Realizacja Europejskiej Agendy Cyfrowej w wymiarze unijnym i krajowym

Transkrypt

1 Zakład Problemów Regulacyjnych i Ekonomicznych (Z-11) Realizacja Europejskiej Agendy Cyfrowej w wymiarze unijnym i krajowym Praca nr Warszawa, grudzień 2011

2 Realizacja Europejskiej Agendy Cyfrowej w wymiarze unijnym i krajowym Praca nr Słowa kluczowe (maksimum 5 słów): inwestycje, komunikacja szerokopasmowa, regulacja, rynek telekomunikacyjny, Unia Europejska Kierownik pracy: dr hab. inż. Franciszek Kamiński, prof. IŁ Wykonawcy pracy: dr hab. inż. Franciszek Kamiński, prof. IŁ, mgr Mirosław Fereniec Kierownik Zakładu: mgr Mirosław Fereniec Copyright by Instytut Łączności, Warszawa 2011

3 SPIS TREŚCI 1. Wprowadzenie Problematyka neutralności sieciowej w Unii Europejskiej Wprowadzenie Neutralność sieciowa w opinii Komisji Europejskiej Stanowisko BEREC w sprawie neutralności sieciowej w Unii Europejskiej Neutralność sieciowa w opinii operatorów zasiedziałych Neutralność sieciowa w opinii operatorów alternatywnych oraz dostawców treści Uwagi końcowe Europejska Agenda Cyfrowa pierwsze doświadczenia Działalność Komisji Europejskiej Wybrane przykłady realizacji krajowych programów cyfryzacji FRANCJA HISZPANIA NIEMCY WIELKA BRYTANIA AUSTRALIA Uwagi końcowe Literatura Załącznik Skróty Załącznik Komunikacja szerokopasmowa w planach naprawy gospodarczej Unii Europejskiej Wprowadzenie Komunikacja szerokopasmowa jako instrument naprawy gospodarczej Rola państwa w rozwoju społeczeństwa informacyjnego Komunikacja szerokopasmowa w planach Wielkiej Brytanii i Niemiec Uwagi końcowe Literatura Załącznik Uwagi o regulacji sektora komunikacji szerokopasmowej Wprowadzenie Sytuacja w sektorze telekomunikacji w Europie Charakterystyka otoczenia regulacyjnego dla sieci dostępowych NGA Uwagi o regulacji rynku komunikacji szerokopasmowej Uwagi końcowe Literatura

4 1. Wprowadzenie Celem pracy statutowej pt. Realizacja Europejskiej Agendy Cyfrowej w wymiarze unijnym i krajowym była analiza wstępnych efektów funkcjonowania Europejskiej Agendy Cyfrowej ze szczególnym uwzględnieniem problematyki regulacyjnej. W pracy omówiono działalność Komisji Europejskiej zmierzającą do wyjaśnienia i uszczegółowienia problematyki otwartego internetu oraz neutralności sieciowej, a także jej starania o zapewnienie zaplecza kapitałowego dla realizacji celów Agendy Cyfrowej. Zjawiska kryzysowe w gospodarce Unii Europejskiej spowodowały konieczność poszukiwania nowych rozwiązań prawnych, finansowych, organizacyjnych i biznesowych, które umożliwiłyby pokonanie trudności. W opracowanym programie naprawy gospodarczej EU- ROPA 2020 szczególną pozycję zajmuje program Europejska Agenda Cyfrowa, w którym określono priorytety rozwojowe w sektorze komunikacji elektronicznej. Główną uwagę zwrócono na strategiczne znaczenie szerokopasmowej komunikacji o wysokich parametrach jakościowych dla rozwoju gospodarczego i życia społecznego UE. Zaakcentowano potrzebę opracowania nowych zaleceń regulacyjnych oraz zaadaptowania zadań Agendy Cyfrowej do warunków poszczególnych państw członkowskich. Problematyka regulacyjna w obszarze komunikacji elektronicznej obejmuje różne zagadnienia. Jednym z nich jest neutralność sieciowa, która określa pewne, specyficzne zasady dostępu do internetu. W ramach Agendy Cyfrowej Komisja Europejska opracowała komunikat pt. Otwarty internet i neutralność sieci w Europie [32], w którym przedstawiła stanowisko w sprawie neutralności sieciowej i otwartego internetu w Unii Europejskiej, podkreślając znaczenie pakietu regulacyjnego 2009 jako podstawy prawnej wdrażania i ochrony zasad neutralności sieciowej na rynku komunikacji elektronicznej. Na uwagę zasługuje fakt, że uwaga Komisji koncentruje się przede wszystkim na aspektach prawnych problemu, nie wnikając w skutki ekonomiczne wdrażania zasad o rodowodzie pozaekonomicznym, co rodzi obawy u podmiotów o znaczącej pozycji rynkowej. W niniejszej pracy przedstawiono różne punkty widzenia na kwestię neutralności sieciowej, uwzględniając zarówno stanowisko rzecznika poprawności regulacyjnej BEREC, tj. Organu Europejskich Regulatorów Rynku Łączności Elektronicznej, jak i podmiotów rynkowych obecnych na platformie internetowej. W zgodzie z obowiązującym modelem funkcjonowania gospodarki w Unii Europejskiej, Komisja uważa za główne instrumenty realizacji wytyczonych celów Agendy Cyfrowej konkurencję, kapitał prywatny oraz przyjazną regulację rynku komunikacji szerokopasmowej z jednoczesnym wsparciem finansowym z funduszy publicznych. Działalność inwestycyjną na rynku komunikacji szerokopasmowej mają prowadzić podmioty prywatne, z wykorzystaniem własnych i kredytowanych zasobów kapitałowych. Udział funduszy publicznych w finansowaniu tej działalności ma być skromny, ale z maksymalnym pożytkiem wykorzystany. Ochrona konkurencji jest preferowanym podejściem ze strony KE. Kontynuowana jest polityka regulacyjna ex ante z wykorzystaniem obowiązku uwolnienia pętli w sieciach światłowodowych oraz świadczenia usługi bitstream acccess. Wszelkie sugestie o możliwości warunkowego (czasowego) odstąpienia od obowiązku regulacyjnego ex ante wobec operatorów zaangażowanych w budowę światłowodowych sieci dostępowych są przez Komisję ignorowane. W pracy zwrócono uwagę na fakt, że podjęte starania o pozyskanie inwestorów nie przyniosły pożądanych rezultatów, a tym samym występuje znaczny deficyt kapitału inwestycyjnego niezbędnego do realizacji celów Agendy Cyfrowej (szacowany koszt inwestycji 270 mld euro 300 mld euro). Sygnały z rynku komunikacji elektronicznej nie zwiastują poprawy tej sytuacji. 4

5 Część opracowania poświęcono omówieniu wybranych przykładów realizacji krajowych programów cyfryzacji. Wykorzystano przykłady Francji, Hiszpanii, Niemiec, Wielkiej Brytanii oraz Australii. Programy cyfryzacji w państwach członkowskich UE są realizowane zgodnie z zasadami funkcjonowania systemu ekonomicznego: państwo ustala cele, parametry i terminy, zasady regulacji ex ante oraz wyznacza skromne fundusze, resztę ma wykonać inwestor prywatny. System funkcjonuje, ale z ociąganiem się; brakuje mu tzw. pewności realizacyjnej. Dlatego warto zapoznać się z programem National Broadband Network, przyjętym przez rząd Australii. Jego cechą charakterystyczną jest to, że rząd ustala cele, reguły gry, a także bierze na siebie ciężar urzeczywistnienia projektu. Całość tematyki pracy jest ujęta w następujących rozdziałach: Problematyka neutralności sieciowej w Unii Europejskiej (rozdz. 2), w której uwzględniono stanowiska Komisji Europejskiej i BEREC oraz opinię operatorów zasiedziałych, alternatywnych i dostawców treści; Europejska Agenda Cyfrowa pierwsze doświadczenia (rozdz. 3), z omówieniem działalności Komisji Europejskiej oraz przykładów realizacji krajowych programów cyfryzacji we Francji, Hiszpanii, Niemczech, Wielkiej Brytanii i Australii; Uwagi końcowe (rozdz. 4) Do dokumentacji pracy dołączono wykaz literatury oraz załączniki 2 i 3, które uzupełniają dokumentację, a zostały wykonane w trakcie realizacji projektu. 5

6 2. Problematyka neutralności sieciowej w Unii Europejskiej 2.1. Wprowadzenie Problematyka regulacyjna w obszarze komunikacji elektronicznej obejmuje różne zagadnienia. Jednym z nich jest neutralność sieciowa, która określa pewne, specyficzne zasady dostępu do internetu. W ramach Agendy Cyfrowej Komisja Europejska opracowała komunikat pt. Otwarty internet i neutralność sieci w Europie [32], w którym przedstawiła stanowisko w sprawie neutralności sieciowej i otwartego internetu w Unii Europejskiej, podkreślając znaczenie pakietu regulacyjnego 2009 jako podstawy prawnej wdrażania i ochrony zasad neutralności sieciowej na rynku komunikacji elektronicznej. Pewne aspekty związane z neutralnością sieciową były już uprzednio, w trakcie przygotowywania nowelizacji dyrektywy ramowej i dyrektyw szczegółowych, dyskutowane przez uczestników rynku komunikacji elektronicznej. Ostatecznie w dyrektywie ramowej [10] (art. 8 ust. 4 lit. g) powierzono krajowym organom regulacyjnym zadanie promowania interesów obywateli UE poprzez wspieranie dostępu użytkowników końcowych do informacji oraz do rozpowszechniania informacji lub korzystania z dowolnych aplikacji i usług. W opracowaniu przedstawiono w zarysie opinie Komisji Europejskiej oraz uczestników łańcucha wartości w internecie na kwestie neutralności sieciowej, ze szczególnym wyróżnieniem stanowiska operatorów zasiedziałych. W opinii operatorów zasiedziałych uwypuklone są aspekty ekonomiczne dyskutowanego problemu, które są specyficzne dla przedsiębiorstw działających w otoczeniu regulacyjnym ex ante, co wyróżnia ich spośród innych uczestników konsultacji publicznych na temat neutralności sieciowej. Operatorzy alternatywni oraz dostawcy treści wskazują na konieczność zapewnienia efektywnej konkurencji w sieci internet jako gwarancji realizacji zasad neutralności sieciowej i otwartego internetu, co wiąże się z obawami przed dominacją operatorów zintegrowanych pionowo Neutralność sieciowa w opinii Komisji Europejskiej Komisja Europejska przeprowadziła w okresie r. konsultacje społeczne na temat otwartego internetu i neutralności sieciowej w Unii Europejskiej 1. Na podstawie zebranych wypowiedzi opracowano raport [38], w którym zreferowano opinie uczestników konsultacji na przedstawioną do dyskusji problematykę otwartości internetu oraz neutralności sieciowej. Całość tego materiału posłużyła KE do wypracowania własnego stanowiska w sprawie neutralności sieciowej i przedstawienia go w komunikacie pt. Otwarty internet i neutralność sieci w Europie z dnia r. [32]. Należy zauważyć, że dokument KE [32] nie podaje definicji neutralności sieciowej 2. Zamiast tego wymienia zagadnienia, które są przedmiotem dyskusji w ramach tematu Neutralność sieciowa. Są to: jak zapewnić i zachować otwartość platformy internetowej, jak zagwarantować wszystkim użytkownikom odpowiednią jakość usług internetowych, jak zapewnić rozwój innowacyjności w ramach platformy internetowej. 1 Dostęp do materiałów konsultacyjnych pod adresem: ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/public_consult/net_neutrality/comments/index_en.htm 2 Komunikat stwierdza, że: Nie istnieje co prawda określona definicja neutralności sieci... 6

7 Komisja zwraca uwagę, że niektóre kwestie związane z neutralnością sieciową zostały uwypuklone w pakiecie regulacyjnym 2009 (pakiet obejmuje dyrektywę ramową [10] oraz kilka dyrektyw szczegółowych, w tym dyrektywy o dostępie [11] oraz usłudze powszechnej [12], a także dyrektywy zmieniające [13, 14]). Dyrektywa ramowa [10] w art. 8 ust. 4 lit. g zobowiązuje krajowe organy regulacyjne ds. rynku komunikacji elektronicznej do wspierania zdolności użytkowników do dostępu do informacji oraz ich rozpowszechniania lub korzystania z dowolnych aplikacji i usług. Przytoczone sformułowanie stanowi kwintesencję pojmowania otwartości internetu i neutralności sieciowej w UE. Komisja Europejska rozpatruje kwestie związane z neutralnością sieciową zgodnie z zasadą prymatu konkurencji z uwzględnieniem podstawowych praw obywateli UE, takich jak poszanowanie życia prywatnego, ochrona danych osobowych, wolność wypowiedzi oraz wolność prowadzenia działalności biznesowej. Zdaniem Komisji, znaczenie różnych problemów związanych z neutralnością sieciową zależy od stopnia konkurencji na rynku. Konkurencja ma gwarantować otwartość internetu oraz poprawne funkcjonowanie i współdziałanie sieci z użytkownikiem. Dlatego naruszenie zasad uczciwej konkurencji, takie jak praktyki oligopolistyczne, stwarzanie barier w dostępie do rynku, a także asymetria informacji, prowadzi do zakłócenia zasad neutralności sieciowej. W komunikacie [32] KE zreferowała dotychczasowe ustalenia dotyczące blokowania, zarządzania ruchem oraz ochrony konsumentów w internecie. Główna uwaga Komisji jest skierowana na zapewnienie właściwego funkcjonowania internetu świadczonego z należytą starannością 3. Blokowanie polega na utrudnianiu dostępu do legalnie świadczonych usług na platformie internetowej (np. blokowanie dostępu do usługi VoIP przez operatorów mobilnego internetu) i jest sprzeczne z zasadami neutralności sieciowej. W dyskusji wyrażano obawy, że zjawisko blokowania może przybrać niepokojące rozmiary, niwecząc pozytywne efekty uczciwej konkurencji. Zdaniem Komisji, w chwili obecnej brak jest dowodów uzasadniających zgłaszane obawy, co nie wyklucza przeprowadzenia bardziej szczegółowego badania tej kwestii w przyszłości. Sposoby zarządzania ruchem danych przez operatorów sieciowych powinny podlegać kontroli regulatora rynku komunikacji elektronicznej. W warunkach szybkiego rozwoju nowych usług, rosnącej wymiany danych oraz rosnącego udziału aktywnych użytkowników w internecie zachodzi konieczność zarówno rozbudowy pojemności przepustowej sieci, jak i zapewnienie efektywnego wykorzystania istniejących zasobów sieciowych. Zarządzanie ruchem ma służyć dostosowaniu przydzielonych zasobów sieciowych do rzeczywistych potrzeb danej usługi. Nie kwestionując prawa operatora do wprowadzania ekonomicznie efektywnych metod zarządzania ruchem, wyrażane są obawy, aby nie wykorzystano ich jako narzędzia pogarszającego warunki działalności przedsiębiorstw-konkurentów. Komunikat stwierdza, że Komisja we współpracy z BEREC 4 będzie nadal monitorować tę kwestię w celu zapewnienia zrozumiałego i przejrzystego zarządzania ruchem zgodnego z celami unijnych ram prawnych w zakresie telekomunikacji. Do problematyki neutralności sieciowej należy także kwestia przejrzystości jako elementu ochrony konsumenta na rynku komunikacji elektronicznej. Obowiązek przejrzystości w stosunkach dostawcy usług z klientem wymaga udzielania mu wszelkich niezbędnych informacji o warunkach świadczenia określonych usług oraz przewidzianych ograniczeń dotyczą- 3 The best effort internet network 4 BEREC the Body of European Regulators for Electronic Communications: Organ Europejskich Regulatorów Rynku Łączności Elektronicznej 7

8 cych dostępu do usługi oraz jej jakości. Wymagania w zakresie przejrzystości zawiera art. 21 dyrektywy o usłudze powszechnej [12] w pakiecie regulacyjnym Komisja sytuuje następujące kwestie jako przynależne do problematyki neutralności sieciowej w działalności regulatorów rynku komunikacji elektronicznej: udostępnianie użytkownikom rzetelnej informacji o jakości świadczonych usług przez operatora lub dostawcę usługi; ułatwienia przy zmianie operatora przez wybór okresu obowiązywania umowy (obowiązek oferowania umowy na różne okresy, w tym na okres dwunastomiesięczny) oraz skrócenie czasu oczekiwania na zmianę (jeden dzień roboczy); zgodnie z art. 30 ust. 6 dyrektywy o usłudze powszechnej [12], warunki i procedury rozwiązania umowy nie powinny utrudniać zmiany dostawcy usług; uprawnienia organów regulacyjnych do interwencji w przypadku niedostatecznej jakości świadczonych usług z powodu ingerencji w parametry transmisji (art. 22 ust. 3 dyrektywy o usłudze powszechnej [12]) przez ustalenie minimalnych wymagań jakościowych; wszelkie działania związane z zarządzaniem ruchem muszą spełniać wymagania dotyczące ochrony danych osobowych; postępowanie organów regulacyjnych związane z wdrażaniem i egzekwowaniem zasad neutralności sieciowej powinno brać pod uwagę postanowienia Karty praw podstawowych UE. Skuteczne korzystanie przez regulatorów rynku z przyznanych im w pakiecie 2009 uprawnień powinno zapewnić realizację zasad otwartego internetu oraz neutralności sieciowej na obszarze UE. Jednak Komisja we współpracy z BEREC będzie w dalszym ciągu monitorować sytuację w obszarze neutralności sieciowej na rynku komunikacji elektronicznej. W podsumowaniu Komisja zapowiada, że Na podstawie zdobytych dowodów oraz wdrożonych przepisów ram prawnych w dziedzinie telekomunikacji Komisja podejmie priorytetową decyzję na temat dodatkowych wytycznych dotyczących neutralności sieci. W przypadku stwierdzenia trwałych naruszeń obowiązujących zasad neutralności sieciowej, w tym konkurencji oraz ochrony konsumentów, Komisja nie wyklucza podjęcia bardziej rygorystycznych środków w celu uzyskania większej konkurencji i wyboru, na jaki zasługują konsumenci. W szczególności środki te mogą polegać na nałożeniu specjalnych obowiązków na wszystkich dostawców usług internetowych, niezależnie od ich pozycji rynkowej, w zakresie nieuzasadnionego różnicowania ruchu internetowego, a także na zakazie blokowania legalnych usług Stanowisko BEREC w sprawie neutralności sieciowej w Unii Europejskiej Ważnym uzupełnieniem dokumentu KE jest wypowiedź Organu Europejskich Regulatorów Rynku Łączności Elektronicznej (BEREC) w ramach konsultacji [2] oraz zgłoszony projekt wytycznych w sprawie neutralności sieciowej i przejrzystości [3]. W pierwszej kolejności przedstawi się stanowisko BEREC zawarte w dokumencie [2], przy czym ograniczono się do tych kwestii regulacyjnych sektora komunikacji elektronicznej, które są powiązane z neutralnością sieciową. Ogólnie rzecz biorąc, BEREC uważa, że na obecnym etapie zapisy pakietu regulacyjnego 2009 są zupełnie wystarczające, aby zapewnić 8

9 obywatelom UE otwarty internet świadczony z należytą starannością, z zachowaniem przyjętych zasad neutralności sieciowej. BEREC zaleca podchodzić z rozwagą do wprowadzania dodatkowych środków regulacyjnych w celu korygowania na bieżąco zachowania podmiotów rynkowych na podstawie kryteriów neutralności sieciowej. Techniki i aplikacje w internecie rozwijają się bardzo szybko. W tych warunkach trudno przewidzieć, jakie problemy mogą wyłonić się w przyszłości. Dlatego nie można ustalać obecnie sztywnych reguł postępowania w odniesieniu do zarządzania ruchem lub jego różnicowania. Zdaniem BEREC, w chwili obecnej sytuacja na rynku komunikacji elektronicznej, oceniana według kryteriów otwartości internetu oraz neutralności sieciowej, jest zadowalająca. Na rynku nie obserwuje się poważnych problemów związanych z neutralnością sieciową. Organy regulacyjne w UE dysponują wystarczającymi środkami, aby przeciwdziałać niepożądanym praktykom, gdyż pakiet regulacyjny 2009 wyposażył regulatorów krajowych w nowe możliwości oddziaływania na operatorów, m.in. przez możliwość nałożenia obowiązku zapewnienia minimalnego poziomu jakości świadczonych usług w internecie oraz wymagania przejrzystości w przypadku ograniczeń wynikających z procedur zarządzania ruchem. Konsumenci natomiast mają prawo zmienić dostawcę w przypadku niezadowalających wskaźników jakości świadczonej usługi. W opinii BEREC, należy unikać nadgorliwości regulacyjnej, gdyż pewne problemy związane z neutralnością sieciową będą pojawiać się stale, ze względu na znaczną dynamikę rozwojową rynku internetowego. Regulatorzy powinni unikać rozwiązywania tych problemów przez akcje ex ante, gdyż to może spowodować zakłócenia konkurencji na rynku bądź inne nieprzewidziane konsekwencje. Wiele czynników jest niepewnych. Rozwój praktyk zarządzania siecią zależy od przyszłej ekonomiki sieci (internetu) oraz ewolucji popytu na różne aplikacje. Operatorzy sieciowi muszą równoważyć koszt podaży względem popytu na dostęp o coraz większej przepustowości. Stąd rodzi się potrzeba poszukiwania różnych form współpracy komercyjnej na rynku internetowym. Proces ten nie powinien być zakłócany przez ingerencję regulatorów, gdyż nie są znane parametry przyszłego rynku, na którym może dojść do zmiany siły negocjacyjnej jego uczestników. Na rynku internetowym rola regulatora jest ograniczona: w pierwszym rzędzie decyduje rynek i konsument. Regulator nie powinien zastępować konsumenta, który wybiera usługi według własnych potrzeb co do jakości i ceny. Działania regulacyjne, np. przez wprowadzenie wymogu minimalnego poziomu jakości świadczonych usług, nie powinny ograniczać swobody wyboru konsumenta. Należy przy tym zauważyć, że na obecnym etapie nie ma wskazań co do potrzeby nakładania obowiązkowego minimum jakości usługi. BEREC wyraźnie podkreśla, że nie zachodzi konieczność stosowania specjalnych środków w celu ochrony wolności wypowiedzi, pluralizmu oraz zróżnicowania kulturowego. W tym kontekście przypomina, że nie wolno nakładać na operatorów obowiązku monitorowania ruchu w celu wykrycia nielegalnych treści lub łamania praw autorskich. Pewne problemy związane z konkurencją na rynku internetowym mogą wyniknąć w przypadku operatorów zintegrowanych pionowo. Dlatego jest potrzebny staranny nadzór ich działalności i w razie konieczności interwencja. Problematyka neutralności sieciowej znajduje się w planach prac BEREC na lata Przewidziano opracowanie dokumentów na następujące tematy: wytyczne w sprawie neutralności sieciowej i przejrzystości (Guidelines on Net Neutrality and Transparency), 9

10 jakość usług (Quality of Service), konkurencja a kwestie różnicowania (Competition and discrimination issues), sytuacja na rynku internetowym (IP interconnection market situation). Dokument BEREC Guidelines on Net Neutrality and Transparency: Best practices and recommended approaches [3] jest pierwszym z wymienionych dokumentów; zaprezentowane w nim stanowisko BEREC jest poddane procedurze konsultacyjnej. BEREC podkreśla, że europejska droga realizacji neutralności sieciowej jest w dostatecznym stopniu zagwarantowana przez zapisy pakietu regulacyjnego 2009, który w dyrektywie ramowej [10], art. 8 Cele prowadzonej polityki oraz zasady prawne, ust. 4 lit g, stwierdza: 4. Krajowe organy regulacyjne będą promować interesy obywateli Unii Europejskiej m.in.: g) wspierając zdolność użytkowników do dostępu do informacji oraz ich rozpowszechniania lub korzystania z dowolnych aplikacji i usług; BEREC przyznaje, że brak jest ogólnie przyjętej definicji neutralności sieciowej. Przyjmuje natomiast na potrzeby dokumentu, że zgodnie z tą zasadą wszystkie przesyłki (wiadomości) elektroniczne w sieci są traktowane jednakowo, niezależnie od ich zawartości, aplikacji, usługi, urządzenia, adresu nadawcy i odbiorcy 5. Proponowane wytyczne BEREC dotyczą praktycznej realizacji zapisów pakietu regulacyjnego 2009, w tym dyrektywy o usłudze powszechnej [12] o przejrzystości i publikowaniu informacji (art. 21) oraz o jakości usług (art. 22), w celu spełnienia wymagań neutralności sieciowej w sektorze komunikacji elektronicznej UE w odniesieniu do przejrzystości wzajemnych relacji między uczestnikami rynku internetowego. Analizowane są kryteria przejrzystości rozumianej jako zdolność dokonywania wyborów przez użytkownika końcowego na podstawie dostarczonej mu informacji. Zdaniem BEREC, kluczową postacią w rozpatrywanym obszarze jest użytkownik końcowy. Dlatego wszelkie działania na rynku dotyczące wdrażania środków mających na celu zapewnienie optymalnej przejrzystości powinny być dobierane i oceniane z punktu widzenia użytkownika końcowego, któremu należy zapewnić możliwość dokonywania wyboru ofert usługowych na podstawie pełnej, wiarygodnej i zrozumiałej informacji. Takie stanowisko pociąga za sobą konsekwencje: użytkownik końcowy (bezpośrednio lub przez swoich reprezentantów na rynku) powinien być czynnym uczestnikiem procesu poszukiwania i realizacji metod, sposobów i środków przeznaczonych do zapewnienia pożądanego poziomu przejrzystości. Rola innych uczestników tego procesu, w tym regulatorów krajowych rynku komunikacji elektronicznej oraz dostawców usług dostępu internetowego, jest bardzo ważna, ale oni nie powinni zastępować użytkownika końcowego. Wytyczne wskazują: rodzaj informacji, jaki powinien być przekazany użytkownikowi: cechy usługi (np. szybkość przesyłanych danych), ogólne i specyficzne ograniczenia w korzystaniu z usługi (górny pułap przesyłanych danych, praktyki zarządzania ruchem); 5 Therefore, in this document, for working purposes, we refer to the literal interpretation of net neutrality, as the principle that all electronic communication passing through a network is treated equally. That means that all communication is treated independently of its content, application, service, device, sender and receiver address. [3] 10

11 ciała, które powinny uczestniczyć w procesie tworzenia i przekazywania informacji (obok regulatorów krajowych i dostawców usługi dostępu internetowego wskazany jest udział stron trzecich (firmy dostarczające różnego rodzaju informację rynkową na użytek uczestników rynku)); podstawowe cechy, które powinny charakteryzować dostarczane informacje. Z punktu widzenia użytkownika końcowego podstawowe cechy informacji powinny być następujące: dostępność informacji (accessibility), zrozumiałość (przystępność pojęciowa informacji; understandability) istotność (zawartość merytoryczna informacji, meaningfulness) porównywalność informacji (comparability) ścisłość i aktualność informacji (accuracy) Skuteczna polityka na rzecz przejrzystości powinna zatem stosować wymienione kryteria przy doborze i ocenie instrumentów realizacji. Szczególną uwagę trzeba zwrócić na kryteria zrozumiałości oraz porównywalności informacji. Jest to zadanie trudne, gdyż usługi są świadczone przez wielu dostawców, którzy podają charakterystyki oferowanego towaru przy użyciu różnych pojęć; zachodzi zatem konieczność, aby opracować wspólny słownik pojęć dotyczących rynku internetowego. Dokument BEREC [3] formułuje główne zadania, jakie mają do spełnienia regulatorzy krajowi, dostawcy usług dostępu internetowego oraz strony trzecie w procesie tworzenia optymalnej przejrzystości na rynku internetowym, co jest niezbędną przesłanką spełnienia wymagań neutralności sieciowej. Jednocześnie przytoczono w nim przykłady praktycznych rozwiązań postulowanych zadań Neutralność sieciowa w opinii operatorów zasiedziałych Na podstawie wypowiedzi przedstawiciela operatorów zasiedziałych ETNO 6 [18] w ramach publicznej konsultacji na temat otwartości internetu oraz neutralności sieciowej w Unii Europejskiej można przedstawić ich spojrzenie na omawiany temat. Operatorzy zasiedziali w pełni akceptują zasady neutralności sieciowej w wersji określonej przez pakiet regulacyjny Jednocześnie wyrażają zastrzeżenia wobec ewentualnego poszerzenia zakresu obowiązków regulacyjnych poza ramy tego pakietu w przypadku przyjęcia odmiennej wersji neutralności. Podstawowa teza operatorów zasiedziałych brzmi: Należy traktować internetową działalność biznesową według zasad gospodarki wolnorynkowej, w ramach prawa o konkurencji. Oznacza to, że należy zapewnić jednakowe reguły prowadzenia biznesu wszystkim firmom uczestniczącym w internetowym łańcuchu wartości, z uwzględnieniem podstawowych zasad ekonomii. Z tym wiąże się postulat symetryczności stawianych wymagań związanych z otwartością internetu i neutralnością sieciową wobec wszystkich uczestników internetowego biznesu, tzn. powinny obowiązywać porównywalne standardy otwartości internetu (konkurencja, przejrzystość, ochrona konsumencka) w całym łańcuchu wartości. Stawianie takich postulatów wynika z faktu, że otoczenie prawne, w którym muszą funkcjonować operatorzy zasiedziali, jest odmienne od otoczenia obowiązującego innych graczy, tzn. dostawców usługi 6 ETNO the European Telecommunications Network Operators Association: Stowarzyszenie Europejskich Operatorów Sieci Telekomunikacyjnych 11

12 internetowej 7 oraz dostawców treści i aplikacji. Na podstawie pakietu 2009 operatorzy ci są poddani regulacji sektorowej ex ante, która nie obowiązuje inne firmy prowadzące biznes w internecie. Podstawowym elementem neutralności sieciowej jest sposób traktowania użytkowników w sieci internet świadczonej z należytą starannością (dla tej sieci przyjmuje się w artykule oznaczenie internet BE). Postulat maksymalistyczny wymaga, aby wszyscy użytkownicy byli traktowani identycznie, na równych prawach. Oznacza to, że operator sieciowy nie ma prawa do ingerowania w sposób i skalę wykorzystywania zasobów sieci przez użytkownika internetu BE. W konsekwencji użytkownicy przekazujące w sieci bardzo duże objętości danych eksploatują znaczne zasoby sieci, co pogarsza jakość jej usług dla pozostałych uczestników platformy internetowej. Operator sieciowy, aby nie dopuścić do skrajnej degradacji jakości funkcjonowania sieci BE, ma do dyspozycji dwa podstawowe rozwiązania. Pierwsze z nich to inwestycje w rozbudowę sieci i zwiększenie jej zasobów, m.in. przez wprowadzenie kabli światłowodowych do sieci dostępowych 8. Realizacja takiej polityki wymaga znacznych środków na inwestycje oraz opracowania i zaimplementowania odpowiednich ekonomicznych modeli biznesowych, które zapewnią zwrot poniesionych nakładów. Drugie rozwiązanie polega na zarządzaniu ruchem danych w taki sposób, aby ograniczyć nadmierne wykorzystywanie zasobów sieciowych przez nielicznych użytkowników (firmy dostarczające treści i aplikacje), zapewniając tym samym funkcjonalność internetu BE dla szerokiej rzeszy pozostałych użytkowników końcowych. Jak z tego widać, realizacja zasady neutralności sieciowej wymusza rozważenie jej ekonomicznych aspektów. Trzeba brać pod uwagę aspekt ekonomiczny całego łańcucha wartości, a nie poszczególnych jego fragmentów w izolacji, uwzględniając przy tym fakt istnienia odmiennego otoczenia prawnego dla poszczególnych grup graczy rynkowych. Jest to szczególnie ważne w przypadku operatorów zasiedziałych, wobec których obowiązuje zasada regulacji ex ante, która w znacznym stopniu krępuje swobodę prowadzenia biznesu. Zdaniem operatorów sieciowych, główni beneficjenci rozbudowy i modernizacji sieci powinni w proporcjonalnym stopniu przyczyniać się do zwrotu poniesionych nakładów. W obecnym stanie rzeczy struktura ich kosztów jest zbyt słabo powiązana z wielkością ruchu danych, a tym samym brak jest bodźców do efektywnego korzystania z zasobów internetu. Stąd główny ciężar utrzymania sieci spada na użytkowników końcowych, co jest nie do zaakceptowania w dłuższej perspektywie. Dlatego zachodzi konieczność opracowania nowego modelu rozliczeń między dostawcami treści i aplikacji a operatorami zasiedziałymi. Logika myślenia operatorów jest oparta na zasadach prowadzenia działalności biznesowej w warunkach gospodarki konkurencyjnej, w której dominuje prawo silniejszego pod kontrolą nadzoru państwowego. Z przytoczonych wywodów wynika, że przeniesienie logiki rynkowej do internetu BE zakłóca idealny model neutralności sieciowej. Wyłania się więc pytanie, czy wymóg neutralności sieciowej może być realizowany bez uwzględnienia w należytym stopniu zasad gospodarki rynkowej. Istnieje jeszcze inny styk ekonomiki prowadzenia biznesu w internecie z kwestią neutralności sieciowej. Mianowicie w ramach analizy tej kwestii, rozpatruje się również sprawę usług kontraktowych 9, które są świadczone przez operatorów zasiedziałych na podstawie 7 Internet Service Provider (ISP): firma oferująca usługę dostępu do internetu. 8 W komunikacie KE [32] stwierdza się, że Aby sprostać nagłemu wzrostowi natężenia ruchu danych w sieci niezbędne będą dalsze inwestycje. Według niektórych prognoz dotyczących ruchu danych, będzie on wzrastał o 35 % rocznie dla sieci stacjonarnych i o 107 % rocznie dla sieci komórkowych. 9 Managed services 12

13 kontraktów, z gwarantowanym poziomem jakości. Uczestnicy rynku wyrażają obawę, że świadczenie tych usług będzie odbywać się kosztem zasobów internetu BE, co spowoduje degradację poziomu jakości usług BE dla użytkowników końcowych. Zdaniem operatorów zasiedziałych natomiast, prawo do świadczenia przyszłych innowacyjnych usług kontraktowych, takich np. jak zdalna pomoc medyczna, telewizja 3D, chmura obliczeniowa, oraz ich różnicowania (m.in. poziomem gwarantowanej jakości, podobnie jak w innych obszarach gospodarki) nie powinno być ograniczane przez organy regulacyjne na innej podstawie, niż jest to przewidziane w pakiecie 2009 i prawie o konkurencji. Jest to kwestia istotna dla przyszłego rozwoju sieci szerokopasmowej jako internetowej platformy innowacyjnej. W tym kontekście wyłania się sprawa zakresu podporządkowania wolnorynkowych zasad prowadzenia biznesu zasadzie prawnej o neutralności sieciowej, która ma charakter pozaekonomiczny i korzeniami tkwi w ideach społeczeństwa obywatelskiego. W opinii operatorów zasiedziałych, działalność związana z usługami kontraktowymi nie powinna być wiązana z neutralnością sieciową z przyczyn merytorycznych, gdyż wszelkie obowiązki i ograniczenia, które dotyczą działalności w internecie, powinny być stosowane symetrycznie i jednakowo wobec wszystkich uczestników w łańcuchu wartości. Jednocześnie zwracają uwagę na fakt, że w warunkach konkurencyjnego rynku operator nie może dopuścić do degradacji jakości w sieci BE bez groźby utraty klientów wraz z pozytywną opinią biznesową. Ważnym aspektem omawianej problematyki jest jakość usług w internecie BE w kontekście uprawnienia regulatora rynku komunikacji elektronicznej do ustalania jej minimalnego poziomu w sieci operatora zasiedziałego (dyrektywa o usłudze powszechnej, art. 22, [12]). W opinii operatorów zasiedziałych takie podejście narusza stan prawnej równowagi w internetowym łańcuchu wartości. Wszelkie niekorzystne zjawiska w omawianym łańcuchu powinny być zwalczane takimi samymi środkami wobec wszystkich uczestników. Dlatego wspomniany wymóg minimalnego poziomu jakości w internecie BE należy uważać i traktować jako ostateczny środek interwencyjny. W dyskusji o neutralności sieciowej poruszono kwestię zgodności zarządzania siecią, w tym zarządzania ruchem danych, z jej zasadami. Jak już wspomniano, operator zasiedziały może wpływać na skalę korzystania z zasobów internetu BE przez dostawców treści i aplikacji. Formalnie rzecz biorąc, takie postępowanie jest niezgodne z neutralnością sieciową, aczkolwiek może mieć uzasadnienie z ekonomicznego punktu widzenia. Ta sprawa pozostaje kwestią sporną. Oczywiście, nikt nie kwestionuje konieczności zarządzania siecią w interesie wszystkich jej użytkowników, przy zachowaniu zasad przejrzystości i poszanowaniu praw konsumenta Neutralność sieciowa w opinii operatorów alternatywnych oraz dostawców treści Dla całości obrazu warto pokrótce nakreślić poglądy na temat neutralności sieciowej, zaprezentowane przez operatorów alternatywnych oraz dostawców treści. Za reprezentanta operatorów alternatywnych wybrano Europejskie Stowarzyszenie na rzecz Wspierania Konkurencji w Telekomunikacji (ECTA 10 ) [16], a dostawców treści materiał konsultacyjny firmy Yahoo! Europe [41]. W opinii ECTA [16], wspieranie konkurencji w sektorze komunikacji elektronicznej daje najlepszą gwarancję spełnienia wymagań neutralności sieciowej. Dlatego pakiet regulacyjny 2009 stwarza dogodne warunki dla neutralności sieciowej w UE. Właściwe wykorzystanie 10 ECTA the European Competitive Telecommunications Association 13

14 instrumentów regulacyjnych ex ante przez regulatorów rynku komunikacji elektronicznej będzie służyło realizacji zasad neutralności i otwartości internetu. Pod pojęciem neutralności sieciowej ECTA rozumie następujące warunki korzystania z sieci internet przez użytkownika 11 : Użytkownicy internetu mają prawo do: 1. połączenia internetowego o ustalonej pojemności (szybkości) i jakości; 2. połączenia internetowego, które umożliwi im: wysyłanie i odbieranie treści według własnego wyboru; używanie usług i korzystanie z aplikacji według własnego wyboru; dołączanie urządzeń oraz używanie oprogramowania według własnego wyboru pod warunkiem, że to nie zakłóca funkcjonowania sieci. 3. połączenia internetowego, które jest wolne od dyskryminacji w odniesieniu do rodzaju aplikacji, usług lub treści oraz adresu nadawcy lub odbiorcy. Użytkownikom należy zapewnić możliwość i łatwość zmiany dostawcy usług internetowych, co jest kwestią kluczową w ochronie wolności wypowiedzi i swobodnego przepływu informacji. Realizacji tego celu służą zapisy pakietu regulacyjnego 2009, które wzmacniają konkurencję na rynku usług szerokopasmowych. ECTA rozumie obiektywne powody stosowania zarządzania ruchem w sieci internet; ma to znaczenie w przypadku zapobiegania negatywnym skutkom zatorów oraz zapewniania odpowiedniej jakości usług o krytycznych parametrach czasowych. Z tego względu sam fakt występowania różnicowania ruchu w sieci internet nie świadczy o praktykach antykonkurencyjnych. Trzeba to mieć na uwadze szczególnie w przypadku sieci telekomunikacji ruchomej, w których wielu użytkowników współużytkuje ograniczone zasoby sieciowe (w postaci pasma częstotliwości). W tych warunkach wzmożony ruch jednego użytkownika w znaczącym stopniu oddziałuje na sytuację innych użytkowników. ECTA występuje za nieograniczaniem prawa dostawców usług internetowych do opracowywania i stosowania innowacyjnych i efektywnych modeli biznesowych. Oznacza to, że operatorzy mają prawo do oferowania usługi o różnym poziomie jakości, w powiązaniu z ofertą cenową. Jest to jedna z przyczyn, z powodu których ustalenie minimalnego poziomu usług w internecie jest sprawą bardzo trudną. ECTA uznaje ważne znaczenie przejrzystości jako kryterium neutralności sieciowej dla wszystkich użytkowników internetu, z tym że jej realizacja powinna być powiązana z zapewnieniem dostępności wyboru dostawcy usług oraz łatwości jego zmiany. Dlatego tak ważne jest wspieranie konkurencji przez regulatorów rynku, z pełnym wykorzystaniem instrumentów pakietu Należy jednak przy tym zauważyć, że zasady przejrzystości akceptowalne dla ochrony konsumentów nie w pełni przystają do stosunków między podmiotami biznesowymi. Dlatego ECTA zwraca się do Komisji o uwzględnienie tego faktu w ewentualnych 11 Cyt. z [16]: From a user perspective, ECTA agrees with the principles set out by the Norwegian Post and Telecommunications Authority (NPT), namely: 1. Internet users are entitled to an Internet connection with a predefined capacity and quality. 2. Internet users are entitled to an Internet connection that enables them to a. send and receive content of their choice b. use services and run applications of their choice c. connect hardware and use software of their choice that do not harm the network. 3. Internet users are entitled to an Internet connection that is free of discrimination with regard to type of application, service or content or based on sender or receiver address. 14

15 przyszłych regulacjach, tak aby były one skierowane na zapewnienie i ochronę świadomego wyboru konsumenta, bez ingerencji w obszar stosunków biznesowych. Stanowisko Yahoo! Europe w sprawie neutralności sieciowej w UE jest przedstawione w dokumencie [41]. W opinii tej firmy, zasady sformułowane w dyrektywie ramowej (art. 8 ust. 4 lit. g) w sprawie prawa użytkowników internetu do dostępu do informacji oraz ich rozpowszechniania, a także do korzystania z dowolnych aplikacji i usług, stanowią właściwy punkt wyjścia do dyskusji o neutralności sieciowej. Należy zauważyć, że użytkownikami końcowymi są zarówno osoby prywatne jak i podmioty biznesowe, które oczekują, że przez opłacenie dostępu do internetu uzyskają dostęp do całego internetu, włączając w to niezakłócone połączenia z dowolnymi innymi użytkownikami sieci. Prawne aspekty realizacji tych zasad wykraczają poza ramy regulacji ujęte w pakiecie Niezbędne jest zmodyfikowane i bardziej kompleksowe podejście do tej problematyki, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki stosunków w sieci internet, szybko zachodzących zmian oraz występujących zagrożeń. W tych warunkach, przepisy o nakładaniu obowiązków regulacyjnych wyłącznie na podmioty o znaczącej pozycji rynkowej oraz postępowaniu w sprawach o naruszenie prawa o konkurencji są zawodne, gdyż nie zabezpieczają w należytym stopniu słabsze podmioty z uwagi na przewlekłość postępowania sądowego. Yahoo! Europe zwraca uwagę na ekonomiczne aspekty zagrożeń dla neutralności sieciowej, które przede wszystkim wynikają z postawy i działalności operatorów sieciowych zintegrowanych pionowo: operatorzy ci uważają za zasadne różnicowanie cen za ruch pochodzący od dostawców treści, a także dysponują takimi instrumentami zarządzania ruchem, które mogą dyskryminować usługi konkurencyjnych dostawców treści i aplikacji z korzyścią dla własnych usług kontraktowych. Zdaniem Yahoo!, wysuwane koncepcje funkcjonowania rynku internetowego są błędne i nie uzasadniają wprowadzania dodatkowych obciążeń finansowych na ruch dostawców treści, tym bardziej że to zagraża innowacjom i inwestycjom dostawców treści i aplikacji. Yahoo! zwraca się do Komisji Europejskiej o zapewnienie zrównoważonego wspierania inwestycji wszystkich uczestników łańcucha wartości w internecie. Obok tego należy rozważyć kwestie usług kontraktowych operatorów sieciowych pod kątem zapewnienia efektywnej konkurencji w sieci internet, gdyż w obecnej sytuacji operatorzy ci są w uprzywilejowanej pozycji na rynku Uwagi końcowe W dyskusji o zasadach neutralności sieciowej można wyróżnić trzy grupy uczestników: grupa przedstawicieli organów regulacyjnych, grupa przedstawicieli operatorów zasiedziałych, grupa przedstawicieli operatorów alternatywnych i dostawców treści/aplikacji. Stanowisko grupy regulatorów, reprezentowane m. in. przez Komisję Europejską [32] i BEREC [2, 3], koncentruje się głównie na kwestiach prawnych związanych z działalnością w sieci internet. Wysuwane postulaty i zastrzeżenia wobec innych graczy na rynku są natury prawnej, niejako pozaekonomicznej, a jednocześnie o ważkich skutkach ekonomicznych dla działalności biznesowej w internecie. Działalność organów regulacyjnych na rzecz wspierania i ochrony konkurencji na rynku komunikacji elektronicznej przynosi w efekcie końcowym określone skutki ekonomiczne dla uczestników rynku. Stanowisko grupy operatorów zasiedziałych, reprezentowane przez Stowarzyszenie Europejskich Operatorów Sieci Telekomunikacyjnych (ETNO) [18], koncentruje się przede wszystkim na kwestiach ekonomicznych, które towarzyszą lub mogą towarzyszyć obowiązu- 15

16 jącym bądź inspirowanym regulacjom. Dużą uwagę zwraca się na potrzebę zrównania statusu prawnego operatorów zasiedziałych ze statusem innych uczestników internetowego łańcucha wartości, co ma duże znaczenie w świetle ponoszenia znacznych ciężarów inwestycyjnych przy rozbudowie sieci internet. Stanowisko przedstawicieli alternatywnych uczestników internetowego łańcucha wartości, reprezentowane przez Europejskie Stowarzyszenie na rzecz Wspierania Konkurencji w Telekomunikacji (ECTA) [16], koncentruje się na takim sformułowaniu pojęcia neutralności sieciowej, które w najlepszy sposób zabezpiecza optymalne warunki działalności firmom w internecie. Z tym się wiąże postulat utrzymania regulacyjnych obowiązków ex ante nakładanych na operatorów zasiedziałych, szczególnie w odniesieniu do rynku produktów hurtowych. Problematyka stricte ekonomiczna, z uwzględnieniem specyfiki działalności w internecie, nie stanowi przedmiotu rozważań. Nieco odmienny punkt widzenia reprezentują dostawcy treści (Yahoo! Europe [41]), którzy są szczególnie wyczuleni na zagrożenia płynące ze strony operatorów zintegrowanych pionowo w postaci konkurencyjnych usług kontraktowych, technik zarządzania ruchem oraz prób wprowadzenia dodatkowych opłat z tytułu świadczenia ultraszybkich połączeń w internecie. 16

17 3. Europejska Agenda Cyfrowa pierwsze doświadczenia 3.1. Działalność Komisji Europejskiej Europejska Agenda Cyfrowa została zatwierdzona w 2010 r. jako jeden z siedmiu projektów przewodnich programu Europa 2020, który został opracowany przez Komisję Europejską w celu podołania kryzysowi finansowo-gospodarczemu i wytyczenia nowych dróg rozwoju Unii Europejskiej [25]. Cele Agendy Cyfrowej zostały przedstawione w następujących komunikatach Komisji: EUROPA Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, marzec 2010 r. [28]; Europejska Agenda Cyfrowa, wersja ostateczna z sierpnia 2010 r. [29]. Realizacja Agendy Cyfrowej służy stworzeniu warunków do maksymalnego wykorzystania technik informacyjno-komunikacyjnych (TIK) w państwach członkowskich UE przez upowszechnienie usług szybkiego i ultraszybkiego internetu. W szczególności państwa członkowskie UE powinny zagwarantować następujące usługi dostępu do komunikacji szerokopasmowej: szerokopasmowy dostęp do internetu dla wszystkich mieszkańców do 2013 r., szerokopasmowy dostęp o przepustowości co najmniej 30 Mb/s dla wszystkich mieszkańców do 2020 r., szerokopasmowy dostęp o przepustowości co najmniej 100 Mb/s dla przynajmniej 50% gospodarstw domowych do 2020 r. W ramach obowiązującego modelu funkcjonowania gospodarki w UE, Komisja Europejska zakłada, że główne instrumenty realizacji wytyczonych celów to konkurencja, kapitał prywatny oraz przyjazna regulacja rynku komunikacji szerokopasmowej z jednoczesnym wsparciem finansowym z funduszy publicznych. Szacuje się, że wsparcie publiczne dla inwestycji światłowodowych przyciągnie znacznie większy, z mnożnikiem 5 do 10, kapitał prywatny [7]. Ochrona konkurencji jest preferowanym podejściem ze strony KE. Mając to na uwadze, Komisja zatwierdziła we wrześniu 2010 r. zalecenia dotyczące regulowanego dostępu do sieci następnej generacji (NGN/NGA 12 ) [43]. Zalecenie to dotyczy regulacji rynków właściwych nr 4 (Hurtowy (fizyczny) dostęp do infrastruktury sieciowej) i nr 5 (Hurtowe usługi dostępu szerokopasmowego) [42] z wykorzystaniem środków zaradczych przewidzianych w pakiecie 2002/2009. Kontynuowana jest polityka regulacyjna ex ante z wykorzystaniem obowiązku uwolnienia pętli w sieciach światłowodowych (rynek nr 4) oraz świadczenia usługi bitstream acccess (rynek nr 5) [26]. Wszelkie sugestie o możliwości warunkowego (czasowego) odstąpienia od obowiązku regulacyjnego ex ante wobec operatorów zaangażowanych w budowę światłowodowych sieci dostępowych zostały przez Komisję zdecydowanie odrzucone. Realizacja celów Agendy Cyfrowej wymaga znacznych nakładów inwestycyjnych. Szacuje się, że są one rzędu 270 mld euro 300 mld euro w skali UE. Inwestycyjnym aspektom Agendy Cyfrowej poświęcone są dokumenty KE Internet szerokopasmowy w Europie: inwestycje na rzecz rozwoju opartego na technologiach szerokopasmowych (wrzesień 2010 r. [30]) oraz Wniosek: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wytycznych dla transeuropejskich sieci telekomunikacyjnych, uchylające decyzję nr 1336/97/WE 12 NGN Next Generation Network; NGA Next Generation Access. 17

18 (październik 2011 r. [40]). Komunikat w sprawie inwestycji w komunikację szerokopasmową porusza następujące zagadnienia: Krajowe plany dotyczące dostępu szerokopasmowego, Promowanie inwestycji i zmniejszanie kosztów inwestycji, Promowanie bezprzewodowych sieci szerokopasmowych, Wzmocnienie i racjonalizacja wykorzystania funduszy strukturalnych i funduszy rozwoju obszarów wiejskich, Tworzenie instrumentów finansowania sieci szerokopasmowych. W komunikacie podkreślono konieczność stosowania instrumentów regulacji z uwzględnieniem wytycznych w sprawie pomocy państwa [31] do pobudzania działalności inwestycyjnej w sektorze komunikacji szerokopasmowej. Szczególne znaczenie mają przepisy w sprawie współużytkowania infrastruktury pasywnej oraz o sposobach zmniejszenia ryzyka inwestycyjnego. Zwrócono uwagę na fakt, że projekty światłowodowe są obarczone wyższym ryzykiem i charakteryzują się dłuższym okresem zwrotu, co zniechęca inwestorów prywatnych. Do tego dochodzą wyższe koszty kredytowania przez prywatne instytucje finansowe, co wynika m.in. z powodu trudnej sytuacji w zakresie płynności i niepewnych perspektyw gospodarczych. Komisja podejmuje w dokumentach [30] i [40] kwestię instrumentów finansowania infrastruktury na potrzeby komunikacji szerokopasmowej, motywując to następująco (cyt. z [30]): Dostęp do internetu zapewniają operatorzy sieci (zwykle przedsiębiorstwa prywatne) działający w warunkach uregulowanej prawnie konkurencji i dążący do realizacji swoich interesów komercyjnych. Ze względu na kluczową rolę internetu korzyści dla całego społeczeństwa wydają się jednak znacznie większe niż motywacja firm prywatnych do inwestowania w sieci o wysokiej przepustowości. Stymulowanie inwestycji w łącza internetowe o wysokiej przepustowości w stopniu przekraczającym obecny rozwój, którego siłą napędową jest rynek, z uwzględnieniem niedawnego pogorszenia koniunktury gospodarczej, stanowi kwestię kluczową dla realizacji celu dotyczącego internetu szerokopasmowego. Podkreśla się znaczenie dedykowanych środków z budżetu UE dla umożliwienia finansowania projektów infrastrukturalnych o podwyższonym ryzyku (cyt. z [30]): Potencjalny wpływ wkładu finansowego UE obrazuje przykład, w którym wkład finansowy ze strony budżetu UE wynoszący 1 mld EUR może być podstawą dla inwestycji brutto wynoszących od 6 do 15 miliardów EUR w zależności od potrzeb w zakresie finansowania i profili ryzyka inwestycji bazowych. Wychodząc z tych przesłanek, Komisja proponuje wyasygnować w okresie ze środków UE prawie 9,2 mld euro na dofinansowanie projektów dotyczących rozwoju szerokopasmowej komunikacji w ujęciu infrastrukturalnym i usługowym; na projekty infrastrukturalne proponuje się przeznaczyć ok. 7 mld euro [7, 24, 40]. Uprzednio, w 2009 r. Komisja sformułowała wniosek o przydzieleniu 1 mld euro na rozwijanie infrastruktury szerokopasmowej na obszarach wiejskich [27], zalecając koncentrować się na trzech kluczowych dziedzinach: tworzenie nowej infrastruktury szerokopasmowej, modernizacja istniejącej infrastruktury szerokopasmowej pod katem zwiększenia niezawodności, przepustowości, zasięgu i jakości usług, 18

19 stworzenie pasywnej infrastruktury szerokopasmowej z uwzględnieniem możliwości powiązania z innymi rodzajami infrastruktury (energetycznej, transportowej, wodnej, jak i z siecią wodno-kanalizacyjną itp.). Podejmowane starania o zapewnienie zaplecza kapitałowego dla realizacji celów Agendy Cyfrowej znajdują dodatkowe uzasadnienie w świetle niekorzystnych sygnałów z rynku komunikacji elektronicznej. W tabl. 1 przytoczono zestawienie zmian przychodów i wydatków na inwestycje w sektorze komunikacji elektronicznej w 2009 r. w stosunku do 2008 r. Jak widać z tego zestawienia, większość państw członkowskich odnotowała zarówno spadek przychodów, jak i spadek wydatków inwestycyjnych w 2009 r. Oznacza to trudne początki dla inwestycji sieciowych w 2010 r. Na rys. 1 i 2 pokazano wymienione dane bardziej poglądowo, w postaci graficznej. Z kolei na rys. 3 podano dane obrazujące dynamikę przyrostu abonentów na rynku szerokopasmowej komunikacji stacjonarnej w latach Jak widać, dynamika ta wyraźnie osłabła po 2007 r. Działania podejmowane przez państwa członkowskie UE dla cyfryzacji gospodarki oraz podstawowych dziedzin życia społecznego (publicznego) wymagają dalszej intensyfikacji. W celu złagodzenia trudności z realizacją Agendy Cyfrowej i znalezienia środków na budowę sieci ultraszerokopasmowych, komisarz Neelie Kroes, odpowiedzialna za Agendę Cyfrową, zorganizowała w marcu 2011 r. spotkanie z 39 przedstawicielami biznesu na rynku komunikacji elektronicznej [1]. Na spotkaniu komisarz zwróciła się do zebranych z apelem o pomoc w znalezieniu środków na nowe inwestycje infrastrukturalne, gdyż w 2010 r. Unia Europejska odnotowała najniższy przyrost abonentów szerokopasmowego dostępu stacjonarnego od 2002 r.; 40% gospodarstw domowych w UE w dalszym ciągu jest pozbawionych dostępu szerokopasmowego. Komisarz podkreśliła, że opóźnianie inwestycji w infrastrukturę komunikacji szerokopasmowej wyrządza szkodę gospodarce UE, która znajduje się w trudnej sytuacji i wymaga wsparcia przy użyciu TIK. Jednocześnie zwiększa się dystans do rywali z grupy państw wysoko rozwiniętych, które podejmują poważne wysiłki inwestycyjne, aby zapewnić sobie trwały rozwój. Po tym spotkaniu zawiązała się grupa robocza w składzie Alcatel-Lucent, Deutsche Telekom, Vivendi, Google i Facebook, która podjęła się opracować propozycje w sprawie pozyskiwania kapitału inwestycyjnego. W lipcu dyrektorzy generalni z Alcatel-Lucent, Deutsche Telekom oraz Vivendi przedłożyły Komisji raport dotyczący udzielenia pomocy przez UE w pokryciu kosztów budowy ultraszerokopasmowych sieci stacjonarnych, szacowanych na 290 mld euro. Raport ten nie został podpisany przez przedstawicieli firm Google i Facebook. 19

20 Tabl. 1. Zmiany przychodów i wydatków na inwestycje w sektorze komunikacji elektronicznej w 2009 r. w stosunku do 2008 r. Zmiana przychodów Zmiana wydatków na inwestycje % % Austria -8,7-27,1 Belgia 3 0,8 Bułgaria -6,2-30,2 Cypr -5,18 2,73 Czechy -9-5 Dania -0,73-12,22 Estonia -0,83-31,4 Finlandia 11,03 25,9 Francja 0,04-9,6 Grecja -4,43-1,68 Hiszpania -5,5-12,2 Holandia 12,02 bd. Irlandia -11,46-14,3 Litwa -4,2 20,24 Luksemburg 0-0,78 Łotwa -7,62-37 Malta -4,3 0,3 Niemcy -3-16,7 Polska -22,46-9,54 Portugalia -1,8-5,5 Rumunia -14,7-36,75 Słowacja -5,1-3,7 Słowenia 2,76-47,29 Szwecja 2-15 Węgry -12,3-100 Wielka Brytania -16,92-27,25 Włochy -2,4-7,21 bd. brak danych Na podstawie: Digital Agenda Scoreboard

21 Rys. 1. Zmiana przychodów rynku komunikacji elektronicznej w państwach członkowskich UE w 2009 r. w stosunku do 2008 r. (na podstawie [17]) Rys. 2. Zmiana wydatków na inwestycje w sektorze komunikacji elektronicznej w państwach członkowskich UE w 2009 r. w stosunku do 2008 r. (na podstawie [17]) Raport koncentruje się na kilku propozycjach dla regulatorów o tym, jak pobudzić operatorów do inwestycji i ich przyspieszenia. W szczególności zawiera propozycje dotyczące oszczędności na wydatkach (ok. 80 mld euro) oraz generowania przychodów. Są to: kooperacja (współdziałanie) ogólnounijna regulacja (rozporządzenie?) dopuszczająca elastyczność lokalną oraz tworzenie modeli współinwestowania, co zachęci operatorów do wspólnego podejmowania działań w mniej dochodowych obszarach; oszczędności na wydatkach inwestycyjnych przyznanie operatorom telekomunikacyjnym prawa do układania kabli światłowodowych w podziemnej kanaliza- 21