pełniąca przede wszystkim funkcje defensywne brytyjska marynarka wojenna nie była dłużej w stanie zapewnić Wyspom Brytyjskim pełni bezpieczeństwa. Choć w żadnym wypadku nie oznaczało to iż znaczenie brytyjskiej floty uległo przedawnieniu, stało się jasne, że należy w większym stopniu niż dotychczas zwrócić uwagę na pozostałe rodzaje sił zbrojnych. W rezultacie, debata dotycząca brytyjskiej doktryny wojskowej zwłaszcza w pierwszej połowie XX wieku koncentrowała się na dylemacie: który z komponentów sił zbrojnych (lądowy/morski) jest bardziej kluczowy z punktu widzenia interesów Zjednoczonego Królestwa. Ewolucja uwarunkowań geopolitycznych Wielkiej Brytanii, która nastąpiła po rozpoczęciu zimnej wojny dowiodła, że dyskusja dotycząca owej dychotomii przestała być zasadna. Ponadczasowym argumentem na poparcie tej tezy, a podkreślanym w pracach naukowców takich jak Paul Kennedy czy Michale Howard jest faktyczna komplementarność brytyjskich sił morskich i lądowych, które nigdy nie gwarantowały samodzielnie realizacji interesów Zjednoczonego Królestwa. Ponadto, wraz ze wspomnianym postępem technologicznym efektywność obu sfer wojskowości była nie tylko w coraz większym stopniu uzależniona od sił powietrznych ale stała się również drugorzędna wobec znaczenia arsenału jądrowego. Co więcej, wraz z rozpadem Imperium Brytyjskiego oraz pojawieniem się 130 H. Strachan, The British Way In Warfare, w: D. G. Chandler (gen. edit.) op. cit., s Klasycznym dziełem Basila Liddella Harta przywołanym w pracy Strachana jest British Way in Warfare opublikowana w 1932 roku. 132 H. Strachan, The British Way..., s

59 zagrożenia ataku ze strony Bloku Wschodniego, brytyjskie interesy bezpieczeństwa miały zależeć w największym stopniu od rozwoju wydarzeń w Europie Środkowej. Dlatego też w dyskusji na temat brytyjskiej doktryny wojskowej należało zamienić kategorie. Miejsce wariantu lądowego zastąpiono zaangażowanie kontynentalne, utożsamianym pośrednio także z obroną Wysp Brytyjskich. Opcja morska została natomiast zastąpiona rozwojem zdolności ekspedycyjnych, które można w uproszczeniu łączyć z ochroną brytyjskich posiadłości zamorskich oraz zdolnością projekcji siły. W opinii autora, podczas analizy brytyjskiej wojskowości zaprezentowany powyżej podział nie tylko wydaje się adekwatny i wyrazisty, ale zachował również swoją aktualność w okresie pozimnowojennym. Pozwala on również łatwo wykazać osobliwość etapu zimnowojennego w historii sił zbrojnych Zjednoczonego Królestwa. Należy zaznaczyć, że w okresie międzyblokowej rywalizacji głównym zadaniem brytyjskich wojsk konwencjonalnych była realizacja NATO-wskiej koncepcji obrony na wysuniętych rubieżach zakładającej powstrzymanie przeciwnika jak najdalej na wschód od granic RFN 133. Był to zatem jedyny okres w którym najważniejszym elementem sił zbrojnych Zjednoczonego Królestwa były ciężkie dywizje stacjonujące permanentnie w Europie kontynentalnej Siły zbrojne Zjednoczonego Królestwa po zimnej wojnie Z punktu widzenia brytyjskich sił zbrojnych, najbardziej istotną spośród ogółu zmian zachodzących po zakończeniu zimnej wojny w otoczeniu geostrategicznym Zjednoczonego Królestwa był faktyczny zanik zagrożenia poważnym konfliktem konwencjonalnym, utożsamianym dotychczas z potencjalną rywalizacją z państwami Układu Warszawskiego. Oznaczało to, że doktryny militarne, na których przez ponad cztery poprzednie dekady opierało się funkcjonowanie oraz kompozycja wojsk brytyjskich, stały się nieaktualne. Siły zbrojne Zjednoczonego Królestwa wymagały przebudowy, która umożliwiłaby im wypełnianie zadań wynikających z nowej sytuacji międzynarodowej Transformacja brytyjskich sił zbrojnych Proces pozimnowojennego gruntownego przeobrażenia brytyjskich sił zbrojnych rozpoczął się jeszcze przez ostatecznym upadkiem Związku Radzieckiego, 133 R. Kupiecki, Siła i Solidarność: Strategia NATO , Polski Instytut Stosunków Międzynarodowych, Warszawa 2009, s

60 choć należy podkreślić, iż zwłaszcza w okresie sprawowania władzy przez Partię Konserwatywną (do 1997 roku) przyjął on formę bardzo powolnej ewolucji. W opinii autora można wskazać trzy główne imperatywy, które miały warunkować działania kolejnych brytyjskich gabinetów podczas realizacji tego procesu. Pierwszym z nich była konieczność znacznego zredukowania liczebności sił zbrojnych oraz obniżenia wydatków militarnych Zjednoczonego Królestwa. Pod koniec lat osiemdziesiątych poziom wydatków obronnych Wielkiej Brytanii wynosił około 30 miliardów dolarów, co oznaczało, że na utrzymanie armii wydawano wówczas ok. 5% Produktu Krajowego Brutto 134. W 1987 roku brytyjskie siły zbrojne liczyły niemal 320 tysięcy ludzi (ok. 247 tysięcy w wojskach lądowych oraz po 33 tysięcy w lotnictwie i marynarce wojennej) 135. Zakończenie zimnej wojny, oznaczające zmniejszenie ryzyka wystąpienia sytuacji, w której Wielka Brytania zostanie zaangażowana w konflikt militarny stanowiący bezpośrednie zagrożenie dla jej obywateli, spowodowało iż nie było potrzeby aby poziom wydatków obronnych oraz wielkość armii były utrzymywane na tak wysokim poziomie jak dotychczas. Jeszcze przed ostatecznym upadkiem Związku Radzieckiego stało się jasne, że Londyn podejmie działania w celu realizacji dywidend pokoju ukierunkowane na znaczną redukcję budżetu obronnego. Cel ten jest konsekwentnie realizowany przede wszystkim poprzez stopniowe zmniejszanie stanu liczbowego personelu wojskowego (a także cywilnego) Ministerstwa Obrony. Należy zwrócić uwagę, że o ile w roku 2000, brytyjskie siły zbrojne liczyły ok. 212 tysięcy ludzi (z czego ok. 143 tysięcy w wojskach lądowych 44 tysięcy w lotnictwie oraz 24 tysiące w marynarce wojennej 136 ) to w 2013 roku mniej niż 170 tysięcy (ok. 100 tysięcy w wojskach lądowych 36 tysięcy w lotnictwie oraz 33 tysiące w marynarce wojennej 137 ). Oznacza to, że w ciągu ostatniego ćwierćwiecza Wielka Brytania zredukowała swoje siły zbrojne niemal o połowę. Zmiany w liczebności personelu poszczególnych rodzajów brytyjskich sił zbrojnych przedstawiono na poniższym wykresie: J. Baylis, British Defence Policy: Striking the Right Balance, Macmillan Press LTD, London 1989, s The Military Balance , The International Institute for Strategic Studies, London 1987, s The Military Balance , The International Institute for Strategic Studies, London 2000, s The Military Balance 2014, The International Institute for Strategic Studies, London 2014, s

61 Opracowanie własne na podstawie danych zawartych w: G. Berman, T. Rutherford, Defence personnal statistics, 19 september 2014, Równolegle, kolejne rządy brytyjskie konsekwentnie dążyły do obniżenia poziomu wydatków obronnych w relacji do Produktu Krajowego Brutto, co w przypadku Zjednoczonego Królestwa nie wiązało się jednak z koniecznością obniżania bezwzględnej wielkości budżetu ministerstwa obrony. Warto zaznaczyć, że po zakończeniu zimnej wojny Wielka Brytania pozostała wśród pięciu państw o najwyższych wydatkach obronnych na świecie. Obecnie budżet militarny Zjednoczonego Królestwa kształtuje się na poziomie około 33 miliardów funtów (57 miliardów dolarów), co plasuje Wielką Brytanię właśnie na piątym miejscu na świecie oraz na drugim (za Stanami Zjednoczonymi) wśród członków Sojuszu północnoatlantyckiego. Ponadto, Wielka Brytania jako jedno z nielicznych państw członkowskich wciąż spełnia wymóg stawiany przez NATO utrzymując poziom wydatków obronnych powyżej progu 2% Produktu Krajowego Brutto. Poniższy wykres przedstawia poziom wydatków obronnych oraz ich wysokość w relacji do Produktu Krajowego Brutto Zjednoczonego Królestwa, po zakończeniu zimnej wojny: 61

62 Opracowanie własne na podstawie danych pochodzących ze strony internetowej dostęp Drugim ze wspomnianych imperatywów było dostosowanie sił zbrojnych Zjednoczonego Królestwa do wyzwań pozimnowojennego otoczenia międzynarodowego. Już przy okazji publikacji pierwszego dokumentu programowego brytyjskiej polityki bezpieczeństwa po zimnej wojnie - Opcje Zmian sygnalizowano chęć transformacji własnych zdolności obronnych. Siły zbrojne Zjednoczonego Królestwa, które zostały zdefiniowane by przeciwdziałać zagrożeniom ery zimnowojennej należało przekształcić w sposób umożliwiający im efektywne pełnienie swoich zadań w nowym i dynamicznym środowisku międzynarodowym. Wyzwaniem stało się stworzenie mniejszej ale lepszej armii, której podstawowymi przymiotami miały stać się wysoka elastyczność oraz mobilność 138. Realizacji tego zamiaru miało służyć przede wszystkim powtórne skierowanie procesu rozwoju brytyjskich sił zbrojnych w stronę zdolności ekspedycyjnych M. Yardley, Towards the future, w: D. G. Chandler (gen. edit.) op. cit., s T. Farrell, The dynamics of British military transformation, International Affairs, 2008, t. 84, nr 4, s