Redaktor naukowy: Prof. dr hab. inż. Jakub Gutenbaum

Transkrypt

1 POLSKA AKADEMIA NAUK INSTYTUT BADA SYSTEMOWYCH Seria: BADANIA SYSTEMOWE Tom 74 Redaktor naukowy: Prof. dr hab. inż. Jakub Gutenbaum Warszawa 2013

2 Rada redakcyjna serii: BADANIA SYSTEMOWE Prof. Olgierd Hryniewicz - przewodniczący Prof. Jakub Gutenbaum redaktor naczelny Prof. Janusz Kacprzyk Prof. Tadeusz Kaczorek Prof. Roman Kulikowski Prof. Marek Libura Prof. Krzysztof Malinowski Prof. Zbigniew Nahorski Prof. Marek Niezgódka Prof. Roman Słowiński Prof. Jan Studziński Prof. Stanisław Walukiewicz Prof. Antoni Żochowski

3 POLSKA AKADEMIA NAUK INSTYTUT BADA SYSTEMOWYCH Krzysztof S. Cichocki ZARZ DZANIE FINANSAMI I DŁUGIEM SAMORZ DU TERYTORIALNEGO W PERSPEKTYWIE WIELOLETNIEJ Warszawa 2013

4 Copyright by Instytut Bada Systemowych PAN Warszawa 2013 Autor: Krzysztof S. Cichocki Instytut Badań Systemowych Polskiej Akademii Nauk ul. Newelska 6, Warszawa Recenzenci: prof dr hab. Kazimierz Paj k Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu dr hab. Zbigniew Grzymała Szkoła Główna Handlowa Skład: Aneta M. Pielak Wydawca: Instytut Bada Systemowych Polskiej Akademii Nauk Newelska 6, Warszawa ISSN ISBN

5 Spis treści 1. Wprowadzenie. Cel i przedmiot badań Umiejscowienie badań na tle literatury Wieloletnie planowanie w zarządzaniu finansami jednostek samorządu terytorialnego (JST) Rola wieloletniego planowania w zarządzaniu finansami JST Powiązanie wieloletniego planowania finansowego z wieloletnim planowaniem inwestycyjnym oraz z budżetem Zarządzanie majątkiem JST Finansowanie inwestycji; WPI Zarządzanie długiem Prognozowanie dochodów i wydatków Wariantowość WPF scenariusze prognozy Ryzyko związane z przygotowaniem WPF oraz budżetu Współuczestnictwo mieszkańców i interesariuszy w opracowaniu WPF Modele wspomagające zarządzanie i wieloletnie planowanie finansowe Modele w podsektorze samorządowym Potrzeba budowy modeli Rola Funduszy Unii Europejskiej Wykorzystanie modeli do wspomagania wieloletniego planowania finansowego w jednostkach samorządu terytorialnego Wykorzystanie modeli optymalizacji finansowej w JST Model poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych Ograniczenia dotyczące długu i deficytu budżetowego JST Stosowanie złotej zasady zarządzania finansami JST Model przepływów finansowych w budżecie JST perspektywa roczna i wieloletnia

6 6 Krzysztof S. CICHOCKI 5. Maksymalizacja środków na wydatki inwestycyjne JST; Model I Opis Modelu I z bezpośrednim ograniczeniem poziomu zadłużenia Zastosowanie modelu MI - bazowego Analiza historyczna finansów jednostki samorządu terytorialnego Wieloletnia prognoza finansowa z wykorzystaniem modelu optymalizacji Maksymalizacja środków na finansowanie inwestycji zgodnie z ustawą o finansach publicznych; Model II Zarządzanie finansami samorządu terytorialnego w Polsce po roku Maksymalizacja środków na finansowanie inwestycji Zadłużenie polskich JST w latach Ograniczanie zadłużenia Model IA. Ograniczenie poziomu zadłużenia w kolejnych latach Model IB. Ograniczenie poziomu zadłużenia na koniec okresu Modele bez bezpośredniego ograniczania poziomu zadłużenia Modele ograniczania poziomu zadłużenia bez limitowania kosztów obsługi długu Alternatywny sposób ograniczania kosztów obsługi długu Porównanie rozwiązań dla różnych metod ograniczania długu Postulaty zmian w przepisach ustawy o finansach publicznych dotyczące zadłużenie JST Ograniczanie deficytu budżetowego; Model III Implikacje ograniczenia deficytu budżetowego Ograniczanie deficytu sektora ogólnorzadowego i podsektora samorządowego Złota zasada zarządzania finansami Model IV; bez ograniczeń zadłużenia i deficytu budżetowego Przykładowe rozwiązania Charakterystyka rozwiązań modeli optymalizacyjnych MI, MII, MIII oraz MIV Model poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych bezpiecznych wielkości długu i inwestycji w długim okresie Opis modelu Procedura stosowania modelu wskazówki praktyczne

7 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 7 9. Porównanie wyników stosowania modeli optymalizacyjnych i symulacyjnych Modele optymalizacyjne i modele rozwiązań dopuszczalnych Stosowanie ograniczeń w zarządzaniu finansami jednostek samorządu terytorialnego Polityka finansowa oraz wieloletnia prognoza finansowa JST Funkcje wieloletniej prognozy finansowej Prezentacja wybranych WPF Wnioski praktyczne Procedury planowania wieloletniego Opis procedur - na przykładzie stosowanych w USA i Kanadzie Procedury wieloletniego planowania finansowego stosowane w Polsce Procedura wieloletniego planowania finansowego - propozycja docelowa Wskaźniki finansowe Definicje i opis wskaźników Wskaźniki dotyczące płynności budżetu JST Wskaźniki dotyczące zarządzania długiem JST Analiza statystyczna wskaźników finansowych Korelacja pomiędzy wskaźnikami Korelacja w okresie Korelacja w okresie Podsumowanie Wnioski Postulaty Bibliografia Wykaz rekomendacji Governments Finance Officers Association oraz National Advisory Council on State and Local Budgeting, USA - w zakresie wieloletniego planowania finansowego Podziękowanie

8 8 Krzysztof S. CICHOCKI Spis diagramów Spis rysunków Spis Tabel

9 1. Wprowadzenie. Cel i przedmiot badań. Wieloletnie planowanie finansowe oraz prognozowanie dochodów, wydatków i długu jest ściśle powiązane z lokalną strategią gospodarczego i społecznego rozwoju jednostek samorządu terytorialnego (JST). Formułowane w wieloletnim planie finansowym polityki finansowe, zgodne z priorytetami strategii, umożliwiają realizację strategicznych zamierzeń samorządów. Wieloletnie planowanie finansowe jest procesem ciągłym, niezbędnym do efektywnego zarządzania finansami i wspierania rozwoju gospodarczego. Ciągłość procesów planowania i prognozowania wynika z charakteru działalności JST bezustannego funkcjonowania samorządu oraz podległych mu jednostek organizacyjnych. Wieloletnie planowanie finansowe należy uznać za niezbędne z dwóch zasadniczych powodów. Pierwszym jest konieczność określenia, w okresie kilku lat, puli środków niezbędnych do finansowania podstawowych dziedzin bieżącej działalności jednostki samorządowej. Drugim jest potrzeba dostosowania wielkości i harmonogramu wydatków inwestycyjnych oraz przepływów pieniężnych związanych z ich finansowaniem do wymogu zachowania płynności finansowej budżetu. Ponadto, w pracach nad planami wieloletnimi, JST muszą przestrzegać przepisów prawa, zapisanych w kilku ustawach, np. w ustawie o dochodach JST oraz w ustawie o finansach publicznych (ufp), w której między innymi omówiono zasady przygotowania wieloletniej prognozy finansowej. Motywacją autora do podjęcia tematyki zarządzania finansami JST w długim okresie z wykorzystaniem modeli matematycznych i komputerowych jest próba odpowiedzi na dwa główne pytania: jak planować finanse i zarządzać nimi przy pomocy różnego rodzaju modeli matematycznych i komputerowych - aby uniknąć deficytu i zapobiegać nadmiernemu zadłużaniu się JST; jak zaprojektować dla wszystkich jednostek w podsektorze samorządowym reguły fiskalne i mechanizmy funkcjonujące na poziomie lokalnym, aby jednostki samorządu terytorialnego mogły realizować swoje zadania, bieżące i inwestycyjne, oraz, aby zapobiec nadmiernym wydatkom i niekontrolowanemu zwiększaniu zadłużenia jednostek i całego podsektora.

10 10 Krzysztof S. CICHOCKI Ponadto, po roku 2004 pojawiło się, wynikające z potrzeb, ważne dla Polski i grupy nowych członków UE, zadanie dotyczące pozyskania funduszy UE, w perspektywie do roku 2022, w celu zmniejszenia luki infrastrukturalnej i technologicznej pomiędzy krajami starej UE i nowej UE. Przedmiotem badań opisanych w monografii jest problematyka planowania i zarządzania finansami, inwestycjami i długiem w jednostkach samorządu terytorialnego w długim okresie. Jakość tego planowania, powiązana z planowaniem rocznym, może wywrzeć silny wpływ na poprawę jakości świadczonych usług dla lokalnych społeczności, w tym dużych aglomeracji. W monografii zaproponowano i omówiono metodykę długoterminowej analizy finansów JST z wykorzystaniem modeli matematycznych. Sformułowano modele, których podstawą są przepływy finansowe budżetu JST i wieloletnie powiązania tych przepływów międzyokresowe połączenia pomiędzy przepływami (opóźnienia czasowe). Wyjaśniono, jak w modelach ustalano cele wieloletniego planowania finansowego i jak te modele można wykorzystać w pracach nad wieloletnią prognozą finansową. Obowiązek jej przygotowania wynika z ustawy o finansach publicznych. Opracowano dokładny schemat przepływów finansowych budżetu JST korzystając z głównych zasad zarządzania finansami oraz z przepisów ufp. Schemat zaprezentowano w podrozdziale 4.3. Sformułowano odpowiednie modele matematyczne, rozpatrując ich dwie klasy: modele optymalizacyjne z ograniczeniami, w wersji tzw. dyskretnej, uwzględniające czasowe opóźnienia zmiennych modelu oraz model poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych. W obydwóch klasach modeli uwzględnia się warunek dotyczący zapewnienia płynności finansowej. Uwzględnia się w nich także warunki zapisane w ufp dotyczące limitowania kosztów obsługi zadłużenia i wydatków bieżących. W analizach dotyczących stosowania modeli optymalizacyjnych z ograniczeniami badano również ograniczenia dotyczące deficytu budżetowego oraz możliwość wykorzystania w polskich warunkach tzw. złotej zasady zarządzania finansami. Teoretyczne zagadnienia związane ze stosowaniem modeli optymalizacyjnych i poszukiwaniem rozwiązań dopuszczalnych omówiono w rozdziałach 4 i 5, a także 6, 7 oraz 8. Skonstruowane modele, w zamierzeniu, mają być wykorzystywane przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego do zarządzania finansami, w długim okresie. Mają pomagać w ustaleniu maksymalnych wydatków inwestycyjnych, które JST może realizować, także z wykorzystaniem długu, oraz maksymalnego poziomu długu, który będzie bezpieczny w długim okresie. Mają wspomagać prace nad wieloletnią prognozą finansową. Równocześnie, skonstruowany model optymalizacji finansów może być wykorzystany przez decydentów na szczeblu rządowym oraz przez regulatora do zbadania skuteczności reguł fiskalnych dotyczących ograniczania długu i deficytu

11 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 11 poszczególnych JST. Może być także wykorzystany w dalszych badaniach dotyczących ograniczania długu i deficytu całego podsektora samorządowego. Stosując sformułowany model pokazano (rozdział ), że warunki ufp dotyczące kosztów obsługi zadłużenia, w obecnym kształcie, nie zabezpieczają przed rosnącym zadłużaniem się samorządów. Dotyczy to przede wszystkim JST dobrze zarządzanych, w których nadwyżka operacyjna będzie rosła. Ponadto, dla wielu JST warunki ufp (art. 243) stanowią zbędną barierę uniemożliwiającą efektywne wykorzystanie środków z UE w perspektywie W rozdziale 2 szczegółowo omówiono literaturę dotyczącą tematyki wydatków, długu i deficytu podsektora samorządowego oraz stosowania reguł fiskalnych - ograniczeń nakładanych na dług i deficyt jednostek samorządu terytorialnego przez regulatora. Umiejscowiono prowadzone badania na tle dostępnej literatury i podsumowano wyniki innych autorów zajmujących się relacjami podsektorów samorządowego i rządowego w obszarze zarządzania finansami oraz metodami ograniczania deficytu i długu w pojedynczych JST i w całym podsektorze samorządowym. W rozdziale 3 omówiono zagadnienia związane z miejscem i rolą wieloletniego planowania w zarządzaniu finansami JST. Przedstawiono wyniki badań ankietowych dotyczące celu prac nad wieloletnią prognozą finansową i innych zagadnień związanych z planowaniem wieloletnim. Przedyskutowano zagadnienia dotyczące prognozowania dochodów i wydatków oraz związane z zarządzaniem majątkiem, finansowaniem zadań inwestycyjnych i zarządzaniem długiem. Zaprezentowano podstawowe zagadnienia związane z różnymi kategoriami ryzyka występującymi przy opracowywaniu wieloletnich prognoz finansowych i zaprezentowano powiązania wieloletniego planu finansowego i inwestycyjnego z budżetem jednorocznym. Ponadto, omówiono korzyści wynikające z przygotowania kilku wariantów prognoz finansowych. W rozdziale 4 omówiono problematykę wykorzystania modeli do wspomagania wieloletniego planowania finansowego w JST. Opisano schemat przepływów finansowych budżetu JST, który stanowi podstawę konstruowania modeli stosowanych w rozdziałach 5, 6, 7 i 8. W rozdziałach 5 i 6 skonstruowano modele optymalizacji finansowej budżetu JST w długim okresie, w kilku wersjach, z alternatywnymi warunkami dotyczącymi poziomu zadłużenia i kosztów obsługi zadłużenia w każdym roku analizowanego okresu. Warunki te występują w modelu optymalizacji w postaci ograniczeń np. nierosnącego poziomu zadłużenia w kolejnych latach, lub wartości skumulowanego zadłużenia w całym badanym okresie. W modelu badano także możliwości ograniczania deficytu budżetowego kwotowo i proporcjonalnie do poziomu dochodów ogółem. Na przykładzie kilku wybranych JST, korzystając z danych o wykonaniu budżetu w latach , przetestowano zaprojektowane

12 12 Krzysztof S. CICHOCKI modele i sprawdzono możliwość osiągnięcia wskazanych przez JST celów zarządzania finansami w długim okresie. Skonstruowane modele mogą wspierać efektywne zarządzanie finansami JST w perspektywie co najmniej 8 lat. Zaproponowane do wykorzystania przez JST modele matematyczne są zgodne z dobrymi praktykami stosowanymi w krajach Europy Zachodniej i USA oraz z celami polskich samorządów. W analizach prowadzonych z wykorzystaniem skonstruowanych modeli uwzględniono wszystkie cele wymienione przez JST w ankietach. Z analizy ankiet nadesłanych w połowie 2012 roku przez ponad 130 polskich JST wynika, że około 44% badanych JST wskazało jako cel opracowywania wieloletniej prognozy finansowej (WPF) 1 uzyskanie jak najwyższych środków z UE i równocześnie maksymalizowanie inwestycji oraz zmniejszanie zadłużenia. Zaprezentowano rozwiązania modeli - prognozy finansowe, dla okresu , dla różnych postaci ograniczeń na koszty obsługi długu, na bezpośredni poziom długu oraz na deficyt budżetowy, a także bez tych ograniczeń. Z pomocą opracowanych modeli badano skutki różnych strategii finansowych w okresie około 10 lat. W rozwiązaniach modeli określa się, dla każdego roku analizowanego okresu, maksymalne, możliwe do sfinansowania wydatki inwestycyjne z uwzględnieniem środków UE, oraz ustawowo dopuszczalne, bezpieczne poziomy długu, a także poziomy wydatków bieżących - poniżej limitów wyznaczonych przez przepisy ustawy o finansach publicznych (art. 242). Dla każdego rozwiązania określa się harmonogram spłat nowo zaciągniętego długu, w celu ustalenia jaki harmonogram będzie najkorzystniejszy dla wybranej JST - zapewni spełnienie wszystkich warunków zawartych w ufp oraz uzyskanie jak najwyższych wydatków inwestycyjnych. W każdym analizowanym roku, w rozwiązaniach zapewniona jest płynność budżetu. W modelu optymalizacyjnym, w ograniczeniach, występują opóźnienia czasowe zmiennych modelu. Dotyczą one nadwyżki operacyjnej, sprzedaży majątku, dochodów ogółem i zadłużenia. Opóźnienia te uwzględnia się też w modelu poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych. Wyniki badań z wykorzystaniem modeli optymalizacyjnych i modeli poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych omówiono w rozdziałach 5, 6, 7 i 8 monografii, oraz w pracy K. S. Cichockiego, 2014, a także i w raporcie badawczym IBS PAN, nr RB 31/ Od roku 2011 JST w Polsce są zobowiązane przygotowywać wieloletnią prognozę finansową na okres czterech lat, rok budżetowy oraz co najmniej trzy kolejne lata. Natomiast prognozę kwoty długu, stanowiącą część wieloletniej prognozy finansowej, sporządza się na okres, na który zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania (patrz rozdział 10.2.). Skrót WPF jest wykorzystywany w tekście na oznaczenie wieloletniej prognozy finansowej, natomiast WPF oznacza wieloletni plan finansowy.

13 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 13 W podrozdziale badano skutki stosowania alternatywnych zasad ograniczania całkowitych kosztów obsługi długu przez JST, pośrednio, także ograniczania wielkości długu. Porównano ograniczenia: (1) zapisane w nowej, obowiązującej od r. ufp z 2009 r., która w wielu przypadkach jest bardziej restrykcyjna niż ustawa obowiązująca do końca roku 2013; zasada ta, zapisana w art. 243, silnie ogranicza wykorzystanie długu na finansowanie inwestycji, szczególnie w latach po okresie światowego kryzysu finansowego, w wyniku którego spadły dochody samorządów; (2) zaproponowane przez autora reguły ograniczania kosztów obsługi długu; pozwalają one na wyższe zadłużenie tym JST, które aktualnie i w roku poprzedzającym rok budżetowy poprawiają operacyjny wynik finansowy, reprezentowany przez nadwyżkę operacyjną, oraz planują zwiększenie tej nadwyżki w przygoto-wywanym budżecie. Te JST są w stanie zapewnić płynność budżetu w przyszłych latach. Przedyskutowano zmiany formuły ograniaczania całkowitych kosztów obsługi długu w relacji do dochodów ogółem, w tym zmiany zaproponowane przez Tartanus Oryszczak, Dane do obliczeń uzyskano z indywidualnych JST oraz z bazy danych Ministerstwa Finansów dla lat Zaproponowane, alternatywne do obowiązującej, zasady ograniczania kosztów obsługi długu dają szansę zaciągania długu, np. na wkład własny przy korzystaniu ze środków UE, tym JST, które jednorazowo, w ciągu ostatnich dwóch lat przed rokiem budżetowym, miały zły operacyjny wynik finansowy, np. ujemną nadwyżkę operacyjną, ale znacznie powiększyły tę nadwyżkę w latach następnych. Podkreślono konieczność poprawy zapisów dotyczących limitowania zadłużenia w zakresie refinansowania długu. Zaproponowano, aby w limicie na koszty obsługi długu dzielenie przez dochody ogółem zastąpić dzieleniem przez dochody bieżące. W rozdziale 6 omówiono zagadnienia związane z wprowadzeniem do modelu dodatkowego ograniczenia na budżety poszczególnych JST, dotyczące ograniczania deficytu budżetowego jako metody ograniczania zadłużenia podsektora samorządowego i sektora publicznego. Wskazano na nieefektywny i zbędny warunek nakładania na poszczególne JST ograniczenia na deficyt budżetowy w postaci kwotowej. Ograniczanie deficytu budżetowego powiela istniejące, zapisane w ustawie, warunki ograniczające sumaryczne koszty obsługi długu oraz warunki dotyczące poziomu wydatków bieżących, które nie powinny przekraczać dochodów bieżących powiększonych o nadwyżkę budżetową, jeżeli istnieje i tzw. wolne środki z lat poprzednich. Ograniczanie deficytu budżetowego proporcjonalnie do dochodów powinno być wprowadzane tylko wtedy, gdy jest to absolutnie niezbędne. Wprowadzenie limitu na poziom deficytu w postaci kwoty nominalnej jest wręcz szkodliwe dla JST i dla gospodarki - bardzo silnie wpływa na wydatki inwestycyjne, powoduje ich zmniejszenie, szczególnie w JST o wysokim budżecie (duże miasta).

14 14 Krzysztof S. CICHOCKI W rozdziale 7 monografii przedyskutowano zachowanie się rozwiązań zmodyfikowanego modelu optymalizacyjnego, którego podstawą jest zastosowanie tzw. złotej zasady zarządzania finansami przy zrównoważeniu budżetu bieżącego JST i zakazie finansowania z długu wydatków bieżących. Dług ma służyć wyłącznie finansowaniu inwestycji. W modelu nie uwzględnia się ani warunków ufp bezpośrednio ograniczających poziom zadłużenia, ani warunków na koszty obsługi długu. Wydaje się, że stosowanie wyłącznie złotej zasady przez polskie samorządy byłoby obecnie bardzo niebezpieczne. Przy niedostatecznej samodzielności finansowej JST w zakresie władztwa podatkowego i istniejącej, niedoskonałej procedurze ratunkowej dla jednostek samorządowych, które źle zarządzają finansami, stosowanie tylko i wyłącznie złotej zasady zarządzania finansami w wielu JST mogłoby doprowadzić do bardzo szybkiego wzrostu zadłużenia. W rozdziale 8 monografii sformułowano model algorytm poszukiwania dopuszczalnego obszaru rozwiązań dla poziomu długu, wydatków inwestycyjnych, spłat długu oraz wydatków bieżących, przy zastosowaniu warunków zapisanych w ufp oraz zapewnieniu płynności budżetu. Zaprezentowano procedurę poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych i dokładnie ją opisano. Algorytm jest opisany krok po kroku, i po oprogramowaniu modelu, może służyć JST do praktycznego i szybkiego prognozowania podstawowych wielkości występujących w wieloletniej prognozie finansowej. W rozdziale 9 monografii porównano wyniki uzyskane w rozdziałach 5-8 w zakresie stosowania różnych postaci i form modeli matematycznych do planowania finansów w długim okresie. Przedyskutowano skutki stosowania różnych strategii w zakresie wieloletniej polityki finansowej JST. W szczególności, w rozdziale przeanalizowano warunki dotyczące zadłużania się przez JST, jakie powinny być spełnione, w tym w ustawie o finansach publicznych, aby JST mogły realizować w okresie zadania inwestycyjne, przy pełnym wykorzystaniu funduszy UE. Pokazano, że istniejące przepisy ustawy o finansach publicznych (ufp) nie pełnią skutecznie swojej funkcji w zakresie ograniczania zadłużenia JST. Wiele JST może spełniać warunki dotyczące kosztów obsługi długu narzucone przez art. 243 ustawy od stycznia 2014 r., a mimo to w okresie ich zadłużenie może zwiększyć się o 80%. W modelu zaproponowano warunki, które umożliwiają kontrolowanie zadłużenia w długim okresie. Do r priorytetem dla JST powinno być wykorzystanie środków UE na rozwój infrastruktury i innowacyjnej gospodarki. Zwiększenie zadłużenia podsektora samorządowego np. o jeden lub dwa punkty procentowe PKB nie powinno być problemem dla gospodarki, a może jej przynieść ogromne korzyści.

15 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 15 Należałoby przeprowadzić dodatkowe prace, aby efektywnie i w sposób zharmonizowany z całym sektorem publicznym sterować zadłużeniem podsektora samorządowego - wyznaczyć możliwe do zaakceptowania przez sektor publiczny zwiększenie zadłużenia podsektora samorządowego do roku Należałoby także zaktualizować bardzo pożyteczne analizy wykonane przez J. Sieraka i innych badaczy, 2013, dotyczące liczby JST, które w perspektywie nie będą mogły skorzystać z długu na wkład własny przy ubieganie się ośrodki z UE. W rozdziale 10 monografii przedyskutowano procedury prac nad wieloletnimi planami finansowymi (WPF) stosowane w różnych krajach. Omówiono zagadnienia prognozowania dochodów i wydatków, finansowania inwestycji oraz wieloletniego planowania długu na podstawie doświadczeń samorządów amerykańskich, kanadyjskich i niemieckich oraz organizacji profesjonalistów ds. finansów, np. Government Finance Officers Association (GFOA) w USA. Zaprezentowano najbardziej rozpowszechnione w skali międzynarodowej procedury prac nad WPF w Kanadzie, USA oraz w Polsce. Przedmiotem studiów były najbardziej prospołeczne doświadczenia kanadyjskie, oraz najbogatsze, szczególnie w obszarze rynku kapitałowego, doświadczenia samorządów w USA. Analizowano także doświadczenia belgijskie, niemieckie i szwajcarskie. Na podstawie literatury oraz bezpośrednich konsultacji przeanalizowano tzw. dobre praktyki a także aktualne prace w obszarze wieloletniego planowania finansów oraz dotyczące metod zarządzania finansami i długiem JST w ww. krajach Europy Zachodniej. Zaprezentowano także procedury stosowane w Polsce oraz zaproponowano procedurę prac nad WPF, która mogłaby być procedurą modelową dla JST w Polsce. Omówiono także podstawowe cechy i właściwości wieloletniego planowania finansowego. Warto podkreślić, że podsektor samorządowy jest głównym inwestorem w sektorze publicznym. Wydatki inwestycyjne tego podsektora w Polsce w okresie każdego roku przekraczały 50% wydatków inwestycyjnych sektora publicznego, a wyłączając inwestycje centralne związane z przygotowaniami do Euro 2012 wynosiły ponad 55%. Równocześnie, udział długu podsektora samorządowego w PKB w r. 2012, gdy był najwyższy, wynosił niecałe 4,5%, podczas, gdy udział długu sektora publicznego w PKB był równy ponad 55,5% (57% w roku 2013). W r udział deficytu w PKB wynosił 0,26%, podczas gdy udział deficytu całego sektora publicznego w PKB wynosił 4% (4,3% w roku 2013). Aby móc wykorzystać ogromne środki z UE przeznaczone na lata , wiele JST będzie musiało się zadłużać w celu zapewnienia udziału własnego, który jest wymagany przy korzystaniu ze środków europejskich. Wiele z nich będzie jednak musiało zwiększyć swoje zadłużenie w porównaniu z rokiem W Polsce, sytuacja podsektora samorządowego jest relatywnie dobra na tle całej UE. To sektor centralny generuje ponad 94% długu (w nowych krajach UE nms, ok. 90%) i około 90% deficytu sektora publicznego - w r (podobnie jak

16 16 Krzysztof S. CICHOCKI w krajach nms). Podsektor samorządowy nie jest zagrożeniem dla stabilności finansów publicznych ani w Polsce, ani w UE. Potwierdza to także Vulovic w swoich badaniach z 2010 roku. W rozdziale 11 monografii omówiono pięć podstawowych wskaźników finansowych, które występują w ograniczeniach prezentowanych modeli, oraz zbadano korelacje pomiędzy tymi wskaźnikami, oddzielnie dla okresu i Poziom zadłużenia oraz wolnych środków badano w danym roku i w roku poprzednim (z jednorocznym opóźnieniem). Wskaźniki dotyczyły: poziomu nadwyżki operacyjnej, wolnych środków, zadłużenia oraz całkowitych kosztów obsługi długu 2 wszystkie w relacji do dochodów ogółem, a także wydatków inwestycyjnych w relacji do wydatków ogółem. Wnioski i rekomendacje, omówiono w rozdziale 12 monografii. Dotyczą one przede wszystkim usunięcia zasadniczych barier, które uniemożliwiają efektywne i bezpieczne funkcjonowanie JST jako inwestora i instytucji zapewniającej świadczenie usług dla lokalnych społeczności. Wstępne wyniki badań dotyczących wieloletniego planowania finansów JST były konsultowane w biurach skarbników oraz wydziałach zarządzania długiem w miastach Krakowie i Warszawie oraz za granicą. W Departamentach Długu oraz Budżetu w Ministerstwie Regionu w Brukseli, w Biurze Zarządzania Finansami w Paryżu, w Dyrekcjach Budżetu (Biurach Skarbnika), Dyrekcjach ds. Zarządzania Długiem oraz Finansowania Inwestycji miast Frankfurt nad Menem, Stuttgart i Bonn oraz w zarządzie banku Dexia. Przeprowadzono także konsultacje w Dyrekcji Biura Procedury Nadmiernego Deficytu Eurostatu, w Luxemburgu oraz na Uniwesytecie w Speyer, w Niemczech i na Uniwersytecie we Friburgu, w Szwajcarii. Konsultacje i rozmowy prowadzono także w USA, w Dyrekcji Government Finance Officers Association, w Waszyngtonie, Dyrekcji ds. Zarządzania Finansami i Długiem w hrabstwie Arlington (Arlington County) oraz z burmistrzem i skarbnikiem miasta Fairfax, pod Waszyngtonem. Niniejsza monografia stanowi wynik badań prowadzonych przez autora w ramach grantu badawczego MNiSzW nr NN , Umowa nr 2313/B/ H03/2010/39. Rozdziały 6.1 oraz 9.1. monografii opracowano w ramach prac statutowych Instytutu Badań Systemowych Polskiej Akademii Nauk. Krzysztof S. Cichocki 2 W tekście określenie całkowite koszty obsługi długu oznacza sumaryczne obciążenia budżetu związane z obsługą długu i obejmują odsetki, spłatę rat i wykup obligacji oraz poręczenia i gwarancje.

17 2. Umiejscowienie badań na tle literatury Zarządzanie finansami jednostki samorządu terytorialnego to ciągły proces planowania, prognozowania i podejmowania decyzji w perspektywie rocznej oraz wieloletniej w zmieniających się warunkach zewnętrznych i wewnątrz danej jednostki. Niezbędne jest świadome podejmowanie decyzji dotyczących budżetu bieżącego i wieloletniego - o liczbie zadań, sumarycznych kwotach, które można w kolejnych latach przeznaczyć na finansowanie inwestycji, oraz o wielkości długu, który można i warto zaciągnąć. Decyzje te, powinny uwzględniać mogące wystąpić w przyszłości zmiany warunków w danej JST i w jej otoczeniu. Liczba prac, w których podejmuje się tematykę kontrolowania wydatków oraz deficytu i długu podsektora samorządowego oraz pojedynczych JST jest ograniczona, istnieje natomiast wiele opracowań dotyczących całej gospodarki oraz sektora publicznego. Relatywnie niewiele prac dotyczy wpływu reguł fiskalnych i ograniczeń nałożonych na wszystkie jednostki samorządu terytorialnego oraz praktycznego oddziaływania tych reguł na poszczególne JST. W końcu lat 90. XX wieku pojawiły się prace, w których analizowano zależność pomiędzy akumulacją długu i deficytu jednostek podsektora samorządowego a regulacjami i regułami fiskalnymi, nakładanymi przez państwo. Kilka prac napisano około 2005 r. a od lat obserwuje się wzrost liczby prac poświęconych relacjom podsektora samorządowego i rządowego oraz metodom ograniczania długu JST. Rosnące zainteresowanie tą problematyką wynika z trzech zasadniczych czynników: liberalizacji ograniczeń możliwości zadłużania się JST w głównych krajach OECD (w Wielkiej Brytanii w 2003 r., we Francji w 1982 r. oraz w Hiszpanii po roku 1978); systematycznego wzrostu wartości wskaźnika długu do dochodów podsektora samorządowego oraz długu publicznego do PKB w większości krajów rozwiniętych; na koniec roku 2012 (2013) udział długu publicznego w PKB wynosił w: Grecji -157% (175%), Portugalii - 124% (129%), Irlandii 117% (123%), USA -108%, we Włoszech - 127% (132%), w Belgii 101% (101%), we Francji 90% (93%), w Wielkiej Brytanii 90% (91%), a w Hiszpanii 94% w r. 2013;

18 18 Krzysztof S. CICHOCKI konieczności redukcji długu sektora instytucji rządowych i samorządowych w większości krajów Unii Europejskiej objętych procedurą nadmiernego deficytu (obecnie 17 z 28 krajów UE podlega tej procedurze (17 krajem jest Chorwacja). Opublikowane prace dotyczą głównie krajów starej UE oraz krajów członków OECD. Foremny, 2011, badał wszystkie kraje starej UE, Petterson- Lidbom, 2010 oraz Dahlberg i von Hagen, 2004, badali sytuację w Szwecji, von Hagen i inni, 2000, porównywali samorządy Niemiec, Włoch, Szwecji i Australii, De Cos i Perez, 2012, analizowali finanse samorządów w Hiszpanii, Giugale i inni, 2000 w Meksyku. Vulovic, 2010, badała finanse samorządów w 60 krajach OECD, Plekhanov i Singh, 2006 w ponad pięćdziesięciu, a Rodden, w 42 krajach OECD. Podzielany jest na ogół pogląd, że istnienie pewnych minimalnych reguł fiskalnych wspartych rozwiązaniami regulacyjnymi jest koniecznym warunkiem zapobiegania zjawiskom nadmiernego deficytu i długu oraz niewypłacalności JST na dużą skalę. Ponadto, kilku autorów jest zdania, że konieczne jest silne poczucie odpowiedzialności organów JST (decydentów na poziomie lokalnym) za dobrobyt lokalnej społeczności (Dafflon 2010, str. 4). Jednakże, aby przyjąć na siebie odpowiedzialność, decydenci na poziomie lokalnym powinni posiadać instrumenty, które pozwolą im samodzielnie rozwiązywać lokalne problemy finansowe - powinni mieć dużą samodzielność w zakresie generowania dochodów, np. dotyczącą nakładania podatków na lokalną społeczność. Wiąże się to z udzielaniem JST większej swobody w określaniu własnych norm dotyczących długu i deficytu. Zwiększenie władztwa podatkowego JST byłoby możliwe tylko pod warunkiem istnienia jasno określonych zasad i funkcjonowania procesów budżetowych, a także pod warunkiem braku procedur wsparcia ze strony państwa w razie akumulacji nadmiernego deficytu i długu oraz niewypłacalności JST. Ponadto, należałoby zbadać efektywność zaprojektowanych zasad i procesów budżetowych. Brak wsparcia udzielanego przez państwo w skrajnych przypadkach deficytu i zadłużenia JST, musi być wyraźnie zdefiniowany w przepisach prawa. Z zasady nie powinno być możliwości stosowania tzw. procedur ratunkowych bail out. Konieczne jest także praktyczne sprawdzenie nowych przepisów oraz potwierdzenie ich skuteczności doświadczeniami es-post, w połączeniu z odpowiednimi procedurami naprawczymi JST (patrz Bitner, Cichocki, Sierak, str ). Równocześnie, wprowadzenie takich procedur musi się łączyć z większym władztwem podatkowym JST. Jednostki samorządu terytorialnego muszą oczekiwać, że będą odpowiadały przed lokalnym społeczeństwem za swoje decyzje dotyczące zadłużenia i poszczególnych wydatków, a rząd powinien wysyłać, unormowany prawnie i potwierdzony zwyczajowo, jednoznaczny sygnał, że za lokalne decyzje, podjęte niezgodnie z istniejącymi zasadami nie będzie ponosił żadnej odpowiedzialności. Powszechne powinno być przekonanie

19 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 19 uczestników rynku komunalnego, że procedura ratunkowa będzie stosowana w absolutnie wyjątkowych przypadkach - w prawnie, ekonomicznie i politycznie określonych warunkach - a za złe zarządzanie finansami grozi JST zarząd komisaryczny, natomiast lokalnym decydentom odpowiedzialność przed mieszkańcami. Instrumenty dyscypliny fiskalnej oraz klarowność przepisów prawa w tym zakresie są konieczne do zapobiegania powstawania nadmiernego deficytu podsektora samorządowego oraz do ochrony sektora publicznego przed jego konsekwencjami. W bardzo wielu krajach OECD oraz w krajach Unii Europejskiej istnieją regulacje ograniczające zakres oraz formy ograniczania deficytu i długu. Zakres relacji finansowych między państwem a jednostkami władzy terytorialnej jest różny w konkretnych krajach. W niektórych krajach pozostawia się JST duży zakres swobody decyzyjnej i regulacyjnej, w innych, zasady i procedury dotyczące zaciągania długu określane są przez powszechnie obowiązujące normy (procedury i normy ostrożnościowe) określone przez prawo lub rząd centralny. W monografii te normy nazywane są regułami fiskalnymi. Na ogół w literaturze przyjmuje się, że niska samodzielność powiązana jest z wyższymi deficytami i wyższym prawdopodobieństwem pomocy rządowej, tzn. stosowaniem procedury bail out (von Hagen i Eichengreen, 1996). Z kolei, jeżeli duża część dochodów pochodzi ze źródeł własnych JST, to może to być traktowane jako sygnał ze stronu rządu centralnego, że jednostki samorządu terytorialnego muszą liczyć tylko na siebie. Petterson-Lidbom, 2010, analizował oczekiwania samorządów w Szwecji, dotyczące grantów i transferów z rządu centralnego. Jako wynik analizy podał, że zadłużenie samorządów wzrastało średnio o 20% gdy oczekiwania dotyczące ww. transferów silnie rosły. Rodden, 2002 i 2006 analizował w okresie finanse JST w 42 krajach OECD rozwiniętych i rozwijających się. Podał, że znalazł istotną dodatnią korelację pomiędzy wielkością deficytu a poziomem grantów z rządu centralnego i transferami udziału w podatkach - jako źródłami dochodów JST. Vigneault, 2006, podaje ciekawy przegląd wyników prac związanych z procedurami ratunkowymi bail out, natomiast Goodspeed, 2002, pokazuje, że procedury bail out wymuszane przez generowanie wysokiego długu samorządowego w wybranych JST skutkują podwyżkami podatków w regionie, w którym te jednostki samorządu są położone. Foremny, 2011, badał sektor samorządowy w 15 krajach starej UE w okresie Wnioskiem z jego badań jest, że samodzielność podatkowa dobrze się sprawdza w krajach, które są federacjami (Austria, Belgia, częściowo Niemcy i Hiszpania), natomiast reguły fiskalne nieźle funkcjonują w pozostałych, unitarnych krajach UE. Vulovic, 2010, badała 60 krajów OECD (rozwiniętych i rozwijających się) w okresie , a Plekhanov i Singh, 2006, analizowali finanse samorządów w kilkudziesięciu krajach w latach , jednakże nie

20 20 Krzysztof S. CICHOCKI doszli do wniosków, które sformułował Foremny. W ogóle nie wspominają, że stosowanie reguł fiskalnych jest lepsze, lub gorsze w krajach federacyjnych. De Cos i Perez, 2012, którzy badali samorządy w Hiszpanii, kraju federalnym, wnioskują, odmiennie od Foremnego, że reguły fiskalne oraz autonomia podatkowa odgrywają w Hiszpanii małą rolę, a do rosnącego długu hiszpańskich samorządów przyczynia się głównie dyscyplina rynkowa. Jednakże De Cos i Perez przyjęli a priori, że dyscyplina rynkowa w Hiszpanii istnieje, uznali, że jest zmienną niezależną, a nie przeprowadzili żadnych badań dotyczących rzeczywistej stopy oprocentowania kredytów i obligacji. Ponieważ nie można stwierdzić czy dyscyplina rynkowa w Hiszpanii rzeczywiście funkcjonuje, należałoby ich wyniki powtórnie przeanalizować po stwierdzeniu istnienia, bądź braku dyscypliny rynkowej. Widać więc, że wyniki badań nie są jednoznaczne. W badaniach innych autorów, podobnie jak w pracy De Cos i Perez a, przyjmowanych jest wiele arbitralnych, nieraz bardzo dyskusyjnych założeń, które bardzo trudno zweryfikować, a co do których można mieć wiele wątpliwości (np. Plekhanov i Singh, 2006). Vulovic, 2010, także przyjmuje, że w badanych krajach istnieje dyscyplina rynkowa. Ponadto, niemal wszyscy autorzy przyjmują, że prawnie obowiązujące ograniczenia fiskalne oraz samodzielność podatkowa są stosowane, co w przypadku wielu krajów nie jest prawdą. Opinie na temat ryzykownych założeń w w.w. pracach podziela także Foremny, Vulovic, 2010, wnioskuje, że sektor samorządowy potrzebuje więcej samodzielności w zakresie nakładania podatków, gdyż zwiększa to współodpowiedzialność władz lokalnych w podejmowaniu decyzji dotyczących rozwoju gospodarczego i podnosi efektywność kontroli dotyczącej zachowania równowagi i płynności budżetu. Stwierdza także, z czym zgadzam się w odniesieniu do Polski (patrz rozdz oraz Cichocki, 2013), że zadłużenie podsektora samorządowego nie stanowi zagrożenia dla stabilności fiskalnej sektora publicznego w większości badanych krajów. Podobne wnioski można wyciągnąć z analizy porównawczej krajów UE (rozdz. 2, Bitner, Cichocki, Sierak, 2013). Oczywiście, konieczna jest odpowiednia kontrola zadłużenia podsektora, a także mechanizmy kontroli na poziomie pojedynczych jednostek samorządu terytorialnego. W literaturze przyjęła się klasyfikacja systemów ograniczania długu jednostek władzy terytorialnej, zaproponowana w zbiorze opracowań Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Fiscal Affairs Department, poświęconych doświadczeniom decentralizacji fiskalnej w krajach rozwiniętych i rozwijających się [Ter-Minassian, Craig 1997] oraz w raportach ekspertów Steering Committee on Local and Regional Authorities opracowanych pod auspicjami Rady Europy. Były to badania dotyczące ograniczeń przy zaciąganiu długu przez jednostki samorządu terytorialnego (władze lokalne i regionalne). Przyjęto w nich podział systemów regulujących zaciąganie długu na 4 podstawowe

21 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 21 modele: bezpośredniego sterowania, reguł fiskalnych, kooperacji oraz dyscypliny rynkowej (patrz także Bitner, Cichocki, Sierak, 2013). W modelu bezpośredniego sterowania (administrative control) rząd centralny wywiera bezpośredni wpływ na sposób korzystania przez jednostki samorządu terytorialnego ze środków pożyczkowych poprzez centralizację operacji pożyczkowych całego sektora ogólno-rządowego. Alternatywnie, robi to poprzez ustalanie limitów zadłużenia lub jego niektórych składników, np. długu nominowanego w walucie obcej. Tak było w Wielkiej Brytanii do roku Na ogół, kwestionuje się racjonalność bezpośredniego sterowania zaciąganiem długu na rynku krajowym. Mogłoby to prowadzić do zastąpienia podejmowania decyzji inwestycyjnych na szczeblu lokalnym planowaniem centralnym. Stosowanie tego modelu nakładałoby na Skarb Państwa nie tylko formalną, ale także moralną odpowiedzialność za wypłacalność pożyczkobiorcy - JST. Model nakłada więc na władze centralne moralne zobowiązanie do pomocy (zobowiązanie stosowania procedury ratunkowej bail out ), oraz ewentualnego nałożenia odpowiednich sankcji na JST w przypadku ich niewypłacalności (Rossi, Dafflon, 2002, von Hagen i Eichengreen, 1996). Model reguł fiskalnych opiera się na funkcjonowaniu określonych przepisami prawa limitach lub ograniczeniach, które mogą dotyczyć: całkowitego poziomu zadłużenia, kwot przeznaczanych na obsługę długu, wydatków, które mogą być finansowane środkami pożyczkowymi i określonych form długu, które dotyczą zaciągania długu za granicą lub długu nominowanego w walutach obcych. Mogą także dotyczyć celów, na które mogą być pozyskiwane środki pożyczkowe. Zaletą modelu jest jego przejrzystość. Natomiast model posiada wiele wad związanyzh z ryzykiem, które może wypłynąć na osłabienie oddziaływania reguł fiskalnych. Do ryzyk tych należą: pozyskiwanie środków pożyczkowych poza budżetem, za pośrednictwem specjalnie tworzonych w tym celu jednostek, korzystanie z różnego rodzaju instrumentów, które pozwalają na uniknięcie stosowania ograniczeń oraz brak stabilności klasyfikacji wydatków jako bieżących lub majątkowych. Aby model mógł skutecznie funkcjonować, konieczna jest precyzyjna definicja długu oraz odpowiednie systemy budżetowania i rachunkowości budżetowej pozwalające pozyskiwać informacje dotyczące dokonywania wydatków na wszystkich etapach procedury stosowania danej regulacji fiskalnej. Reguła ograniczania kosztów obsługi długu opisana w art. 243 ufp jest przykładem formuły, która posiada wiele wad (patrz rozdz ). Model kooperacyjny polega na ustalaniu limitów finansowania ze środków pożyczkowych dla całego podsektora samorządowego w procesie negocjacji między przedstawicielami rządu centralnego oraz władz samorządowych. W modelu przyjmuje się, że przedstawiciele podsektora samorządowego biorą udział w ustalaniu celów makroekonomicznych oraz określaniu parametrów

22 22 Krzysztof S. CICHOCKI fiskalnych warunkujących realizację tych celów. Takie idealistyczne cele stawiała sobie, w połowie lat 90. XX wieku, strona samorządowa Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu RP. Negocjacje i współpraca okazały się jednak bardzo trudne. Podawane w piśmiennictwie przykłady funkcjonowania modelu kooperacyjnego (Ter-Minassian, Craig, 1997, str. 164; Ter-Minassian 1997, str. 8) dotyczą państw federalnych (Australia, Niemcy) i ograniczania długu jednostek szczebla stanowego lub regionalnego, a nie lokalnego. Model dyscypliny rynkowej polega na wyeliminowaniu formalnych ograniczeń dotyczących zaciągania długu przez jednostki podsektora samorządowego. Zakłada się istnienie wzajemnych interakcji miedzy zachowaniem pożyczkobiorcy i pożyczkodawcy, którzy postępują zgodnie z rozwojem sytuacji na rynkach finansowych. W teoretycznym przypadku, rynek reaguje na wzrost zadłużenia danego pożyczkodawcy wzrostem stopy procentowej, która zwiększa koszt obsługi długu. Powyżej pewnego, granicznego poziomu stopy procentowej, instytucje finansowe nie są skłonne dostarczać pożyczkobiorcy środków pożyczkowych, gdyż zwiększa się ryzyko jego niewypłacalności. W ten sposób mogą wykluczyć danego pożyczkobiorcę z rynku (Modigliani, Jaffee, 1969, Stiglitz, Weiss 1981). Tak więc w modelu przyjmuje się, że sektor finansowy i banki (podażowa strona rynku środków pożyczkowych) potrafią różnicować wiarygodność kredytową poszczególnych JST i dostosowują do niej rynkowy koszt instrumentów dłużnych. W skrajnych przypadkach, teoretycznie, może to doprowadzić do wyeliminowania poszczególnych JST z rynku. W tym modelu zachowania pożyczkobiorcy ukierunkowane są na zwiększenie wiarygodności kredytowej oraz na zapewnienie wypłacalności w długim okresie - przy braku gwałtownej zmiany polityki operacyjnej i finansowej (Horne, 1988), a także bez zmiany warunków zewnętrznych, np. spowodowanych przez kryzys finansowy. Zachowania te są wymuszane przez rynek, który generuje odpowiednie sygnały i ograniczenia. Tak właśnie działa komunalny rynek kapitałowy w USA, a jego funkcjonowanie jest silnie wspierane przez agencje ratingowe. Opisany powyżej model postępowania stanowi adaptację do rynku długu jednostek samorządu terytorialnego (i równocześnie rozwinięcie) koncepcji dyscypliny rynkowej rozwiniętej przez Lane a, Badanie efektywności kapitałowego rynku komunalnego jest bardzo rzadkie. Rundle, 2009, analizuje wpływ ograniczeń fiskalnych na koszt długu (oprocentowania obligacji na amerykańskim komunalnym rynku kapitałowym). Stwierdza że JST, które przestrzegają ograniczeń dotyczących długu, pozyskują środki na kapitałowym rynku komunalnym o około 10 punktów bazowych (w skrajnych przypadkach 15 punktów bazowych) taniej niż JST, które ograniczeń nie przestrzegają. Stwierdza także, że jest to istotna różnica na rynku amerykańskim. Bitner, Cichocki, 2013 oraz 2014 (patrz także Bitner, Cichocki, Sierak, 2013, rozdz. 9.) zbadali funkcjonowanie mechanizmów komunalnego rynku kredytów

23 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 23 w Polsce - zależność efektywnej stopy procentowej dla kredytów komercyjnych od wysokości nadwyżki operacyjnej JST i posiadania przez nie ratingu. Oceniali stopień spełniania w polskich realiach warunków istnienia mechanizmów dyscypliny rynkowej na rynku kredytów komercyjnych zaciąganych przez JST - na podstawie zbioru informacji o wszystkich kredytach zaciąganych przez ponad 400 reprezentatywnych JST w Polsce w okresie Analizowano kredyty średnioterminowe (o zapadalności 3-7 lat) i długoterminowe (o zapadalności powyżej 8 lat), oddzielnie dla wszystkich JST oraz miast na prawach powiatu (mpp). Stwierdzono bardzo słabe, zerowe w przypadku ratingu, funkcjonowanie powyższych zależności. Jedynie dla długów mpp, o zapadalności 3-7 lat, w roku 2009 oraz dla wszystkich JST w roku 2010 otrzymano słabą statystycznie zależność liniową. Dopiero po usunięciu ok. 2%-10% skrajnych przypadków (JST, które płaciły niezmiernie wysoką marżę mając wysoką nadwyżkę operacyjną), otrzymano istotną statystycznie zależność liniową (str. 286 w Bitner, Cichocki, Sierak, 2013). Analizę ograniczono do kredytów komercyjnych, nie uwzględniano kredytów preferencyjnych oraz wyłączono z badania kredyty z Europejskiego Banku Inwestycyjnego, który udziela kredytów zwłaszcza dużym miastom - na warunkach preferencyjnych. Badania cytowanych autorów wykazały, że praktycznie, najbardziej rozpowszechnione są modele reguł fiskalnych oraz bezpośredniego sterowania, uzupełniane o sankcje w razie nieprzestrzegania reguł. Modele te zawierają limity dotyczące długu i kosztów obsługi długu, regulacje korzystania ze środków pożyczkowych oraz limity deficytu budżetowego, a także przewidują nakazy zrównoważenia budżetu. Kilkunastu wspomnianych autorów analizowało stosowanie poszczególnych modeli w wybranych krajach. Autorzy ci, w większości, standardowo wykorzystywali w analizach modele regresji liniowej wielu zmiennych. Zmiennymi tymi były np. reguły fiskalne i autonomia podatkowa JST ich władzwo podatkowe - określowane w przepisach prawnych i konstytucji oraz inne zmienne bardzo trudne do kwantyfikowania. Uwzgledniano na przykład: wpływ wyborów, oddziaływanie poszczególnych partii politycznych, samokontrolę samorządów, bardzo dyskusyjnie zdefiniowaną oraz cykle gospodarcze. Autorzy porównywali wpływ powyższych ograniczeń (administracyjnych, instytucjonalnych, fiskalnych, oraz bardzo szeroko rozumianej dyscypliny rynkowej) na różnie i mało precyzyjnie definiowaną stabilność finansową (Vulovic, 2010). Foremny, 2011, stosując podobny model regresji, ze ściśle zdefiniowanymi zmiennymi, dokładnie zbadał sektor samorządowy w 15 krajach starej UE w okresie Vulovic, 2010 oraz De Cos, 2012, w swoich modelach wykorzystali wiele słabo zdefiniowanych zmiennych. Wyniki badań z wykorzystaniem modelu regresji liniowej nie są jednoznaczne i w wielu aspektach dyskusyjne. Ponadto wnioski z badań znacznie się różnią.

24 24 Krzysztof S. CICHOCKI We wszystkich JST konieczne jest wykonywanie zadań, których okres realizacji przekracza jeden rok. W każdym roku przyszłego okresu konieczne jest zapewnienie środków finansowych na podejmowanie nowych i kontynuację rozpoczętych zadań inwestycyjnych. Dodatkowo, niezbędne jest zapewnienie środków finansowych na eksploatację obiektów, które powstały w wyniku realizacji zadań inwestycyjnych. Pomimo wielkich potrzeb JST, wielkość ich wydatków inwestycyjnych nie może w przyszłości zaburzyć realizacji bieżących zadań statutowych i bezpieczeństwa finansowego JST, przede wszystkim płynności budżetu. W monografii sformułowano model optymalizacji finansów JST z ograniczeniami i opóźnieniami czasowymi zmiennych umożliwiający analizę finansów JST w długim okresie, np Z pomocą tego modelu sprawdzono funkcjonowanie reguł fiskalnych zapisanych w art. 243 oraz 242 ustawy o finansach publicznych. W modelu, dla każdego roku zapewniona jest płynność budżetu JST. Spełnione są także reguły fiskalne wynikające z ustawy o finansach publicznych - stabilność budżetu bieżącego, oraz warunek dotyczący limitu na całkowite koszty obsługi zadłużenia. Zmienne modelu, głównie zasoby (majątek, zadłużenie) oraz wybrane parametry modelu w roku budżetowym (roku t) zależą od wartości zmiennych w roku poprzednim oraz latach wcześniejszych (t-1, t-2, t-3). Kryterium optymalizacji sformułowano na podstawie opinii JST z zebranych ankiet, zgodnie z logiką postępowania krajów, nowych członków UE. Kraje te dążą do zdobycia jak największych środków finansowych, przede wszystkim z funduszy UE, na finansowanie infrastruktury technicznej i społecznej w celu zmniejszenia luki infrastrukturalnej dzielącej je od krajów starej Unii. Model, w zamierzeniu, ma być wykorzystywany przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego do zarządzania finansami w długim okresie. Ma pomagać w ustaleniu maksymalnych wydatków inwestycyjnych, które JST może realizować, także z wykorzystaniem długu, oraz maksymalnego poziomu długu, który będzie bezpieczny w długim okresie. Dług i inwestycje poniżej wyznaczonych limitów oraz wypracowana nadwyżka operacyjna mają zapewnić płynność budżetu. Spełnione także będą warunki dotyczące całkowitych kosztów obsługi długu i wydatków bieżących zapisane w ustawie o finansach publicznych. Skonstruowany model optymalizacji finansów może być wykorzystany nie tylko prze JST, ale także przez decydentów na szczeblu rządowym oraz przez regulatora do zbadania skuteczności reguł fiskalnych dotyczących ograniczania długu i deficytu poszczególnych JST. Stosując sformułowany model pokazano (rozdział , także Cichocki, 2013), że warunki ufp dotyczące kosztów obsługi zadłużenia, w obecnym kształcie, nie zabezpieczają przed rosnącym zadłużaniem się samorządów. Dotyczy to przede wszystkim JST dobrze zarządzanych, w których nadwyżka operacyjna będzie rosła. Ponadto, dla wielu JST warunki ufp

25 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 25 stanowią zbędną barierę uniemożliwiającą efektywne wykorzystanie środków z UE. Model może być także wykorzystany przez regulatora i decydenta szczebla centralnego w dalszych badaniach dotyczących ograniczania długu i deficytu całego podsektora samorządowego. Wydaje się, że w Polsce konieczne jest połączenie modelu reguł fiskalnych oraz modelu samodzielności podatkowej zwiększenia władztwa podatkowego JST. W szczególności, po roku 2022, gdy skończą się możliwości korzystania ze środków UE, mechanizm lokalnej kontroli i współodpowiedzialność przed mieszkańcami za decyzje podatkowe i rozwojowe - zaciąganie długu i wysokie wydatki inwestycyjne - przyczyni się do ograniczania zadłużenia JST. Stanie się tak pod warunkiem, że JST będą posiadały większą samodzielność finansową. Należałoby kontynuować badania podjęte przez autora oraz podjąć badania w Polsce i poszczególnych krajach UE w celu dokładnego zbadania, jaki model i jakie reguły ograniczania długu i deficytu będą funkcjonowały najlepiej w danym kraju. Badania należałoby podjąć jak najszybciej. Zasada zrównoważonego budżetu operacyjnego powinna stanowić podstawę zarządzania finansami oraz konstruowania ewentualnych ograniczeń dotyczących długu. Ważna będzie także wymiana doświadczeń pomiędzy krajami.

26

27 3. Wieloletnie planowanie w zarządzaniu finansami jednostek samorządu terytorialnego (JST) 3.1. Rola wieloletniego planowania w zarządzaniu finansami JST Trudno przecenić rolę wieloletniego planowania w zarządzaniu finansami jednostki samorządu terytorialnego. Zarządzanie finansami miasta, a także przedsiębiorstwa, wymaga prognozowania i planowania w perspektywie wieloletniej. We wszystkich JST konieczne jest wykonywanie zadań, przede wszystkim inwestycyjnych, których okres realizacji przekracza jeden rok. Niezbędne jest wiadome podejmowanie decyzji o liczbie zadań i ich sumarycznej warto ci kosztorysowej w każdym roku - w perspektywie kilku, np. 5-7 lat. Decyzje finansowe podejmowane w danym roku pociągają za sobą skutki w kolejnych latach, np. dotyczące rozpoczęcia inwestycji, kontynuacji i dokończenia inwestycji już rozpoczętych, lub zaciągnięcia długu w celu finansowania zadań inwestycyjnych. W każdym roku konieczne jest zapewnienie rodków finansowych na podejmowanie nowych i kontynuację rozpoczętych zadań inwestycyjnych. Niezbędne jest także zapewnienie rodków finansowych na wydatki eksploatacyjne obiektów, które powstały w wyniku realizacji zadań inwestycyjnych, a także zapewnienie funduszy na koszty obsługi długu i potencjalną spłatę udzielonych przez JST poręczeń i gwarancji. Jednostki samorządu terytorialnego, przede wszystkim duże miasta, podpisują także wieloletnie umowy dotyczące wiadczenia usług, np. zakupu usług komunikacji miejskiej, z których wynikają zobowiązania płatno ci w przyszłych latach. Wieloletnie planowanie wiąże się nierozłącznie z my leniem perspektywicznym oraz podejmowaniem decyzji skutkujących w długim terminie. Powinno ono być kształtowaniem przyszło ci i wpływaniem na nią, a nie dopasowywaniem się do przyszłych wydarzeń (patrz Kavanagh, 2007, str ). Wieloletnie planowanie finansowe proces przygotowania WPF, to model aktywnego wpływania na przyszłe wydarzenia metoda identyfikacji problemów o charakterze długoplanowym i kierowanie funduszy oraz zasobów do rozwiązywania tych problemów przez okres 5-10 lat. Źługoterminowe decyzje planistyczne powinny być zgodne ze strategią rozwoju danej jednostki samorządowej oraz powinny brać pod uwagę konkretne uwarunkowania lokalne i oczekiwania społeczno ci lokalnej. Konieczne jest uwzględnione oczekiwań

28 28 Krzysztof S. CICHOCKI i preferencji lokalnych grup społecznych - mieszkańców, przedsiębiorców, organizacji pozarządowych, a także zarządu JST. Źecyzje powinny być podejmowane w oparciu o wizję danej jednostki dotyczącą przyszło ci (Cichocki, 2001, str.14, 18) oraz sformułowaną strategię działania. Źecydenci muszą ocenić i oszacować finansowe skutki dzisiaj podejmowanych decyzji, które w ciągu wielu kolejnych lat będą oddziaływały na możliwo ci JST w zakresie finansowania inwestycji i zadań bieżących. Będą wpływały na standard i jako ć życia mieszkańców gminy lub regionu 1. Przez strategię rozwoju jednostki samorządu terytorialnego należy rozumieć wizję funkcjonowania tej JST w przyszło ci (Filipiak-Źylewska, 2002), lub plan wieloletniego rozwoju zakre lony w pespektywie kilkunastu lat (Źomański, 1999). Cichocki (2001, 2006), definiuje strategię jako wieloletni plan rozwoju gospodarczego i społecznego JST oraz plan finansowania tego rozwoju. Kaplan i Norton, 1996, piszą, że dokumenty wieloletniego planu finansowego oraz strategii JST mają umożliwiać zmniejszanie luki pomiędzy obecną sytuacją w JST, jej usługami i infrastrukturą, a wizją lokalnej społeczno ci przyszłym poziomem usług oraz kształtem i stanem rodowiska, w którym mieszkańcy będą żyli (patrz także Cichocki, 2001). Podejmowanie decyzji długoterminowych na ogół odbywa się z wykorzystaniem pewnych instrumentów i narzędzi, do których można zaliczyćś strategię ogólną i dotyczącą poszczególnych dziedzin (edukacji, kultury, ochrony rodowiska, ochrony zdrowia, sportu i turystyki, transportu), wieloletni plan finansowy (WPF), wieloletni program inwestycyjny (WPI), studia wykonalno ci dla konkretnych projektów oraz systemy informatyczne. Wszystkie powyższe instrumenty usprawniają zarządzanie finansami. Ważne jest także wypracowanie odpowiedniej procedury podejmowania decyzji długoterminowych i metod ich weryfikacji. Bardzo pomocne jest okre lenie zakresu decyzji długoterminowych i stworzenie dla nich pewnych ram formalnych. Mogą to być okre lone zwyczajowo tzw. dobre praktyki (np. w USA zalecenia Government Finance Officers Association GFOA), lub normy prawne, np. zakres wieloletniej prognozy finansowej, do której przygotowania zobowiązane są obecnie polskie jednostki samorządu terytorialnego. Wieloletni plan finansowy jest długoterminową prognozą dotyczącą ródeł finansowania wewnętrznego i zewnętrznego, przychodów zwrotnych, wydatków 1 Źziałanie, które z perspektywy roku wydaje się nieopłacalne, w długim okresie może przynie ć znaczne korzy ci finansowe i organizacyjne. Bardzo intratne rozwiązanie krótkookresowe, po kilku latach, może okazać się niekorzystne finansowo, a nawet sprzeczne z interesem społecznym (patrz także Źylewski, Filipiak, Gorzałczyńska Koczkodaj, 2006, str. 114).

29 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 29 bieżących i inwestycyjnych oraz rozchodów (Cichocki, 2001, str. 10). Jest to plan działania związany z finansowaniem najbardziej efektywnych inwestycji, okre lający kolejno ć realizacji poszczególnych zadań i alternatywne scenariusze ich finansowania. Inwestycje te wyłania się w procedurze wieloletniego programu inwestycyjnego. Przychody, to przede wszystkim rodki zwrotne z długu oraz np. dochody z prywatyzacji, a także wolne rodki z roku ubiegłego. Rozchody obejmują przede wszystkim spłatę długu. WPF służy dokonaniu oceny możliwo ci finansowych JST (miasta, gminy, powiatu) w horyzoncie czasowym dłuższym niż przewiduje to roczny budżet. Umożliwia onś ocenę zdolno ci kredytowej JST i ustalenie warunków i zakresu możliwo ci do zaciągania długoterminowych zobowiązań ustalenie możliwo ci finansowania nowych zadań zweryfikowanie możliwo ci finansowania długoterminowych przedsięwzięć ustalenie limitów i szczegółowych parametrów, które są podstawą projektowania rocznych budżetów okre lenie rodków na realizację najważniejszych zadań oraz programów, które są kluczowe z punktu widzenia możliwo ci osiągnięcia celów przyjętych w strategii ustalenie limitów (pułapów) dla zaciąganych zobowiązań w perspektywie kilku lat, w celu zachowania bezpieczeństwa budżetu nakre lenie perspektywy finansowej JST - okre lenie głównych polityk finansowych w długim horyzoncie czasowym zagwarantowanie jawno ci i przejrzysto ci zasad gospodarowania rodkami finansowymi zarządzanymi przez JST stymulację operacyjnych działów JST do strategicznego my lenia - w horyzoncie dłuższym niż jeden rok, na ogół obejmującym okres 5-7 lat. Zarządzanie finansami to ciągły proces planowania i prognozowania w perspektywie wieloletniej oraz rocznej i realizacja opracowanych planów w zmieniających się warunkach. W ramach powyższego procesu realizowane są priorytetowe zadania i programy formułowane w strategii rozwoju JST oraz podejmowane są decyzje operacyjne dotyczące planów rocznych (budżetu) i planów wieloletnich dotyczących przede wszystkim priorytetowych zadań i programów inwestycyjnych. Wielko ć wydatków inwestycyjnych nie może

30 30 Krzysztof S. CICHOCKI jednak zaburzyć realizacji bieżących zadań statutowych i bezpieczeństwa finansowego JST, przede wszystkim płynno ci budżetu. Ciągło ć procesów planowania i prognozowania wynika z charakteru prowadzonej działalno ci samorządów ciągło ci funkcjonowania JST oraz podległych jej jednostek organizacyjnych. Konieczno ć zapewnienia ciągło ci działania JST wynika przede wszystkim zś obowiązku realizacji działań, których okres realizacji przekracza jeden rok zapewnienia rodków finansowych na kontynuację rozpoczętych zadań, przede wszystkim inwestycyjnych, o okresie realizacji przekraczających jeden rok zapewnienia rodków finansowych na eksploatację obiektów, które powstały w wyniku realizacji zadań inwestycyjnych i które niejednokrotnie eksploatuje się przez lat realizacji zasad efektywnej gospodarki majątkiem JST jego szacowania i aktualizacji wyceny oraz realizacji programu prywatyzacji i rozważnej, planowej sprzedaży majątku trwałego zapewnienia rodków finansowych na obsługę długu na płatno ci odsetkowe, spłaty rat oraz na potencjalne spłaty udzielonych poręczeń i gwarancji (zobowiązań gwarancyjnych) istnienia wydatków obligatoryjnych - zdeterminowanych ustawami oraz (lub) zawartych w umowach długoterminowych (np. w Polsce - wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na subwencję równoważącą, a także wiadczenia usług dla mieszkańców, np. komunikacyjnych). Jednostki samorządu terytorialnego powinny w sposób ciągły zarządzać swoimi finansami oraz majątkiem. Powinny opracować program prywatyzacji majątku, oszacować i uaktualniać jego warto ć oraz, zgodnie z programem, realizować wieloletnią, rozważną sprzedaż majątku. Większo ć JST poszukuje ródeł dodatkowych dochodów oraz my li o poprawie jako ci usług dla mieszkańców. Wreszcie, co jest bardzo ważne, JST powinny prowadzić odpowiednią polityką zarządzania długiem, który może być, w rozważny i bezpieczny sposób, wykorzystany do finansowania zadań inwestycyjnych (Bitner, Cichocki, Sierak, 2013). Po zaciągnięciu zobowiązań, trzeba zapewnić w budżecie rodki finansowe na obsługę długu na płatno ci odsetkowe, spłaty rat oraz zabezpieczyć rodki na potencjalne spłaty udzielonych poręczeń i gwarancji - zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Planowanie roczne nie jest wystarczające. Nie uwzględnia przyszłych zobowiązań i z tego powodu nie jest także wystarczająco bezpieczne. Nie uwzględnia bowiem przyszłych konsekwencji podejmowanych decyzji dotyczących np. spłaty rat lub wykupienia obligacji

31 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 31 w danej wielko ci i okre lonym terminie. Ciągłe podejmowanie decyzji, przewidywanie ich skutków oraz weryfikacja decyzji są podstawą zarządzania finansami JST w dynamicznie zmieniającej się rzeczywisto ci. Ciągło ć planowania finansowego i podejmowanie stosownych decyzji były bardzo ważne w okresie spowolnienia gospodarczego. Wieloletnie planowanie finansowe to proces, w wyniku którego powstaje wieloletni plan finansowy oraz model zarządzania finansami. Model ten zmieniał się w ostatnich latach. Obecnie, w odróżnieniu od modelu stosowanego do połowy lat 90 dwudziestego wieku, obowiązuje pełna analiza konsekwencji podejmowanych decyzji. Wieloletnie planowanie finansowe jest absolutnie niezbędne przy wdrażaniu strategii rozwoju gospodarczego JST, gdyż umożliwia okre lenie zakresu finansowania wieloletnich planów inwestycyjnych i programów operacyjnych. Ich realizacja zapewnia osiągnięcie strategicznych celów rozwoju JST. WPF pełni także istotną rolę w wykrywaniu obszarów działania JST o niskiej efektywno ci (Cichocki, 2001 i 2013). Możliwo ci finansowe JST, weryfikowane każdego roku, szacuje się z pomocą procesu identyfikującego mocne i słabe strony kondycji finansowej i ustalenie, czy dana JST jest i będzie zdolna spłacać wszelkie zobowiązania, przede wszystkim długi. Ważne jest posiadanie wysokiej tzw. zdolno ci kredytowej, która gwarantuje taką koordynację strumieni dochodów i wydatków, w okresie kilku lat, że możliwe jest dokonywanie płatno ci wynikających ze wszystkich zobowiązań, zgodnie z terminem ich wymagalno ci. Posiadanie zdolno ci kredytowej jest wysoko cenione przez agencje ratingowe. Na ogół, wieloletni plan finansowy obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat budżetowych. Na przykład w Polsce, wieloletnia prognoza finansowa [WPF], która pełni rolę wieloletniego planu finansowego, obejmuje okres czterech lat, natomiast prognozę kwoty długu i jego spłaty, sporządza się do końca zapadalno ci zobowiązań, nie tylko na okres, na który planuje się zaciągnąć zobowiązania. Prognoza długu stanowi czę ć WPF, patrz ustawa o finansach publicznych (ufp), 2009, z pó niejszymi zmianami, a także Bitner, Cichocki, 2008, Krajewska, Jońca, 2012, Cichocki, W wielu krajach zalecany jest dłuższy okres planowania. W Niemczech i Wielkiej Brytanii wieloletni plan finansowy obejmuje okres minimum 4 lat (Mittelfristige Ergebnis und Finanzplanung, par. 6, str w: Neues Kommunalen Finanzmanagement, GemHVO NRV, 2009, oraz CIPFA, 2007). W przypadku naruszenia równowagi budżetowej okres ten w Niemczech wynosi siedem lat. WPF w Austrii jest opracowywany na okres od 3 do 6 lat (Enzinger, Papst, 2009), w Kanadzie i Szwajcarii na okres 3 lat (Schedler, Summermatter, 2009). Natomiast w USA wieloletni plan finansowy opracowuje się na okres pomiędzy 5 a 10 lat, a czasami nawet na okres 20-letni (Kavanagh, 2007). Miasta same wybierają okres planowania w zależno ci od potrzeb i własnego do wiadczenia w zakresie planowania finansowego. Kavanagh, 2007, str , opisuje przykład miasta San

32 32 Krzysztof S. CICHOCKI Clemente w Kalifornii (65 tys. mieszkańców), które opracowało 5-letni plan finansowy (WPF), z dokładną prognozą finansową dochodów, wydatków bieżących i inwestycyjnych, oraz przychodów i rozchodów, przede wszystkim długu. Źodatkowo, San Clemente opracowało 20-letni plan finansowy analizę wpływu zaplanowanych wydatków, przede wszystkim inwestycyjnych, na koszt eksploatacji wybudowanych obiektów infrastruktury oraz na zachowanie równowagi budżetowej. W finansowym planie 20-letnim dochody były prognozowane w sposób mniej szczegółowy niż w planie 5-letnim. Na fakt innego, mniej szczegółowego podej cia do prognozowania w okresie dłuższym niż 4-5 lat zwracają uwagę także Krajewska, Jońca (2012). W rekomendacji GFOA z 2008 r. dotyczącej wieloletniego planowania finansowego i budżetu mówi się, że finansowe plany wieloletnie powinny być opracowywane na okres 5-10 lat, ale JST miasta i hrabstwa (counties) mogą wybrać dłuższy okres planowania finansowego. Osborn i Hutchinson, 2004, twierdzą, że wieloletni plan finansowy powinien być opracowany na okres co najmniej pięciu lat, oraz zauważają, że wszystkie samorządy w USA, które z sukcesem zarządzały swoimi finansami, miały plany finansowe opracowane na okres co najmniej dziesięciu lat. Agencje ratingowe - Fitch (2011), Fitch Ratings (2013), Moody s (2013), Standard&Poor s (2010), wypowiadają się dosyć ogólnie w sprawie okresu, na jaki powinna być opracowywana prognoza dochodów, wydatków oraz długu. Nie podają też szczegółowych zaleceń dotyczących wyglądu i formy prognozy. Na przykład Moody s (2013) w swoich zaleceniach w punkcie 4.1. (Risk control and financial framework. Quality of internal control and planning) stwierdza: założenia do projekcji powinny być rozważne (prudent) i zawierać konserwatywne projekcje uwzględniające zmienno ć przyszłych dochodówś należy wykorzystywać planowanie wieloletnie i coroczne monitorowanie prognoz. Jako ć narzędzi używanych do planowania i eksperckich metod zarządzania powinna być solidna (strong). Opracowane prognozy powinny osiągać cele przyjęte w polityce fiskalnej lub je przewyższać (exceed fiscal targets). Zalecenia pozostałych agencji ratingowych dotyczące okresu planowania finansowego są bardzo podobne do zacytowanej (patrz także Cichocki, str. 120, w: Bitner, Cichocki, Sierak, 2013). W budżecie rocznym bardzo ważne jest wyznaczenie czę ci budżetu, którą trzeba przeznaczyć na działalno ć bieżącą (niezbędne wydatki bieżące) i na wydatki inwestycyjne prorozwojowe. W celu zapewnienia finansowania ze ródeł zewnętrznych, np. z długu należy podjąć odpowiednie działania, często z wielomiesięcznym wyprzedzeniem 2. Podobnie należy postępować w każdym 2 Ze względów proceduralno administracyjnych proces finansowania zadań inwestycyjnych cechuje duża inercja i zmienno ć. Pozyskiwanie rodków w formie kredytów z międzynarodowych instytucji finansowych wymaga podejmowania działań z kilkumiesię-

33 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 33 kolejnym roku całego okresu planowania, np. w okresie 7-10 przyszłych lat. Trzeba realizować już podjęte zobowiązania, oraz podejmować nowe zobowiązania, które będą realizowane w bardziej odległej przyszło ci. Należy ocenić i oszacować finansowe skutki dzisiaj podejmowanych decyzji, które będą oddziaływały na możliwo ci budżetowe i inwestycyjne JST w ciągu wielu kolejnych lat. Proces wieloletniego planowania finansowego szczegółowo omawia Shayne C. Kavanagh, 2007, w swojej książce, w której stwierdza, że wieloletni plan finansowy, to finansowanie przyszło ci. Ponadto podaje wiele przykładów - tzw. dobrych praktyk w zakresie planowania finansowego, rozpowszechnionych w USA i Kanadzie. Wnioski zawarte w jej książce dotyczące wieloletniego planowania finansowego, w szczególno ci prognozowania dochodów, planowania wydatków inwestycyjnych oraz zarządzania długiem są zbieżne z zaleceniami amerykańskiego stowarzyszenia specjalistów finansowych sektora publicznegoś Government Finance Officers Association 3. Według rekomendacji GFOA przyszło ć należy kształtować wła nie poprzez strategiczne planowanie oraz sprawdzanie finansowej wykonalno ci tych planów. Niewskazane jest dopasowywanie bieżących planów do przyszłych wydarzeń - przygotowywanie się do tego, co może przynie ć przyszło ć. W rozdziałach , , , i monografii pokazano, że analizując konkretne plany można wpływać na przyszło ć np. na wielko ć wydatków inwestycyjnych, a więc na poziom i jako ć infrastruktury. Z pewno cią można dążyć do zmniejszenia dystansu pomiędzy poziomem infrastruktury i poziomem życia, w kraju takim jak Polska, a poziomem życia w krajach rozwiniętych. Robert Kaplan i Źawid Norton, 1996, piszą o roli planowania finansowego i planowania strategicznego w realizacji wizji społecznogospodarczych następującoś Strategia i wieloletni plan finansowy mają umożliwiać zmniejszanie luki pomiędzy obecną sytuacją w JST, jej usługami i infrastrukturą, a wizją lokalnej społeczno ci przyszłym poziomem usług oraz kształtem i stanem rodowiska, w którym mieszkańcy tej społeczno ci będą żyli. Oczywi cie konieczna jest pewna rozwaga oraz wypracowanie równowagi pomiędzy wizją mieszkańców a rodkami, które mogą zostać w danej JST zmobilizowane na realizację wizji - celów i programów w niej sformułowanych (patrz rekomendacje GFOA nt. Bilans strukturalny, 2013, WPI i rozwój cznym wyprzedzeniem, często pod koniec roku poprzedzającego finansowany budżet. Uzyskanie rodków z Uź jest często możliwe po okresie przekraczającym jeden rok i nie zawsze starania kończą się sukcesem. Finansowanie rynkowe poprzez kredyt i emisje obligacji jest znacznie krótsze. 3 Government Finance Officers Association (GFOA) jest najpoważniejszym stowarzyszeniem grupującym profesjonalistów zajmujących się finansami sektora publicznego w USA, którego opinie i zalecenia brane są pod uwagę zarówno przez samorządy, agencje ratingowe oraz rząd USA.

34 34 Krzysztof S. CICHOCKI gospodarczy, 2011, WPF, 2008, Strategia. Tworzenie planów strategicznych, 2005, oraz Wdrażanie polityki finansowej, 2001ś także Cichocki, 2006, 2004 i 2001 oraz Cichocki, Opałka, 2005). Wieloletni plan finansowy umożliwia urzeczywistnienie długookresowych celów, koncepcji i programów operacyjnych zawartych w strategii gminy i w strategiach sektorowych, poprzez zapewnienie ródeł ich finansowania przy jednoczesnym zabezpieczeniu finansowania statutowych zadań gminy (Schroeder, 1996). Wieloletnie planowanie finansowe to relatywnie nowy model aktywnego wpływania na przyszłe wydarzenia jest to metoda identyfikacji problemów o charakterze długoplanowym i kierowanie funduszy oraz zasobów do rozwiązywania tych problemów przez okres przyszłych 5-10 lat. Jest to model zarządzania finansami, który istotnie różni się od modelu poprzedniego, wykorzystywanego do połowy lat 90 dwudziestego wieku, Poprzedni model planowania stosował mniej formalne podej cie do planowania i podziału zasobów, starał się rozwiązywać problemy finansowe, które były ważne w krótkim okresie czasu. Obecnie, model planowania koncentruje się na długookresowych skutkach podejmowanych decyzji. W związku z tym w ramach WPF przeprowadza się pełną analizę finansów długookresowych i bieżących oraz bada się skutki finansowe podejmowanych decyzji. Wykorzystuje się także większą paletę metod i modeli formalnych: modele optymalizacyjne, stosowane w roszdz. 5, 6 i 7, teorię gier (Kornai, Maskin, Roland, 2003). Źo modelowania procesów urbanizacyjnych i analizy wykorzystania terenów stosuje się teorię automatów komórkowych (Demirel i Cetin, 2010, Mantelas i inni, 2008) oraz sieci neuronowe (Kacprzyk i inni, 1999). Wieloletnie planowanie finansowe łączy planowanie strategiczne i przygotowanie rocznego budżetu oraz uwzględnia wybrane zagadnienia budżetowania zadaniowego, zarządzania zorientowanego na cele, a także wieloletniego planowania inwestycyjnego. Piszą o tym Barzelay i Campbell, 2003 oraz Cichocki, w Cichocki (red.), 2001, który na str. 15 i 16 omawia powiązanie WPF ze strategią rozwoju gminy i zarządzaniem długiem, a na str prezentuje WPF na tle zintegrowanego zarządzania jednostką samorządu terytorialnego. Wieloletnie planowanie finansowe jest absolutnie niezbędne przy wdrażaniu strategii rozwoju gospodarczego JST, gdyż okre la możliwo ci finansowania wieloletnich planów inwestycyjnych, programów i zadań, a tym samym strategicznych kierunków rozwoju JST. Możliwo ci te, jak wcze niej wspomniano, szacuje się zazwyczaj poprzez ocenę zdolno ci kredytowej JST. Ocena zdolno ci kredytowej JST jest procesem identyfikującym mocne i słabe strony jej kondycji finansowej i ma na celu ustalenie, czy dana JST jest i będzie zdolna spłacać wszelkie długi i zobowiązania. Cichocki, 2001, wskazuje na rolę WPF w wykryciu obszarów działania o niskiej efektywno ci i proponuje wska niki efektywno ci zaspokajania potrzeb mieszkańców w zakresie wybranych usług

35 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 35 komunalnych, np. o niskim jednostkowym koszcie usługi. Proponuje także restrukturyzację usług (często prowadzącą do prywatyzacji) jako metodę podniesienia efektywno ci działania JST (patrz także Szymanowicz (red.), 2001). Cichocki, 2001, na str omawia sekwencję postępowania przy przygotowaniu WPF, która jest bardzo zbliżona do prezentowanej przez Kavanagh, 2007, oraz w rekomendacjach GFOA (WPF, 2008; Finansowanie WPI, 2007 oraz Przygotowanie WPI, 2006 i WPI, 2006). Warto wspomnieć o kilku funkcjach wieloletniego planowania finansowego, które są rzadko wymieniane w literaturze. Należą do nich: możliwo ć stosowania minimalizacji kosztów pozyskania długu oraz minimalizacji kosztów obsługi długu, w zależno ci od potrzeb inwestycyjnych, przy zapewnieniu płynno ci finansowej JSTś WPF umożliwia doprecyzowanie momentu zaciągnięcia długu, jego wielko ci i struktury spłaty, np karencji długuś generowanie prognoz ostrzegawczych, wynikających z analizy budżetu w kolejnych latach oraz podjęcie, z wyprzedzeniem, działań zapobiegawczych wtedy, gdy jeszcze nie jest za pó no i możliwe jest uniknięcie wykrytego zagrożeniaś wyja nianie, poprzez odpowiednią prezentację WPF, celowo ci przygotowania alternatywnych scenariuszy planu finansowego i pokazania, że przy ograniczonych rodkach finansowych i ustalonych w strategii preferencjach, pewnych zadań lub programów nie uda się zrealizowaćś wybrane zadania trzeba odłożyć na pó niej lub w ogóle z nich zrezygnować (patrz rozdział 5.4. oraz Cichocki, 2006); poprawa jako ci i efektywno ci zarządzania np. poprzez restrukturyzację lub prywatyzację usług komunalnych. Jest to możliwe dzięki analizie skutków finansowych polityk i preferencji ustalonych w WPF. WPF, poprzez powiązanie rodków finansowych z celami, badanie efektywno ci wydatkowania rodków na poszczególne zadania oraz zharmonizowanie strumieni dochodów i wydatków, jest podstawowym narzędziem efektywnego zarządzania JST i zajmuje ważne miejsce w zintegrowanym systemie zarządzania (Vogt, 2004, Pakoński, 2001, Cichocki, 2001, Kaplan, Norton, 1996). Wieloletni oraz roczny plan finansowy powinien okre laćś a) niezbędny, racjonalny poziom wydatków bieżących zapewniający wykonanie wszystkich zadań statutowych samorządu lokalnego

36 36 Krzysztof S. CICHOCKI b) rodki na realizację programów inwestycyjnych (a więc dochody majątkowe, nadwyżkę operacyjną, po uwzględnieniu kosztów obsługi zadłużenia, oraz przychody z prywatyzacji i rodków zwrotnych) 4 c) możliwo ci zadłużenia się danej JST (przede wszystkim górny pułap zadłużenia tej JST) przy przyjęciu najbardziej prawdopodobnych założeń co do warunków zaciągnięcia długu. W analizie finansowej JST nie można opierać się na danych budżetu dotyczących tylko jednego roku. Konieczne jest przeanalizowanie budżetów z kilku kolejnych lat - z powodu zobowiązań do spłaty kredytu lub wykupu obligacji w latach przyszłych, nie ujętych w budżecie, a ci le okre lonych np. w umowach kredytowych i w memorandach emisyjnych. Warto podkre lić, że w polskim systemie finansów publicznych obowiązuje, z nielicznymi wyjątkami, kasowe ujęcie budżetu. Za dochody i wydatki uznaje się rzeczywiste płatno ci dokonane w roku budżetowym niezależnie od tego jakiego okresu dotyczą i kiedy stały się wymagalne. Szczególna rola wieloletniego planu finansowego polega na tym, że skupia on w sobie wszystkie najważniejsze obszary działalno ci JST. Jego posiadanie i sam proces prac nad WPF daje jednostkom samorządowym wielorakie korzy ci. Korzy ci z wieloletniego planowania finansowego wynikają z funkcji, jakie pełni WPF. Wieloletnie planowanie finansoweś umożliwia racjonalne wykorzystanie zdobytych rodków poprzez dokładne okre lenie potrzeb i możliwo ci finansowych zwiększa wiarygodno ć finansową gminy i umożliwia zdobycie tańszego pieniądza poprawia dostęp do zewnętrznych ródeł finansowania i daje możliwo ć skorzystania ze rodków zewnętrznych wtedy, gdy będą potrzebne poprawia efektywno ć zarządzania, urealnia WPI oraz pozwala uniknąć sytuacji braku rodków w czasie realizacji wieloletnich zadań inwestycyjnych umożliwia wdrażanie strategii rozwoju JST 4 Źochody majątkowe obejmują przede wszystkim dotacje celowe na zadania inwestycyjne, w tym rodki z Uź i krajów źog na dofinansowanie projektów oraz dochody ze sprzedaży majątku. Nadwyżka operacyjna definiowana jest jako różnica pomiędzy dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi. Przychody obejmują rodki z długu (kredyty i obligacje) oraz tak zwane wolne rodki i nadwyżkę budżetową z roku ubiegłego, a także inne przychody, np. z prywatyzacji (patrz rozdziały 5 i 8 ).

37 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 37 zmniejsza wpływ dora nej polityki, niezwiązanej z efektywno cią finansową, na decyzje dotyczące działalno ci gospodarczejś prowadzi to do podejmowania bardziej racjonalnych decyzji poprawia, poprzez skuteczną politykę informacyjną, komunikację ze społeczno cią lokalnąś uspołecznia politykę kredytową i zarządzania długiem oraz proces wyboru inwestycji poprzez udostępnienie pełnej informacji o zadaniach inwestycyjnych, ich finansowaniu oraz planowanych kredytach. Bardzo ciekawe sa wyniki badań ankietowych z ponad 130 polskich JST, które wypowiadały się na temat celowo ci opracowywania wieloletniej prognozy finansowej i wszystkich zagadnień dyskutowanych w tym rozdziale, związanych z wieloletnim planowaniem finansowym. Ankietowano jednostki, które aktywnie korzystają ze rodków Uź i są aktywnymi uczestnikami komunalnego rynku kapitałowego. Z analizy nadesłanych ankiet wynika, że ponad 34% badanych JST wskazało jako cel opracowywania wieloletniej prognozy finansowej (WPF) uzyskanie jak najwyższych rodków z Uź i równocze nie maksymalizowanie wydatków na inwestycje. JST planują w perspektywie najbliższych 8 lat maksymalizowanie wydatków na inwestycje i, jeżeli byłoby to konieczne i bezpieczne dla budżetu, zaciągałyby dług na finansowanie inwestycji, nawet powyżej limitów dotyczących zadłużenia, które zapisano w przepisach ufp. Źodatkowo, ponad 9% respondentów ankiety chciałoby uzyskać jak najwyższe rodki z Uź i równocze nie dążyć do zmniejszenia zadłużenia. Ponadto, 6% badanych JST wybrało jako cel maksymalizowanie wydatków na inwestycje, oraz zmniejszenie deficytu budżetowego. W sumie, około 26% ankietowanych JST wskazało łącznie na dwa, trzy, lub wszystkie cztery zaproponowane w ankiecie cele przygotowania WPF. Czwartym celem do wyboru było całkowite zlikwidowanie zadłużenia (wybrało je 5% JST). Z analizy odpowiedzi ankietowanych JST wynika, że 60% badanych JST dąży do uzyskania jak najwyższych rodków z Uź i równocze nie maksymalizowania wydatków na inwestycje oraz, przy okazji, do zmniejszenia zadłużenia lub deficytu budżetowego. Ciekawe jest to, że 5% respondentów uważa, iż powinna całkowicie zlikwidować zadłużenie, co może wiadczyć o ich przekonaniu, że zadłużenie jest bardzo niebezpieczne i być może nie warto z pomocą długu finansować inwestycji. Warto podkre lić, że do likwidacji zadłużenia dążą samorządy w krajach takich, jak np. Szwajcaria, w których wypracowane nadwyżki operacyjne, na ogół, wystarczają na finansowanie lokalnych potrzeb inwestycyjnych. Potrzeby te są znacznie mniejsze niż w Polsce i w innych krajach, nowych członkach Uź. Z analizy uzyskanych odpowiedzi można sądzić, iż duża czę ć JST w Polsce (ponad 60%) ma istotne potrzeby inwestycyjne, a równocze nie w związku z tym ma duże potrzeby pożyczkowe (planuje zaciąganie długu w najbliższych latach), natomiast 6% ankietowanych nie potrafi sobie poradzić z deficytem budżetowym.

38

39 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 39 cele wieloletniego rozwoju gospodarczego. Te cele stanowią podstawę okre lania celów szczegółowych w poszczególnych dziedzinach działalno ci JST, takich jak na przykład lokalny rozwój gospodarczy, infrastruktura komunalna, usługi, sfera społeczna oraz ochrona dziedzictwa kultury i ochrona rodowiska. Formułowane są strategie sektorowe JST i programy rozwoju. Wieloletni plan finansowy umożliwia urzeczywistnienie celów, programów i zadań zawartych w strategii JST i w strategiach sektorowych, poprzez zapewnienie ródeł ich finansowania, przy jednoczesnym zabezpieczeniu finansowania zadań statutowych i pełnym bezpieczeństwie kolenych budżetów. Na powiązanie wieloletniego planowania finansowego z wieloletnim planowaniem inwestycyjnym (WPI) oraz z rocznym budżetem wskazują polscy autorzy, np. Krajewska, Jońca, 2012, Krajewski S. Mackiewicz, Krajewski P., 2010, Salachna, 2010, Cichocki, 2010b, 2001, a także praktycy, twórcy wieloletnich prognoz finansowych (patrz np. Wieloletnia prognoza finansowa miasta stołecznego Warszawy na lata , kwiecień 2013, oraz projekt WPF na lata , 15 listopada 2013). Plany wieloletnie powinny być oceniane i weryfikowane co roku. Także budżet roczny winien być dopasowany do realizacji programów i zadań, zdefiniowanych w strategii rozwoju JST. Wyniki budżetu i realizacja zawartych w nim zadań podlegają ocenie - mówią o tym wytyczne agencji ratingowych. W Polsce, wyniki budżetu są oceniane przez Ministerstwo Finansów oraz przez Regionalne Izby Obrachunkowe (RIO). Nieliczne JST są oceniane przez agencje ratingowe. Kavanagh 2007, postrzega proces wzajemnych powiązań pomiędzy wieloletnim planowaniem strategicznym i finansowym oraz rocznym budżetem w sposób pokazany na Źiagramie 3.2. Na Źiagramie tym pokazano występujące powiązania (sprzężenia zwrotne) pomiędzy planem strategicznym a wieloletnim planem finansowym oraz oceną rezultatów, zarówno planu wieloletniego, jak i wyników dotyczących najważniejszych zadań i programów wynikających ze strategii. Po rednio, ocena ta dotyczy także wykonania budżetu, gdyż dokonuje się poprzez ocenę planów wieloletnich. Tym samym, na Diagramie 3.2., wskazano na cykliczne powiązania, często przesunięte w czasie, pomiędzy strategią, planami wieloletnimi i budżetem rocznym.

40 40 Krzysztof S. CICHOCKI Diagram 3.2. Planowanie wieloletnie, budżet i ocena rezultatów planów wieloletnich ródłoś Shayne C. Kavanagh, 2007, str. 8 Na Źiagramie 3.3. dodano połączenie zwrotne pomiędzy budżetem a WPF i strategią (poprzez WPF) oraz pomiędzy strategią i budżetem. Są to połączenia cykliczne. Ponadto, dodano połączenie pomiędzy budżetem a oceną rezultatów oraz pomiędzy WPF i oceną rezultatów. Ocena rezultatów dotyczy zarówno celów i wska ników krótkoterminowych (cykl oceny budżetu), jak i celów długoterminowych (cykl oceny wska ników WPF i strategii). Wskazano, że współzależno ć pomiędzy wieloletnim planowaniem finansowym a planem strategicznym wykorzystuje analizę i ocenę rezultatów przewidzianych zarówno w WPF jak i w budżecie. źwaluacja budżetu i WPF decyduje o tym czy plan strategiczny pozostanie bez zmiany, czy jego niektóre cele i priorytety będą musiały być zmienione. Zadaniem analiz prowadzonych w ramach WPF jest sprawdzenie czy możliwa jest realizacja wybranych celów, oraz uzyskanie założonych warto ci mierników osiągnięcie celu. Analizy te powinny umożliwić sprawdzenie czy znajdą się odpowiednie fundusze, oraz czy będą one wystarczające, aby wybrane cele realizować. W wyniku analiz finansowych oraz analizy wykonania budżetu, np. w dwóch kolejnych latach, możliwe jest zrewidowanie celów strategii i zmiana wybranych celów. Połączenie jednorocznego budżetu i wieloletniego planu finansowego jest bezpo rednie i natychmiastowe. Jakiekolwiek zmiany w rocznym budżecie powinny znale ć swoje odzwierciedlenie w planie wieloletnim i odwrotnie. Zmiany w planie wieloletnim powinny być uwzględnione w budżecie roku, którego dotyczą zmiany i we wszystkich kolejnych budżetach, na które dana zmiana w WPF będzie oddziaływała.

41 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 41 Ocena rezultatów i odpowiednich wska ników finansowych ma dotyczyć budżetu oraz WPF (lub wieloletniej prognozy finansowej WPF). Ocena ta wykonana przy wykorzystaniu wska ników finansowych jest przekazywana do oceny zgodno ci tych wska ników z miernikami realizacji celów strategicznych i wyników zapisanych w strategii celów szczegółowych i ważnych programów. Jeżeli z analiz finansowych budżetu i WPF wynika, że niektóre mierniki oraz cele w strategii powinny być zmienione, to należy je zmienić. Źiagram 3.3. wskazuje na niezwykle ważne powiązanie wieloletniego planowania, rocznego budżetu oraz strategii rozwoju gospodarczego. Wieloletnie planowanie finansowe jest absolutnie niezbędne przy wdrażaniu strategii rozwoju JST, skupia w sobie wszystkie najważniejsze obszary działalno ci JST, uwzględnia priorytety strategii rozwoju gospodarczego informując jednocze nie o możliwo ciach finansowania zaplanowanych zadań inwestycyjnych oraz programów wiadczenia usług. A ponadto, co jest najważniejsze, WPF pokazuje sposób finansowania zadań bieżących i wieloletnich ze rodków własnych i zewnętrznych, także z długu, w każdym roku objętym planem. Źodatkowo, wieloletnie planowanie finansowe zapewnia płynno ć finansową budżetu i bezpieczeństwo finansowe w każdym roku analizowanego okresu, np. przez 10 lat. Diagram 3.3. Planowanie wieloletnie i budżetś ocena rezultatów planów wieloletnich ródłoś Opracowanie własne, na podstawie Kavanagh, 2007, Cichocki, 2001, str. 12 i 16 Większo ć autorów zaleca, aby wieloletnie plany finansowe były oceniane i weryfikowane corocznie przy okazji przygotowania nowego rocznego budżetu - Kavanagh, 2007, str. 25, Vogt, 2004, str W rekomendacji GFOA z 2008 r. dotyczącej wieloletniego planowania finansowego mówi się, że finansowe plany wieloletnie powinny być weryfikowane wtedy, kiedy to jest konieczne. Bitner i Cichocki, w Bitner, Cichocki, Sierak, 2013, cytując wyniki badań ankietowych

42 42 Krzysztof S. CICHOCKI przeprowadzonych w ród polskich JST podkre lają, że ponad 83% ankietowanych JST wskazało na bardzo częstą weryfikację WPF-u, na ogół przy każdej zmianie uchwały budżetowej. Wiele JST mówiło o około 12 weryfikacjach WPF rocznie. Jako podstawową przyczynę zmian uchwały i WPF-u wskazywano zmiany zadań inwestycyjnych oraz zmiany kosztów tych zadań. Tylko 5% JST stwierdziło, że WPF weryfikuje 2-3 razy w ciągu roku, natomiast ponad 9%, że wieloletnia prognoza finansowa jest weryfikowana 4-5 razy rocznie. Tylko 3% JST weryfikuje WPF jeden raz w roku. Wieloletnia prognoza finansowa nie powinna być zmieniana zbyt często. W Polsce, ustawa o finansach publicznych nakłada wymóg uchwalania wieloletniej prognozy finansowej razem z budżetem. Prognoza ta jest następnie przedmiotem weryfikacji, zatwierdzenia przez Regionalne Izby Obrachunkowe (RIO) oraz ostatecznego zatwierdzenia przez Radę lub Sejmik. Ma to miejsce zwykle w sierpniu roku na który uchwalany jest budżet. Wieloletnie planowanie finansowe zwiększa wiadomo ć decydentów dotyczącą wystąpienia przyszłych zagrożeń, ale także wskazuje na istnienie potencjalnych nowych rozwiązań i szans, o których istnieniu nie wiedzieliby my bez wieloletniego planowania. Kavanagh, 2007, str. 7, 11, podaje przykład miasta Gresham w Oregon, USA, w którym po opracowaniu planu zmieniono czas realizacji niektórych programów inwestycyjnych w celu zmniejszenia zapotrzebowania na rodki zewnętrzne (głównie dług), Vogt, 2004, str. 139, 141, oraz wskazuje, że w wyniku analizy zdecydowano się na nowe rozwiązania technologiczne w obszarze wiadczenia usług, natomiast Czekaj, 2010, str , mówi o znaczeniu istotnych innowacji dotyczących polityki długu w mie cie stołecznym Warszawie. Cichocki, Leithe, 2000, nr 7, str dyskutują ciekawy przykład wykorzystania WPF - innowacyjną metodę corocznego szacowania kosztów odtworzeniowych infrastruktury, w perspektywie 40 lat, w mie cie Shoreview w stanie Minnesota, USA w celu ochrony ważnych obiektów infrastrukturalnych w mie cie. Władze miasta, za zgodą mieszkańców, wprowadziły stopniowe podwyżki podatków i opłat na wiele lat przed wydaniem pieniędzy na konieczne inwestycje renowacyjne. Warto ci przyjęte w wieloletnim planie finansowym i budżecie JST powinny być zgodneś wydatki inwestycyjne, w szczególno ci dla zadań wieloletnich, muszą być identyczne w obydwu dokumentach. Także w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów musi występować pełna zgodno ć. Zmiana w budżecie powoduje zmiany w WPF i odwrotnie - weryfikacja WPF w konsekwencji prowadzi do zmian w budżecie. Pokazano to na Źiagramie 3.3. WPI jest podstawą przygotowania czę ci inwestycyjnej budżetu rocznego w kolejnych latach. Tylko zadania objęte WPI powinny znale ć się w budżecie wydatków na dany rok. Jeżeli do budżetu wprowadzimy nowe zadanie,

43 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 43 powinni my to uwzględnić w WPI oraz w wieloletnim planie finansowym i oba te plany zweryfikować w całym, przyszłym analizowanym okresie, a nie tylko w roku, w którym dokonali my zmiany. Unifikacja oraz aktualizacja wielko ci budżetowych i występujących w WPF jest bardzo ważna. Bardzo ważne i ciekawe są prace wykonane pod kierownictwem Marka Źehoux, w Regionie Brukseli w Belgii. Źotyczą one współzależno ci budżetu kasowego i budżetu memoriałowego JST. Zaspół M. Źehoux, w roku 2012, opracował komputerowy model transformacji budżetu memoriałowego na kasowy dla Regionu Brukseli. Istnieje kilka o rodków w Belgii, które chcą z tego modelu korzystać. Model zasługuje na to, żeby go upowszechnić w krajach Unii Europejskiej. Prace nad transformacją budżetu memoriałowego na kasowy podjęto także w niektórych landach niemieckich Zarządzanie majątkiem JST Bardzo ważnym elementem gospodarki finansowej JST jest odpowiednie zarządzanie majątkiem umiejętne i rozważne wykorzystanie majątku, jego prywatyzacja, która powinna prowadzić do zwiększenie warto ci majątku, oraz sprzedaż majątku. Rozważna i zgodna z planem sprzedaż majątku odbywa się na ogół w celu zapewnienia równowagi budżetowej, lub zdobycia rodków na finansowanie inwestycji o charakterze rozwojowym, w szczególno ci takich, które mogą być współfinansowane ze rodków Uź (patrz Practitioners Guide to Capital Finance in Local Govenment, CIPFA, 2007). Zarządzanie majątkiem odbywać się powinno w oparciu o wieloletni program, podobny do strategii JST, oraz być skoordynowane z wieloletnim planem finansowym. Podstawowym warunkiem prac nad wieloletnim programem prywatyzacji i sprzedaży majątku jest posiadanie wyceny majątku, która powinna być corocznie aktualizowana. Natomiast program prywatyzacji i program sprzedaży majątku (może to być jeden program) winny być ci le skoordynowane z wieloletnim programem inwestycyjnym, prognozami dochodów JST oraz polityką finansową jednostki samorządu i jej strategią zarządzania długiem. Ponadto, decyzje podjęte w roku budżetowym pociągają za sobą konieczno ć zapewnienia rodków w kolejnych latach. Źecyzje dotyczą realizacji zadań inwestycyjnych, w roku budżetowym i w latach następnych, które są ujęte w wieloletnim programie inwestycyjnym. Tak więc fundusze są potrzebne na realizację zadań w roku budżetowym i na dokończenie tych zadań w roku następnym, lub kolejnych latach. Ponadto, są one potrzebne w celu zapewnienia rodków na eksploatację rodków trwałych, które powstały w wyniku realizacji zadań inwestycyjnych. Koszty eksploatacji obiektów infrastrukturalnych trzeba uwzględniać w budżecie przez wiele przyszłych lat, np. w Polsce przez 30 lat

44 44 Krzysztof S. CICHOCKI w obszarze ochrony rodowiska, 25 lat w obszarze infrastruktury drogowej (patrz wytyczne Uź dotyczące studiów wykonalno ci na lata ). Kavanagh, 2007, na str , opisuje bardzo ciekawy przykład wieloletniej analizy wydatków inwestycyjnych w Palo Alto w Kalifornii. Palo Alto posiada dziesięcioletni plan finansowy. Jako główny cel opracowania tego planu podaje równoważenie wszelkich wykrytych w okresie 10 lat przypadków nierównowagi pomiędzy dochodami (ze wszystkich ródeł) a zaplanowanymi wydatkami. W tym celu po opracowaniu prognozy dochodów, analizuje szczegółowo wydatki bieżące w podziale na płace i pochodne oraz pozostałe wydatki bieżące. Prognoza płac jest oparta na trzyletnich porozumieniach i ustaleniach ze związkami zawodowymi oraz na standardach dotyczących płac w regionie, aby uniknąć utraty najlepszych pracowników wskutek arbitrażu płacowego. Prognozy pozostałych kosztów bazują na historycznych trendach, potrzebach miasta oraz danych regionalnych wzro cie gospodarczym i inflacji. Prognozy obejmujące wydatki majątkowe w WPF uwzględniają wydatki na nowe inwestycje oraz koszty eksploatacji istniejących obiektów, a także obiektów, które powstaną w wyniku nowych inwestycji. Miasto monitoruje amortyzację majątku trwałego i w prognozach przewiduje rodki na remonty kapitalne i odnowę majątku. Źokładna analiza amortyzacji i odnowy majątku trwałego dokonywana jest w okresie trzydziestu lat, pomimo, że WPF opracowywany jest tylko na lat dziesięć. W ramach WPF, w budżetach ustanawiany jest tzw. fundusz rezerwy infrastrukturalnej, który jest wykorzystywany w przypadku, gdy w danym roku brakuje rodków na zaplanowane wydatki związane z eksploatacją majątku. Godne uwagi jest to, że miasto wybiera do szczegółowej analizy najistotniejsze składniki wydatków. Przykładowo, 72% w pracowników Palo Alto jest zatrudnionych na podstawie umów ze związkami zawodowymi. Miasto przyjmuje, że ten wysoki udział jeszcze się zwiększy, przewiduje nawet powstanie nowych organizacji związkowych i odpowiednio zwiększa prognozowane koszty. Równocze nie prowadzi, jak przyznaje ciężkie, negocjacje ze związkami zawodowymi dotyczące kontraktów o zatrudnieniu. Ponadto, stosuje logiczną politykę powiązania dochodów i wydatków. Jeżeli przewiduje zmniejszenie dochodów z wybranego ródła, to stara się zmniejszyć wydatki, typowo z tym ródłem powiązane. Zmniejszenie wydatków inwestycyjnych jest automatyczne w przypadku niższych dochodów majątkowych. Vogt, 2004, str. 139, mówi zarówno o konieczno ci wyceny majątku, jak i zabezpieczeniu rodków na eksploatację infrastruktury. Potwierdzenie tego zalecenia można znale ć w rekomendacjach GFOA: Szacowanie i utrzymanie majątku, 2010, Finansowanie WPI, 2007 i WPI, 2006, WPI i rozwój gospodarczy, 2011, w której omówiono również powiązanie wieloletniego planowania inwestycji z rozwojem gospodarczym. Także Casey, Mucha, 2008 twierdzą, że

45 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 45 uwzględnianie w WPF kosztów eksploatacji istniejących i mających powstać obiektów infrastrukturalnych jest absolutnie konieczne. Ponad 120 polskich JST 5 odpowiedziało na ankiety dotyczące WPF. W czę ci ankiety dotyczącej zarządzania majątkiem pytano o posiadanie wieloletniego programu zarządzania majątkiem oraz planu sprzedaży i prywatyzacji majątku a także dokumentów zawierających wycenę posiadanego majątku. Na podstawie analizy ankiet można sformułować następujące wnioski. Ponad 25% respondentów odpowiedziała, że nie posiada ani wyceny majątku ani programu sprzedaży i prywatyzacji majątku. Ponad 25% w ogóle nie udzieliło odpowiedzi. Pozostałe ankietowane JST odpowiedziały następującoś ponad 13% JST stwierdziło, że posiada zarówno program sprzedaży jak i dokument z wyceną majątku, a ponad 7% JST odpowiedziało, że posiada tylko program sprzedaży majątku. Około 10% JST odpowiedziało, że posiada wycenę majątku i czę ciowy program sprzedaży, a ponad 12%, że posiada dokument z wyceną posiadanego majątku, nie podając żadnych dodatkowych wyja nień np. dotyczących formy i charakteru tego dokumentu. Te dwie odpowiedzi dotyczące czę ciowego posiadania wyceny majątku i programu sprzedaży uniemożliwiały klarowną interpretację uzyskanych wyników. Trudno bowiem interpretować posiadanie niezdefiniowanego, czę ciowego programu sprzedaży jako wieloletni program sprzedaży. Nie wiadomo także jak interpretować posiadanie czę ciowej wyceny majątku. Można jednak stwierdzić, że w Polsce program zarządzania majątkiem posiada około 15% JST. Uwzględnienie kosztów eksploatacji zrealizowanych zadań inwestycyjnych w WPF oraz WPI jest bardzo ważne, gdyż umożliwia na etapie planowania, kilka lat przed zakończeniem prac nad zadaniem inwestycyjnym, poprawne zaplanowanie wydatków bieżących będących skutkiem zaplanowanych inwestycji. Jeżeli koszty te uwzględnia się dopiero w wydatkach bieżących budżetu roku, w którym dana inwestycja wchodzi do eksploatacji jest już za pó no. Szacowanie tych kosztów jest bardzo ważnym elementem polityki planowania wydatków bieżących. Na diagramach 4.1. oraz 3.4. widać, że koszty eksploatacji dodają się do wydatków bieżących i pomniejszają nadwyżkę operacyjną. Jeżeli zaplanuje się zbyt niskie koszty eksploatacji, to nadwyżka operacyjna może być nawet ujemna. Z analizy ponad 120 ankiet otrzymanych od miast na prawach powiatu, gmin, powiatów i województw wynika, że coraz większa liczba JST docenia wagę uwzględniania kosztów eksploatacji w przyszłych wydatkach bieżących pomimo formalnego braku obowiązku uwzględniania kosztów eksploatacji w wieloletniej prognozie finansowej. Spo ród ankietowanych JST, 49% odpowiedziało że 5 W ród ankietowanych były miasta na prawach powiatu, gminy wiejskie, powiaty oraz województwa. Ankietę przeprowadzono w czerwcu i lipcu 2013 roku.

46 46 Krzysztof S. CICHOCKI uwzględnia koszty eksploatacji zrealizowanych zadań inwestycyjnych w wieloletniej prognozie finansowej, natomiast 36%, że nie uwzględnia tych kosztów. Około 13% JST, stosuje metodę dokładnego szacunku kosztów eksploatacji na podstawie istniejącego majątku trwałego i planowanych inwestycji. Większo ć badanych JST które uwzględniają przyszłe koszty eksploatacji majątku, uwzględnia je w uproszczony sposóbś 30% JST nie podaje dokładnej metody, 30% JST wykorzystuje do prognozowania rednią kosztów eksploatacji wyliczoną za ostatnie 3-5 lat, natomiast około 6% wylicza te koszty jako okre lony procent przyrostu planowanych wydatków inwestycyjnych Finansowanie inwestycji; WPI Samorządy lokalne na całym wiecie, także w Polsce, posiadają ograniczone rodki na rozwój i modernizację infrastruktury. Z tego powodu JST, które chcą się rozwijać i podnosić standard usług wiadczonych na rzecz mieszkańców, starają się wypracować jak najwyższe fundusze z działalno ci operacyjnej oraz poszukują funduszy zewnętrznych. Fundusze te wykorzystywane są przede wszystkim na finansowanie inwestycyjnych zadań infrastrukturalnych. Jednostki samorządu inwestujące w rozbudowę infrastruktury, w przyszło ci będą prężniejsze gospodarczo od innych. Wszystkie inwestycje, a przede wszystkim realizowane za pożyczone pieniądze, powinny przynie ć korzy ci mieszkańcom umożliwiając podniesienie poziomu usług i jako ci życia. Ponadto, w wybranych przypadkach powstałe w wyniku inwestycji obiekty infrastrukturalne mogą być ródłem dochodów dla JST, głównie dla gmin, z opłat pobieranych za wiadczone usługi. Na przykład dotyczy to zaopatrzenia w wodę, usług kanalizacyjnych oraz zbierania i utylizacji odpadów stałych, a także autostrad. rodki przeznaczone przez JST na finansowanie inwestycji stanowią sumę dochodów majątkowych, nadwyżki operacyjnej oraz sumarycznych przychodów. Nie należy ich utożsamiać z wydatkami inwestycyjnymi. rodki te są wyższe od wydatków inwestycyjnych gdy w budżecie zaplanowano nadwyżkę, która może być przeznaczona na zwiększenie rodków obrotowych bąd na finansowanie deficytu w przyszłym roku budżetowym. Jeżeli są one równe wydatkom inwestycyjnym, to budżet jest zbilansowany. Gdy rodki są niższe od zaplanowanych wydatków inwestycyjnych, to w budżecie trzeba zaplanować dodatkowy deficyt, który musi zostać sfinansowany dodatkowym długiem - kredytem, pożyczką lub emisją papierów dłużnych. Przypadek taki występuje w dużej liczbie JST w Polsce, które poszukują rodków zewnętrznych na realizację zadań infrastrukturalnych. Jednostka samorządu terytorialnego dysponuje pulą dochodów, którą stanowią kwota wypracowanej z beżącej działalno ci nadwyżki operacyjnej,

47

48 48 Krzysztof S. CICHOCKI Nowy dług generuje dodatkowe koszty obsługi długu. Fundusze wydatkowane na inwestycje generują koszty eksploatacji obiektów, które powstały w wyniku tych inwestycji. Tak więc nadwyżka operacyjna jest pomniejszona o koszty obsługi długu starego, już istniejącego i nowego, który został zaciągnięty w roku t. Ponadto, warto ć nadwyżki operacyjnej zmniejszają koszty eksploatacji obiektów infrastruktury, które są tym większe im wyższe są inwestycje w kolejnych latach. Równocze nie, nowy dług powiększa pulę rodków na finansowanie inwestycji, podobnie jak wynikowa warto ć nadwyżki operacyjnej. Pulę rodków na finansowanie inwestycji powiększają pozostałe przychody, np. z prywatyzacji oraz dodatkowe przychody rodki z nadwyżki budżetowej z roku ubiegłego (jeżeli wystąpiła) i wolne rodki, nadwyżka na rachunku bieżącym pochodząca z rozliczeń pożyczek i kredytów z lat ubiegłych. Na Źiagramie 3.4. nie pokazano dochodów majątkowych, bardzo ważnego ródła finansowania inwestycji. Źochody majątkowe, w rozbiciu na dochody ze sprzedaży majątku, dotacje na cele inwestycyjne i fundusze z Uź, pokazano na rysunku 3.1., wskazując wszystkie ródła finansowania inwestycji, na przykładzie miasta st. Warszawy w latach 2013 i Rysunek 3.1. ródła finansowania inwestycji ródłoś obliczenia własne na podstawie danych miasta st. Warszawyś Budżet 2014, 15 grudnia 2013.

49 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 49 Wieloletni program inwestycyjny jest narzędziem systematyzującym proces realizacji zadań inwestycyjnych planowanych w strategii rozwoju gospodarczego i społecznego JST. W programie inwestycyjnym ustala się kolejno ć wykonywania zadań oraz ich zakres rzeczowy. Ustala się w nim także fundusze na realizację zadań w kolejnych latach np. w okresie 5-7 lat. Wieloletni program inwestycyjny, który jest czę cią WPF, powinien być corocznie aktualizowany i podlegać ocenie i weryfikacji podobnie jak WPF i budżet (patrz Źiagram 3.3.). WPI jest narzędziem planowania, ma charakter planu kroczącego i zawsze powinien obejmować okres 5-7 lat, tak, aby nie tracił swej aktualno ci. W ten sposób JST będą dysponowały programem inwestycyjnym i szczegółami dotyczącymi jego finansowania w okresie minimum pięciu lat. Ważne jest, aby JST stale dysponowała aktualnym wykazem potrzeb w zakresie zadań inwestycyjnych. ródłem informacji o kosztach inwestycji mogą być karty zadań inwestycyjnych opracowane na podstawie wniosków wynikających z oceny stanu usług publicznych oraz stanu technicznego i funkcjonalnego majątku komunalnego, a także studia wykonalno ci poszczególnych projektów (Stanek, miałkowski, 2001, Cichocki, 2006). Ważniejsze zadania inwestycyjne identyfikowane są również w różnego rodzaju planach rozwoju społeczno gospodarczego i przestrzennego, a także we wnioskach zgłoszonych przez radnych, mieszkańców, lokalne organizacje i podmioty gospodarcze. Wykaz ten powinien zawierać podstawowe dane o zadaniach inwestycyjnych oraz ródła ich finansowania w kolejnych latach prognozy. Warto zaproponować jego prowadzenie w formie rejestru z wykorzystaniem informatycznych baz danych. Uzupełnianie danych powinno się odbywać w sposób ciągły, za ich weryfikacja powinna następować corocznie, przy przygotowaniu budżetu. Liczba przedstawionych wniosków inwestycyjnych oraz koszty ich wykonania zwykle przewyższają możliwo ci realizacyjne budżetu. Z tego powodu nie wszystkie zadania mogą znale ć swoje miejsce w wieloletnim planie inwestycyjnym i wieloletnim planie finansowym. Ważnym etapem prac planistycznych powinno być okre lenie kolejno ci realizacji każdego zadania (jego rangi). Kolejno ć okre la się przy zastosowaniu odpowiednio przygotowanego zestawu kryteriów. Ustalony w ten sposób ranking wnioskowanych zadań, nazywany często listą zadań według priorytetów inwestycyjnych, jest podstawą wyboru zadań do umieszczenia w WPI (Cichocki, 2006, str.18 i 2001, Cichocki, Opałka, 2005, Stanek, miałkowski, 2001, Cichocki, Leithe, 2000). Aby dokonać wyboru najważniejszych przedsięwzięć konieczne jest dysponowanie informacjami o wielko ci nadwyżki operacyjnej oraz dochodów majątkowych, które mogą być przeznaczone na sfinansowanie realizacji planowanych zadań. Wielko ć tych rodków szacuje się w układzie rocznym, co ułatwia ich powiązanie z wielko cią nakładów odzwierciedlających wstępnie

50 50 Krzysztof S. CICHOCKI ustalony zakres rzeczowy WPI. Proces tego pierwszego przybliżenia nie powinien odbywać się w sposób tylko i wyłącznie wymuszony możliwo ciami finansowymi. Należy się kierować potrzebami JST okre lonymi w planie strategicznego rozwoju oraz optymalnym okresem realizacji poszczególnych etapów wszystkich przedsięwzięć wynikającym przede wszystkim z warunków technicznych. Pewne zadania można przesuwać w czasie. Przyjęta wielko ć nakładów na wykonanie zadań ujętych we wstępnej wersji WPI skutkuje najczę ciej konieczno cią ponownego przeanalizowania możliwo ci finansowania zadań, w tym szczególnie z udziałem rodków ze ródeł zewnętrznych, zarówno z dotacji jak i z długu. Wieloletni program inwestycyjny, łącznie z WPF, wyznacza ramy finansowania zadań inwestycyjnych i podejmowania długoterminowych decyzji dotyczących planowania inwestycji i rozwoju gospodarczego. WPI powinien odzwierciedlać i stopniowo zaspakajać potrzeby w zakresie infrastruktury i usług JST. Powinien także być ci le powiązany z programem zarządzania mieniem komunalnym umożliwiać analizę stanu mienia oraz kosztów jego eksploatacji. Wieloletni program inwestycyjny jest narzędziem pozwalającym optymalnie wykorzystywać rodki na inwestycje w długim okresie czasu oraz w rocznym budżecie. Z tego powodu przygotowanie wieloletniego planu inwestycyjnego jest jednym z warunków powodzenia prac nad wieloletnim planem finansowym. Cichocki i Leithe, 2000, nr 6, pisali o zależno ci pomiędzy procesem planowania i finansowania inwestycji - okre laniu potrzeb inwestycyjnych JST, metodach finansowania infrastruktury, ocenie zdolno ci kredytowej i zasobów finansowych (patrz także Vogt, 2004, rozdz. 2 i 5). Wieloletni plan finansowy, łącznie z WPI, okre la zbliżoną do optymalnej, realistyczną cieżkę finansowania zadań inwestycyjnych zaplanowanych w JST, w kolejno ci ustalonej w wieloletnim planie inwestycyjnym. cieżkę tę można zdefiniować jako program realizacji zadań inwestycyjnych o maksymalnych, w danym okresie, sumarycznych wydatkach na inwestycje. Wydatki te można zrealizować przy okre lonych dochodach majątkowych oraz kosztach związanych z pozyskaniem pożyczek i kredytów w taki sposób, aby zachowana była płynno ć finansowa budżetu (Cichocki, 2004, 2010a). Zgodnie z wieloletnim planem finansowym realizowane wydatki, w tym wydatki inwestycyjne, gwarantują spełnienie warunków zapisanych w ufp dotyczących bilansowania wydatków bieżących oraz ograniczonych całkowitych kosztów obsługi długu. Zarówno w wieloletnim planie finansowym, jak i w wieloletnim planie inwestycyjnym kluczowe jest oszacowanie dopuszczalnego poziomu wydatków inwestycyjnych w każdym kolejnym roku objętym prognozą. Będą one w WPI górną granicą dla wydatków inwestycyjnych, przewidzianych do poniesienia w kolejnych latach. Źosyć często zdarza się, że wskutek zbyt wysokich wydatków inwestycyjnych i zbyt wysokiego długu zaciąganego w przeszło ci przez JST, już

51 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 51 po roku, najpó niej po dwóch latach, JST jest zmuszona znacznie ograniczyć poziom wydatków inwestycyjnych przez okres kilku kolejnych lat (Cichocki, 2010, oraz 2004 i Liczba zadań, a więc także i nakłady inwestycyjne mogą się zmniejszyć po ustaleniu puli rodków dostępnych na finansowanie inwestycji, w tym dopuszczalnego, bezpiecznego poziomu długu, który JST może zaciągnąć w okresie prognozy. Realizowane będą te zadania, na które JST zdobędzie rodki bez naruszenia bezpieczeństwa finansowego Zarządzanie długiem Zarządzanie długiem w jednostkach samorządu terytorialnego, tak samo jak wieloletnie planowanie finansowe, jest procesem. Polega ono na okre leniu zdolno ci JST do zaciągania długu i możliwo ci jego spłaty - okre leniu bezpiecznego dla JST poziomu zadłużenia oraz jak najefektywniejszego wykorzystania wszystkich form długu. Podstawowym elementem zarządzania długiem jest odpowiedz na pytanie czy wskazane jest korzystanie ze rodków pożyczkowych. Źopiero, po pozytywnej decyzji dotyczącej zaciągnięcia długu, należy ustalić ile pożyczyć, kiedy pożyczać i jaka powinna być struktura długu (plan spłat, oprocentowanie, karencja). Zarządzanie długiem polega na dokonaniu wyboru najkorzystniejszej opcji pozyskania funduszy, takiej, która ma przewagę nad innymi opcjami, przede wszystkim pod względem kosztów. Wybrana opcja powinna być mniej kosztowna od innych opcji, ewentualnie powinna przynosić okre lone pożytki, np. przychody z inwestycji finansowanej z długu. Ponadto, spłaty długu (jego struktura) powinny być dopasowane do terminów, w których JST jest w stanie spłacać dług i zapewnić płynno ć budżetu, a ryzyka związane z wybraną formą długu i metodą finansowania powinny być niższe niż w innych przypadkach. Zarządzanie długiem obejmuje także efektywne monitorowanie terminów spłat wszystkich rat i odsetek, oraz przygotowywanie sprawozdań ze wszystkich bieżących i przyszłych zobowiązań dotyczących pożyczek, kredytów i obligacji. Prognoza długu należy do tych elementów WPF, które dają wyobrażenie o jako ci wieloletniego planowania finansowego w jednostce samorządowej. Przede wszystkim prognoza musi obejmować wszystkie formy długu (Kavanagh, 2007, str. 145 oraz rozdziały 5 i 10 w Bitner, Cichocki, Sierak, 2013). W przypadku, gdy prognoza kwoty długu obejmuje jedynie dług istniejący lub gdy jest sporządzana na okres krótszy niż np. 7 lat, wiadczy to o nieefektywnym planowaniu wieloletnim, w szczególno ci, niemożliwe jest wtedy planowanie finansowania przyszłych zadań inwestycyjnych. Jeżeli na przykład zadania inwestycyjne, zgodnie z ufp, zaplanowano na okres 4 lat (rok budżetowy i 3 lata

52 52 Krzysztof S. CICHOCKI następne), a w roku czwartym, obowiązkowej w Polsce prognozy finansowej, zaciągnięto dług na finansowanie zadania inwestycyjnego, to przy 7-letniej prognozie ten dług może mieć co najwyżej dwuletni okres zapadalno ci. Spłata kredytu lub wykupu obligacji musiałaby mieć miejsce w szóstym roku okresu planowania. Jest to obecnie sytuacja bardzo rzadka. JST zaciągają dług na okres dłuższy niż trzy lata. Okres spłaty wielu długów często przekracza 10 lat, nierzadko 20 lat, a kredyty na okres 8-12 lat są bardzo częste. W ród ponad 400 jednostek samorządu terytorialnego w Polsce, które odpowiedziały na ankietę w drugiej połowie 2012 r., ponad 46% JST w roku 2011 zaciągało kredyty na okres 8-12 lat i powyżej 12 lat (56% w r. 2010). Natomiast ponad 41% JST zaciągało kredyty na okres 4-7 lat (w roku 2010 było to 62%). W latach 2011 i 2010 około 90 % wszystkich JST zaciągało kredyty o dłuższym niż trzyletni okres zapadalno ci. Jeżeli zadania inwestycyjne, ujęte w wieloletnim programie inwestycyjnym, będą finansowane z długu, to przez kilka lub kilkana cie lat, do końca okresu zapadalno ci długu, trzeba w budżecie uwzględniać koszty obsługi długu. Taki obowiązek nakłada obecnie ufp na jednostki samorządu terytorialnego przy przygotowaniu wieloletniej prognozy finansowej. W Polsce wiele JST przygotowuje prognozy finansowe na bardzo długi okres, powyżej 30 lat (JST przygotowują WPF na okres 4 lat oraz do zakończenia zapadalno ci zobowiązań na okres, na jaki wylicza się nowy, indywidualny wska nik zadłużenia (patrz także rozd. 10.). Są to na ogół duże miasta - Kraków, Warszawa, Wrocław, Siedlce, Szczecin. Inne duże miasta, takie jak Poznań, Białystok, Rzeszów opracowują prognozy finansowe na okres lat. Większo ć miast na prawach powiatu opracowuje prognozy finansowe na okres kilkunastu lat. Prognoza długu na okres dłuższy niż 7 lat dla długu istniejącego i planowanego, stanowi miarę respektowania ustaleń w innych dokumentach wieloletnich, takich jak strategia, plan zagospodarowania przestrzennego, a przede wszystkim wieloletni plan finansowy. Korzystanie ze rodków kredytowych to z jednej strony przyspieszenie finansowania wybranych zadań, z drugiej, przesunięcie w czasie finansowania zadań i usług ze rodków własnych budżetu. Równocze nie, poprzez odłożenie w czasie spłaty zadłużenia, ciężar opłaty za przyszłe usługi przeniesiony zostaje na osoby, które będą z tych usług korzystały w przyszło ci. Proces przekazywania zobowiązań finansowych JST zarządowi następnej kadencji, a często następnemu pokoleniu jest bardzo ważny. Wymaga on zrozumienia i zaakceptowania celów i racjonalnych argumentów, które przemawiają za przejęciem zobowiązań JST, łącznie z jej zadłużeniem. Z tego powodu w zarządzaniu długiem bardzo ważne jest przestrzeganie standardów i korzystanie z tzw. dobrych praktyk - wzorców

53 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 53 i zasad (patrz Bitner, Cichocki, rozd. 10 i Cichocki rozd. 11 w: Bitner, Cichocki, Sierak, 2013). Standardy zarządzania długiem nie stanowią zazwyczaj sztywnych norm prawnych. Powstają w wyniku długotrwałego procesu kształtowania się okre lonych praktyk w zakresie zarządzania finansowego oraz oceny przydatno ci tych praktyk z punktu widzenia realizacji założonych celów. W wielu przypadkach dobre praktyki stają się normą zwyczajową, respektowaną przez jednostki władzy terytorialnej niezależnie od wymogów prawnych. Ponadto inwestorzy, zainteresowani nabywaniem różnych form długu JST, sami formułują standardy i dobre praktyki, które mają decydować o bezpieczeństwie tego długu. Źecydującą rolę w zakresie oceny danych praktyk jako dobrych oraz istotną rolę w ich upowszechnieniu odgrywają organizacje profesjonalistów, w szczególno ci stowarzyszenia zrzeszające praktyków w obszarze finansów publicznych, związki jednostek samorządu terytorialnego oraz agencje ratingowe. Różnice między normami prawnymi a dobrymi praktykami w zakresie zarządzania finansowego mają często tylko formalny charakter. Przykładowo, brytyjska organizacja profesjonalna CIPFA formułuje zalecenia adresowane do JST pomimo braku prawnego mandatu w tej sferze, natomiast regulator nakazuje jednostkom władzy lokalnej respektowanie zaleceń CIPFA. Mają one zatem charakter tzw. miękkiego prawa (soft law). Zalecenia formułowane przez amerykańską organizację specjalistów ds. finansów publicznych, Government Finance Officers Association, w odróżnieniu od zaleceń CIPFA, nie są oficjalnie respektowane przez regulatora, są jednak powszechnie stosowane ze względu na solidne oparcie w teorii finansów i dostosowanie do oczekiwań inwestorów (popytowej strony rynku). GFOA pełni także ważną rolę w negocjacjach z agencjami ratingowymi, jako reprezentant interesów samorządów. Dobre praktyki promowane przez niemieckie organizacje jednostek samorządu terytorialnego powstają w wyniku współpracy z kredytodawcami. Okólniki wydawane przez organy nadzoru finansowego uwzględniają opinie formułowane przez organizacje kredytodawców, w szczególno ci Bundesverband Öffentlicher Banken Źeutschlands (VÖB). Także w Polsce organizacje samorządowe takie jak Związek Miast Polskich, ląski Związek Gmin i Powiatów oraz Związek Banków Polskich odgrywają ważną rolę w kształtowaniu reguł fiskalnych dotyczących długu. Wpływ agencji ratingowych na praktyki zarządzania finansami oraz zarządzania długiem JST, jest szczególnie widoczny w krajach, w których decydujące znaczenie dla ograniczania dostępu jednostek samorządu terytorialnego do rynku kapitałowego mają mechanizmy dyscypliny rynkowej. Agencje stanowią ważny element infrastruktury komunalnego rynku kapitałowego w krajach o rozbudowanych normach prawnych ograniczających możliwo ci zaciągania i ustalania warunków zadłużenia (Foremny, 2011, Vulovic, 2010, Kehew, Matsukawa, Petersen, 2005, Freire, Petersen, 2004, Petersen, Crihfield, 2000).

54 54 Krzysztof S. CICHOCKI Najbardziej znane agencje z bogatym i długim do wiadczeniem na rynku amerykańskim obejmują swoją działalno cią zwłaszcza w ciągu ostatnich 20 lat - także jednostki władzy terytorialnej poza Stanami Zjednoczonymi. Ta międzynarodowa perspektywa jest ródłem zróżnicowanych systemów, reguł i praktyk w zakresie zarządzania finansowego w jednostkach samorządu terytorialnego. Skłania także do opracowywania zobiektywizowanych kryteriów i ocen wiarygodno ci kredytowej opracowywania różnego rodzaju rankingów tych jednostek (patrz Bitner, rozdz w Bitner, Cichocki, Sierak, 2013). Zarządzanie finansowe, w szczególno ci zarządzanie długiem, stanowi tylko jeden z czynników uwzględnianych przez agencje w procesie przyznawania ratingu, jednakże formułowane przez agencje metodyki okre lające kryteria ratingu jednostek władzy terytorialnej mają istotny wpływ na kształtowanie się w JST okre lonych praktyk zarządzania. Po rednio stanowią istotne ródło generowania standardów zarządzania długiem jednostek samorządu terytorialnego. Polityka zarządzania długiem powinna obejmować wszystkie rodzaje długu zaciąganego przez JST. W USA są toś dług ogólny (dług, którego spłata obciąża dochody funduszu ogólnego) włączając w to także transakcje leasingu finansowego, obligacje przychodowe, pożyczki ze stanowych funduszy rewolwingowych i tzw. bond banks (State Revolving Loan Funds and Pools), instrumenty typu hybrydowego (np. dług spłacany z wyodrębnionych dochodów lub zabezpieczony w szczególny sposób). Powinna także regulować krótkookresowe pożyczki wynikające z potrzeb płynno ciowych - patrz Kavanagh, 2007, oraz agencje ratingowe S&P, Fitch, Moodys. Polityka zarządzania długiem powinna umożliwiać ustalenie limitów lub akceptowalnych poziomów zadłużenia typu prawnego, finansowego i informacyjnego. Limity prawne mogą być okre lone w konstytucji lub ustawach (np. w USA stanowych, poszczególnych landów w Niemczech), statutach JST, ewentualnie w uchwałach lub umowach wewnętrznych. Limity konstruowane są zwykle jako wska niki dotyczące bezpo rednio poziomu długu, np. dług na mieszkańca, długu w relacji do dochodów, dług do podatkowej warto ci nieruchomo ci, a ponadto dotyczą kosztów obsługi długu, np. koszt obsługi długu w relacji do dochodów (lub wydatków funduszu ogólnego - USA). Patrz Bitner, 2013a, Bitner, Cichocki, Sierak, 2013, Cichocki, Leithe, 2000, Tigue, 1998, Kurish, Tigue, 1993, oraz rekomendacje GFOA Źebt Policy Handbook, 1994, Polityka długu. Ograniczanie poziomu długu, 1995). Limity dotyczące obligacji przychodowych obejmują zwykle wska nik kosztów obsługi długu (roczne koszty obsługi długu w relacji do przychodów zabezpieczających długi). Limity dotyczące długu krótkoterminowego dotyczą na ogół celów i okoliczno ci uzasadniających zaciąganie takiego długu oraz warunków dotyczących wielko ci zadłużenia.

55 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 55 Ponadto, polityka zarządzania długiem powinna obejmować zasady strukturyzacji zadłużeniaś okre lenie maksymalnego okresu zapadalno ci, przeciętnej zapadalno ci, preferencje dotyczące sposobu spłat rat ( annuitetowe, lub równe raty kapitałowe), formy długu - dług krajowy lub w walutach obcych, stosowanie opcji wcze niejszego wykupu z uwzględnieniem warunków rynkowych i potrzeb budżetu, stosowanie długu opartego na zmiennej lub stałej stopie procentowej. Powinna także obejmować dopuszczalne formy zabezpieczenia długu. W szczególno ci politka długu powinna zawierać ustalenia dotyczące korzystania z instrumentów pochodnychś zasady nabywania instrumentów pochodnych (derywatów), warunki uzasadniające stosowanie derywatów, rodzaje derywatów dopuszczalnych i niedopuszczalnych, sposoby pomiaru, oceny i zarządzania ryzykiem (m.in. ryzykiem prawnym, ryzykiem kredytowym, ryzykiem przedwczesnego zakończenia umowy kredytowej, ryzykiem refinansowania). Polityka zarządzania długiem powinna także okre lać dopuszczalne praktyki w zakresie emisji długu, kryteria okre lenia sposobu sprzedaży (procedury zamówieńś przetargu, sprzedaży negocjowanej). Powinna także okre lać warunki dotyczące ratingu (liczbę ratingów, sposób wyboru usługodawcy) oraz inne zasady bieżącego zarządzania długiem. W szczególno ci, w postanowieniach polityki długu ustala się zasady ewentualnego inwestowania przychodów stanowiących wolne rodki, obowiązki informacyjne, gwarancje przestrzegania zgodno ci postępowania z prawem oraz zasady informowania inwestorów. Patrz Bitner, rozdz. 6 w Bitner, Cichocki, Sierak, Ważna jest także polityka informacyjna prowadzona przez JST w zakresie zarządzania długiem. Limity dla celów informacyjnych dotyczące publicznej polityki informacyjnej powinny okre laćś zadania, które mogą być finansowane z długu lub nie mogą być w ten sposób finansowane, Powinny także zawierać odniesienia do transakcji typu PPP rodzaje długów, które mogą lub nie mogą być emitowane cele związane z rozwojem gospodarczym JST oraz finansowaniem inwestycji z długu ewentualne zamierzenia dotyczące podniesienia opłat, lub podatków, w związku z zaciąganym długiem na finansowanie okre lonej inwestyji. Standardy zarządzania długiem w jednostkach samorządu terytorialnego wynikają z tzw. dobrych praktyk samorządów w Kanadzie i USA, gdzie wykorzystanie długu przez samorządy do finansowania inwestycji jest najbardziej zaawansowane oraz w krajach UE, w Wielkiej Brytanii, Niemczech, Norwegii i Szwajcarii.

56 56 Krzysztof S. CICHOCKI System wzajemnie ze sobą połączonych standardów, okre lonych w dwóch obszarach zarządzania długiem, wieloletniego planowania oraz instytucjonalnych metod i narzędzi zarządzania omówiono w Bitner, Cichocki, Sierak, 2013 (Bitner, Cichocki, rozdz. 10, patrz także Źiagram 10.1.). Główną uwagę skupiono na relacjach pomiędzy poszczególnymi standardami i ocenie wykonania tych standardów przez JST. Zaprezentowano piętna cie następujących standardów. 1. Istnienie wieloletniego planu finansowego (WPF) oraz wieloletniego planu inwestycyjnego (WPI) - na okres co najmniej 7 lat. 2. Uchwalanie wieloletniego planu finansowego i wieloletniego planu inwestycyjnego przez organ stanowiący (radę JST). 3. Opracowanie wieloletniego planu finansowego i wieloletniego planu inwestycyjnego w kilku wariantach, np. optymistycznym, bazowym i ostrzegawczym. 4. Istnienie prognozy długu na okres co najmniej 7 lat, obejmującej dług istniejący oraz dług planowany, najlepiej do końca okresu zapadalno ci zobowiązań. 5. Istnienie wyceny majątku oraz wieloletniego programu sprzedaży i prywatyzacji majątku. 6. Uwzględnianie w WPF oraz WPI kosztów eksploatacji zrealizowanych zadań inwestycyjnych. 7. Istnienie polityki zarządzania długiem. 8. Koncentracja kompetencji w zakresie zarządzania długiem. 9. Źokumentowanie procedur w zakresie zarządzania długiem i ryzykiem związanym z zaciąganiem długu w ramach kontroli zarządczej. 10. Jawno ć procesów związanych z zarządzaniem długiem. 11. Ograniczanie ryzyk związanych z zaciąganiem zadłużenia przez wykorzystywanie pochodnych instrumentów finansowych. 12. Posiadanie ratingu - zewnętrznej oceny ryzyka kredytowego JST. 13. Oparcie oceny ofert na efektywnym koszcie kredytu. 14. Stosowanie złotej zasady zarządzania finansami samorządowymi. Standard numer 12 jest zdefiniowany jako dwuczę ciowy, alternatywnie uwzględniający rating krajowy i międzynarodowy. Warto zauważyć, że 7 standardów (od 1 do 7) jest bezpo rednio związanych z wieloletnim planowaniem finansowym. Ponadto, 4 standardy (od 11 do 14) są po rednio powiązane z planowaniem wieloletnim. Źla każdego standardu Bitner i Cichocki zdefiniowali kilka kryteriów wypełniania standardu (od dwóch do sze ciu). Każdemu kryterium przypisano okre loną liczbę punktów od zera do dziesięciu. Wszystkie standardy omówiono dokładnie w rozdz. 10 monografii Bitner, Cichocki, Sierak, Funkcje wieloletniego planowania finansowego, które wpływają na przestrzeganie standardów zarządzania długiem w tym obszarze są znane na rynku

57 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 57 międzynarodowym i są intuicyjnie klarowne, jednakże w polskiej praktyce nie są dostatecznie doceniane. Źotyczy to wpływu zaciągniętego długu na budżet (spłata rat i koszt odsetek w kolejnych latach całego okresu spłaty długu), wpływu eksploatacji wybudowanych obiektów na bieżące koszty budżetu oraz posiadania wieloletniego programu sprzedaży i prywatyzacji istniejącego i mającego powstać majątku JST. Program sprzedaży i prywatyzacji musi być poprzedzony wyceną majątku, a wycena powinna być metodycznie aktualizowana. Cichocki, w rozdz. 11 powższej monografii zaproponował model, z wykorzystaniem powyższych standardów, w celu dokonania kompleksowej oceny zarządzania długiem i finansami w jednostkach samorządu terytorialnego, oraz umożliwienia porównania JST i wybrania takich JST, które najlepiej zarządzają długiem. Zarówno ocena jak i ranking pokazują, w jakim stopniu jednostki samorządu stosują dobre praktyki, które z powodzeniem były stosowane przez wiodące samorządy krajów OźCŹ oraz są zalecane przez organizacje zrzeszające specjalistów w obszarze zarządzania finansami samorządowymi. Zaproponowana metoda oceny JST jest zbliżona do metod wykorzystywanych przez międzynarodowe agencje ratingowe. Koncepcję modelu przedstawiono na Źiagramie wś Bitner, Cichocki, Sierak, Model składa się z dwóch etapów oceny zarządzania długiem w jednostkach samorządu terytorialnego. W pierwszym etapie ocenie podlega wypełnianie przez JST piętnastu wymienionych standardów w obszarze zarządzania długiem. Standardy w obszarze organizacji i instytucjonalizacji zarządzania długiem mają w zamierzeniu wypełniać dwa celeś zwiększać kompetencje kredytobiorców (JST) i ich wiadomo ć dotyczącą ryzyka związanego z zaciąganiem długu i obecno cią na rynku kapitałowym, oraz wspierać wizerunek JST jako wiarygodnego partnera na rynku kapitałowym. Mają także kształtować wizerunek JST w ród mieszkańców, jako profesjonalnego uczestnika tego rynku. Mieszkańcy powinni być przekonani, że dług, zaciągnięty na finansowanie infrastruktury, lub poprawę usług, będzie dobrze służył im i przyszłym pokoleniom lokalnej społeczno ci. Zagadnienia współuczestnictwa mieszkańców w tworzeniu WPF omówiono w punkcie 3.9. W drugim etapie oceniana jest za pomocą ilo ciowych wska ników finansowych jako ć wypełniania standardów, których stosowanie jest oceniane w pierwszym etapie. Oceniają one przede wszystkim jako ć zarządzania finansami i gotówką oraz skuteczno ć zarządzania finansami mierzoną warto cią udziału wydatków inwestycyjnych w całkowitych wydatkach JST. Stosowanie wszystkich sze ciu ilo ciowych wska ników modelu związanych z jako cią wypełniania standardów dokładnie omówiono w rozdziale w Bitner, Cichocki, Sierak, Z pomocą zaproponowanego modelu oceniono 120 jednostek samorządu terytorialnego w Polsce. Źane do badań uzyskano z badań ankietowych przeprowadzonych w ród polskich JST uczestniczących w komunalnym rynku kapitałowym.

58 58 Krzysztof S. CICHOCKI Standardy zarządzania długiem JST w przeciwieństwie do zarządzania długiem Skarbu Państwa nie były często przedmiotem kompleksowej analizy teoretycznej. Ważniejsze publikacje w tym zakresie koncentrują się na omawianiu roli zadłużenia w systemie finansowym samorządu terytorialnego oraz na ocenie bieżących regulacji prawnych dotyczących zarządzania długiem samorządów. Powszechne stosowanie standardów może doprowadzić do zwiększenia samodzielno ci finansowej, np. władztwa podatkowego, jednostek samorządu terytorialnego. Kavanagh, 2007, str omawia wska niki, dotyczące długu obecnego i planowanego do zaciągnięcia oraz zadłużenia w relacji do wyniku operacyjnego budżetu wpływające na pozycję finansową JST. Podaje także przykłady wska ników długu do dochodu i majątku społeczno ci lokalnej, które wpływają na obciążenie podatkowe mieszkańców, obecnie i w przyszło ci (patrz także Stieglitz, 1998, rekomendacja GFOA dotycząca ustalania limitów, Benchmarking, 2010 oraz Cichocki, Leithe, 2000). Charakter i okres prognozy długu często pozwala z większym prawdopodobieństwem wnioskować o jako ci planowania wieloletniego niż ewentualne wska niki nawiązujące wprost do terminów opracowywania wieloletnich planów inwestycyjnych i wydatków inwestycyjnych. Wynika to stąd, iż wiele jednostek samorządu terytorialnego, które stosuje wieloletnie planowanie finansowe, obejmujące nierzadko okres kilkunastu, a nawet kilkudziesięciu lat - w związku z konieczno cią planowania spłat długu robi to bardzo rzetelnie. Jednakże, wiele JST uchwala wieloletnie plany inwestycyjne zgodnie z literalnym brzmieniem obowiązującej ustawy. Przykładowo w Polsce, ustawa z dnia o finansach publicznych (ze zmianami) wymaga, aby do uchwały w sprawie WPF dołączyć wykaz przedsięwzięć wieloletnich, bieżących i inwestycyjnych, ale trwających nie krócej niż jeden rok. Wykaz tych przedsięwzięć stanowi podstawę do zaciągania zobowiązań wieloletnich i w fazie prac nad WPF ma ostrzegać i zapobiegać nadmiernemu zadłużaniu JST. Jednakże, w przyszłych latach wystąpi wiele zadań inwestycyjnych realizowanych krócej niż jeden rok, także bieżących, na których finansowanie trzeba będzie zaciągnąć zobowiązania. Aby uwzględnić te zobowiązania JST musi w swojej prognozie wydatków bieżących (patrz Źiagram 4.1. oraz rozdział 5.1.) uwzględnić spłatę oprocentowania od długu zaciągniętego na finansowanie zadań nie znajdujących się w wykazie zadań wieloletnich, a także uwzględnić inne odpowiednie wydatki na te zadania. Ponadto, w bilansie trzeba dodatkowo uwzględnić przychody służące finansowaniu tych zadań, oraz rozchody związane ze spłatą długu zaciągniętego na finansowanie zadań o czasie realizacji krótszym niż jeden rok. Te dodatkowe wydatki bieżące trzeba uwzględnić we wska niku ograniczającym koszty obsługi zadłużenia. Udział zadań inwestycyjnych o czasie trwania poniżej jednego roku stanowi często bardzo istotną czę ć sumarycznych wydatków inwestycyjnych.

59 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 59 Tak więc ustawa o finansach publicznych w zakresie planowania wieloletniego proponuje rozwiązania nierealistyczne i wymagające dodatkowej pracy od tych, którzy chcą rzetelnie i bezpiecznie planować swoje finanse. Podobnie jak pod poprzednią ustawą, czę ć JST postąpi literalnie zgodnie z wymogami ustawy i przygotuje swoje prognozy bez uwzględnienia finansowania zadań o czasie trwania krótszym niż jeden rok. Może to spowodować istotne zagrożenie płynno ci. Krajewska i Jońca, 2012, omawiają wady załącznika do WPF obejmującego wykaz przedsięwzięć, które należy w tym załączniku umie cić zgodnie z ufp, Zwracają uwagę na niepraktyczną definicję tych przedsięwzięć obejmującą wyłącznie zadania o czasie trwania powyżej jednego roku. Zmusza to jednostki samorządu terytorialnego do powtórnych wyliczeń w celu ustalenia limitów kosztów obsługi długu oraz limitów wydatków inwestycyjnych w kolejnych latach. JST muszą limity dla wydatków inwestycyjnych oraz długu wyznaczać precyzyjnie. Wykonują niepotrzebne wyliczenia tylko i wyłącznie na potrzeby wypełnienia ustawowego obowiązku. Rozważne i ostrożne wykorzystanie kredytu i obligacji ( ródeł rynku finansowego) może wydatnie zwiększyć możliwo ci JST w zakresie wiadczenia usług, zarówno w bliższej jak i dalszej przyszło ci. Powiększanie kapitału jest na ogół podstawą rozwoju. źfektywne jego wykorzystanie jest zadaniem wieloletniego planowania finansowego. Zaciągnięcie długu może służyć finansowaniu ważnych dla JST zadań. Może także być metodą minimalizacji kosztów. Czasami kredytowanie jest korzystniejsze niż korzystanie ze rodków własnych. Ma to miejsce wtedy, gdy np. zysk z lokaty własnego kapitału jest wyższy od kosztów uzyskania kredytu. Zalety i wady emisji obligacji komunalnych i korzystania z kredytów przedyskutowano w Bitner, 1999, Cichocki, Prognozowanie dochodów i wydatków Prawidłowe zarządzanie finansami wymaga okre lania skutków bieżących decyzji w przyszło ci. Źokładne okre lenie przyszłego potencjału finansowego jednostki samorządu terytorialnego jest zadaniem trudnym. Czynniki ograniczające możliwo ć trafnego przewidywania przyszłych dochodów i wydatków wynikają zarówno z niepewno ci związanej z przyszłą sytuacją makroekonomiczną oraz lokalną, jak i niedoskonało ci w zakresie zarządzania JST. Źo tych niedoskonało ci należą np. brak polityki zarządzania długiem oraz jasno zdefiniowanych zasad polityki zarządzania mieniem komunalnym lub braku polityk sektorowych dotyczących usług. Czynniki ograniczające wynikają także z niedoskonało ci metod prognozowania i planowania finansowego. Wspomniane trudno ci w przewidywaniu przyszłej sytuacji finansowej dotyczą wszystkich JST w Polsce.

60 60 Krzysztof S. CICHOCKI Źo przygotowania spójnej prognozy finansowej bardzo pomocne jest wcze niejsze opracowanie strategii rozwoju oraz polityk sektorowych (Cichocki, 2001, Vogt, 2004). Pożądana jest cisła koordynacja prac nad przygotowaniem prognozy z pracami nad innymi planami, które są powiązane z finansami JST, w szczególno ci planem inwestycyjnym. Z założeń przyjętych w wieloletniej prognozie finansowej korzystać będą wszyscy planujący działalno ć bieżącą i inwestycyjną. Ważne dla JST jest istnienie potencjalnych możliwo ci wzrostu dochodów własnych związanych np. z dobrym systemem i organizacją lokalnej polityki podatkowej. Przykładowo, istotny jest wysoki udział dochodów podatkowych, o stabilnym charakterze, w dochodach ogółem (np. podatek od nieruchomo ci, podatek PIT) oraz wzrastająca skuteczno ć ciągalno ci podatków i opłat. Wysoki udział dochodów własnych w dochodach ogółem wiadczy o dużej samodzielno ci gminy w zakresie realizowania polityki finansowej i gospodarczej. Przy opracowywaniu prognoz ważne jest także my lenie perspektywiczne i stosowanie metod zarządzania dotyczących długiego okresu. Przykładowo, aktywno ć JST w zakresie wpływania na wielko ć dochodów z majątku wymaga nie tylko stosowania maksymalnych stawek w zakresie dochodów z podatków lokalnych, zwłaszcza podatku od nieruchomo ci, ale także podjęcia długofalowych działań zmierzających do okre lenia polityki wykorzystania mienia np. dzierżawy lub sprzedaży mienia komunalnego. Opracowanie wieloletniego programu zarządzania i prywatyzacji majątku jest dla JST bardzo korzystne. W zakresie poszukiwania nowych dochodów w ramach pozostałych ródeł, poza dochodami własnymi, występuje możliwo ć pozyskiwana różnego rodzaju dotacji ze ródeł pozabudżetowych, które służą przede wszystkim realizacji zadań inwestycyjnych. Ich pozyskanie jest uzależnione od charakteru i stopnia przygotowania zadań inwestycyjnych do realizacji. Niestety, pomimo dobrego przygotowania zadań i posiadania WPI oraz studiów wykonalno ci, nie można, z dużym prawdopodobieństwem, przewidzieć wielko ci dochodów z dotacji. Z tego powodu założenia o wystąpieniu takich dochodów w budżecie JST nie mogą być przyjmowane jako pewne. Sugeruje się jednak alternatywne uwzględnianie tych dochodów w ujęciu wariantowym prognozy, np. w wariantach realistycznym i optymistycznym. W WPF uwzględnia się alternatywne prognozy dochodów i wydatków związane z różnymi scenariuszami realizacji zadań (Casey, Mucha (Eds.), 2008, Vogt, 2004, str , Cichocki, str w: Cichocki (red.), 2001, Blom, Guajardo, 2001). Prognozowanie dochodów jest bardziej sztuką niż metodą naukową. Przy pracy nad prognozami wykorzystuje się jednak ci le okre lone zasady. Poniżej wymieniono warunki, które powinny być spełnione aby opracowane prognozy dochodów były trafneś dobre rozumienie systemu, który generuje dochody JST

61 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 61 rozpoznanie i zrozumienie czynników, które miały wpływ na poszczególne ródła dochodów w latach poprzednich; identyfikacja dochodów powtarzalnych posiadanie aktualnej informacji o zachodzących procesach i oczekiwanych zmianach. Ważne jest dokonanie diagnozy stanu finansów i zidentyfikowanie czynników, które mogą ten stan zmienić umiejętne wykorzystanie własnego do wiadczenia i intuicji. Matematyczne i statystyczne metody opracowywania precyzyjnych prognoz budżetu, nawet przygotowywane oddzielnie dla każdego ze ródeł dochodów, często zawodzą. Nie możemy uzyskać dokładnych prognoz jedynie poprzez statystyczną obróbkę danych. Źobre przygotowanie prognozy opiera się na dogłębnej analizie budżetu, umiejętnej ocenie sytuacji, realistycznych założeniach i zdrowym rozsądku. Uwzględnienie kilku wariantów prognoz jest przejawem takiego rozsądku. Ustalenie stabilnych, powtarzalnych dochodów i ich udziału w dochodach ogółem, jest także zasadniczym warunkiem trafnych prognoz. Prognoza budżetu JST winna być opracowana w oparciu o przeprowadzoną analizę empiryczną sytuacji budżetowej tej JST za okres ostatnich kilku, np. 5 lat poprzedzających rok, w którym dokonuje się diagnozy i przygotowuje budżet. Analiza ta pozwala dostrzec pewne prawidłowo ci w zakresie kształtowania się wewnętrznej struktury budżetu, np. miasta, ujawnia też tendencje zmian. W latach (także latach 90-tych) gospodarki wielu jednostek samorządowych znalazły się w nowej, złożonej sytuacji. Ogólno wiatowy kryzys gospodarczy, a w Polsce spowolnienie gospodarcze, przejawiły się obniżeniem dynamiki PKB, spowolnieniem rozwoju lokalnego, wzrostem stopy bezrobocia oraz ujawnieniem szeregu problemów społecznych. Kierunki i tempo rozwoju gospodarczego mają bezpo redni wpływ na przewidywane tempo lokalnego wzrostu gospodarczego i budżety jednostek samorządu terytorialnego. W wielu JST obniżyły się dochody, zwłaszcza z podatku od osób prawnych (CIT) i podatku od czynno ci cywilno-prawnych (PCC), a także zmalały dotacje z rządu centralnego (pokazano to przykładowo na rysunku 3.2 dla miasta st. Warszawy). W latach dynamika zmian dochodów z podatków CIT oraz PCC była duża. Spadek dochodów z podatku CIT wynosił 14% w r. 2009, a w r dochody te spadły o dalsze 23%, aby wzrosnąć o 10% w roku 2011 i ponownie spa ć o 12,5% w roku Źochody z podatku PCC silnie malały w latach 2009 (o 21%), 2011 (o 15%), oraz 2012 (o 40%). W roku 2014 dochody z PCC mają się ustabilizować, natomiast z CIT wzrosnąć o 5,7%. Źochody z podatku od osób

62 62 Krzysztof S. CICHOCKI fizycznych (PIT), po nieznacznych spadkach w latach 2009, 2010 systematycznie rosną. 6 Rysunek 3.2. Źynamika zmian dochodów z PIT, CIT i PCC, zmiana procentowa rok do roku ródłoś obliczenia własne na podstawie danych miasta st. Warszawy 7. Na tym przykładzie widać, że aby trafnie przewidzieć dochody tylko z tych trzech ródeł podatkowych należy, po pierwsze dokładnie ocenić warunki zewnętrzne, a po drugie, mieć dokładną znajomo ć sytuacji lokalnej i posiadać duże do wiadczenie w obszarze możliwo ci generowania przez miasto dochodów z tych ródeł. Ponadto trzeba znać dane z przeszło ci o ciągalno ci powyższych podatków. Ocena potencjału dochodowego JST polega na zidentyfikowaniu najważniejszych ródeł dochodów, oraz problemów utrudniających uzyskanie dochodów z poszczególnych ródeł. Prognoza dochodów powinna być przygo- 6 Zjawiska kryzysowe miały na szczę cie charakter przej ciowy i wystąpiły w momencie, gdy sytuacja finansowa JST oraz sytuacja gospodarki lokalnej były relatywnie dobre. Po okresie spadków, sytuacja gospodarcza Polski i podsektora samorządowego, jak się wydaje, ulegnie wyra nej poprawie w latach Poprawią się także finanse indywidualnych JST, zmniejszy się deficyt i ustabilizują dochody większo ci JST. Podatek dochodowy od osób fizycznych stanowi dochód gminy w postaci udziału w ogólnej kwocie podatku odprowadzanego z tego tytułu do budżetu państwa. 7 Budżet na rok 2014 (15 grudnia 2013) oraz WPF na lata (15 listopada 2013).

63 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 63 towana dla każdego ródła dochodów oddzielnie. Najważniejszą pozycję w dochodach własnych JST stanowią dochody podatkowe, w tym przede wszystkim podatek PIT oraz od nieruchomo ci, a także dochody z subwencji ogólnej. Przykładowo, na rysunku 3.3. podano prognozowane tempo wzrostu dochodów bieżących z sze ciu ródeł. ródła te należy uzupełnić o co najmniej wpływy z opłat za zarząd, użytkowanie i użytkowanie wieczyste nieruchomo ci oraz wpływy z dotacji i rodków przeznaczonych na cele bieżące. Rysunek 3.3. Źynamika zmian dochodów z wybranych ródeł, zmiana procentowa rok do roku ródłoś obliczenia własne na podstawie danych miasta st. Warszawy. Budżet na rok 2014, WPF na lata Zarządzający finansami w mie cie st. Warszawie uznali, że tempo dochodów z tych ródeł zmienia się bardzo dynamicznie z roku na rok. W związku z tym przeprowadzili szczegółową analizę oczekiwanych wpływów w najbliższych trzech latach, tj i dokonali weryfikacji prognoz dochodów ze wszystkich ródeł. Skala zmian w tak krótkim okresie spowodowała konieczno ć weryfikacji czę ci ródeł dochodów również w perspektywie obejmującej rok 2017 i lata następne. Warto podkre lić, że zawsze, gdy zmienia się prognozę na najbliższy rok (w budżecie), trzeba skorygować prognozę na lata następne i zmianami objąć okres dłuższy niż wymagany okres czteroletni.

64 64 Krzysztof S. CICHOCKI W WPF miasta stołecznego Warszawy, listopad 2013, stwierdza się, że istnieją uzasadnione przesłanki do przyjęcia strategii polegającej na konserwatywnym prognozowaniu dochodów w roku 2014 i latach następnych. Oceniono, że w najbliższej perspektywie nie będzie warunków, by dochody z głównych ródeł (np. PCC i CIT) uzyskały realny poziom obserwowany w 2008 roku. Ponadto, duża zmienno ć czynników wpływających na wysoko ć dochodów majątkowych, w tym w szczególno ci brak stabilno ci na rynku nieruchomo ci, powoduje, że prognozowanie w oparciu o realizację dochodów uzyskanych w ostatnich kilku latach obarczone byłoby dużym ryzykiem. Okres od 2006 r. do 2008 r. charakteryzował się wyjątkowo korzystną koniunkturą, która kontrastuje z latami kiedy wystąpiło załamanie dochodów ze sprzedaży lokali i nieruchomo ci oraz skorelowanych z nimi innych wpływów np. z PCC i CIT. Dotyczy to bardzo wielu miast w Polsce. Po omówieniu uwarunkowań dotyczących sze ciu wybranych ródeł dochodów bieżących, łatwiej jest zrozumieć prognozę tych dochodów na lata przedstawioną w WPF m. st. Warszawy. Udziały dochodów z poszczególnych ródeł w dochodach bieżących są różne, przykładowo, udział PIT we własnych dochodach bieżących jest największy, wynosi 40,3% w r (stanowi 34,5% dochodów ogółem) i 40,6% w r Źuży jest także udział subwencji ogólnej, w latach 2013 i 2014 wynosi odpowiednio 15,6% oraz 14,8% własnych dochodów bieżących. Udział CIT sięga 9% własnych dochodów bieżących. W związku z niskim tempem wzrostu dochodów z prezentowanych ródeł, spadkiem dochodów z mienia oraz spadkiem dotacji na cele bieżące, tempo zmian dochodów bieżących spada do zera w roku 2015 i jest równe 3,5%-4% w latach 2016 i Przewiduje się, że dotacje będą malały w kolejnych latachś 2014 (-3,9%), 2015 (-7,3%), 2017 (-7,2%). Przy konstruowaniu projektu WPF nie dysponowano informacjami na temat budżetu rodków europejskich w ramach kolejnej perspektywy finansowej 8, a więc w prognozie dochodów bieżących, a także dochodów majątkowych nie uwzględniono wpływów, które potencjalnie będą przekazywane z budżetu Unii źuropejskiej w ramach perspektywy finansowej na lata Uwzględniono wyłącznie dochody przekazywane z budżetu UE w ramach perspektywy finansowej na lata z okresem wydatkowania do 2015 roku. W związku z tym prezentowane na rysunku 3.4. prognozowane tempo wzrostu dochodów majątkowych oraz dochodów ogółem można uznać za prognozę 8 Wszystkie JST w Polsce są w identycznej sytuacji. Z tego powodu warto jest przygotować co najmniej dwa, lub trzy scenariusze dochodów, które zależą od poziomu funduszy przekazywanych z budżetu Unii źuropejskiej i innych ródeł zagranicznych.

65 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 65 zachowawczą (scenariusz zachowawczy), która stanowi dolną granicę tych dochodów. Na rysunku 3.4. pokazano, że dochody ogółem maleją w roku 2015 o 2,3% w porównaniu z rokiem 2014, następnie rosną wolno o 1,1% w roku 2016 i o 2,5% w roku Wzrost ten wynika wyłącznie ze wzrostu dochodów bieżących, gdyż dochody majątkowe w latach 2016, 2017 są bliskie zeru maleją o niemal 100%. Jest to scenariusz pesymistycznej prognozy dochodów majątkowych. Rysunek 3.4. Źynamika zmian dochodów bieżących, majątkowych i ogółem, zmiana procentowa rok do roku ródłoś obliczenia własne na podstawie danych miasta st. Warszawy. Budżet na rok 2014, WPF na lata W rozdziałach 5.2. i 5.4. pokazano scenariusz optymistycznej prognozy dochodów majątkowych oraz dochodów ogółem dla miasta st. Warszawy, z uwzględnieniem rodków pochodzące ze ródeł zagranicznych. W kolejnych projektach WPF na lata oraz , prognoza dochodów, po korektach uwzględniających rodki z Uź, będzie się zbliżać do prognozy dochodów przedstawionych w rozdziale 5.4., a być może dla wybranych lat okresu będzie wyższa. Najprawdopodobniej, już w roku 2015, lub w końcu roku 2014, prognoza dochodów zostanie uzupełniona o rodki pochodzące ze ródeł zagranicznych. Patrz także rysunki W tabeli 3.1. pokazano podstawowe kategorie dochodów JST, z rozbiciem na dochody bieżące i majątkowe oraz dochocdy własne i zewnętrzne.

66

67 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 67 Przy pracach nad prognozą dochodów warto jest ustalić ogólną strukturę dochodów. Przykładowe założenia dotyczące struktury dochodów miasta na prawach powiatu przedstawiono w Tabeli 3.2. Tabela 3.2. Przykładowa struktura dochodów miasta na prawach powiatu. Udział w dochodach ogółem Plan Realizacja Rok Rok Po 4 latach budżetowy budżetowy Po 4 latach Źochodów własnych 74% 77% Źochodów zewnętrznych 26% 23% Źochodów bieżących 87% 80% Źochodów majątkowych 13% 20% ródłoś Opracowanie własne. Przy konstruowaniu prognozy wydatków, równie ważna jak przy prognozie dochodów jest analiza ich struktury, z podziałem na wydatki inwestycyjne i bieżące. Pierwszym etapem w opracowywaniu prognozy wydatków JST, zgodnie z ustawą o finansach publicznych, jest dokonanie rozdziału wydatków bieżących od inwestycyjnych. Prognoza wydatków bieżących obejmuje wszystkie koszty związane z wykonywaniem zadań własnych i zadań zleconych. Wiąże się ona z okre leniem takiego poziomu wydatków, jaki musi być zachowany w celu wykonywania podstawowych funkcji i zadań JST. W przypadku wystąpienia trudno ci z finansowaniem zaplanowanych zadań, w pierwszej kolejno ci pokrywane będą niezbędne wydatki związane z obowiązkowymi zadaniami zleconymi. Przy prognozowaniu wydatków należy liczyć się z faktem, iż zapotrzebowanie na poszczególne usługi jednostki samorządu może w kolejnych latach wzrastać lub maleć w zależno ci od potrzeb zgłaszanych przez lokalną społeczno ć. Trzeba uwzględnić zmienny w czasie zakres potrzeb dostarczanych usług. Źotyczy to przede wszystkim usług, których dostarczenie jest obligatoryjnym obowiązkiem, nałożonym na samorząd i których ograniczenie może spowodować wystąpienie mieszkańców z roszczeniami prawnymi i finansowymi przeciw JST. Konieczne jest okre lenie dla kolejnych lat, objętych prognozą, kręgu usługobiorców i zakresu wiadczeń, jakie będzie zobowiązana dostarczyć jednostka samorządu terytorialnego. Następnie trzeba ustalić, czy dostarczenie usług w żądanej ilo ci i zakresie będzie możliwe bez poniesienia przez JST dodatkowych obciążeń, takich jak np. zatrudnienie dodatkowych pracowników, rozbudowa lub modernizacja infrastruktury lub zwiększenie opłat. Na wydatki bieżące, oprócz kosztów obsługi długu, składa się szereg pozycji z różnych dziedzin gospodarki JST. Należą do nich wydatki naś

68 68 Krzysztof S. CICHOCKI gospodarkę komunalną i ochronę rodowiska, gospodarkę mieszkaniową, o wiatę i wychowanie, edukacyjną opiekę wychowawczą, kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego, ochronę zdrowia, pomoc społeczną, kulturę fizyczną, transport i łączno ć, turystykę, administrację publiczną, bezpieczeństwo publiczne i ochronę przeciwpożarową, działalno ć usługową, a także różną działalno ć i pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej. Tempo wzrostu wydatków bieżących wynika przede wszystkim z tempa wzrostu wynagrodzeń w poszczególnych, ww. dziedzinach. Przyjęcie dobrych założeń dla projekcji wydatków bieżących wymaga również dobrej znajomo ci struktury poszczególnych pozycji budżetowych oraz umiejętno ci przewidywania w zakresie kształtowania się wydatków w ramach poszczególnych działów klasyfikacji budżetowej. Wymaga to wprowadzenia działań racjonalizujących wydatki bieżące i wiadczenie usług, np. poprzez wykorzystanie budżetowania zadaniowego. Budżet zadaniowy może umożliwić zmniejszenie wydatków bieżących przy zachowaniu poziomu wiadczenia usług. Może się jednak zdarzyć, że nadmierne, w ciągu kilku lat, wydatki bieżące zmuszą JST do okresowego obniżenia standardu wiadczonych usług. W odniesieniu do niektórych wydatków budżetowych próba przewidywania ich poziomu na lata kolejne musi wynikać z przyjętej polityki zarządzania JST, jednak w odniesieniu do wielu pozycji w poszczególnych działach można przyjąć współczynniki zmian powiązane z prognozowanymi parametrami makroekonomicznymi (stopa inflacji, tempo zmian PKB). Przyjęcie ostatecznego poziomu współczynników kształtujących wyniki projekcji finansowej oprócz doboru wła ciwego parametru makroekonomicznego wymaga również przeanali-zowania lokalnych trendów historycznych oraz ewentualnych wska ników korygujących kształtowanie się wydatków w kolejnych latach, dopasowanych do specyfiki każdej JST. W szczególnych przypadkach może to dotyczyć tzw. bazowych prognoz wydatków bieżących w wielu działach. Oddzielnie prognozowane będą kwoty obsługi długu oraz koszty eksploatacji majątku trwałego. Wysoko ć odsetek zależy od poziomu skumulowanego i nowo zaciągniętego długu, natomiast koszty eksploatacji majątku zależą od wielko ci inwestycji i rodzaju obiektu jaki w wyniku tych inwestycji powstał. Przyjmując tzw. bazę do projekcji wydatków bieżących dokonuje się zwykle podziału na wydatkiś rzeczowe, osobowe i remontowe, które z kolei są analizowane dla poszczególnych działów klasyfikacji budżetowej. Źla potrzeb przygotowywania wielowariantowych prognoz wydatków bieżących warto wyodrębnićś

69 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 69 niezbędne wydatki bieżące (wydatki rzeczowe i wydatki na wynagrodzenia wraz z pochodnymi) wydatki na niezbędne zadania remontowe wydatki na pozostałe zadania remontowe pozostałe zadania bieżące. Prognozę budżetu JST opracowuje się w cenach bieżących. W pracach nad prognozą, zarówno wydatków bieżących jak i dochodów bieżących wykorzystuje się następujące czynnikiś bieżąca sytuacja budżetu JST, np. miasta (diagnoza stanu obecnego); przewidywane tempo wzrostu Produktu Krajowego Brutto (PKB) przewidywane tempo wzrostu cen towarów i usług (stopa inflacji), przewidywane tempo wzrostu stóp procentowych przewidywane kierunki zmian poszczególnych ródeł dochodów budżetu JST i potencjału zmian wydatków bieżących. Prognoza wydatków bieżących jest ci le powiązana z prognozą dochodów. Nadmierny w stosunku do dochodów, wzrost wydatków bieżących może zwiastować kłopoty w przyszło ci. Ważne jest współdziałanie w zakresie prognozowania dochodów i wydatków ze służbami, zajmującymi się opracowywaniem i aktualizacją Wieloletniego Planu Inwestycyjnego, gdyż realizowane inwestycje będą wpływały na budżet bieżący, np. poprzez uzyskanie nowych wpływów z opłat oraz staną się ródłem dodatkowych wydatków po oddaniu inwestycji do eksploatacji. Niezniekształcony obraz gospodarki finansowej JST uzyskamy analizując nie tylko dochody i wydatki, lecz także uwzględniając faktyczne przepływy gotówki pomiędzy gminą a innymi podmiotami. Źo analizy należy włączyć przychody i rozchody. Nadwyżka lub deficyt budżetu nie daje pełnego obrazu kondycji finansowej JST w poszczególnych latach. Rzeczywisty wynik finansowy na koniec roku budżetowego jest różnicą wszystkich dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów JST. Uwzględnia on, w odróżnieniu od nadwyżki lub deficytu budżetowego, wszystkie faktyczne przepływy gotówkowe. Aby przekonać się jaka kwota pozostanie w kasie JST na koniec roku budżetowego należy wielko ć nadwyżki operacyjnej pomniejszyć o koszty obsługi długu oraz wydatki inwestycyjne i spłatę należnych rat długu, a powiększyć o pozyskane rodki pożyczkowe (z kredytu, obligacji), dochody majątkowe oraz przychody z prywatyzacji. Ponadto, należy do powyższej kwoty dodać nadwyżkę budżetową z roku ubiegłego, jeżeli nadwyżka wystąpiła i tzw. wolne rodki na rachunku bieżącym z roku ubiegłego (rozliczenia kwot wyemitowanych papierów

70 70 Krzysztof S. CICHOCKI warto ciowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych, w czę ci finansującej deficyt budżetu). Źefinicję wolnych rodków omówiono w rozdziałach 5.1. oraz 8.1. Metody prognozowania przychodów i rozchodów oraz wydatków inwestycyjnych są ci le powiązane z wynikiem operacyjnym budżetu - nadwyżką operacyjną. Nadwyżka operacyjna, różnica pomiędzy dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi, okre la wielko ć rodków budżetu, które w danym roku budżetowym mogą być przeznaczona na finansowanie inwestycji bez obciążania przyszłych budżetów kosztami obsługi długu. Warto ć tej nadwyżki w relacji do dochodów stanowi podstawową miarę możliwo ci finansowania projektów inwestycyjnych. Przepływy pomiędzy przychodami a nadwyżką operacyjną pokazano na Diagramie 3.4. Okres prognozy. Prognozy przygotowywane na pierwsze 4-5 lat powinny być bardzo szczegółowe, uwzględniać wszystkie ródła dochodów i dokładną, co najmniej działową strukturę wydatków. Opracowanie tej prognozy wymaga także stosowania wielu parametrów korygujących, uwzględniających lokalną specyfikę o charakterze często niezgodnym z założeniami makroekonomicznymi i tendencjami obserwowanymi w innych jednostkach samorządu terytorialnego. Kavanagh, 2007, str , Krajewska, Jońca, Źla okresów wykraczających poza 5 lat, szczegółowo ć danych stanowiących podstawę prognoz może być mniejsza. Wynika to z założenia, iż w dłuższym okresie czasu posługiwanie się danymi syntetycznymi obarczone jest na ogół mniejszym błędem na skutek wzajemnego kompensowania się wielu indywidualnych tendencji. Taki sposób ustalenia prognozy pozwala zaoszczędzić wiele pracy, przyjmując, że dla okresu kilku kilkunastu lat zachodzi istotna korelacja pomiędzy oczekiwanym wzrostem dochodów i wydatków oraz wielko ciami makroekonomicznymi, takimi jak stopa inflacji i tempo wzrostu PKB. Zagadnienia te omawia się także w rozdziale 10 po więconym procedurom prac nad wieloletnim planem finansowym i WPF. Prognozy ostrzegawcze, są narzędziem wczesnego ostrzegania. Pewne warianty planu na przyszłe 5-10 lat uwidaczniają zagrożenia dla finansów JST, których można uniknąć, gdy zostaną odpowiednio wcze nie wykryte. Tam gdzie planowane wydatki powodują rezultaty finansowe, które w przyszło ci mogą być nie do przyjęcia, np. konieczno ć nadmiernego zadłużenia, pojawia się sygnał ostrzegawczy. Zostawia to czas na wprowadzenie zmian w planach finansowych, na kilka lat przed wystąpieniem rzeczywistego zagrożenia. Można np. zmniejszyć wydatki inwestycyjne i obniżyć dług konieczny do finansowania inwestycji w danym roku. Można także przesunąć wydatki inwestycyjne na przyszły rok, lub rozłożyć je na kilka lat. Rozwiązaniem mogą być także odpowiednio wcze nie zaplanowane dodatkowe dochody, np. ze sprzedaży majątku lub dotacji. Ponadto,

71 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 71 racjonalizacja wydatków bieżących może prowadzić do obniżenia tych wydatków i wypracowania wyższej nadwyżki operacyjnej, która umożliwi sfinansowanie zaplanowanych inwestycji. Sygnały ostrzegawcze mobilizują JST do optymalizacji dochodów i wydatków w okresie kilku lat i umożliwiają osiągnięcie zaplanowanych celów. Jednoczesna i wieloletnia ocena wszystkich wewnętrznych zasobów i możliwych ródeł finansowania wewnętrznego i zewnętrznego w JST taką optymalizację umożliwia. W Polsce obserwujemy różny poziom zamożno ci, oraz finansowego potencjału jednostek samorządowych. Różnice wynikają z odmiennej bazy podatkowej, gospodarczej i majątkowej JST oraz poziomu ekonomicznej i organizacyjnej efektywno ci funkcjonowania jednostek. Przykładowo, dla jednych JST limit ustawowych wska ników jest poziomem bezpiecznym, dla innych zbliżenie się do tej granicy, nawet z 10 procentowym zapasem, może oznaczać finansową katastrofę. Problem wyznaczenia poziomu finansowego bezpieczeństwa gminy jest zadaniem zindywidualizowanym i konieczne jest jego dopasowanie do konkretnych warunków występujących w JST jej potrzeb i specyfiki budżetu. Jej zobowiązań dłużnych, potencjału podatkowego, struktury dochodów i wydatków oraz kształtowania się nadwyżki operacyjnej w okresie kilku lat. Nie można porównywać się z innymi gminami czy powiatami o podobnej wielko ci i np. leżących w tym samym regionie Wariantowość WPF scenariusze prognozy Wieloletni plan finansowy i Wieloletni plan inwestycyjny warto jest opracować w kilku wariantach (scenariuszach), z alternatywną analizą możliwo ci finansowania zadań objętych planem, w okresie, co najmniej 7 lat (Cichocki, 2004, 2010a, 2010b, Bitner, Cichocki, De facto warto przedstawić np. trzy alternatywne scenariusze rozwoju lokalnego JST. Różnica pomiędzy poszczególnymi scenariuszami może polegać na przyjęciu odmiennych założeń dotyczących tempa wzrostu gospodarczego, tempa inflacji w gospodarce oraz szczególnych uwarunkowań lokalnych, a w związku z tym, różnego tempa wzrostu dochodów JST. Poszczególne scenariusze mogą różnić się między sobą ilo cią rodków, które gmina potencjalnie otrzyma z Unii źuropejskiej na realizację zadań inwestycyjnych. Można np. opracować WPF i WPI w trzech wariantachś optymistycznym, realistycznym, oraz w wariancie pesymistycznym, w którym uwzględnia się niesprzyjające warunki funkcjonowania samorządu (niższy wzrost gospodarczy kraju i regionu, niższe bezzwrotne rodki zewnętrzne, niższe dochody majątkowe i z majątku). Wariant pesymistyczny może być także wariantem ostrzegawczym, gdyż istnieje duże prawdopodobieństwo, że wygeneruje prognozy ostrzegawcze. Wyniki uzyskane w wariancie ostrzegawczym mają służyć wykryciu limitów (ilo ciowych i czasowych) wpływających na utratę płynno ci i mogą być

72 72 Krzysztof S. CICHOCKI wykorzystane przy analizie ryzyka dotyczącego dochodów i płynno ci budżetu JST. Można celowo skonstruować wariant ostrzegawczy, aby analizować zagrożenia dla płynno ci finansowej budżetu. 9 W wariancie optymistycznym przyjmuje się, że wszystkie czynniki wpływające na dochody i gospodarkę finansową JST są sprzyjające, a wzrost gospodarczy jest niezagrożony. Wariant realistyczny, który można nazwać bazowym, powinien odzwierciedlać najbardziej prawdopodobne zdarzenia i warunki, jednakże z uwzględnieniem wpływu na sytuację budżetu zdarzeń nieoczekiwanych. Wyniki analiz wszystkich trzech wariantów powinny być dokładnie porównane w celu wykrycia uwarunkowań, które np. sprawią, że wariant bazowy może stać się wariantem pesymistycznym. źwentualne zagrożenia dla bezpieczeństwa budżetu i płynno ci finansowej mogą istnieć w wariancie bazowym, a także w wariancie optymistycznym. W rekomendacji GFOA z 2008 r. dotyczącej wieloletniego planowania finansowego (WPF, 2008) zaleca się opracowanie trzech wariantów wieloletniego planu finansowego: wariantu pesymistycznego, bazowego i optymistycznego. Vogt, 2004, zaleca opracowanie opcjonalnych scenariuszy prognozy finansowej ze względu na różnorodno ć potrzeb inwestycyjnych oraz alternatywne możliwo ci wykorzystania majątku trwałego. Krajewski i inni, 2010, zalecają opracowanie dwóch scenariuszy prognozy finansowej bazowej i pesymistycznej (ostrzegawczej). Zalecają, aby w wariancie bazowym spełnione były wszystkie warunki bezpiecznego budżetu - jego płynno ć, ograniczenia dotyczące bezpiecznego długu, np. wynikające z regulacji ustawowych. Wariant ten będzie przedłożony organom nadzoru, np. RIO, do oceny. W wyniku analizy wariantu pesymistycznego prognozy finansowej i znalezieniu zagrożeń dla przyszłej płynno ci budżetu, możliwe jest zaplanowanie kroków, które należy podjąć, aby powrócić do bezpiecznego scenariusza WPF. Konsekwencją utraty płynno ci przez JST jest w wielu krajach obowiązek realizacji postępowania naprawczego (patrz Bitner, 2013b). W rekomendacjach GFOA (Procedury naprawcze, 2011) znajdujemy zalecenia dotyczące programów naprawczych w przypadku naruszenia równowagi budżetowej i utraty płynno ci 10. Przewidują one zachowanie pewnej rezerwy w budżecie na wypadek 9 Model poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych opisany w rozdziale 8 służy do wykrywania zagrożeń po podjęciu decyzji dotyczącej wyboru wysoko ci nowego długu. 10 Trzeba podkre lić, że mówiąc o utracie płynno ci mam na my li jej długotrwałą utratę polegającą na niemożno ci ponoszenia obligatoryjnych wydatków przy braku możliwo ci uzyskania rodków zewnętrznych, głównie długu. Nie chodzi tutaj o chwilowe zaburzenia utraty płynno ci wynikające z niedopasowania terminów ponoszenia wydatków oraz gromadzenia dochodów.

73 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 73 niespodziewanego spadku dochodów. GFOA sugeruje, aby te rezerwy były równe co najmniej dwumiesięcznym dochodom bieżącym (lub wydatkom bieżącym). Poziom tych rezerw jest ponad dwukrotnie wyższy niż zaleca to ustawa o finansach publicznych. W Polsce obowiązuje utrzymanie rezerwy celowej, w wysko ci do 5% planowanych wydatków, oraz rezerwy ogólnej, w wysko ci minimum 0,1% planowanych wydatków. W programie naprawczym okre la się także jak długo rezerwy budżetowe będą wykorzystywane. Wymagany jest dokładny opis sposobu ograniczania wydatków oraz generowania nadwyżek operacyjnych, które doprowadzą, poprzez czasowe wykorzystanie rezerw, do zbilansowania budżetu. Zalecenia GFOA zobowiązują także JST, aby wskazały ródła dochodów, które będą wykorzystane w generowania nadwyżek, np. dodatkowe dochody z podatku od nieruchomo ci, lub dochodów z mienia i sprzedaży mnajątku. W USA program naprawczy trwa zazwyczaj od jednego do trzech lat. Także w Niemczech, w nowych przepisach i zaleceniach dotyczących finansów publicznych istnieje wieloletnia procedura naprawcza (Haushaltsicherungskonzepte), patrz par. 5 w Neues Kommunalen Finanzmanagement, GemHVO NRV, WPF, razem z WPI, opracowany w kilku wariantach, ułatwia zarządzanie finansami w zmieniających się warunkach, dotyczących przede wszystkim wahania koniunktury i otoczenia gospodarczego, które wpływają na ródła przyszłych dochodów. Umożliwia także uwzględnienie niepewno ci związanych z otrzymaniem rodków zewnętrznych, przede wszystkim rodków z Uź. Oszacowanie wpływu poszczególnych założeń dotyczących zdarzeń nieoczekiwanych na budżet, np. związanych z koniunkturą, jest możliwe przy wykorzystaniu metod statystycznych (Welfe, 2008). Poniżej korzystając z opracowania Cichockiego, 2009, przedstawiono trzy scenariusze finansowania inwestycji zaplanowanych przez gminę na lata Źla każdego roku tego okresu zaproponowano dopuszczalne poziomy wydatków inwestycyjnych i bezpiecznego długu, które gwarantują płynno ć finansową budżetu oraz wykonanie wszystkich zadań statutowych gminy. Ponadto, wszystkie zaproponowane poziomy maksymalnych wydatków inwestycyjnych i bezpiecznego długu zostały wyznaczone przy uwzględnieniu specyfiki budżetu gminy, z uwzględnieniem jej szczegółowych zobowiązań dłużnych.

74 74 Krzysztof S. CICHOCKI Rysunek 3.5. Porównanie limitów na wydatki inwestycyjne dla 3 wariantów ródłoś obliczenia własne na podstawie danych miasta Łochowa. Górna granica wydatków inwestycyjnych, na które stać gminę jest wyznaczona przez tzw. wariant optymistyczny wieloletniego planu finansowego, oraz odpowiadający mu WPI listę zadań, które mogą być sfinansowane. Zaciągnięty dług, jest konieczny do sfinansowania wszystkich zadań zaplanowanych w WPI, przede wszystkim do sfinansowania udziału własnego. Jest to dług bezpieczny, który z ponad 10% rezerwą zapewnia spełnienie wymogów ustawowych (w r ustawowy limit kosztów obsługi długu wynosił 15% dochodów ogółem). Rysunek 3.6. rodki z Uź na finansowanie zadań z WPI dla 3 wariantów ródłoś obliczenia własne na podstawie danych miasta Łochowa.

75 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 75 Rysunek 3.7. Porównanie długu na finansowanie WPI dla 3 wariantów ródło: obliczenia własne na podstawie danych miasta Łochowa. W okresie dochody budżetu bez rodków z Uź oraz łącznie ze rodkami z Uź systematycznie rosną. Tempo wzrostu dochodów bez rodków z Uź i bez dochodów jednorazowych wynosi w latach około 5%, natomiast tempo wzrostu dochodów ogółem w analizowanym okresie jest wyższe, szczególnie w latach Jest ono wystarczające, aby finansować wszystkie zaplanowane na ten okres zadania inwestycyjne włączone do WPI. Rysunek 3.8. Porównanie wska nika zadłużenia do dochodów dla 3 wariantów ródłoś obliczenia własne na podstawie danych miasta Łochowa.

76 76 Krzysztof S. CICHOCKI Warto ć wska nika zadłużenia do dochodów ogółem, na którą ustawa o finansach publicznych nakładała limit 60%, jest dla wariantu realistycznego niższa niż 51%. W pozostałych latach, poza rokiem 2014, warto ć wska nika jest niższa niż 43%, a jego warto ć maleje po roku 2013 (w r jest równa 34,5%). Koszty obsługi długu, dla wariantu optymistycznego, nie przekraczają 11,6%. Od roku 2013 warto ć wska nika obsługi długu maleje i w r wynosi 9,66%. W latach warto ć wska nika jest niższa niż 9%. Polityka dotycząca zarządzania długiem jest bezpieczna i zapewnia płynno ć budżetu. Wysokie planowane wydatki inwestycyjne wynikają z aktywno ci gminy i składania wniosków o finansowanie zadań z funduszy Unii źuropejskiej i Funduszu Norweskiego. Niestety, tylko około 20% polskich jednostek samorządu terytorialnego opracowuje więcej niż jeden scenariusz prognozy finansowej. Z przeprowadzonych badań ankietowych wynika, że większo ć badanych JST, ponad 75%, nigdy nie opracowywała wieloletniej prognozy finansowej (WPF), ani wieloletniego programu inwestycyjnego w więcej niż jednym wariancie i nie widzi takiej potrzeby. Tylko około 6% ankietowanych JST opracowuje WPF w dwóch wariantach (scenariuszach), a tylko 3,5% w trzech wariantach. Nieliczne JST stwierdziły, że w przypadku dużych rozbieżno ci pomiędzy kosztorysowym a faktycznym kosztem realizacji dużej inwestycji zmuszone są do rozpatrywania alternatywnych rozwiązań, które prowadzą do opracowania dwóch, lub trzech scenariuszy prognozy finansowej (na ten fakt zwracał uwagę Vogt, 2004). Warto podkre lić, iż czę ć JST (około 3%), szczególnie te, których sytuacja finansowa wyra nie się ostatnio pogorszyła i które zdały sobie sprawę z tego, że lata 2014 i 2015 będą dla nich trudne, dostrzega potrzebę przygotowania np. trzech scenariuszy prognozy finansowej. WPF oraz praca nad przygotowaniem jego kilku scenariuszy umożliwia dyskusję nad celami i wizją lokalnych społeczno ci oraz nad sposobami finansowania programów i zadań, które do tej wizji doprowadzą. W rozdziale 5, z wykorzystaniem skonstruowanego modelu, przedstawiono wyniki dotyczące opracowania różnych scenariuszy WPF - strategii finansowania inwestycji oraz polityki zadłużenia dla dwóch polskich miast Ryzyko związane z przygotowaniem WPF oraz budżetu Przewidywania dotyczące przyszłych możliwo ci budżetowych JST oraz zmian, np. w obszarze globalnej gospodarki - w rodowisku zewnętrznym oraz w rodowisku lokalnym, zawsze są obciążone niepewno cią o wielorakim charakterze. Przykładowo, mogą być one związane z otrzymaniem rodków z Unii źuropejskiej na finansowanie zadań, solidno cią kontrahentów JST, efektywno cią przetargów publicznych, czy wreszcie rozwojem sytuacji gospodarczej w źuropie

77 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 77 i na wiecie. Stopień oddziaływania tych niepewno ci, np. spowolnienia gospodarczego na budżety JST, przede wszystkim na dochody i możliwo ci inwestycyjne, jest wysoki. Niepewno ci, np. ryzyko uzyskania niższych dochodów, warto uwzględnić w przyszłych budżetach, ale także już obecnie, kilka lat przed spodziewaną obniżką dochodów, można im w sposób planowy przeciwdziałać (patrz rekomendacja GFOA nt. ryzyka, 2009). Tam, gdzie planowane wydatki, przy niższych dochodach powodują skutki, które w przyszło ci mogą być nie do zaakceptowania (np. nadmierne zadłużenie, utrata płynno ci), pojawia się ostrzegający sygnał. W momencie prac nad wieloletnim planem finansowym jest dostatecznie dużo czasu, aby wprowadzić zmiany w planach inwestycyjnych i finansowych - przeciwdziałać zmniejszaniu się bazy podatkowej, a tym samym zwiększać potencjalne dochody i zmniejszać dług, usunąć mniej ważne zadanie inwestycyjne, zastosować rozwiązanie opcjonalne dotyczące usług na kilka lat przed wystąpieniem rzeczywistego zagrożenia, lub zanim problem stanie się bardzo gro ny dla budżetu. W każdym projekcie, także w pracach nad WPF, występuje wiele czynników, z którymi łączy się ryzyko i niepewno ć. ródłem ryzyka jest najczę ciej niepewno ć, dotycząca wpływu czynników zewnętrznych na projekt oraz na dokładno ci oszacowań dokonanych podczas fazy planowania projektu. źfektami ryzyka mogą byćś opó nienie, czyli wydłużenie czasu realizacji projektu, zwiększenie jego kosztów (przekroczenie budżetu), niezadowalająca jako ć wyniku projektu niemożliwo ć realizacji projektu. ródłami ryzyka jest najczę ciej nieunikniona niepewno ć, co do dokładno ci oszacowań lub prognoz dokonanych podczas fazy planowania projektu. Przykładowo, gdy szpital zmienia system przyjęć pacjentów, wprowadzając specjalnie zaprojektowany system komputerowy, nie możemy być pewni, że koszty zostały oszacowane prawidłowo, skoro przed rozpoczęciem prac nie było wiadomo jaki system ma być zbudowany. Przez zarządzanie ryzykiem należy rozumieć systematyczne działania polegające na zwiększeniu prawdopodobieństwa, że cele projektu zostaną osiągnięte i projekt odniesie sukces. Źziałania te składają się z trzech krokówś identyfikacji ródeł ryzyka, analizy poszczególnych ryzyk,

78 78 Krzysztof S. CICHOCKI wypracowania strategii odpowiedzi dla każdego zidentyfikowanego ryzyka. Identyfikacja źródeł ryzyka Krok ten ma na celu identyfikację ródeł najistotniejszych ryzyk w projekcie. Chcemy odkryć, co może być ródłem niepewno ci, co może się nie udać podczas realizacji poszczególnych działań projektu. Poniżej wymieniono cztery najczę ciej stosowane techniki ułatwiające poszukiwanie ródeł ryzyka w projektach: Informacje od stron projektu. Strony projektu, to osoby pełniące najistotniejsze role w projekcie; są one dobrym i cennym ródłem informacji, gdyż każda ze stron ma inny punkt widzenia. Szef projektu, na przykład skarbnik JST, może zastosować dwa podej cia, aby wydobyć od stron informację o możliwych ryzykachś o sesję burzy mózgów, o przeprowadzanie indywidualnych wywiadów. Wykorzystanie tak zwanych profili ryzyka, które są listami obszarów, w których mogą powstać ryzyka. W technice tej szef projektu rozmawia z osobami co do których sądzi, że posiadają wiedzę która pozwoli wskazać ródła niepewno ci. Nie musi się przy tym ograniczać do stron projektu, czy też członków zespołu projektowego, może sięgać po ekspertów wewnętrznych (wewnątrz JST, która realizuje projekt) lub zewnętrznych. Profile ryzyka spełniają rolę katalizatora, ułatwiającego odkrycie ródeł niepewno ci w projekcie. Lista profili ryzyka może być zorganizowana w ten sposób, iż jest podzielona na obszary, które z kolei zawierają pytania okre lające podobszary danego zagadnienia. To te pytania są wła nie katalizatorami. Każdy zespół projektowy może rozpatrzyć następujące pytania-katalizatory: o jakie jest do wiadczenie członków zespołu? o czy pracowali już razem? o czy mogą pracować wspólnie, czy są oddaleni geograficznie? o jaki procent zespołu pracuje tylko nad projektem (WPF)? Nauka z historii. Istota tego podej cia polega na analizie innych, podobnych projektów. Warunkiem koniecznym jest oczywi cie posiadanie informacji o podobnych projektach i o podobnej skali. Najpewniejszym ródłem tego rodzaju są własne notatki z zamknięcia podobnych projektów (je li realizowali my tego typu projekty). Je li, na przykład, szefowali my już wielu projektom opracowania WPF, lub WPI i prognoz budżetu, to zapewne do wiadczenia z nich wyniesione będą cenne również przy identyfikacji ródeł ryzyk w pracach nad WPF.

79 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 79 Skupienie się na ryzykach harmonogramu i budżetu. Technika analityczna, w której szef projektu analizuje harmonogram, skupiając się na elementach, które mogą wprowadzić niepewno ć. Mogą to być, na przykład, działania, których koszty lub czas trwania były podczas planowania bardzo trudne do oszacowania. Podczas procesu identyfikacji ryzyk projektu podej cie szefa jest negatywne, krytyczne. Celem jest bowiem ustalenie, wraz z innymi osobami, co może się nie udać podczas realizacji poszczególnych działań. Wyszukuje się czynniki, które potencjalnie mogłyby utrudnić realizację projektu opracowanie WPF. Ponieważ szef projektu także zarządza zespołem ludzkim, to istotne jest aby po zakończeniu identyfikacji ryzyk zmienił stategię i zadbał o powrót do podej cia optymistycznego w ród osób zaangażowanych w prace nad projektem. Analiza ryzyka Mając zidentyfikowane najistotniejsze ryzyka projektu można przej ć do etapu następnego, to jest ich dokładnej definicji i analizy. Celem tej analizy jest ilo ciowa ocena potencjalnych szkód dla projektu - je li dane ryzyko by się zmaterializowało. Zazwyczaj analiza każdego ze zidentyfikowanych ryzyk przebiega w trzech następujących krokachś Okre lenie konsekwencji niekorzystnego zdarzenia, jakie łączy się z danym ryzykiem. Na przykład, konsekwencją uszkodzenia specjalistycznej maszyny lub urządzenia, np. serwera z bazą danych, może być dodatkowy koszt, który przykładowo, może wynie ć od 5 tysięcy do 15 tysięcy zł oraz opó nienie w pracy wynoszące od 1 do 3 dni Okre lenie kilku możliwych scenariuszy przebiegu zdarzeń oraz przypisanie każdemu zdarzeniu wielko ci szkody, mierzonej w zł., oraz prawdopodobieństwa jego wystąpienia Obliczenie warto ci oczekiwanej szkody dla każdego ryzyka. Warto ć oczekiwanej szkody dla danego ryzyka jest sumą (dla wszystkich przewidywanych scenariuszy) iloczynów warto ci szkody związanej z danym scenariuszem i prawdopodobieństwa jego wystąpienia W wyniku analizy otrzymujemy zatem warto ć oczekiwaną szkody dla każdego z rozważanych ryzyk projektu. Analiza ryzyka i wrażliwo ci projektu na ryzyko polega na identyfikacji czynników jako ciowych i ilo ciowych ryzyka wybranego przedsięwzięcia oraz okre leniu stopnia ich wpływu na przebieg realizacji projektu. Ponadto, badaniu podlega wrażliwo ć przedsięwzięcia na zmianę kluczowych zmiennych zewnętrznych. W przypadku czynników ilo ciowych przedmiotem analizy jest

80 80 Krzysztof S. CICHOCKI potencjalny wpływ tych czynników na wewnętrzną efektywno ć oraz płynno ć finansową projektu. W przykadku prac nad WPF należałoby opracować grupę wska ników mierzących efektywno ć przebiegu prac nad WPF. Planowanie strategii odpowiedzi Następny krok jest etapem najbardziej kreatywnym, gdyż polega na wymy leniu dla każdego z rozważanych ryzyk strategii, która redukowałaby oczekiwaną szkodę. Je li, na przykład, ryzyko polega na uszkodzeniu nowego, specjalistycznego serwera, to strategia może polegać na wynajęciu do wiadczonego specjalisty od danej klasy serwerów (zamiast wykorzystania jednego z własnych informatyków, którzy mogą nie mieć do wiadczenia z nowymi serwerami tej klasy). Efekty zastosowania tej strategii byłyby dwojakieś po pierwsze, zmniejszyłyby się prawdopodobieństwa niekorzystnych scenariuszy zdarzeń (awarii), a w konsekwencji zmalałaby także warto ć oczekiwanej szkody po drugie, wzrosłyby koszty danego działania; koszt wynajęcia specjalisty z zewnątrz może być wysoki. Je li zmniejszenie warto ci oczekiwanej szkody byłoby większe niż wzrost kosztów, to zastosowanie rozważanej strategii będzie korzystne. Można wyróżnić cztery podstawowe typy możliwych strategii odpowiedzi: Unikanie ryzyka. Strategia polegająca na rezygnacji z czę ci projektu, zawierającej działanie, które wiąże się z danym ryzykiem. Rezygnacja z pewnych działań może spowodować, iż zmianie ulegnie zakres projektu. W takim przypadku powinien być zmieniony tzw. konspekt projektu, np. wytyczne dotyczące szczegółowo ci WPF, oraz uzyskana zgoda wszystkich stron, które te wytyczne parafowały. Strategia aktywnej odpowiedzi. Strategia polegająca na wynalezieniu sposobów na zmniejszenie warto ci oczekiwanej szkody. Jak wspomniano wcze niej, każda tego typu strategia może nie ć z sobą zwiększenie kosztów. Je li wzrost kosztów jest mniejszy niż koszt oczekiwanej szkody, to strategia jest warta zastosowania. Transfer ryzyka. Strategia ta polega na transferze ewentualnych konsekwencji niekorzystnych zdarzeń wiążących się z danym ryzykiem na kogo innego. Typową strategią transferu jest wykupienie ubezpieczenia. W przypadku prac nad WPF można rozważyć zlecenie wykonania okre lonych prognoz, lub badań ankietowych instytucji zewnętrznej. Łączą się z tym dodatkowe koszty.

81 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 81 Akceptacja ryzyka. Strategia ta oznacza, iż rozumiemy istotę danego ryzyka i jego konsekwencje, lecz nasza decyzja, to nie robienie niczego. Ta na pierwszy rzut oka do ć oryginalna strategia jest stosowana zazwyczaj wówczas, gdy warto ć oczekiwanej szkody jest niższa niż koszty jakiejkolwiek innej strategii, jaką jeste my w stanie opracować. Należy pamiętać, że w większo ci przypadków zastosowanie strategii odpowiedzi na ryzyka powoduje konieczno ć zmiany harmonogramu projektu. Przyczyny mogą być wielorakie, na przykład zmiany oszacowań (kosztów lub czasów trwania), wprowadzenie nowych działań, lub rezygnacja z pewnych działań. Wynika stąd, że proces tworzenia finanlnego harmonogramu prac nad WPF, tak jak w przypadku każdego projektu, jest procesem iteracyjnym. Przy pracach nad wieloletnią prognozą finansową budżetu JST występuje wiele kategorii ryzyka. Rozpatrzmy przykładowo tylko czę ć ryzyk, które występują przy opracowaniu WPF - ryzyka związane z zarządzaniem długiem JST. Przypu ćmy, że analiza dotyczy dużego miasta i że ryzyka już zidentyfikowano. Omówione zostaną reakcje miasta na zidentyfikowane ryzyka. Zarządzanie długiem w perspektywie kilku lat będzie zmierzało doś Minimalizowania kosztów obsługi długu (płatno ci rat kapitałowych i odsetek) w długim okresie czasu poprzez optymalny dobór instrumentów zarządzania długiem, ich struktury i terminów emisji. Przykładowo, zadłużenie walutowe nie powinno być większe niż 30% cało ci zadłużenia. Ograniczania ryzyka stopy procentowej poprzez dążenie do rednioterminowego utrzymania około 50% udziału w zadłużeniu finansowania o stałym oprocentowaniu 11, lub finansowania pozwalającego na utrzymania oprocentowania na stabilnym poziomie w rednim okresie (dotyczy kredytów z MIF). Ograniczania ryzyka refinansowania: 1. Ryzyko refinansowania w walucie krajowej obejmuje możliwo ć wykupu zapadającego długu oraz warunki na jakich jest on refinansowany (uwzględniając koszty obsługi nowego długu). 11 Ryzyko stopy procentowej jest wyższe, gdy niższy jest tzw. wska nik ATR (average time to refixing), który jest miarą ryzyka stopy procentowej związanego z długiem. Im większy jest udział instrumentów o krótkiej zapadalno ci i zmiennym oprocentowaniu w całkowitym długu, tym warto ć wska nika jest niższa. Wska nik ATR jest wyrażony w latach i mierzy długo ć przeciętnego okresu na jaki koszty obsługi długu są ustalone.

82 82 Krzysztof S. CICHOCKI Podstawową miarą tego ryzyka jest rednia zapadalno ć, przy założeniu, że istniejące przepisy nie wprowadzają dodatkowego ryzyka. 2. Ryzyko kursowe i ryzyko refinansowania w walutach obcych z uwagi na wydłużenie okresu akcesji Polski do Unii Walutowej pozostanie aktualne i powinno być ograniczane. Ograniczania ryzyka płynno ci budżetu - utraty przez budżet zdolno ci do regulowania bieżących zobowiązań oraz terminowej realizacji wydatków budżetowych. Niezbędnym działaniem będzie utrzymywanie stałego monitoringu systemu zarządzania płynno cią (ustalanie redniego poziomu stanu rezerwy płynno ci na krótkie okresy planistyczne oraz zagwarantowanie odpowiednio wysokiego poziomu wolnych rodków na rachunku bieżącym). Ograniczania ryzyka operacyjnego, związanego z prowadzeniem transakcji finansowych (przepływami finansowymi). Ryzyko to powinno być stopniowo ograniczane poprzez stosowanie odpowiednich procedur, nadzór i monitoring. Ograniczania ryzyka prawnego, polegającego na przyjęciu przez ustawodawcę dodatkowych reguł fiskalnych, np. bardziej rygorystycznych limitów obowiązujących jednostki samorządu terytorialnego. Ryzyko to może być ograniczane przez ustalanie odpowiednich rezerw dotyczących ustawowych wska ników finansowych. W tabeli 3.3. podano przykładowe założenia dotyczące polityki długu JST Tabela 3.3. Przykładowe założenia do polityki długu JST ródłoś opracowanie własne. Rok budżetowy Oprocentowanie stałe 50% 55% Zadłużenie w walucie zagranicznej 30% 25% Forma zadłużenia obligacje ok. 50% Dopasowane do kredyty i pożyczki ok. 50% Cele Realizacja Odległo ć od celu Po 4 latach Rok Po 4 Rok Po 4 budżetowy latach budżetowy latach finansowania zadań inwestycyjnych. Różnica 10%

83 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 83 Oprócz wska nika ATR, przy analizie ryzyka stopy procentowej, do równomiernego rozkładu kosztów przyczynia się również kształtowanie równomiernego profilu zapadalno ci długu oraz dostosowywanie zasad księgowania kosztów obsługi długu, w ramach całego budżetu, do rzeczywistych ekonomicznych kosztów związanych z jego obsługą (tzw. ewidencja na bazie memoriałowej), której stosowanie według wytycznych Uź jest przewidziane w reformie finansów publicznych. Patrz także Źehoux, 2012, Bitner, 2012a. oraz WPF miasta st. Warszawy na lata Bardzo ważne w analizie ryzyka jest także ustalenie rezerw celowych, w szczególno ci rezerw na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego oraz dotyczących nieprzewidywanego zwiększenia zakresu zadań i ich finansowania. Poziom tych rezerw powinien wynikać z zaistniałej sytuacji w roku budżetowym, ewentualnie z realizacji wieloletniego programu naprawczego (patrz także punkt 3.7 w tym rozdziale). GFOA podaje w swoich zaleceniach, Procedury naprawcze, 2011, że ustalenie lub wypracowanie odpowiednich rezerw, np. w okresie trzyletnim jest podstawową procedurą programu naprawczego. Istotną rolę w zmniejszeniu ryzyka związanego z zarządzaniem długiem jest przywrócenie priorytetu w wypracowaniu wysokiego poziomu nadwyżki operacyjnej (w wielu JST w odbudowie tego poziomu). Zdolno ć do uzyskiwania dodatnich wyników operacyjnych jest istotna z punktu widzenia możliwo ci inwestycyjnych JST oraz utrzymania wysokiego potencjału w zakresie absorpcji rodków z Uź. Ponadto, jak już podkre lano, poziom nadwyżki operacyjnej po rednio wpływa na poziom wiarygodno ci kredytowej JST. Przekłada się na politykę długu na możliwo ć zwiększenia bezpiecznego zadłużenia. Można posłużyć się analizą na niższym poziomie prac nad WPF i rozważać ryzyka związane z indywidualnymi projektami inwestycyjnymi. Posłużę się prostym przykładem szacowania wrażliwo ci wyniku projektu na ilo ciowe zmienne w przypadku realizacji budowy kanalizacji i oczyszczalni cieków. Przyjęto następujące założeniaś analiza obejmuje okres życia projektu, czyli 30 lat od ukończenia inwestycji badaniu podlega wpływ zmiany danego czynnika na poziom przepływów pieniężnych netto w całym okresie życia projektu występuje niekorzystna zmiana każdego czynnika. Analiza wrażliwo ci została przeprowadzona dla każdej z wybranych zmiennych z osobna przy założeniu, że pozostałe czynniki nie ulegają zmianie w stosunku do wariantu rekomendowanego. Podstawą analizy sąś prognozowany dochód i zadłużenie budżetu gminy, prognozowane różnicowe przepływy

84 84 Krzysztof S. CICHOCKI pieniężne związane z realizacją projektu inwestycyjnego polegającego na rozbudowie i modernizacji systemu odbioru i oczyszczania cieków, który jest eksploatowany przez Zakład Gospodarki Komunalnej (ZGK) w gminie. Ze względu na ujemną zaktualizowaną warto ć bieżącą netto strumienia przepływów pieniężnych generowanych przez planowane przedsięwzięcie i niewielki wpływ analizowanych czynników ryzyka na NPV, celem przeprowadzonej analizy było przede wszystkim oszacowanie wpływu niekorzystnych zmian poszczególnych parametrów na poziom cen usług w zakresie oczyszczania cieków wiadczonych na rzecz gospodarstw domowych. Wpływ zmian analizowanych czynników ryzyka na wielko ć NPV jest niewielki ze względu na przyjęte w analizie finansowej założenie dotyczące kształtowania cen i opłat za usługi w sposób wymagany przez przepisy prawa. Sposób ten ma umożliwiać uzyskiwanie uzasadnionych przychodów i eliminować możliwo ć generowania strat na działalno ci operacyjnej w zakresie odprowadzania i oczyszczania cieków. Zidentyfikowano sześć następujących rodzajów ryzyka: Ryzyko instytucjonalne i polityczne Mogłoby być duże gdyby np. zmieniła się władza - mogłyby się wtedy zmienić WPF i WPI oraz preferencje w WPI. Reakcją JST jest kontynuowanie dotychczasowej pracy na rzecz mieszkańców. Ryzyko odchylenia od planowanego wolumenu zużycia wody i cieków źfektem przedsięwzięcia ma być przyłączenie nowych osób do sieci kanalizacyjnej na obszarze gminy oraz związana z tym rozbudowa oczyszczalni cieków. Badano wpływ zmian zużycia wody na cenę oczyszczania 1 m 3 cieków bytowych w poszczególnych latach oraz warto ć bieżącą netto projektu. To ryzyko musi być zaakceptowane przez zarządzającego projektem. Ryzyko wydłużenia terminów egzekwowania należno ci Oddanie do eksploatacji obiektów powstałych w wyniku analizowanego projektu spowoduje wzrost kosztów operacyjnych ZGK. Niewielki wzrost NPV (spadek bezwzględnej warto ci ujemnego NPV) wynika z niewielkiego obniżenia zapotrzebowania na kapitał obrotowy netto. Sposobem na zmniejszenie warto ci oczekiwanej szkody jest umiarkowane zwiększanie stawek, poprzedzone odpowiednimi badaniami, np. ankietowymi oraz akcją informacyjną. Ryzyko stopy procentowej W związku z konieczno cią zaciągnięcia kredytu na finansowanie czę ci wkładu własnego gminy przeanalizowania wymaga wpływ zmian stopy procentowej na ceny jednostkowe usług oczyszczania cieków oraz NPV. Wpływ

85 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 85 oprocentowania kredytu na cenę jest znaczący w okresie korzystania z kredytu i ponoszenia płatno ci odsetkowych. Wpływ tej pozycji kosztów finansowych na NPV jest natomiast bardzo mały i można go pominąć. Ryzyko wzrostu pozostałych kosztów operacyjnych w ZGK Największe napięcie płynno ciowe ma miejsce w latach realizacji projektu. W okresie tym maksymalne akceptowalne odchylenie od planowanych kosztów wynosi np. 3,8%. Zarządzający projektem zdaje sobie sprawę z możliwo ci wystąpienia tego ryzyka i zostanie ono przez niego zaakceptowane. Ryzyko zmniejszenia dochodów budżetu gminy. Można przeanalizować: 1. wpływ zmniejszenia PKB o jeden punkt procentowy przez okres najbliższych lat. Gmina zdaje sobie sprawę z możliwo ci wystąpienia ryzyka niższego tempa wzrostu PKB w okresie 2-3 lat, jednakże nie zagrozi to realizacji planowanej inwestycji 2. wpływ zmniejszenia rodków z Uź w wybranym roku. Zmniejszenie wysoko ci dofinansowania z Uź spowoduje konieczno ć zaciągnięcia przez gminę dodatkowego kredytu oraz zmniejszenie finansowania innych zadań inwestycyjnych zaplanowanych na dany rok. Gmina jest wiadoma powyższych zagrożeń i będzie ewentualnie musiała przesuwać realizację innych zadań na następne lata, przy okazji minimalizując koszty (straty). Jeżeli gmina w danym roku w ogóle nie otrzyma z Uź zaplanowanych rodków na rozbudowę oczyszczalni cieków i sieci kanalizacji sanitarnej, to będzie zmuszona zaplanować realizację tego projektu w latach następnych, np. wydłużyć o 2 lata okres realizacji projektu. Wieloletnie planowanie finansowe zwiększa wiadomo ć decydentów dotyczącą wystąpienia przyszłych zagrożeń, ale także wskazuje na istnienie potencjalnych nowych rozwiązań i szans, o których istnieniu nie wiedzieliby my bez wieloletniego planowania. Główne przesłanki do tworzenia Wieloletniej Prognozy Finansowej z pełnym wykorzystaniem narzędzi systemowych toś implementacja budżetu Miasta w zintegrowanym systemie informatycznym konieczno ć zapewnienia bezpieczeństwa budżetowego w zakresie planowania przedsięwzięć wieloletnich ujmowanych w wieloletniej prognozie finansowej, stanowiących podstawę do zaciągania zobowiązań wieloletnich.

86 86 Krzysztof S. CICHOCKI Wieloletni plan finansowy razem z WPI powinien być praktycznym narzędziem wspierającym zarządzanie gospodarką finansową JST. WPF powinien umożliwiać prowadzenie polityki zapewniającej bezpieczeństwo finansów, minimalizację ryzyk budżetowych i finansowych oraz, poprzez jego szybką weryfikację, z wykorzystaniem systemów komputerowych zarządzania bazami danych, wzmacniać odporno ć na ryzyka zewnętrzne i ryzyka mające miejsce wewnątrz jednostki (Kavanagh, 2007, Kavanagh, Miranda, 2005, Krajewska, Jońca, 2012, Salomon, Guajardo, 2000, Cichocki (red), 2001, Bitner, Cichocki, 2008) oraz rekomendacje GFOAŚ WPF (Budżet), 2008, Finansowanie WPI, 2007, oraz prace NACSLBŚ Najlepsze przykłady praktyczne w budżetowaniu publicznym, 2009, oraz Budżetowanie, dobre praktyki, Powyższe argumenty, także omówione w podrozdziałach , wskazują na potrzebę istnienia i tworzenia przez JST dokumentów finansowych o charakterze strategicznym. Takim dokumentem, oprócz strategii, jest WPF oraz WPF. Rola wieloletniego planu finansowego polega na umożliwieniu oceny potencjału JST w długim okresie czasu - przyszłego poziomu dochodów, niezbędnych wydatków bieżących oraz wydatków inwestycyjnych. Polega także na okre leniu w kolejnych latach po roku budżetowym bezpiecznych limitów na poziom długu i wydatków inwestycyjnych, oraz zapewnieniu warunków gwarantujących, w każdym kolejnym roku, płynno ć finansową budżetu Współuczestnictwo mieszkańców w opracowaniu WPF Samorządy posiadają unikalną możliwo ć angażowania lokalnych społeczno ci oraz lokalnych instytucji prywatnych i publicznych w proces budowy modelu zmian w zakresie wieloletniego planowania oraz zarządzania infrastrukturą i szeroko rozumianymi usługami dla mieszkańców. Ma to ogromny wpływ na przejrzysto ć zarządzania finansami w podsektorze samorządowym oraz współuczestnictwo przedstawicieli lokalnych społeczno ci w podejmowaniu ważnych, strategicznych decyzji dotyczących tych społeczno ci (patrz rekomendacja GFOA nt. współuczestnictwa w planowaniu i przygotowaniu budżetu, 2009). Mieszkańcy powinni współuczestniczyć w zmianach i budowaniu lepszej przyszło ci. Proces przygotowywania wieloletniego planu finansowego w Edmonton, w Kanadzie, jest doskonałym przykładem współuczestnictwa mieszkańców w tworzeniu budżetu miasta oraz wieloletnich prognoz dotyczących dochodów, wydatków i długu. Miasto daje mieszkańcom niepowtarzalną okazję do komentowania i recenzowania, na pi mie, pomysłów urzędników miasta, w tym w Internecie, na specjalnej stronie www. Umożliwia im także formułowanie na

87 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 87 stronie Internetowej własnych pomysłów, które z kolei są opatrzone komentarzem przedstawicieli miasta. Bardzo wiele komentarzy dotyczy zakresu i jako ci szeroko rozumianych usług, w obszarze technicznym i społecznym, oraz zabudowy przestrzennej i formy urbanistycznej miasta. Są to zresztą dwa z czterech głównych celów strategicznych formułowanych w pracach nad planami wieloletnimi. 12 Proces tworzenia WPF opisano w rozdziale 10. oraz pokazano na diagramach Proces ten i jemu podobne dały początek tzw. budżetom obywatelskim, które pierwotnie były nazywane partycypacyjnymi. W Polsce, już od blisko 15 lat, wiele JST stara się, aby mieszkańcy współuczestniczyli w procesie podejmowania decyzji dotyczących wieloletnich inwestycji (okre lania preferencji inwestycyjnych, podziału rodków pomiędzy infrastrukturę i usługi), zaciągania zobowiązań (limitów zadłużenia i poziomu ryzyka przy emisji długu), oraz dystrybucji rodków publicznych na poszczególne sfery działalno ci lokalnej. Proces ten był i jest realizowany, z różnym powodzeniem, przez wiele organizacji, w tym pozarządowe, oraz reprezentantów mieszkańców w wybieralnych organach samorządowych, przede wszystkim w radach gminnych, starostwach powiatowych i sejmikach samorządowych. Trudno nie docenić roli jaką w tym względzie odegrał Program Partnerstwa dla Samorządu Terytorialnego (Local Government Partnership Program), realizowany w Polsce w latach Program był finansowany przez USAIŹ (Amerykańską Agencję ds. Rozwoju Międzynarodowego) de facto Departament Stanu USA. Można przywołać przykłady bardzo ciekawych publikacji wydawnictwa Municipium, z lat , w których pracownicy programu i jego beneficjenci (45 polskich JST bezpo rednio współpracujących z programem oraz dodatkowo około 200 JST współpracujących w ograniczonym zakresie) prezentowało stosowne metodologie i dzieliło się wynikami swojej współpracy. Publikacje te, w których szeroko wykorzystywano do wiadczenia międzynarodowe, przede wszystkim amerykańskie i brytyjskie, dotyczyły budżetu (Pakoński, red., 2001, oraz Stanek, Sypień, 2001), WPF i oceny zdolno ci kredytowej (Cichocki, 2001), WPI (Stanek, miałkowski, red., 2001), Strategii rozwoju gospodarczego (Berman, 2000), Mieszkalnictwa komunalnego (Czyżewska, red., 2000), oraz Prywatyzacji zarządzania mieniem komunalnym (Tertelis, 2000), Restrukturyzacji przedsiębiorstw i usług komunalnych (Szymanowicz, 2001), oraz Komunikacji i współpracy sektorów w gminie (Wiktorowska, red., 2000). Obecnie w Polsce ro nie popularno ć budżetu obywatelskiego. Już ponad 40 miast realizuje elementy tego budżetu patrz J. Makowski, 2013; szef Instytutu 12 W źdmonton cele strategiczna są nazywane filarami ( pillars ). W ramach WPF realizuje się strategię opartą o cztery filary ( four pillar strategy ) Kavannagh, 2007, str. 70.

88 88 Krzysztof S. CICHOCKI Obywatelskiego oraz redaktor naczelny Instytutu Idei. Budżet obywatelski jest procesem decyzyjnym, w ramach którego mieszkańcy współtworzą budżet danej JST (głównie miast). Mieszkańcy współdecydują o dystrybucji okre lonej puli rodków (najczę ciej od 0,5% do 1% budżetu). W ramach okre lonej kwoty tworzą własną strategię z puli zadań zaoferowanych przez urząd wybierają okre lone zadania, lub sami definiują zadania - tworzą nowy kierunek rozwoju miasta, który jest owocem ich wspólnych decyzji. Urząd umożliwia wyrażenie opinii oraz składanie propozycji i opinii do protokołu a także ustala terminy spotkań konsultacyjnych. Budżet obywatelski z pewno cią skutecznie zwiększa aktywno ć i współuczestnictwo mieszkańców w tworzeniu budżetu i planów wieloletnich, włącza ludzi do podejmowania decyzji z my lą o współtworzeniu i rozwoju ich miasta. Projekty wybierane przez mieszkańców najczę ciej dotyczą remontów chodników i ulic, przebudowy parków miejskich, uruchomienia i rozbudowy bezpłatnej sieci WiFi, schronisk dla zwierząt, pomocy dla ubogich, np. banków żywno ci, hospicjum dla dzieci, oraz remontu, lub nowego projektu, tzw. Roweru Miejskiego np. w Łodzi i Warszawie.

89 4. Modele wspomagające zarządzanie i wieloletnie planowanie finansowe 4.1. Modele w podsektorze samorządowym Potrzeba budowy modeli. Praca nad modelami (ich koncepcją, konstrukcją oraz testowaniem) jest potrzebna z co najmniej dwóch powodów: A. model oraz praca nad nim, umożliwia lepsze poznanie badanych zjawisk B. model, sprawdzony ex-post, umożliwia prognozowanie analizowanych zjawisk prognozowanie zmiennych, które te zjawiska opisują. Modele powinny sprawdzać się w analizie ex post - przy wykorzystaniu danych historycznych. Analiza ex post umożliwia sprawdzenie czy model wiernie opisuje zdarzenia z przeszłości oraz czy, z jego wykorzystaniem, możliwe jest analizowanie skutków podjętych decyzji - finansowych i gospodarczych. Ponadto, w czasie prac nad konstrukcją i testowaniem modelu, jego dopasowaniem do opisu rzeczywistych procesów, zdobywana jest wiedza na temat czynników, uwarunkowań i przebiegu analizowanych procesów. Model, lub system modeli, winien służyć analizie różnych scenariuszy i trendów rozwojowych, identyfikować główne szanse oraz zagrożenia i uwzględniać najważniejsze czynniki wzrostu gospodarczego i rozwoju społecznego mieszkańców np. gminy, regionu lub całego kraju. Ponadto, opis bardzo złożonych zależności winien z jednej strony wykorzystywać wiedzę ekspertów z poszczególnych dziedzin - ekonomii, ekonometrii, finansów, informatyki, zarządzania - z drugiej, metoda analizy z wykorzystaniem modeli, a przede wszystkim wyniki analizy powinny być komunikowane w prosty, zrozumiały dla mieszkańców sposób.

90 90 Krzysztof S. CICHOCKI Modele najczęściej są wykorzystywane do: 1. Diagnozy stanu obecnego i określenia potencjału rozwojowego wybranego obszaru (miasta, powiatu, regionu) na podstawie analizy ex-post a. identyfikacji i opisu aktualnych ścieżek wzrostu wybranego obszaru, lub trajektorii wybranych zmiennych modelu b. określenia związków przyczynowo-skutkowych w analizowanych procesach. 2. Przygotowania prognoz dotyczących rozwoju badanego obszaru a. budowy, analizy i opisu różnych scenariuszy i trendów rozwojowych b. symulacji skutków przyjęcia alternatywnych założeń - na rozwiązania modelu; wpływu alternatywnych polityk finansowych na scenariusze wieloletniego planu finansowego i innych planów np. dotyczących zagospodarowania przestrzennego, c. analizy finansowania poszczególnych scenariuszy WPF, sprawdzenia możliwości realizacji przyjętej polityki oraz zapewnienia bezpieczeństwa budżetu JST. Modele wykorzystywane są także do badania wpływu czynników zewnętrznych na oczekiwane rezultaty, np. prognozę dochodów. Pozwalają identyfikować ryzyka - zagrożenia dla rozwoju, i analizować oddziaływanie poszczególnych rodzajów ryzyka na rozwój badanego obszaru. Zagadnienia wpływu ryzyka na wyniki prac związanych z przygotowaniem WPF, np. ryzyko stopy procentowej i kursu walutowego, opisano w rozdz oraz 3.8. Do rozwiązania modelu konieczna jest znajomość stanu początkowego finansów JST, w roku poprzedzającym pierwszy rok na który opracowuje się prognozę. Początkowy stan finansów JST wynika z działań tej jednostki przez ostatnie kilka lat. Ponadto, aby sformułować odpowiedni model trzeba określić, wizję obraz, np. gminy, jej funkcjonowania i jakości życia jej mieszkańców w perspektywie kilkunastu lat. Trzeba zdefiniować zgodne z wizją cele strategiczne, które mogą być formułowane np. jako funkcje celu modelu optymalizacyjnego. Niekiedy będą one uwzględniane w ograniczeniach modelu jako specyficzne warunki. W innych modelach mogą stanowić punkt odniesienia, do którego dana JST stara się zbliżyć - poprzez różne działania opisane przez wielkości zmiennych takich jak inwestycje, dług, wydatki na określone cele. Model powinien, w perspektywie kilkunastu lat, zapewniać osiągnięcie celów strategii, i umożliwić sprawdzenie czy istnieje możliwość finansowania zaplanowanych zadań, w tym priorytetowych, przy zachowaniu warunku płynności budżetu oraz spełnieniu innych warunków wynikających z przepisów

91 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 91 obowiązującego prawa. Analiza powyższa powinna wspierać opracowanie wieloletniego planu finansowego na okres np. 10 lat i związanego z nim Wieloletniego Planu Inwestycyjnego (WPI), dokładnego planu zadań na okres np. 5 lat Rola Funduszy Unii Europejskiej Do roku 2020 ważną rolę w finansowaniu zadań inwestycyjnych będą pełniły fundusze UE, dodatkowy dochód dla JST - ważne źródło finansowania inwestycji i rozwoju, które można zdobyć przy zapewnieniu tzw. wkładu własnego na poziomie około 30% nakładów na realizację określonego zadania. W latach fundusze UE będą wykorzystywane na zakończenie realizacji projektów. Każda JST, powinna dobrze orientować się w następujących kwestiach: 1. Czy będzie w stanie zmobilizować fundusze na finansowanie swoich wieloletnich programów i zadań (strategii rozwoju) oraz jakie są dopuszczalne wydatki inwestycyjne w kolejnych latach a) jakie środki z UE są potrzebne aby realizować zaplanowane, dopuszczalne wydatki inwestycyjne? b) czy JST jest w stanie zapewnić wymagane przez UE środki na udział własny, ze środków budżetowych lub długu kredytów, obligacji i pożyczek? c) w jakim stopniu wykorzystanie środków UE zwiększy lokalne wydatki inwestycyjne oraz wydatki bieżące? 2. Jaka jest zdolność kredytowa JST? Jaki jest dopuszczalny poziom długu (kredytów, obligacji, pożyczek), który zapewni danej JST płynność finansową budżetu i realizację statutowych zadań bieżących? Warto zastanowić się nad tym czy możliwa jest optymalizacja procesu pozyskiwania i wykorzystania środków na finansowanie inwestycji. Ponadto, trzeba przeanalizować alternatywne harmonogramy związane z zaciąganiem długu. Istotne jest określenie momentu kiedy należy pożyczać oraz ustalenie dokładnej kwoty długu. Bardzo ważne jest także ustalenie harmonogramu spłat rat długu. Wysokości spłat muszą być dopasowane do planu dochodów i muszą uwzględniać zachowanie płynności budżetu oraz inne wydatki obligatoryjne. Ponadto, wysokość rat do spłaty nie może naruszyć prawnych limitów dotyczących długu.

92 92 Krzysztof S. CICHOCKI 4.2. Wykorzystanie modeli do wspomagania wieloletniego planowania finansowego w jednostkach samorządu terytorialnego Wykorzystanie modeli optymalizacji finansowej w JST Na podstawie informacji zebranej od ponad 120 JST z otrzymanych ankiet, zidentyfikowano cele jakie stawiają sobie JST w Polsce opracowując wieloletnią prognozę finansową (WPF) 1. Ponad 60% respondentów ankiet wskazało na maksymalizację środków z UE i na maksymalizację wydatków na inwestycje; 34% badanych JST wskazało wyłącznie na ten cel, ponad 10% respondentów wybrało maksymalizację wydatków inwestycyjnych równocześnie ze zmniejszeniem zadłużenia, natomiast 10% JST wskazało na maksymalizację środków z UE oraz na równoczesne zmniejszenie zadłużenia i deficytu budżetowego. Trzy powyższe cele oraz cel czwarty - całkowitą likwidację zadłużenia - wybrało jako cel przygotowania WPF 6% ankietowanych JST. W rozdz. 5 monografii zdefiniowano model, przy wykorzystaniu którego, zgodnie z obowiązującymi w Polsce przepisami, możliwe jest przeanalizowanie realizacji trzech celów: maksymalizacji wydatków inwestycyjnych, maksymalizacji tych wydatków łącznie ze stopniowym zmniejszeniem zadłużenia JST oraz maksymalizacji wydatków inwestycyjnych, przy dodatkowym limitowaniu wysokości deficytu budżetowego. Możliwe jest także zbadanie rozwiązań w przypadku minimalizacji zadłużenia 2. Model uwzględnia zmiany analizowanych wielkości w czasie, jest dynamicznym modelem optymalizacji z ograniczeniami (równościowymi i nierównościowymi) oraz z opóźnieniami czasowymi zmiennych, które występują zarówno w funkcji celu jak i w ograniczeniach. Model wspiera opracowanie wieloletniego planu finansowego (WPF) i wieloletniej prognozy finansowej JST (WPF). Przyjmuje się, że każdy z modeli jest wykorzystywany w procesie symulacji poprzez jego wielokrotne rozwiązywanie - dla różnych założeń i polityk finansowych, które są wielkościami egzogenicznymi modelu. Wielkości egzogeniczne zmieniają się w czasie, więc przyjmuje się alternatywne scenariusze zachowania się tych wielkości w czasie. W ten sposób otrzymuje się kolejne scenariusze wieloletniej prognozy finansowej. W języku używanym w rozdziale 5, będą to kolejne rozwiązania modelu, przy alternatywnie formułowanych 1 Badania ankietowe prezprowadzono wspólnie dla dwóch projektów badawczych. Część tych badań opisano w monografii Bitner, Cichocki, Sierak, Rozwiązania takiego modelu są łatwe do przewidzenia. Nowy dług, w kolejnych latach prognozy, będzie równy zeru. Po prostu w ogóle nie zaciąga się długu.

93 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 93 ograniczeniach - warunkach art. 243 ustawy o finansach publicznych dotyczących limitu na koszty obsługi zadłużenia, lub innych warunkach formułowanych alternatywnie. Dodatkowo, przyjmuje się różne poziomy funduszy z UE. Okres prognozy wielkości egzogenicznych, i rozwiązań modelu, to około 10 lat. Okres ten może być dłuższy. 3 Dopuszczalne rozwiązania modelu, spełniające ograniczenia (warunki zapisane w modelu) oraz pozwalające maksymalizować funkcję celu prezentuje się dla całego okresu prognozy. W przykładach prezentowanych w rozdz. 5 i 7 wybrano 8-letni okres prognozy, od roku 2014 do roku W celu zidentyfikowania zachowania się wielkości egzogenicznych w wybranej JST analizuje się przepływy finansowe za ostatnie kilka lat. W modelu przyjęto okres 10 lat dla jednego miasta ( ) oraz okres 7 lat dla drugiego miasta ( ). Tak więc analiza, łącznie z okresem prognozy, dotyczy okresu około 20 lat. W prezentacji modelu skupiono się na opisie rzeczywistych przepływów finansowych. Wykorzystano konkretną interpretację zmiennych finansowych budżetu JST. Na Diagramie 4.1. przedstawiono przepływy finansowe wykorzystywane w modelu budżetu JST oraz wieloletnim planie finansowym JST. Zaprezentowane powiązania odzwierciadlają przepływy strumieni pieniądza w budżecie JST i będą wykorzystywane w prezentowanych modelach. Są one zgodne z ufp i pokazują powiązania zmiennych budżetu, wybranych przepływów oraz zasobów z lat poprzednich - stanu zadłużenia i majątku. Linie ciągłe oznaczają przepływy finansowe. Linie przerywane wskazują powiązania pomiędzy poszczególnymi zmiennymi. Przykładowo, wielkość nowego długu ND, który należy zaciągnąć, zależy od wyniku budżetu. Niespełnienie warunku płynności, gdy dostępne środki nie są wystarczające na sfinansowanie zaplanowanych inwestycji, jest połączone przerywaną linią z nowym długiem oraz z dochodami majątkowymi i bieżącymi. Trzeba zwiększyć albo dług albo dochody majątkowe, aby środki na finansowanie inwestycji były wystarczające. Model może być wykorzystywany w sposób kroczący. Każdego roku, lub częściej, będzie rozwiązywany dla okresu 8 lat, przy aktualizowanych parametrach dotyczących stanu początkowego i prognoz wielkości egzogenicznych - zaktualizowanej polityki finansowej. Model jest ważnym elementem WPF i WPI, które zapewniają realizację programów i celów strategii rozwoju JST. Podobnie jak WPF, model uwzględnia wielkości występujące w budżecie rocznym, przede 3 Zgodnie z ustawą o finansach publicznych (ufp), JST są corocznie zobowiązane do opracowania wieloletnich prognoz finansowych na okres czterech lat, a wybranych wielkości dotyczących limitu obciążeń budżetu związanych z obsługa długu - do końca zapadalności zobowiązań zaciągniętych w okresie tych czterech lat.

94 94 Krzysztof S. CICHOCKI wszystkim jego części inwestycyjnej i może być ważnym elementem zarządzania finansowego. Może być wykorzystany przy opracowywaniu wieloletniej prognozy, WPF, ale również do bardzo szybkiego przygotowania korekt w budżecie rocznym i wieloletnim w WPI i WPF, a także do aktualizacji strategii. Model będzie omocny przy występowaniu wszelkiego rodzaju zmian związanych z pozyskiwaniem funduszy zewnętrznych z UE i z długu. 4 Inne modele i ich rozwiązania, z innymi funkcjami celu i innymi ograniczeniami, a także współzależności pomiędzy ograniczeniami poszczególnych modeli, przede wszystkim dotyczącymi ograniczeń zadłużenia, omówiono w rozdziałach 5, 6 i 7 oraz w Cichocki, Wykorzystanie ograniczeń alternatywnych do sformułowanych w ufp przedyskutowano w rozdz , oraz w Cichocki, Model poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych Model ten jest praktyczną procedurą poszukiwania, dla kilkunastu lat, dopuszczalnych poziomów wydatków inwestycyjnych i nowo zaciąganego długu, które gwarantują płynność budżetu w każdym roku badanego okresu. Dopuszcalność należy rozumieć w ten sposób, że rozwiązania uzyskane w wyniku stosowania modelu, a więc wartości wydatków inwestycyjnych i nowego długu, w każdym roku analizowanego okresu, spełniają warunki zapisane w ustawie o finansach publicznych oraz warunek zachowania płynności finansowej budżetu. Spełnione są warunki dotyczące wielkości wydatków bieżących budżetu, niższych od dochodów bieżących (art. 242) oraz całkowitych kosztów obsługi zadłużenia JST (art. 243). Dodatkowym warunkiem, który jest wykorzystywany w modelu poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych jest badanie nominalnego poziomu zadłużenia - trajektorii zadłużenia w kolejnych latach analizy, t 1, t 2,, t N, np. latach Poziom ten, wyliczony z modelu, nie może przekroczyć oszacowanego ograniczenia od góry, nazywanego trajektorią odniesienia dla nominalnego poziomu zadłużenia w kolejnych latach. 4 W okresie ostatnich 20 lat opracowano wiele strategii rozwoju, które często były zbiorem deklaracji i dobrych chęci, podbudowanych analizą SWOT i nieprecyzyjnie formułowanymi oczekiwaniami dotyczącymi ważnych zadań i środków z UE - były budowane na wyrost. Od 2011 r. JST w Polsce są zobowiązane do opracowania wieloletniej prognozy budżetu. Część JST wykonuje analizy finansowe bardzo dokładnie.

95 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 95 Ten praktyczny algorytm stosowania modelu składa się z dwóch faz, które opisano w rozdz. 8. W procedurze poszukiwań akceptowalnych dla użytkownika rozwiązań, wykorzysuje się metodę dobierania, w kolejnych krokach, wartości nowego długu jako części nadwyżki operacyjnej. Ponadto, możliwe jest ustalanie alternatywnych wartości spłat rat zaciągniętego długu. Podstawą opracowania prognoz w modelu poszukiwania dopuszczalnych poziomów nowego długu, zadłużenia, wydatków inwestycyjnych i wydatków bieżących w roku t, są dane historyczne, unikalne dla każdej JST, dla której dokonuje się wyliczeń. W zastosowaniu prezentowanego modelu dane historyczne obejmują lata i prognozę dla roku 2013, skorygowaną przez JST po trzech kwartałach roku Szczegółowo opisano poszczególne kroki procedury poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych algorytmu i przedstawiono je na Diagramie 8.1. Procedura została opracowana jako zbiór arkuszy programu Excel dla pojedynczej wybranej JST. Wprowadzane są najpierw dane historyczne np. dla lat : dochody bieżące, wydatki bieżące Wb, koszt odsetek, wydatki bieżące Wb, pomniejszone o odsetki oraz o koszt utrzymania inwestycji, dochody majątkowe, wydatki inwestycyjne oraz dług na początek roku (równy długowi na koniec roku poprzedniego, np. dług na początku roku 2014 jest równy długowi na koniec roku Następnie wybiera się początkową wartość nowego długu, jako część nadwyżki operacyjnej. Jeżeli wybrany nowy dług jest zbyt wysoki w dowolnym roku z badanego okresu, generowana jest informacja ostrzegająca i powraca się do kroku początkowego. Ponownie wybiera się wartość nowego długu jako część nadwyżki operacyjnej mniejszą niż poprzednio. W procedurze sprawdzane są warunki zapisane w ufp oraz warunek płynności. Algorytm jest opisany krok po kroku, i po opracowaniu programu komputerowego i jego szczegółowym opisie algorytm może służyć dowolnej JST do praktycznego i szybkiego prognozowania podstawowych wielkości występujących w wieloletniej prognozie finansowej Ograniczenia dotyczące długu i deficytu budżetowego JST Model omówiony w rozdziale 5 oraz 7 umożliwia maksymalizację środków na finansowanie inwestycji, przy zastosowaniu wszystkich ograniczeń obowiązujących w ustawie, oraz dodatkowego ograniczenia gwarantującego płynność budżetu. W modelu można analizować wpływ najróżniejszych ograniczeń na zachowanie się poziomu zadłużenia, wydatków inwestycyjnych i wydatków bieżących w okresie kilkunastu lat. Rozwiązanie tak sformułowanego modelu, zgodnego z wymogami ufp, prowadzi do wzrostu zadłużenia. Dopiero wprowadzenie dodatkowego, bezpośredniego ograniczenia na zadłużenie, które nie

96 96 Krzysztof S. CICHOCKI może się zwiększać w kolejnych latach, umożliwia kontrolowanie długu. Bez tego ograniczenia zadłużenie będzie mogło rosnąć. Stosując model można badać różne warunki ograniczania zadłużenia, np. w zależności od zadłużenia początkowego. Można założyć zmniejszenie zadłużenia w okresie 8 lat do roku o 30%, lub o 50%. W modelu opisanym w rozdz. 5 wystarczy przyjąć jako ograniczenie, że suma przyrostu długu netto w przyjętym okresie ma się zmniejszyć o 30% lub o połowę zadłużenia początkowego. Można także przyjąć, że sumaryczny dług jaki JST może zaciągnąć w analizowanym okresie (np ) nie powinien przekroczyć założonej kwoty. Zaprezentowano rozwiązania kilku modelu, dla okresu , dla różnych postaci ograniczeń na koszty obsługi długu, bezpośredni poziom długu oraz na deficyt budżetowy. Badano alternatywne warunki ograniczające zadłużenie zapisane jako zależności (5.30) i (5.31). Z pomocą modeli badano skutki różnych strategii finansowych w okresie 8 lat. W rozwiązaniach określa się, dla każdego roku, maksymalne, możliwe do sfinansowania wydatki inwestycyjne z uwzględnieniem środków UE, oraz ustawowo dopuszczalne, bezpieczne poziomy nowego długu i zadłużenia, a także poziomy wydatków bieżących - poniżej limitów wyznaczonych przez przepisy ustawy o finansach publicznych. W Polsce nowa ustawa o finansach publicznych z 2009 r. wprowadza ograniczenie na emisję długu przez JST. Przekraczanie określonego limitu rocznych płatności związanego z obsługą zadłużenia w relacji do planowanych rocznych dochodów budżetu, zdefiniowanego jako wskaźnik całkowitych kosztów obsługi długu do dochodów jest niedopuszczalne - artykuł 243 ufp. W ufp wartość ww. limitu powiązano ze średnią wartością nadwyżki operacyjnej za trzy ostatnie lata poprzedzające rok budżetowy. Jest to rozwiązanie bardziej liberalnie niż stosowane w starej ufp. Wspiera efektywność zarządzania finansami i motywuje do zwiększania nadwyżki operacyjnej. Jednakże, kryzys finansowy 2008 r. mocno wpłynął na dochody podsektora samorządowego w roku 2009 oraz w latach , w Polsce i w krajach UE. Z tego powodu wadą nowej ufp 2009 jest, że w niedostateczny sposób uwzględnia poprawę zarządzania finansami w JST w roku poprzedzającym rok budżetowy, uzależnia koszty obsługi długu tylko od przeszłych wartości nadwyżki operacyjnej i tylko za okres trzech lat. Badano skutki stosowania alternatywnych, zasad ograniczania całkowitych kosztów obsługi długu przez JST - pośrednio, ograniczania wielkości długu. Porównano te skutki i wskazano, że alternatywne zasady ograniczania kosztów obsługi długu dają szansę zaciągania długu (np. na wkład własny przy korzystaniu ze środków UE) tym JST, które nie mogłyby zaciągać długu ze względu na przepisy ufp (art.243). Te JST jednorazowo, w ciągu ostatnich dwóch lat przed

97 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 97 rokiem budżetowym, miały zły operacyjny wynik finansowy, np. ujemną nadwyżkę operacyjną, ale znacznie powiększyły tę nadwyżkę w latach następnych. W czasach kryzysu finansowego, gdy dochody bieżące oraz nadwyżka operacyjna maleją, ufp uniemożliwia zaciąganie długu, nawet tym JST, których sytuacja finansowa na to pozwala - mają zapewnioną płynność finansową w kolejnych latach, aż do zapadalności długu. Uniemożliwia także zaciąganie długu tym JST, które w przeszłości miały bardzo niską nadwyżkę bieżącą, ale w ciągu ostatnich dwóch lat ich sytuacja finansowa się poprawiła mają dodatnią nadwyżkę i mogą zapewnić płynność budżetu. Dodatkowo, mają perspektywę zwiększania nadwyżki operacyjnej. W ufp średnia wartość, za ostatnie trzy lata, nadwyżki bieżącej, powiększonej o dochody ze sprzedaży majątku w relacji do dochodów ogółem ogranicza od góry koszty obsługi długu w relacji do dochodów ogółem. Oznacza to, że wiele JST (ponad 300), będzie musiało w perspektywie znacznie ograniczyć poziom długu, który zamierzają zaciągnąć na finansowanie zadań, potencjalnie współfinansowanych z UE (patrz Sierak i inni, 2013). Ograniczanie długu, pośrednio, w wielu przypadkach ogranicza finansowanie inwestycji. Zmniejsza szanse JST na zdobycie funduszy UE, przy staraniu o które wymagany jest tzw. udział własny środki z budżetu, albo z długu. Obowiązująca od 01 stycznia 2014 r. art. 243 ufp utrudnia, a często uniemożliwia, finansowanie infrastruktury i rozwoju gospodarczego wielu jednostkom samorządu terytorialnego. Równocześnie, z analiz wynika, że wskaźnik całkowitych kosztów obsługi długu do dochodów, obowiązujący polskie samorządy od stycznia 2014 r., nie ogranicza efektywnie wzrostu zadłużenia w długim okresie. Pokazano to rozwiązując model optymalizacyjny w okresie , dla dwóch miast reprezentatywnych dla dużych grup JST. Wartość wskaźnika kosztów zadłużenia dla tych miast jest poniżej limitu ustalonego przez ustawę, a poziom zadłużenia rośnie bardzo szybko, dla małych miast - o ponad 80% do roku 2022 (rys. 5.28). Rośnie także w przypadku dużych miast (rys.5.34.). W okresie wskaźnik całkowitych kosztów obsługi długu do dochodów w wielu miastach może pozostać poniżej limitu, natomiast zadłużenie tych miast wzrośnie o ponad 50%. Wzrośnie także udział zadłużenia w dochodach. Zmiana definicji limitu, obowiązująca JST od 2014 r. nie jest ani skuteczna, ani efektywna. Tylko bezpośrednie ograniczenie zadłużenia, ewentualnie w relacji do dochodów, pozwoli utrzymać zadłużenie na określonym poziomie. W przeciwnym przypadku, stosując przepisy ustawy, bez warunku ograniczania poziomu zadłużenia, jak np. (5.30), lub (5.31), przy założeniu zwiększania wydatków na inwestycje infrastrukturalne, poziom zadłużenia będzie

98 98 Krzysztof S. CICHOCKI wzrastał. Rozwiązania modelu będą bardzo zbliżone do rozwiązań modelu bez ograniczania nominalnego poziomu długu (rysunki 5.29, 5.34). W małych miastach wzrost zadłużenia w okresie może wynieść ponad 80%, a zadłużenia do dochodów ponad 40% Na podstawie danych z dwóch miast, przeanalizowano zachowanie się wskaźnika całkowitych kosztów obsługi zadłużenia do dochodów, odpowiednio stosując przepisy nowej ustawy o finansach publicznych oraz analizując alternatywne wskaźniki ograniczające emisję długu, między innymi zaproponowane przez autora. Zaproponowane wskaźniki mniej rygorystycznie ograniczają zaciąganie długu przez te jednostki, których aktualna sytuacja finansowa, w relacji do lat poprzednich, się poprawiła, w których wielkość nadwyżki bieżącej do dochodów w roku budżetowym wzrosła. Ograniczenie wyznaczające limit na całkowite obciążenia związane z kosztami obsługi długu (art. 243 ufp) powinno być jak najszybciej zmienione w taki sposób, aby ułatwiało JST stosowanie efektywnych ekonomicznie metod zarządzania finansami. Po pierwsze, powinno być możliwe refinansowanie długu, gdyż przy zachowaniu płynności może prowadzić do obniżenia kosztu obsługi długu. Obecnie, do limitu wlicza się refinansowanie długu przed terminem jego zapadalności, co uniemożliwia obniżenie kosztów obsługi długu. Wiele JST zaciągnęło w okresie , w czasie kryzysu finansowego, wysokooprocentowany dług, którego koszty obsługi mogłyby być obecnie obniżone. Trzeba przepis ten usunąć, aby umożliwić prowadzenie ekonomicznie uzasadnionej polityki zarządzania długiem. Po drugie, trzeba wyeliminować wpływ przypadkowych zmian dochodów majątkowych (głównie z funduszy UE) na kształt i wartość limitu zadłużenia. W stosowanej regule należy wyeliminować incydentalne, ale częste w praktyce zarządzania finansami JST, zmiany dochodów majątkowych, innych niż dochody ze sprzedaży majątku. W tym celu w limicie określającym zdolność JST do obsługi zadłużenia dzielenie przez dochody ogółem trzeba zastąpić dzieleniem przez dochody bieżące. Po trzecie, warto rozważyć przy określaniu limitu, liczenie średniej nadwyżki operacyjnej przez okres dłuższy niż trzy lata wstecz, np. przez okres 5 lub 7 lat. Taki okres umożliwiłby wyeliminowanie incydentalnych zdarzeń, na przykład jednorocznych złych wyników, lub dwu-trzyletnich spadków dochodów spowodowanych kryzysem finansowym. Można też rozważyć, liczenie ww. wskaźnika dla dwóch lat z przeszłości i roku budżetowego zamiast dla trzech lat wstecz.

99 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 99 W rozdziale 6 zbadano wpływ wprowadzenia do modelu dodatkowego ograniczania na deficyt budżetowy. Wskazano, że nakładanie na poszczególne JST ograniczenia na deficyt budżetowy w formie kwotowej jest nieefektywne i zbędne. Z punktu widzenia bezpieczeństwa finansowego poszczególnych JST, ograniczanie deficytu jest tylko dodatkowym warunkiem, uzupełnieniem już istniejących ograniczeń dotyczących limitowania sumarycznych kosztów obsługi długu - spłat rat i odsetek oraz zrównoważonego budżetu bieżącego. Może natomiast prowadzić do radykalnych cięć w zakresie planowanych funduszy na finansowanie zadań inwestycyjnych (patrz rozdziały 6.1. i 6.2.). Powoduje to poważne zakłócenia w bieżącym planowaniu budżetu oraz w wieloletnich planach finansowych, przede wszystkim dotyczących długu i finansowania inwestycji. Z punktu widzenia całego sektora finansów publicznych, ograniczanie deficytu budżetowego całego sektora, w tym podsektora samorządowego, jest zrozumiałe. Jednakże deficyt podsektora samorządowego w końcu roku 2012 spadł do poziomu 0,26% PKB (rysunek 6.2.), podczas gdy deficyt sektora publicznego był równy 3,93% PKB (był 14-krotnie wyższy). W okresie udział deficytu podsektora w PKB się zmieniał, rósł w latach , był najwyższy w roku 2010 kiedy wynosił 1,23% (w roku 2007 podsektor samorządowy notował nadwyżkę budżetową). Udział deficytu podsektora w PKB silnie spadał w latach 2011 i Równocześnie, udział deficytu sektora publicznego w PKB wynosił ponad 7,8% w roku 2010, i w roku 2011 spadł do poziomu 5,12%. Dalsze ograniczanie deficytu sektora samorządowego, ze statystycznego punktu widzenia, nie ma większego sensu. Limitowanie deficytu budżetowego jest kosztowne dla wzrostu gospodarczego. Najlepiej byłoby w ogóle zrezygnować z administracyjnego ograniczania deficytu podsektora samorządowego. Jeżeli ze względów makroekonomicznych trzeba by je przeprowadzić w podsektorze samorządowym, to nie powinno ono być głębsze, niż jest to absolutnie konieczne. Na postawie wstępnych danych z wykonania budżetów JST za 2013 nie wydaje się, aby trzeba było zmniejszać deficyt jednostek samorządu terytorialnego. Ograniczanie deficytu budżetowego, także proporcjonalnie do dochodów należy stosować tylko w absolutnie uzasanionych przypadkach (patrz rozdz. 6 oraz Kawalec i inni, 2012) Stosowanie złotej zasady zarządzania finansami JST Podstawową miarą stabilności finansów jednostek samorządu terytorialnego jest zapewnienie równowagi budżetu bieżącego. Stabilność ta polega na generowaniu, w długim okresie, dodatniej nadwyżki operacyjnej - różnicy pomiędzy dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi. Jest to najważniejszy cel zarządzana budżetem. Utrzymanie budżetu w równowadze i zapewnienie wysokiej nadwyżki operacyjnej jest uwarunkowane stabilnością i powtarzalnością zarówno dochodów bieżących, jak i wydatków bieżących. W takim przypadku dochody i wydatki stają się przewidywalne, a nadwyżka stabilna. Wzrost dochodów bieżących lub zmniejszenie wydatków bieżących spowoduje wzrost nadwyżki

100 100 Krzysztof S. CICHOCKI operacyjnej. Z tych przewidywalnych i stabilnych dochodów planuje się finansowanie określonej puli usług o odpowiedniej jakości. Tak sformułowana złota zasada funkcjonowania budżetu JST, najczęściej jest uzupełniana o stwierdzenie, że długoterminowy dług może służyć tylko i wyłącznie finansowaniu zadań inwestycyjnych. Z zasady nie zaciąga się długu na finansowanie zadań bieżących. W kategoriach modelu optymalizacji z ograniczeniami, który sformułowano w rozdz. 5., model złotej zasady otrzyma się po usunięciu z modelu kilku ograniczeń. Mianowicie ograniczenia na koszty obsługi długu (5.15), zdefiniowanego jako limit w art. 243 ufp, oraz ograniczenia na poziom zadłużenia, w kolejnych latach, np. (5.30), albo na koniec okresu - (5.31.). W modelu pozostanie warunek zachowania płynności (5.17) oraz warunek z art. 242 ufp dotyczący równoważenia budżetu bieżącego (5.16). Warunek (5.16) jest zmodyfikowanym zapisem złotej zasady finansów. Dochody bieżące powiększone są o środki z roku ubiegłego - nadwyżkę budżetową, jeżeli wystąpiła i tak zwane wolne środki (patrz 5.20). Model złotej zasady finansów sformułowano w rozdziale 7 patrz zależności (7.1) (7.3). W wyniku rozwiązania modelu dla dwóch miast okazało się, że usunięcie ograniczeń (5.15), limitowania kosztów obsługi długu oraz (5.30), ograniczenia poziomu zadłużenia, niewiele zmienia w porównaniu z rozwiązaniami modelu MII, który sformułowano zgodnie z obecnie obowiązującymi regułami fiskalnymi ufp. Dług oraz inwestycje są wyższe o około 10% niż w scenariuszu optymistycznym modelu MII. Wynik jest zaskakujący, ale bardzo ciekawy. Konieczne jest dalsze badanie rozwiązań modelu złotej zasady finansów, dla większej liczby JST Model przepływów finansowych w budżecie JST perspektywa roczna i wieloletnia Przepływy finansowe budżetu JST zaprezentowane na diagramie 4.1. stanowią podstawę formułowania modeli w rozdziałach 5, 6, 7 i 8. Graficznie przedstawiają zapisane w rozdz. 5 zależności oraz pokazują sposób podejmowania decyzji po stwierdzeniu czy sumaryczne środki na finansowanie inwestycji są wystarczające, czy też nie. Na diagramie pokazano także, że stan majątku oraz zadłużenia z roku poprzedniego wpływają na koszty w roku bieżącym. Koszty obsługi istniejącego długu oraz koszty eksploatacji inwestycji powiększają wydatki bieżące i tym samym pomniejszają nadwyżkę operacyjną. Także nadwyżka budżetowa (jeśli istnieje) oraz wolne środki z roku ubiegłego powiększają pulę przychodów, które mogą być wykorzystane na finansowanie inwestycji.

101 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 101 Diagram 4.1. Przepływy finansowe w modelu budżetu JST w roku t

102

103 5. Maksymalizacja środków na wydatki inwestycyjne JST; Model I 5.1. Opis Modelu I z bezpośrednim ograniczeniem poziomu zadłużenia Zaprezentowany model umożliwia okre lenie maksymalnych, dopuszczalnych wydatków inwestycyjnych i bezpiecznego długu każdej JST, np. gminy. Źopuszczalne wydatki i dług spełniają podstawowe warunki wynikające z zarządzania finansami, np. w zakresie zachowania płynno ci oraz dodatkowe warunki zapisane w ufp. Przyjmuje się, że zadłużenie JST nie może rosnąć. Definiuje się różne opcje - scenariusze realizacji strategii maksymalizacji inwestycji oraz bezpiecznego wykorzystania długu, w zależno ci od przyjętych założeń. W poszczególnych scenariuszach rozwiązania modelu przyjmuje się alternatywne kwoty bezzwrotnych funduszy UE na finansowanie inwestycji. Zmianie mogą ulec także przychody ze sprzedaży majątku oraz tempo wzrostu gospodarczego i inflacji, a ponadto, wielo ci wydatków i dochodów bieżących. Źla każdego z alternatywnych założeń w modelu optymalizacyjnym (badanego scenariusza) poszukujemy takich warunków finansowania, w tym poziomu bezpiecznego długu, które spełniają sformułowane w ufp wymogi dotyczące całkowitych kosztów obsługi długu i poziomu wydatków bieżących, oraz które zapewniają płynno ć budżetu i umożliwiają finansowanie zadań inwestycyjnych o maksymalnej warto ci w każdym roku t, z badanego okresu {t 1,T N}. Okres ten można wybrać dowolnie. Sformułowanie modelu I dla każdego roku t {t 1,T N}, poszukuje się: wielko ci wydatków inwestycyjnych Inw t, wielko ci nowego długu (kredytów i obligacji)ś ND t = NC t + NB t, oraz wielko ci spłat nowego długuś SND t = SNC t + SNB t,

104 104 Krzysztof S. CICHOCKI takich, dla których w każdym roku t, otrzymuje się maksymalne rodki na finansowanie inwestycji maximum [NO t + D t ' + DoM t], (5.1) Inw t, ND t, SND t gdzie NO t jest nadwyżką operacyjną budżetu bieżącego; wielko ć D t' wyznacza, zgodnie z ufp, sumaryczne przychody budżetu, których znaczącą czę ć stanowi wielko ć D t - przyrost zadłużenia netto, który wystąpił w roku t, Jest to różnica pomiędzy zadłużeniem na koniec roku t oraz na koniec roku t-1. Dochody majątkowe budżetu JST w roku t, DoM t, są w modelu wielko cią egzogeniczną. Są one sumą dotacji na inwestycje, rodków z Unii źuropejskiej (Uź) otrzymanych na finansowanie inwestycji oraz dochodów ze sprzedaży majątku. Źochody majątkowe są oddzielnie prognozowane na okres t {t 1,T N}, w kilku wariantach (scenariuszach); DoM t 0. Wielko ci NO t oraz D t mogą przyjmować warto ci zarówno dodatnie jak i ujemneś zależą one od zmiennych modelu ND t, SND t i Inw t. Nadwyżka operacyjna budżetu JST (np. gminy) w roku t jest równa różnicy dochodów bieżących Dob t oraz sumarycznych wydatków bieżących Wb t, NO t = Dob t - Wb t (5.2) Na sumaryczne wydatki bieżące w roku t składają się tzw. bazowe wydatki bieżące, Wb t, których znaczącą czę ć stanowią wydatki na wynagrodzenia, koszty związane z utrzymaniem (eksploatacją) majątku trwałego oraz koszty odsetek od zaciągniętego długu Od t. Bazowe wydatki bieżące, Wb t, zależą od wydatków bieżących w roku poprzednim, t-1, które zwiększamy o wska nik wzrostu koniunktury γ t, (iloczyn inflacji π t i tempa wzrostu PKB - P t), reprezentujący wzrost gospodarczy 1. Wzrost ten może być korygowany lokalnie. W modelu przyjmuje się, że koszty eksploatacji majątku w roku t zależą od wydatków inwestycyjnych w roku t-1. 2 Wb t = Wb t + Φ t Inw t-1 + Od t, t = t 1, t 2,, t N (5.3) 1 Jest to założenie upraszczające. Jednak znacząco nie wpłynie ono na rozwiązania modelu. W modelu można uwzględnić inne czynniki, które wpłyną na bazowe wydatki bieżące. 2 Koszty utrzymania obiektów inwestycyjnych w roku t zależą od wydatków inwestycyjnych w roku t-1 i w latach wcze niejszych, istniejącego majątku oraz wydatków w roku t. Jednakże, w długim okresie, dla kolejnych lat t=1, 2,..N, koszty utrzymania majątku powstałego w wyniku nakładów inwestycyjnych kumulują się jak w (3).

105 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 105 Wska nik Φ t wyznacza udział kosztów utrzymania majątku w roku t, w wydatkach inwestycyjnych roku t-1 (zazwyczaj stanowi kilka procent tych wydatków). Natomiast bazowe wydatki bieżące Wb t = t Wb t -1, gdzie (5.4) γ t = (1 +π t x P t ), (5.4a) gdzie Wb t-1 to wydatki bieżące w roku poprzednim, t-1. Źochody bieżące pochodzą z różnych ródeł i są sumą dochodów z podatków i opłat, transferów z budżetu centralnego, przede wszystkim subwencji ogólnej, w tym o wiatowej, oraz z dochodów z mienia (prawa własno ci i innych praw). Dob t = Dob t ( podatki i) + Dob t ( Transfery j) + Dob t ( mienie k), (5.5) gdzie i jest indeksem kategorii dochodów podatkowych, j indeksem kategorii transferów, natomiast k jest indeksem kategorii dochodów z mienia. Najważniejsze dochody podatkowe obejmują podatki dochodowe (od osób fizycznych PIT, od osób prawnych CIT), podatki od czynno ci cywilnoprawnych PCC i podatek od nieruchomo ci. Ponadto, JST czerpie dochody z opłat oraz dochody z mienia (z najmu i dzierżawy, opłat za użytkowanie wieczyste i zarząd nieruchomo ci), a także z odsetek na rachunkach bieżących, wypłat z zysku i dywidend od przedsiębiorstw i spółek komunalnych. Po dokonaniu szacunku dochodów z najważniejszych ródeł są one sumowane i pomnożone przez wska nik wzrostu koniunktury γ t, podobnie jak dla wydatków bieżących (zależno ć 5.4.) Dob t = γ t Dob t-1 (5.6) gdzie Dob t-1 oznacza dochody bieżące w roku poprzednim, t-1. Wska nik wzrostu koniunktury może być wykorzystany przy szacowaniu dochodów z każdego ródła oddzielnie. Szczegółowy opis ródeł dochodów bieżących JST, łącznie z ich analizą porównawczą w krajach Uź został dokładnie omówiony w Bitner, Cichocki, str w: Bitner, Cichocki, Sierak, 2013 (patrz także rozdz. 3.6.). Przychody w roku t są sumą przyrostu długu w roku t, D t, nadwyżki na rachunku bieżącym Nrb t-1 (tzw. wolnych rodków) wynikającej z rozliczeń wyemitowanych papierów warto ciowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych, oraz nadwyżki budżetu NB t -1, w roku t-1, a także innych przychodów, np. z tytułu

106 106 Krzysztof S. CICHOCKI prywatyzacji, pomniejszonych o inne rozchody, Rozin t, niezwiązane z długiem (5.8). D t' = D t + Nrb t -1 + NB t -1 + Przin t, jeżeli NB t -1 > 0, (5.7) W równaniu (5.7.) NB t -1 występuje wtedy, gdy wynik budżetu jest dodatni, NB t -1 > 0, tzn. gdy występuje nadwyżka. Jeżeli NB t -1 < 0, to NB t -1 = 0; w takim przypadku deficyt jest pokrywany z długu, albo z innych przychodów. Przin t = Przin t - Rozin t (5.8) Przyrost długu w roku t, wyznacza nowy dług netto w roku t, jest on równy różnicy zadłużenia na koniec roku t oraz na koniec roku t-1. Jest on także równy wielko ci nowego długu, zaciągniętego w roku t, pomniejszonego o spłatę długu w roku t oraz o kwotę umorzenia długu. D t = t - t-1 = ND t - SD t - UmD t, ND t > 0, lub (5.9) ND t = D t + SD t + UmD t, t = t 1, t 2,, t N = T N. (5.10) Bardziej naturalny jest zapis zależno ci (5.9) w postaci Z t = Z t-1 + ND t - SD t - UmD t, gdzie t1-1 = t0, (5.11) Z t oznacza zadłużenie na koniec roku t, Z t-1 - zadłużenie na koniec roku t-1, SD t - wielko ć spłat długu, natomiast UmD t oznacza umorzenie długu w roku t, o które pomniejszamy zadłużenie na koniec roku t. Spłata długu obejmuje spłaty rat kredytów i pożyczek, SC t, łącznie ze spłatą kwot wynikających z poręczeń i gwarancji udzielonych przez JST, oraz wykup obligacji i papierów warto ciowych w roku t - SB t; SD t = SC t + SB t. Spłata zadłużenia w roku t, którą nazywa się rozchodami budżetu, składa się z dwóch czę ciś spłaty długu tzw. starego, zaciągniętego przed rokiem budżetowym (zadłużenia na koniec roku t 0) oraz spłaty długu nowego, zaciągniętego począwszy od roku budżetowego t 1 przez kolejne lata, aż do roku t-1. Jest ono równe SD t = SD(Z t 0) t + SND(Z t-1 - Z t0) t, (5.12) Harmonogram spłat długu starego, Z t0, zaciągniętego przed rokiem budżetowym t 1, jest ustalany egzogenicznie, przed rozwiązaniem modelu, albowiem wynika z zawartych umów kredytowych i prospektów emisyjnych. Jeżeli przyjmie się, że spłaty starego długu w roku t są proporcjonalne do tego zadłużenia

107 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 107 w roku poprzednim Z t-1(z t0); np. czę ć α t starego zadłużenia z końca roku t-1 jest spłacana w roku t (parametr α t na ogół przyjmuje warto ci 5% - 10%), to SD(Z t0) t = α t Z t-1(z t0), gdzie 0 α t 1, (5.13) Spłata nowego długu SND t jest warto cią wyznaczaną przez rozwiązanie modelu. Zadłużenie w roku t-1 jest sumą zadłużenia starego oraz sumarycznego nowego długu netto t t1 Z t-1 = Z t-1 (Z t0) + ND t-k. (5.14) k 1 W modelu muszą być spełnione ograniczenia (5.2) - (5.9.), a także zależno ci definicyjne (5.10) - (5.11), (5.13)-(5.14) oraz warunki (5.18) - (5.20) i (5.22) - (5.25). Ponadto muszą być spełnione: warunek (5.15), nałożony na koszty obsługi zadłużenia przez ustawę o finansach publicznych (ufp) z r., art. 243, oraz warunek (5.16) dotyczący wydatków bieżących i dochodów bieżących art. 242, a także warunek (5.17), który zapewnia płynno ć budżetu. Zgodnie z ufp całkowite koszty obsługi zadłużenia w roku t, w relacji do wykonanych dochodów ogółem w roku t, nie mogą być większe niż rednia arytmetyczna z obliczonych dla ostatnich trzech lat udziałów dochodów bieżących - powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące - w dochodach ogółem budżetu; dla t = t 1, t 2,, t N: 3 [(SD t + Od t )/Do t ] 1/3 [(Db t-i + Sm t-i - Wb t-i)/do t-i]. (5.15) i 1 Wydatki bieżące budżetu nie mogą być wyższe od dochodów bieżących, powiększonych o rodki z roku ubiegłego, z nadwyżki budżetowej NB t -1, jeżeli są nieujemne, oraz z nadwyżki na rachunku bieżącym Dob t - Wb t + Nrb t -1 + NB t -1 0, gdy NB t -1 > 0, t1-1 = t0. (5.16) Ponadto, wynik budżetu - nadwyżka operacyjna powiększona o dochody majątkowe i pomniejszona o wydatki inwestycyjne, oraz przyrost długu netto i bilans innych przychodów i rozchodów w roku t, powiększone o sumę nadwyżki na rachunku bieżącym, Nrb t-1, i ewentualnej nadwyżki budżetu NB t-1, w roku t-1, nie mogą być ujemne. Skumulowany wynik kasowy budżetu jest dodatni lub zbilansowany (zerowy): NO t + D t + DoM t + Przin t + Nrb t -1 + NB t -1 - Inw t 0. (5.17)

108 108 Krzysztof S. CICHOCKI Wydatki inwestycyjne w roku t są nieujemne, Inw t 0. NB t-1 oznacza nadwyżkę budżetu JST na koniec roku t-1. Identycznie jak w (5.7): jeżeli NB t -1 < 0 (występuje deficyt), to NB t -1 = 0ś Jeżeli NB t -1 > 0, to NB t -1 = NB t -1. W zależno ci (5.17) przyjęto, że wydatki inwestycyjne są tożsame z wydatkami majątkowymi, a różnica pomiędzy wydatkami majątkowymi a wydatkami inwestycyjnymi nie wpłynie istotnie na wyniki analizy. Rok t jest indeksem kolejnych lat, w których analizujemy budżetś t = t 1 oznacza rok budżetowy, pierwszy rok na który ustalana jest relacja (5.15), t 1-1 oznacza rok początkowy t 0, natomiast t-1 oznacza rok poprzedzający rok t. Wynik budżetu w roku t jest różnicą dochodów ogółem i wydatków ogółem w tym roku, a suma dochodów majątkowych oraz dochodów bieżących daje nam dochody ogółem; suma wydatków majątkowych i wydatków bieżących jest równa wydatkom ogółem: NB t = Do t Wy t,, gdzie (5.18) Do t = Dob t + DoM t, oraz (5.19a) Wy t, = Wb t + Inw t. (5.19b) Nadwyżka na rachunku bieżącym budżetu na koniec roku t, Nrb t, Nrb t = D t + Nrb t -1 - µ t D t, gdzie 0 µ t 1, Nrb t 0, (5.20) gdzie µ t = DB t / ND t. Nrb t jest nazywana wolnymi rodkami w roku t, zgodnie z art. 217, ust. 2 pt 6 ufp. Parametr µ t wyznacza czę ć długu przeznaczoną na finansowanie deficytu. Jeżeli deficyt nie występuje, to µ t = 0; µ t > 0, gdy NB t < 0, (występuje deficyt)ś µ t = 0 gdy NB t 0. (5.20a) Przyjmuje się ponadto, że zgodnie z (5.17), wydatki inwestycyjne nie mogą być wyższe niż rodki dostępne na finansowanie inwestycji. Są one równe sumie nadwyżki operacyjnej, dochodów majątkowych oraz sumarycznych przychodów budżetu. Inw t NO t + DoM t + D t', t = t 1, t 2,, t N=T N, gdzie (5.21) D t' oznaczają sumaryczne przychody w roku t. Zgodnie z (5.7) są one równe sumie przyrostu zadłużenia netto w roku t, wolnych rodków w roku t-1, nadwyżki budżetowej JST na koniec roku t-1, jeżeli wystąpiła, oraz innym przychodom, pomniejszonym o inne rozchody.

109 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 109 Wyznaczenie wielko ci wydatków inwestycyjnych Inw t, wielko ci nowego długu, ND t, oraz spłat nowego długu SND t (kredytów i obligacji), przy uwzględnieniu warto ci spłat strego długu Z t0 (okre lanych egzogenicznie, przed rozwiązaniem modelu) jednoznacznie determinuje momenty zaciągania długuś t di = t d1, t d2,..,t dm, a także momenty spłat długuś ts i = ts 1, ts 2,..,ts m. Rok t 0 jest rokiem początkowym, w którym przygotowuje się budżet na rok t 1. Koszty związane z całkowitą obsługą długu (wymienine w art. 243 ufp) są sumą spłaty rat i wykupu obligacji, oraz odsetek od zaciągniętego długu i gwarancji udzielonych przez JST. ObD t = SD t + Od t, (5.22) Równocze nie, koszty całkowitej obsługi długu w roku t, są sumą kosztów wynikających z zadłużenia na koniec roku t-1 oraz nowego długu, zaciągniętego w roku t (5.23). Na koszty obsługi, jak pokazano w (5.23a), składają się kwoty spłaty rat (czę ć zadłużenia Z t-1) oraz odsetki płacone od kwoty zadłużenia Z t-1 - do chwili spłaty czę ci tego zadłużenia w roku t, a ponadto odsetki od pozostałej czę ci Z t-1, która będzie spłacana w latach przyszłych, oraz odsetki od nowego długu, zaciągniętego w roku t ObD t = ObZ t-1 + ObND t, równocze nie (5.23) ObD t = SD t + Od (Z t-1) t + Od (ND t) t (5.23a) Powyższy zapis jest zapisem uproszczonym, który będzie wykorzystywany w dalszej czę ci tekstuś wielko ci ND t i SD t reprezentują sumaryczny dług (kredyty i obligacje), który jest zaciągany łącznie i w tym samym czasie. Przyjmuje się w kolejnych latach jednakowy czas zaciągania kredytu i emisji obligacji równy t di. Ponadto, dla danego t, spłaty rat kredytu i wykupu obligacji mają miejsce w tym samym czasie. Rozwiązania modelu optymalizacyjnego uwzględniają rozbicie długu na kredyty i obligacje: ND t = NC t + NB t. Rozróżniany jest także czas zaciągania kredytu - tc 1,..,tc m i emisji obligacji - tb 1,...,tb p. Ponadto spłaty rat kredytu i wykupu obligacji są uwzględniane oddzielnie - są spłacane w różnych wysoko ciach SC t oraz SB t; SD t = SC t + SB t, oraz w różnych chwilach czasowychś tsc 1,..,tsc m. Momenty tsc i, i=1, m, wyznaczają lata w których spłacane są kolejne raty kredytu, natomiast momenty tsb 1,...,tsb m, wyznaczają lata, w których wykupywane są poszczególne serie obligacji (tsc i tsb mogą występować w tym samym roku).

110 110 Krzysztof S. CICHOCKI Wielko ci występujące w zależno ciach (5.1) - (5.20) pokazano na Diagramie 4.1. Wielko ć Nrb t jest zdefiniowana przez (5.20). Koszt odsetek płaconych w roku t od starego długu jest proporcjonalny do czę ci Z t0, pozostałej do spłaty w końcu roku t-1, natomiast koszt odsetek od nowego długu do wielko ci nowego długu zaciągniętego w latach t 1,.., t-1 oraz długu zaciągniętego w roku t. Gdy wysoko ć oprocentowania starego długu, zaciągniętego przed rokiem t 1, wynosi r s t, a nowego długu zaciągniętego w latach t 1,.., t-1 - r n t, to dla t = t 1, t 2,, t N, odsetki od starego długu Od(Z t0) t = r s t Z t-1 (Z t0), gdzie t 1-1 = t 0, (5.24) natomiast odsetki płacone w roku t od nowo zaciąganego długu Od (ND t) t t t1 Od (ND t) t = r n t D t-k + t r n t ND t, (5.25) k 1 gdzie t < 1 oznacza czę ć roku, przez którą należy opłacać odsetki od nowego długu zaciągniętego w roku t. W (5.24 i 5.25) przyjęto, że spłata długu ma miejsce na koniec roku t oraz, że r s t jest wysoko cią oprocentowania długu (stopą procentową), która obowiązuje do końca roku t. Spłata długu, zgodnie z (5.12), składa się z dwóch czę ci, spłaty długu starego, zaciągniętego przed rokiem t 1, oraz spłaty skumulowanego długu nowego, zaciągniętego po roku t 0 (poczynając od roku t 1) t t1 SD t = SD (Z t0) t+ SD ( k 1 D t-k) t (5.26) Jeżeli przyjmiemy, że każdego roku najpierw jest spłacany dług, a następnie, po jego spłacie zaciągany jest nowy dług, to sumaryczna kwota odsetek (płacona od starego i nowego długu), Od t, może być zapisana jak poniżej 3 3 Założenie to nie zawsze pokrywa się z rzeczywisto cią. W (5.26) przyjęto, że spłata długu i zaciągnięcie nowego długu mają miejsce w tym samym terminie. Nie zmienia to w istotny sposób otrzymanego w pracy wyniku. Można przyjąć, że warto ci starego długu, który jest spłacany pod koniec pierwszego półrocza oraz warto ci nowego długu, który jest zaciągany na początku drugiego półrocza są warto ciami rednimi. Założenia takie, w celu okre lenia zunifikowanych wska ników dotyczących zadłużenia, były przyjmowane w prawodawstwie amerykańskim (np. w: Wisconsin States Annotations, oddz. 6703, ust. 2).

111 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 111 t t1 Od t = r s t Z t-1(zt0) + r n t ( k 1 D t-k) + t r n t ND t (1- t) r s t SD t (5.27) Wyrażenie (5.27) można zapisać wykorzystując praktyczne do wiadczenia polskich JST dotyczące zaciągania długu. Można przyjąć, że nowy dług w roku t jest zaciągany w 3 i 4 kwartale roku, a ponadto, że nowo zaciągany dług jest dwa razy większy w czwartym kwartale niż w trzecim kwartale, tzn. NŹ t k4 = 2ND t k3. Jeżeli przyjmie się, że stary dług jest spłacany do końca drugiego kwartału każdego roku to = ½. Przy powyższych założeniach kwota odsetek w roku t jest równa = + ( ) + +, (5.28) Uwzględniając warunki (5.13), (5.23), (5.23a) i (5.27) oraz przyjmując, że r s t = r n t = r t, to kwota odsetek jest równa Od t = r t Z t-1-0,75 r t SD t +0,3 r t ND t (5.28) W takim przypadku ustawowe ograniczenie na całkowite koszty obsługi zadłużenia (kredytu i obligacji) w roku t (zależno ć 5.15), przyjmuje postać 1 [ +,75 ] +,3 [ ] =, t = t1, t2,, tn (5.29) Postać ograniczenia na koszty obsługi długu jest wykorzystana do badania siły oddziaływania tego ograniczenia na rozwiązania poziom inwestycji, długu oraz długu w relacji do dochodów. W zależno ci (5.29) wielko ć nadwyżki NO* t- i uwzględnia dochody ze sprzedaży majątku w trzech kolejnych latach poprzedzających rok budżetowy NO* t - i = NO t - i + Sm t-i. (5.29a) Źodatkowo, w prezentowanym powyżej modelu uwzględniono ograniczenie na wielko ć zadłużenia na koniec roku t, (5.30). Bez tego ograniczenia rozwiązania optymalne modelu w kolejnych latach pozwalają uzyskać maksymalne rodki na finansowanie inwestycji, ale także charakteryzują się rosnącym zadłużeniem. Pokazano to na rysunkach 5.28, 5.29 oraz omówiono w rozdziale 5.3. Z t Z t-1 dla t = 1,2,, T N (5.30) Wszystkie powyżej omówione zmienne są mierzone na koniec okresu t. Nowy dług ND t, wydatki inwestycyjne Inw t, spłata długu SD t, odsetki Od t, zadłużenie Z t oraz nadwyżka na rachunku bieżącym Nrb t są nieujemne, natomiast wynik budżetu NB t, nadwyżka operacyjna NO t, przyrost długu netto D t mogą

112 112 Krzysztof S. CICHOCKI przyjmować warto ci zarówno dodatnie jak i ujemne. Ujemna warto ć D t jest ograniczona od dołu przez nierówno ć (5.9.), gdyż rodki na inwestycje oraz nowy dług nie mogą być ujemne, D t - (SD t + UmD t). W wyniku rozwiązania modelu, dla każdego roku t {t 1,T N}, dla dowolnej pojedynczej gminy, powiatu, lub województwa otrzymujemy bezpieczne dla budżetu i spełniające warunki (5.2) (5.20) oraz (5.30): Maksymalne wydatki inwestycyjne Inw t, które może ponie ć JST, a które zapewniają płynno ć budżetu Źług ND t; maksymalną warto ć nowych kredytów, pożyczek i nowych emisji obligacji, bezpiecznych i utrzymujących poziom zadłużenia z roku t 0; warunek (5.30) nie pozwala zwiększać zadłużenia ś wielko ci spłat nowego długu SND t; które wynikają z warunku zachowania płynno ci (5.17) oraz z warunków (5.15), (5.16) i (5.30). Znając rozwiązania modelu ND t, SND t oraz Inw t możemy wyliczyćś NO t, Z t, D t, Od t, Wyb t, Nrb t, NB t. Znajomo ć nadwyżki operacyjnej, wyniku budżetu i nadwyżki na rachunku bieżącym, umożliwia oszacowanie rodków, które mogą być przeznaczone na finansowanie inwestycji oraz na wkład własny JST niezbędny przy staraniach o rodki z Uź i źog na finansowanie projektów inwestycyjnych współfinansowanych z Uź. Tym samym możliwe jest okre lenie o jak wysokie rodki z Uź dana JST powinna się ubiegać. Zmienne egzogeniczne modelu W celu rozwiązania modelu niezbędna jest znajomo ć warto ci początkowych na koniec roku t = t 0 (rok poprzedzający rok budżetowy t 1) oraz znajomo ć prognozy wybranych wielko ci, na okres {t 1,T N} - na podstawie trendu, np. za ostatnie 7 lat. Są trzy wielko ci, których znajomo ć jest absolutnie niezbędna dla roku t 0, oraz dla dwóch lat poprzedzających rok t 0 (t 0-1 i t 0-2) - trzech latach poprzedzających rok budżetowyś Sm t sprzedaż majątku; ponadto niezbędna jest prognoza Sm t dla t {t 1,T N}, do przygotowania której wykorzystujemy program zarządzania majątkiem JSTś NO t - nadwyżka operacyjna. Do t dochody ogółem Niezbędne są także wielko ci początkowe, w szczególno ci znajomo ć warto ci początkowych Inw t0, ND t0, SD t0, Sm t0 oraz NO t0, NB t0, Nrb t0. Ponadto,

113 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 113 konieczne są warto ci początkowe, na koniec roku t 0, oraz prognoza, dla t {t 1,T N}, następującycych wielko ci: Dob t - dochody bieżące, w tym dochody podatkowe (liczone dla poszczególnych kategorii podatkuś PIT, CIT, od czynno ci cywilnoprawnych, od nieruchomo ci; DoM t dochody majątkowe (co najmniej dwa scenariusze), zgodnie z programem zarządzania majątkiemś w skład dochodów majątkowych wchodzą rodki z Uźś Do t - dochód ogółem oraz jego prognoza dla okresu {t 1,T N} jest sumą dochodów bieżących i majątkowych, Dob t oraz DoM t; Wyb t - wydatki bieżące bez odsetek oraz bez kosztów utrzymania inwestycji (warto przygotować np. dwa scenariusze)ś Na podstawie dochodów bieżących i wydatków bieżących wyznaczana jest nadwyżka operacyjna (patrz 5.2.). Z t = Z t0 - zadłużenie stare na koniec roku poprzedzającego rok t 1 wnikające z kontraktów zawartych do roku t 0 włącznieś jest ono równe zadłużeniu na początku roku budżetowegoś Od s t odsetki od starego długu do końca zapadalno ci długu. Odsetki od nowego długu, Od n t, zaciągniętego w latach t 1,t 2,,T N,są wyliczane na podstawie rozwiązań modeluś SD s t - spłata rat starego długu, kredytu i wykupienie obligacji, w roku t 0, SZ t0, oraz spłata tego długu - SD(Z t 0) t w kolejnych latach t {t 1,T N}. Całkowite koszty obsługi długu starego, zaciągniętego do roku t 0, ObD s t0, są sumą spłat rat długu oraz odsetek od długu Z t0 dla okresu t {t 1, T N} do końca zapadalno ci. Całkowite koszty obsługi długu w roku t, ObD t, są równe sumie kosztów obsługi długu starego oraz wyliczane z modelu koszty obsługi długu nowego, zaciągniętego w kolejnych latach t {t 1,T N}; Przin t0 oraz Rozin t0 inne przychody oraz inne rozchody dla t-t 0. Ponadto, dla lat t {t 1,T N} należy opracować prognozę następujących zmiennych: tempo wzrostu PKB - PKB t oraz stopa inflacji - t (warto skorzystać z opracowań NBP, MF; ponadto, wskazane jest przygotowanie co najmniej dwóch scenariuszy). Warto ci te w kolejnych latach będą stanowiły zmienne egzogeniczne modelu. Także egzogenicznie ustalamy parametry α t, t, Φ t, µ t na koniec roku t 0 oraz dla kolejnych lat t {t 1,T N}. Przyjmuje się niezmienno ć systemu podatkowego

114

115

116

117 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 117 Rysunek 5.7. Źochody ogółem i dochody bieżąceś miasto W. ródłoś na podstawie danych ze sprawozdań miasta W. Rysunek 5.8. Wydatki bieżące jako procent dochodówś miasto W. Rysunek 5.9. Nadwyżka operacyjna jako procent dochodówś miasto W.

118 118 Krzysztof S. CICHOCKI Rysunek Wydatki inwestycyjne jako procent wydatkówś miasto W. Rysunek Fundusze z Uź jako procent całkowitych wydatków inwestycyjnychś miasto W. Rysunek Zadłużenie jako procent dochodów ogółemś miasto W.

119 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 119 Rysunek Całkowite koszty obsługi długuś procent dochodów ogółem - miasto W. ródłoś na podstawie danych ze sprawozdań miasta W (dotyczy także rys ). Fundusze z Uź są w latach relatywnie wysokie, stanowią ponad 51% dochodów ogółem (40% w r. 2013). W latach , zadłużenie w relacji do dochodów ogółem zmieniało się w granicach 40%-51% (w latach 2009, 2010 silnie rosło). Wska nik udziału całkowitych kosztów obsługi długu w dochodach ogółem, zmieniał się w zakresie 4%-5,1%. Po uwzględnieniu wyłączeń związanych z wykupem papierów warto ciowych i obligacji w walutach obcych (art. 243, ust.3 ufp) warto ć wska nika była niższa, w r wynosiła maksymalnie 4%. Do roku 2013 oraz w latach 2015, 2016 spłaty rat długu utrzymywały się na stabilnym poziomie. Nowy dług jest od 2016 roku równy zeru. Na rys pokazano także dług netto (różnica pomiędzy nowym długiem a spłatą rat). Rysunek Nowo zaciągany dług, spłata długu oraz dług netto; miasto W. ródłoś na podstawie danych ze sprawozdań miasta W oraz WPF

120 120 Krzysztof S. CICHOCKI Zaprezentowane wyniki dotyczą dwóch grup JST aktywnie rozwijających infrastrukturę przy wykorzystaniu rodków europejskich i korzystających z komunalnego rynku kapitałowego. Pierwsza grupa małych miast i miasteczek, reprezentowana jest przez gminę 1 (miasto Ł), natomiast druga grupa największych polskich miast, reprezentowana jest przez gminę 2 (miasto W). W grupie pierwszej możliwe są szybkie zmiany tempa dochodów, zarówno bieżących, jak i majątkowych. Możliwe są także szybkie zmiany wydatków bieżących. Struktura wydatków bieżących jest inna, mniej zobowiązań wynika z umów długoterminowych, a te które istnieją mogą być w relatywnie krótkim czasie renegocjowane. W drugiej grupie JST, której skrajnym przypadkiem jest miasto W, skala budżetu i problemów jest znacznie większa. Budżet jest kilkunastokrotnie wyększy niż w mie cie Ł. Wystepuje inercja związana ze skalą zarządzanej JST. Trudniej jest prognozować dochody podatkowe i dochody własne. W budżecie bieżącym istnieje wiele wydatków sztywnych związanych z wieloletnimi umowami dotyczącymi wiadczenia usług w mie cie (komunikacja, utrzymanie czysto ci, zachowanie bezpieczeństwa). Renegocjacje umów są długotrwałe i nie zawsze udaje się uzyskać porozumienie korzystne dla miasta i jego mieszkańców. Oceniając wska niki finansowe można stwierdzić, że w latach nadwyżka operacyjna w relacji do dochodów jest w mie cie W dwu-trzykrotnie niższa niż w mie cie Ł. Wydatki bieżące w relacji do dochodów ogółem są wyższe. Wydatki inwestycyjne do wydatków ogółem są o ponad 40% niższe. Dochody ogółem rosną relatywnie szybko (szybciej niż inflacja - redniorocznie w tempie 4,1%), niemniej jednak dwukrotnie wolniej niż w mie cie Ł. Całkowite koszty obsługi długu do dochodów ogółem są znacznie (niemal dwukrotnie) niższe niż w mie cie Ł, głównie ze względu na bezpieczeństwo finansowe miasta Wieloletnia prognoza finansowa z wykorzystaniem modelu optymalizacji Zaprezentowane wyniki dotyczące prognozy finansowej na lata zostały opracowane z wykorzystaniem dwóch modeli optymalizacyjnych. 1. Model I, opisany w punkcie 5.1 przez zależno ci (5.1)-(5.26) oraz warunek (5.30), a więc z bezpo rednim ograniczeniem na poziom zadłużenia, które nie może przekroczyć poziomu z końca roku Rok 2014 jest pierwszym rokiem, dla którego opracowywana jest prognoza, t 1 = Model ten zaprezentowano w dwóch wariantachś

121 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 121 A. Z niższym poziomem dochodów majątkowych (niższe fundusze z UE) scenariusz WPF1 B. Z wyższym poziomem dochodów majątkowych (wyższe fundusze z UE) - scenariusz WPF2. 2. Model II, opisany jest przez zależno ci (5.1) (5.26). Nie występuje w nim bezpośrednie ograniczenie poziomu zadłużenia (brak warunku (5.30)). Jest on dokładnym opisem warunków, w jakich od 01 stycznia 2014 roku funkcjonują JST w Polsce. Wyniki jego stosowania pokazano w rozdz W obydwu modelach zachowana jest płynno ć budżetu (warunek 5.21), oraz spełnione są ustawowe warunki dotyczące dopuszczalnego poziomu kosztów obsługu długu (obciążenia budżetu związane z obsługą długu, opisane przez warunek (5.15.), są poniżej ustawowego limitu (art. 243 ufp)) i zrównoważonych wydatków bieżących, warunek (5.16.) tzw. reguła wydatkowa, art. 242 ufp. Wyniki rozwiązania modelu I: Miasto Ł Poniżej przedstawiono wieloletnią prognozę finansową na lata dla miasta Ł. Na rysunkach zaprezentowano wyniki rozwiązania modelu I, opisanego zależno ciami (5.1) (5.26) oraz (5.30), dla dwóch scenariuszy kształtowania się dochodów majątkowych. W scenariuszu 1 (WPF1) przyjęto, że w okresie gmina otrzyma fundusze z UE - na poziomie redniej z lat Natomiast w scenariuszu 2 (WPF2) fundusze z Uź będą sumarycznie o 24% wyższe niż w WPF1. W tabeli 5.1 pokazano wielko ć funduszy z Uź w relacji do ww. redniej dla scenariuszy WPF1 i WPF2 wieloletniej prognozy finansowej. Udział funduszy z Uź w wydatkach inwestycyjnych dla WPF1 i WPF2 pokazano na rysunku Dla scenariusza WPF2 udział ten utrzymuje się powyżej 50%, poza rokiem 2021, dla scenariusza WPF1 wynosi ponad 50% w latach Tabela 5.1. Udział funduszy Uź w wydatkach inwestycyjnych dla WPF1 i WPF2 Fundusze UE do Lata redniej z WPF1 0,6 0, ,2 1,2 1,2 1 1,0 WPF2 0,75 1 1,5 1,5 1,5 1,2 1,4 1 1,24 ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z miasta Ł.

122

123 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 123 Rysunek Nowy dług, spłata długu i przyrost długu netto, prognoza ródłoś obliczenia własne na podstawie danych miasta Ł. Wydatki bieżące w relacji do dochodów (rys. 5.19) maleją od roku 2014, z 78% do poziomu 74% w r dla WPF1 oraz do 72% dla WPF2. Rysunek Całkowite koszty obsługi długu do dochodów, miasto Ł. Rysunek Wydatki bieżące jako procent dochodów, miasto Ł. ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z miasta Ł. Koszty całkowitej obsługi długu do dochodów (rys. 5.18) różnią się w obu scenariuszach nieznacznie od r są one dla obu scenariuszy niższe niż limit wyznaczony przez ufp. Koszty te, po wyłączeniach spłat długu wykorzystywanego na finansowanie zadań inwestycyjnych współfinansowanych ze rodków Uź (art. 243 ufp), są niższe od limitu (w obliczeniach nie uwzględniono wyłączeń po roku 2017).

124 124 Krzysztof S. CICHOCKI Nadwyżka operacyjna osiąga poziom powyżej 12% w r w związku z relatywnym zmniejszeniem wydatków bieżących i zwiększaniem dochodów bieżących. Źochody bieżące są identyczne dla WPF1 i WPF2 (rys i 5.22). Rysunek Wydatki inwestycyjne do wydatków, miasto Ł Rysunek Nadwyżka operacyjna do dochodów, miasto Ł ródłoś opracowanie autora na podstawie danych z miasta Ł. Rysunek Źochody ogółem i dochody bieżąceś WPF1 i WPF2, prognoza ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z miasta Ł. Zadłużenie w relacji do dochodów ogółem (rys. 5.23) maleje dla WPF1 i WPF2, bez i z wyłączeniem zadań finansowanych z Uź, pomimo, że nominalne zadłużenie pozostaje na niezmienionym poziomie do końca 2021 r. Powodują to po pierwsze, ograniczenie (5.30), nie zezwalające na zwiększenie zadłużenia powyżej poziomu z 2013 r., a po drugie, rosnące dochody ogółem.

125 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 125 Rysunek Zadłużenie jako procent dochodów ogółemś WPF1 i WPF2, lata ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z miasta Ł. W rozdziale 5.3. zaprezentowano scenariusz zachowawczy prognozy finansów miasta W. Stanowi on dolną granicę dla dochodów oraz wydatków budżetu. Z pewno cią, zarówno dochody jak i wydatki prezentowane w tym scenariuszu będą w przyszło ci wyższe. W scenariuszu tym przyjęto, podobnie jak zarząd miasta W przy konstruowaniu projektu WPF , że w prognozie dochodów majątkowych nie uwzględnia się wpływów, które potencjalnie będą przekazywane z budżetu Unii źuropejskiej w ramach perspektywy finansowej na lata Uwzględniono wyłącznie dochody przekazywane z budżetu Uź w perspektywie finansowej na lata , z okresem wydatkowania do 2015 roku. W związku z powyższym prezentowane na rysunkch poziomy rodków z Uź, dochodów, a także wydatków inwestycyjnych i zadłużenia. Ten zachowawczy scenariusz należy uznać za absolutną dolną granicę dochodów, wydatków i zdłużenia. Oznaczono go na rysunkach jako wariant Z. Już przy opracowywaniu budżetu na rok 2015 wieloletnie prognozy dochodów zostaną uzupełniona o rodki pochodzące ze ródeł zagranicznych. W projektach WPF opracowanych przez miasto W na lata , oraz w kolejnych projektach, prognoza dochodów będzie się zbliżać do prognozy dochodów przedstawionej w rozdziale 5.3 w scenariuszu optymistycznym. Scenariusz optymistycznej prognozy dochodów majątkowych oraz dochodów ogółem dla miasta st. Warszawy, z uwzględnieniem rodków pochodzące ze ródeł zagranicznych, który również zaprezentowano na rysunkach można uznać za realistyczno-optymistyczny. Przyjęto w nim, że rodki z UE w latach , będą się kształtowały na poziomie redniej z lat

126 126 Krzysztof S. CICHOCKI Celem prezentacji prognozy finansów miasta W na rysunkch jest porównanie dwóch scenariuszy prognozy (WPF) - zachowawczo pesymistycznej, oraz optymistycznej Maksymalizacja środków na finansowanie inwestycji zgodnie z ustawą o finansach publicznych; Model II Zaprezentowane zostanie rozwiązanie modelu II, bez bezpo redniego ograniczenia poziomu zadłużenia, natomiast ze wszystkimi warunkami zapisanymi w ufp. Jest to stosunkowo prosta weryfikacja bazowego modelu MI, opisanego zależno ciami (5.1) - (5.26) oraz (5.30), która polega na usunięciu tylko jednego ograniczenia na poziom zadłużenia warunku (5.30). Tę wersję modelu bez bezpo redniego ograniczenia na poziom zadłużenia, typu (5.30), nazwano w prezentacji dla miasta Ł, WPF3. Model II zawiera dokładny opis warunków, które obowiązują jednostki samorządu terytorialnego od 01 stycznia 2014 roku. Przyjęto w nim dodatkowo, że JST, zgodnie z wynikami ankiety, w okresie maksymalizują wydatki inwestycyjne (patrz także rozdziały 3.1. oraz ). Rozwiązania optymalne modelu II scenariusze wieloletnich prognoz finansowych WPF3 - umożliwiają uzyskanie w kolejnych latach maksymalnych rodków na finansowanie inwestycji, wyższych niż w rozwiązaniach WPF2 dla miasta Ł, oraz wyższych niż w scenariuszu Z (dla miasta W). Rozwiązania te charakteryzują się jednak rosnącym zadłużeniem. Źla miasta W zadłużenie ro nie w latach 2016, 2017 oraz w roku 2022, a w okresie jest wyższe niż w roku 2014 (rys. 5.34). Rozwiązania pokazano na rysunkach dla miasta Ł oraz dla miasta W. Miasto Ł. Prognoza na lata Wydatki inwestycyjne są najwyższe w scenariuszu WP3 - uzyskane z rozwiązania modelu II bez ograniczania poziomu zadłużenia. Są one odpowiednio niższe dla scenariusza WP2, uzyskane w wyniku rozwiązania modelu I - z bezpo rednim ograniczeniem poziomu zadłużenia. Dla scenariusza WP1, uzyskanego także w wyniku rozwiązania modelu I, wydatki inwestycyjne są niższe niż w WP2, gdyż w tym scenariuszu niższe są rodki z Uź (rys. 5.24). Całkowite koszty obsługi długu do dochodów (rys ), począwszy od r w scenariuszach WP2 i WP3 różnią się nieznacznie. Od r te obciążenia budżetu w relacji do dochodów są niższe niż limit wyznaczony przez ufp. Obciążenia, po wyłączeniu długu wykorzystywanego na finansowanie zadań inwestycyjnych współfinansowanych ze rodków Uź (zgodnie z par. 243 ufp), są

127 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 127 wyra nie niższe od całkowitych obciążeń związanych z kosztami obsługi długu do dochodów bez wyłączeń. Rysunek Porównanie wydatków inwestycyjnychś rozwiązania modelu II (bez ograniczania poziomu zadłużenia) oraz modelu I. Miasto Ł ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z miasta Ł. Rysunek Całkowite koszty obsługi długu do dochodów ogółemś model II. Miasto Ł. ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z miasta Ł. Źochody bieżące, zarówno dla scenariusza WP2 jak i scenariusza WP3 są wyższe niż wydatki bieżące (rys. 5.26) spełniony jest warunek ufp dotyczący bilansowania budżetu bieżącego (art 242 ufp).

128

129 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 129 Poziom zadłużenia w okresie , dla scenariusza WP3, wzrasta o ponad 80% (rys. 5.28). Przypomnijmy, że jest to scenariusz opisujący aktualne warunki ustawy o finansach publicznych. Zadłużenie w relacji do dochodów (rys. 5.29) maleje dla WPF1 i WPF2, zarówno bez oraz z wyłączeniem zadań finansowanych z Uź, pomimo, że nominalne zadłużenie pozostaje na niezmienionym poziomie do końca 2021 r. Źla scenariusza WP3 zadłużenie w relacji do dochodów ro nie w okresie o ponad 50%. Rysunek Poziom zadłużeniaś model I oraz model II (WPF3), miasto Ł ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z miasta Ł. Rysunek Zadłużenie w relacji do dochodów ogółemś model I oraz model II (WPF3) ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z miasta Ł.

130 130 Krzysztof S. CICHOCKI Maksymalizacja rodków na finansowanie inwestycji, przy zastosowaniu wszystkich ograniczeń zapisanych w obecnie obowiązującej ustawie o finansach publicznych, prowadzi do silnego wzrostu zadłużenia miasta Ł. Dopiero wprowadzenie dodatkowego, bezpo redniego ograniczenia na poziom zadłużenia, które nie może się zwiększać w kolejnych latach, umożliwia utrzymanie długu na zadanym poziomie. Bez tego ograniczenia zadłużenie będzie mogło rosnąć przy spełnionych warunkach zapisanych w artykułach 242 oraz 243 ufp. Miasto W. Prognoza na lata ; scenariusz optymistyczny Na rysunkach , dla miasta W, przedstawiono rozwiązania modelu II, opisującego warunki ufp dla scenariusza optymistycznego i porównano je ze scenariuszem zachowawczym. Scenariusz zachowawczy został przedstawiony przez miasto st. Warszawę jako WPF na lata (15 listopada 2013 r.). Rysunek rodki z Uźś miasto W ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z miasta W. rodki z Uź, a więc dochody majątkowe oraz dochody ogółem są wyższe w scenariuszu optymistycznym niż w scenariuszu zachowawczym, w którym przyjęto, że od roku 2017 rodki z Uź są równe zeru. Wydatki inwestycyjne także są wyższe, z wyjątkiem roku Źochody bieżące są wyższe od wydatków bieżących zarówno dla scenariusza optymistycznego jak i zachowawczego.

131 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 131 Źochody i wydatki bieżące systematycznie rosną po roku 2015 (rys. 5.33). Rysunek Źochody ogółemś miasto W ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z miasta W. Rysunek Wydatki inwestycyjne; miasto W ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z miasta W. Poziom zadłużenia w scenariuszu zachowawczym od r maleje, natomiast w scenariuszu optymistycznym ro nie do r Do roku 2022 pozostaje powyżej poziomu z roku Zadłużenie do dochodów ogółem w scenariuszu zachowawczym ro nie w r i maleje w kolejnych latach, a w

132 132 Krzysztof S. CICHOCKI scenariuszu optymistycznym ro nie w latach 2015 i 2016, następnie maleje do r Od r wska nik zadłużenia do dochodów jest niższy niż w roku Rysunek Źochody bieżące i wydatki bieżąceś miasto W ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z miasta W. Rysunek Poziom zadłużeniaś miasto W ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z miasta W.

133 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 133 Rysunek Wska nik zadłużenia do dochodów ogółemś miasto W ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z miasta W. W scenariuszu zachowawczym, całkowite koszty obsługi długu do dochodów, zgodnie z WPF na lata , od r są niższe od limitu wyznaczonego przez ustawę. Od r nie uwzględniano wyłączeń z art. 243 ufp. Źla scenariusza optymistycznego, obciążenia budżetu z tytułu obsługi długu w relacji do dochodów, z uwzględnieniem wyłączeń, znajdują się poniżej limitu wyznaczonego przez ustawę. W latach 2015, 2016 oraz 2020 także całkowite koszty obsługi długu bez wyłączeń w relacji do dochodów są poniżej ustawowego limitu. Rysunek Całkowite koszty obsługi długu do dochodówś miasto W; scenariusz zachowawczy ródłoś Wieloletnia prognoza finansowa m. st. Warszawyś

134 134 Krzysztof S. CICHOCKI Rysunek Całkowite koszty obsługi długu do dochodówś miasto W - scenariusz optymistyczny ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z miasta W. Rysunek Nadwyżka operacyjna do dochodówś miasto W ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z miasta W. W scenariuszu optymistycznym realizowane są znacznie wyższe inwestycje, z wykorzystaniem znacznie wyższego długu niż w scenariuszu zachowawczym. Z tego powodu całkowite koszty obsługi długu są w scenariuszu optymistycznym wyższe niż w scenariuszu zachowawczym, a nadwyżka operacyjna jest znacznie niższa niż dla scenariusza zachowawczego, gdyż dodatkowo wydatki bieżące zwiększają się o koszty eksploatacyjne majątku powstałego w wyniku inwestycji. Nadwyżka operacyjna w relacji do dochodów, przy rosnących dochodach ogółem (wyższe rodki z Uź), jest dla scenariusza optymistycznego znacznie niższa niż dla scenariusza zachowawczego.

135 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 135 Na rysunkach , dla obydwu analizowanych JST, zaprezentowano porównanie najważniejszych wska ników finansowych, dla scenariuszy optymistycznych WPF, uzyskanych w wyniku rozwiązania modelu II zgodnego z istniejącymi przepisami i ograniczeniami dotyczącymi zadłużenia (całkowitych kosztów obsługi długu w relacji do dochodów) i wydatków bieżących. Wydatki bieżące w relacji do dochodów są w mie cie W istotnie wyższe niż w mie cie Ł, natomiast nadwyżka operacyjna w relacji do dochodów jest w mie cie W znacznie niższa niż w mie cie Ł. rodki z Uź, najistotniejsza czę ć dochodów majątkowych, w relacji do całkowitych wydatków inwestycyjnych są w latach relatywnie wysokie w obydwu miastach. Przyjęto, że w mie cie W rodki z Uź w latach 2015, 2016 są na niskim poziomie. Można by przyjąć, że udział tych rodków w wydatkach inwestycyjnych będzie znacznie wyższy. Rysunek Wydatki bieżące do dochodówś rozwiązanie modelu II ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z miast W i Ł. Rysunek Nadwyżka operacyjna do dochodówś rozwiązanie modelu II ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z miast W i Ł.

136 136 Krzysztof S. CICHOCKI Rysunek Udział rodków z Uź w wydatkach inwestycyjnychś model II ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z miast W i Ł. Udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem w mie cie Ł (powyżej 25%) jest znacznie wyższy niż w mie cie W, w którym dla wariantu zachowawczego udział ten jest bardzo niski, poniżej 10% począwszy od r Dla scenariusza optymistycznego jest na poziomie około 12%. Rysunek Udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółemś rozwiązanie modelu II ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z miast W i Ł. Całkowite zadłużenie w relacji do dochodów, dla scenariusza optymistycznego, jest, podobnie jak udział wydatków inwestycyjnych, znacznie wyższe w mie cie Ł niż w mie cie W. Od roku 2015 szybko ro nie, z wyjątkiem roku Od roku 2014 do roku 2021 wzrost udziału zadłużenia w dochodach wynosi ponad 42%.

137 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 137 Rysunek Całkowite zadłużenie do dochodów. WPF optymistycznyś miasta W i Ł. ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z miast W i Ł. Rysunek Koszty całkowitej obsługi długu do dochodów bez wyłączeńś rozwiązanie modelu IIŚ miasta W i Ł. ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z miast W i Ł. Koszty całkowitej obsługi długu - obciążenia budżetu z tytułu obsługi długu - bez wyłączeń, w relacji do dochodów są od r wyższe w mie cie W, natomiast z uwzględnieniem wyłączeń, z wyjątkiem roku 2017, są wyższe w mie cie Ł. Koszty te w obu miastach znajdują się poniżej limitu wyznaczonego przez ustawę.

138 138 Krzysztof S. CICHOCKI Rysunek Koszty całkowitej obsługi długu do dochodów z uwzględnieniem wyłączeńś rozwiązanie modelu IIŚ miasto W i miasto Ł. ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z miast W i Ł. Celem powyższej prezentacji jest pokazanie zjawisk, które dotyczą większo ci miast na prawach powiatu, a przede wszystkim miast metropolitalnych, o rozbudowanym systemie usług, oraz bardzo wielu prężnie rozwijających się miast i miasteczek. Pokazano także najistotniejsze różnice pomiędzy finansami dużych miast oraz małych miast, o liczbie ludno ci poniżej 30 ty mieszkańców. Już w latach wiele JST (dużych i małych), często w sposób kontrolowany, zwiększało zadłużenie spełniając równocze nie warunki starej ufpś dług do dochodów nie przekraczał 60%, całkowite koszty obsługi długu do dochodów były niższe od 15% (patrz Bitner, Cichocki, Sierak, 2013, rozd ), oraz poniżej wprowadzonego nową ufp limitu opisanego przez (5.15). 4 Równocze nie jednostki samorządu terytorialnego przygotowując się do okresu po 01 stycznia 2014 r. zwiększały swój przyszły limit dotyczący długu sprzedając majątek i starając się wypracować jak najwyższą nadwyżkę operacyjną Zarządzanie finansami samorządu terytorialnego w Polsce po roku 2014 W tym rozdziale zostaną przedyskutowane możliwo ci zadłużania się przez JST w Polsce w okresie W rozdziale 5.3. sprawdzono, czy możliwy jest w powyższym okresie wzrost nominalnego długu w jednostkach samorządu terytorialnego, które spełnią ustawowe warunki dotycząceś 4 JST w Polsce w sprawozdaniach za lata były zobowiązane podawać nowy limit i aktualny wska nik całkowitych kosztów obsługi długu do dochodów.

139 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 139 dopuszczalnego poziomu zadłużania sięś obciążenia budżetu związane z obsługą długu (całkowite koszty obsługi długu) pozostają poniżej ustawowego limitu zgodnie z art. 243 ufp reguły wydatkowej dotyczącej wydatków bieżących; budżet operacyjny pozostaje zrównoważony zgodnie z art. 242 ufp. Wska nik całkowitych kosztów obsługi długu do dochodów, obowiązujący polskie samorządy od stycznia 2014 r., nie ogranicza efektywnie wzrostu zadłużenia w długim okresie. W latach wzrost zadłużenia występuje dla obydwu reprezentatywnych miast, typowych dla dużych grup JST. Szczególnie w przypadku małego miasta, zadłużenie bardzo szybko ro nie, o ponad 80% w analizowanym okresie (rys. 5.28), a warto ć wska nika całkowitych kosztów obsługi zadłużenia jest poniżej limitu ustalonego przez ustawę. Poziom zadłużenia ro nie także w przypadku dużych miast (rys.5.34.). W okresie wska nik całkowitych kosztów obsługi długu do dochodów w gminie Ł i wielu innych JST, może pozostać poniżej limitu pomimo, że zadłużenie wzro nie o około 80%, a udział zadłużenia w dochodach wzro nie o ponad 40%. Zmiana definicji limitu, obowiązująca JST od 2014 r. nie jest ani skuteczna, ani efektywna. Wiele JST będzie zwiększało zwoje zadłużenie zgodnie z przepisami prawa, wiele innych JST nie będzie mogło zaciągnąć długu aby skorzystać z funduszy Uź, pomimo, że często nie zagroziłoby to ich płynno ci finansowej (Sierak i inni, 2013) Maksymalizacja środków na finansowanie inwestycji W rozdziale 3.1. omówiono wyniki ankiety przeprowadzonej w ród JST dotyczącej wieloletniego planowania finansowego, między innymi celów opracowania wieloletniej prognozy finansowej. Ponad 60% ankietowanych wskazało na maksmylizację funduszy z Uź i wydatków inwestycyjnych oraz na stopniowe zmniejszanie zadłużenia i zmniejszanie deficytu. Poniżej, na rysunkach pokazano fundusze EU oraz wydatki inwestycyjne planowane w kilku kolejnych WPF, które wybrane JST opracowywały na około 10 lat.

140

141

142 142 Krzysztof S. CICHOCKI Rysunek Fundusze EU wykonanie i prognozy z 2007, 2009, 2012 i 2013 r., gmina1 ródłoś opracowanie własne na podstawie danych z gminy 1 oraz WPF Rysunek Wydatki inwestycyjne wykonanie i prognozy z 2007, 2009, 2012 i 2013 r., gmina 1 ródłoś opracowanie własne na podstawie danych z gminy1 oraz WPF Warto zwrócić uwagę na silne podobieństwo przebiegu zrealizowanych inwestycji oraz funduszy otrzymanych z UE. Wydatki inwestycyjne oraz fundusze Uź są mierzone w mln. PLN. Na rysunkach 5.51 oraz 5.52 pokazano zrealizowane wydatki inwestycyjne do roku 2013, oraz planowane na lata wydatki w dwóch gminach. Zaprezentowana na rysunku 5.51 optymistyczna prognoza opracowana w 2013 r. przez gminę 1 wpisuje się sposób my lenia o maksymalizowaniu funduszy na finansowanie przyszłych zadań, tak jak pokazano na rysunkach Gmina 1 po dużym wysiłku inwestycyjnym odpoczywa przez dwa lata (rok 2014 i 2015),

143 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 143 ale w roku 2016 i w latach następnych planuje zdobyć duże fundusze z Uź z okresu programowania i realizować wysokie wydatki inwestycyjne. Rysunek Wydatki inwestycyjne, prognoza optymistyczna 2013; gmina 1 ródłoś opracowanie własne na podstawie danych z gminy 1 i WPF Gmina 2 po dużym wysiłku inwestycyjnym w latach i bardzo wysokich wydatkach inwestycyjnych realizowanych w roku 2014, w sposób zachowawczy planuje zakończenie zadań z wykorzystaniem funduszy Uź z okresu programowania Następnie, w WPF, planuje realizację zadań inwestycyjnych bez wykorzystania funduszy UE z okresu programowania W ten sposób dług przewidywany na lata będzie znacznie niższy niż w rzeczywisto ci. Taki zachowawczy sposób planowania na rok 2014 i lata następne można zauważyć u połowy JST przeglądając wieloletnie prognozy finansowe umieszczone na stronie Internetowej Ministerstwa Finansów. Rysunek Wydatki inwestycyjne; prognoza zachowawcza 2013; gmina 2 ródłoś opracowanie własne na podstawie danych z gminy 2 i WPF 2013.

144 144 Krzysztof S. CICHOCKI Wyniki analizy opisanej w rozdziale 5.3., w której przedstawiono alternatywne scenariusze wieloletniej prognozy finansowej oraz dyskusja do wiadczeń wielu autorów przedstawiona w rozdziale 3.7., jednoznacznie prowadzą do wniosku, że w zarządzaniu finansami JST bardzo potrzebna jest znajomo ć różnych scenariuszy wieloletnich prognoz. Konieczne jest opracowanie więcej niż jednego scenariusza wieloletniej prognozy finansowej, w tym co najmniej jednej prognozy z uwzględnieniem w dochodach rodków z Uź, które JST planują otrzymać po 2015 roku Zadłużenie polskich JST w latach Przeprowadzone zostaną szacunki umożliwiające sprawdzenie jakie warunki muszą być spełnione, aby wybrana JST mogła zwiększyć swoje zadłużenie o około 50%, np. o 47,75% w ciągu o miu lat, nie naruszając równocze nie, w żadnym roku analizowanego okresu, warunków jakie, od r., nakładają na JST przepisy ustawy o finansach publicznych. Warunki ufp dotyczą ograniczania kosztów obsługi zadłużenia w roku t, w relacji do wykonanych dochodów ogółem w roku t (art. 243 ufp), oraz nadwyżki operacyjnej zrównoważonych dochodów bieżących i wydatków bieżących (art. 242 ufp). Zadłużenie jednostki samorządu terytorialnego w roku t, zgodnie z (5.11), można zapisać w postaci Z t = Z t-1 + ND t - SD t - UmD t, t = t 1, t 2,, t N, gdzie Z t oznacza zadłużenie na koniec roku t, ND t nowy dług zaciągnięty w roku t, a SD t -spłatę zadłużenia w tym samym roku t. W niniejszym rozdziale pominiemy umorzenie długu UmD t w celu uproszczenia rozważań. Nie wpłynie to na wyniki analizy. Ponadto, zgodnie z (5.9) oraz (5.10.), przyrost długu netto Z t - Z t-1 = D t oraz D t = ND t - SD t. Tak więc Z t = Z t-1 + D t, t = t 1, t 2,, t N, gdzie t 1 jest początkiem okresu, na który jest przygotowywana prognoza, a t N oznacza końcowy rok tego okresu. Przyjęto, że analizowany jest okres ś więc t 1 = 2014, a t N = 2021 (liczba lat prognozy N=8), natomiast t 0 oznacza rok 2013 (rok początkowy). Zadłużenie na koniec roku t można zapisać, jak niżej t Z t = Z t0 + D k., lub Z 2021 = Z k 1 (ND k - SD k ), gdzie k=1= t 1, k 1 natomiast Z t0 oznacza zadłużenie na koniec roku 2013 roku t 0. 8

145 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 145 Zadłużenie na koniec roku początkowego - w roku 2013, gdy k będzie większe od zadłużenia (ND k - SD k ) > 0. Przyjmijmy, że zadłużenie analizowanej JST wzro nie w roku 2021 o około 50% (48%) w porównaniu z rokiem Odpowiada to sytuacji, gdy zadłużenie, w porównaniu z rokiem poprzednim ro nie co roku w tym samym tempie, równym 5%. ND t - SD t = D t = 1,05 (ND t-1 - SD t-1), t = t 1, t 2,, t N. Dla roku 2014 (t 1) przyrost zadłużenia jest równy 5% początkowego zadłużenia Z t0; ND SD 2014 = 1,05 Z t0. Przez osiem analizowanych lat zadłużenie wzro nie dokładnie o 47,75% (prawie o 50%) 5. Zgodnie z ufp koszty obsługi zadłużenia w roku t, w relacji do wykonanych dochodów ogółem w roku t, nie mogą być większe niż rednia arytmetyczna z obliczonych dla ostatnich trzech lat (poprzedzających rok budżetowy) udziałów dochodów bieżących - powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące - patrz (5.15) 3 [(SD t + Od t ) / Do t ] 1/3 i 1 [(Do t-i + Sm t-i - Wb t-i) / Do t-i], t = t 1, t 2,, t N Równocze nie, zgodnie z (5.16.), wydatki bieżące budżetu w roku t nie mogą być wyższe od dochodów bieżących w roku t, powiększonych o rodki z roku ubiegłego - z nadwyżki budżetowej NB t -1, jeżeli jest dodatnia, oraz z nadwyżki na rachunku bieżącym (wolnych rodków). Dob t - Wb t + Nrb t -1 + NB t -1 0, gdy NB t -1 > 0. Przyjmijmy, że nie uwzględniamy dochodów ze sprzedaży majątku, tym samym wymuszając silniejsze ograniczenie kosztów obsługi zadłużenia (koszty te muszą być niższe). Ponadto, przyjmijmy, że nadwyżka budżetowa oraz nadwyżka na rachunku bieżącym w roku ubiegłym są równe zeru. Tak więc wydatki bieżące budżetu w roku t nie mogą być wyższe od dochodów bieżących w tym roku (jest to warunek silniej ograniczający wydatki niż przewiduje to ustawa). Różnica nowego długu NŹ t i spłaty długu SŹ t może się zmieniać w różny sposób, aby zapewnić 5-procentowy roczny wzrost długu nettoś NŹ t - SD t. Na przykład można rozpatrzyć dwa poniższe przypadki. 5 Warto ć przyszła jednej złotówki, przy stopie oprocentowania w wysoko ci 5%, po 8 latach jest równa 1,4745 (warto ć przyszłaś FV = (1+r) 8 ).

146 146 Krzysztof S. CICHOCKI 1. Jeżeli przyjąć, że spłata długu pozostaje stała w kolejnych latach, SD t = SD t-1, t = 2014,, 2021, to wtedy nowy dług musi rosnąć o 2,6% rocznie przez 8 lat, aby przyrost długu netto w każdym roku okresu wyniósł 5% (przy założeniu, że nowy dług jest około dwukrotnie wyższy niż spłata rat). W tym przypadku rosną koszty odsetek związane z zaciąganiem nowego długu, natomiast maleją koszty odsetek związane z zaciąganiem długu w latach poprzednich. 2. Jeżeli przyjąć, że nowy dług pozostaje stały w kolejnych latach, ND t = ND t-1, t = 2014,,2021, to wtedy spłata długu musi maleć o 5,0% rocznie przez 8 lat, aby przyrost długu netto w każdym roku okresu wyniósł 5%. Koszty całkowitej obsługi zadłużenia w roku t są sumą spłat rat (wykupu obligacji) SD t oraz odsetek płaconych w roku t od aktualnego zadłużenia ObD t = SD t + Od t, Korzystając z zależno ci (5.28a), przy założeniu, że stopa oprocentowania długu jest taka sama w kolejnych latach, koszt odsetek jest równy Od t = r t Z t-1-0,75r t SD t +0,3r t ND t Ponieważ spłata długu w roku t pozostaje na poziomie roku t-1, to szacowany wzrost płatno ci odsetkowych w roku t wynika z zaciągnięcia nowego długu (ktory powoduje w roku t wzrostu zadłużenia o 5%) oraz zmiany poziomu zadłużenia Z t-1 w porównaniu z Z t-2. Wzrost odsetek związany z nowym długiem i ewentualnym wzrostem zadłużenia w roku t-1 wynosi około 3%-5% procent, przy założeniu, że oprocentowanie długu jest na poziomie 6% rocznie, ND t ro nie o 2,6% oraz że zadłużenie Z t-1 (w roku t-1) w porównaniu z zadłużeniem Z t-2 (w roku t-2) wzrosło o 5%. Tempo 5% redniego rocznego wzrostu zadłużenia przez 8 lat nie jest tempem bardzo szybkim i może być realizowane przez bardzo wiele JSTś wystarczy co roku zwiększać nowy dług o około 2,6%. Równocze nie, zarówno spłatę długu, jak i odsetki można podzielić na dwie czę ciś płaconą od zadłużenia Z t0, na koniec roku t 0 = 2013, oraz od długu zaciąganego w kolejnych latach po roku t 0. tn oraz Z tn-1 = Z t0 + t1 k 1 D tn-k.

147 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 147 Wykorzystanie zaprezentowanego modelu optymalizacyjnego z ograniczeniami do analizy finansów JST w długim okresie stwarza doskonałe możliwo ci badania wpływu ograniczeń na rozwiązania modelu oraz różnych funkcji celu na oczekiwane wyniki. Umożliwia przetestowanie alternatywnych, długookresowych polityk finansowych i wspiera prace nad WPF. Z podanych przykładowo rozwiązań wynika, że maksymalizacja rodków na finansowanie inwestycji, przy zastosowaniu wszystkich obowiązujących w ustawie ograniczeń, prowadzi w prosty sposób do wzrostu zadłużenia. Źopiero wprowadzenie dodatkowego, bezpo redniego ograniczenia na sumaryczne zadłużenie, które nie może się zwiększać w kolejnych latach umożliwia kontrolowanie długu. Bez tego ograniczenia zadłużenie będzie mogło rosnąć. Stosując model można badać różne warunki kontrolowania zadłużenia, np. w zależno ci od zadłużenia początkowego Z t0. Można zbadać skutki, w kategoriach zmniejszenia wydatków inwestycyjnych, przyjęcia założenia, że zadłużenie, w okresie 8 lat, zmniejszy się o 50%. W modelu wystarczy przyjąć warunek, że suma przyrostu długu netto w przyjętym okresie zmniejsza się o połowę zadłużenia początkowego Z t0. Przykładowo, spadek zadłużenia o 10% rocznie, w okresie 7 lat da możliwo ć zredukowania poziomu zadłużenia początkowego (z początku roku 2014) o prawie 48%. W okresie o rok dłuższym, skala redukcji zadłużenia wynosiłaby 53,1%. 6 W okresie znajdzie się duża liczba JST, takich jak gmina 1, w których warto ć wska nika całkowitych kosztów obsługi długu do dochodów jest poniżej limitu w okresie , nawet maleje, a poziom zadłużenia wzro nie o ponad 50% (w gminie 1 wzrost wyniósł 80%). Także w dużych miastach, np. w gminie 2, wska nik całkowitych kosztów obsługi długu do dochodów może pozostać poniżej limitu, z zastosowaniem ustawowych wyłączeń, natomiast zadłużenie jest przez cały okres powyżej poziomu zadłużenia z roku 2014 (okresowo, w latach , ro nie). Patrz rysunki 5.29, 5.34, Zmiana definicji limitu, obowiązująca JST od 01 stycznia 2014 r. nie będzie skuteczna. Reguła opisana w art. 243 ufp nie będzie także efektywna, gdyż wiele JST nie będzie mogło zaciągnąć długu, aby skorzystać z funduszy Uź patrz Sierak i inni, 2013, którzy wskazali minimum 300 takich JST. Także Ministerstwo Finansów, w 2013, wskazało 236 jednostek samorządu terytorialnego, które nie będą mogły spełnić warunku zapisanego w art. 243 ustawy (dane Departamentu 6 Źla postępu geometrycznego otrzymujemyś a t = a 1 q t-1, gdzie t oznacza liczbę lat, q- iloraz postępu geometrycznego, a 1 - zadłużenie początkowe, natomiast a n zadłużenie na koniec okresu, po t latach.

148 148 Krzysztof S. CICHOCKI Finansów Samorządu Terytorialnego z r.). Warto podkre lić, że słuszne w swoim założeniu wyłączanie z całkowitych kosztów obsługi długu kosztów związanych z realizacją projektów unijnych, zaciemnia obraz faktycznego zadłużenia JST. Źodatkowo, aby zwiększyć limit zadłużenia na rok 2014 i 2015, JST zwiększały dochody majątkowe poprzez sprzedaż majątku - nie posiadając wieloletniego programu sprzedaży i zarządzania majątkiem (patrz rysunki 5.54 i 5.55). Skutkiem był wzrost limitu zadłużenia, wska nik kosztów obsługi długu do dochodów był poniżej limitu wyznaczonego przez ufp, a JST systematycznie zwiększały swoje zadłużenie. Pozytywnym efektem był fakt, że wiele JST starało się także zwiększyć nadwyżkę operacyjną Ograniczanie zadłużenia Wykorzystując sformułowanie modelu MI można analizować wpływ najróżniejszych ograniczeń na zachowanie się poziomu zadłużenia, wydatków inwestycyjnych, wydatków bieżących i nadwyżki operacyjnej w okresie kilku lat.... Model IA. Ograniczenie poziomu zadłużenia w kolejnych latach W modelu MI można dodać ograniczenie, np. (5.31), wymuszające malejący nominalny poziom zadłużenia na koniec każdego kolejnego roku t - taki cel przy wiecał ponad 10% ankietowanych JST. W takim przypadku musimy jednak precyzyjnie okre lić poziom zmniejszenia zadłużenia w każdym roku np. o 5% rocznie jak w zależno ci (5.31a). W przeciwnym przypadku, bez warunku (5.30), lub (5.31), przy założeniu zwiększania wydatków na inwestycje infrastrukturalne, poziom zadłużenia będzie wzrastał - rozwiązania modelu będą bardzo zbliżone do rozwiązań modelu (5.1.)-(5.20.), bez ograniczania nominalnego poziomu długu (patrz rysunki 5.29, 5.34). Z t < 0,95 Z t-1, t = t 1, t 2,,T N (5.31a) Model IB. Ograniczenie poziomu zadłużenia na koniec okresu Do modelu MI można wprowadzić warunek (5.31a), lub warunek ograniczający poziom zadłużenia na koniec analizowanego okresu, np. w roku 2021, przykładowo o 30%. ZtN < 0,7 Zt0, (5.31b)

149 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 149 gdzie T N oznacza rok 2021 końcowy rok analizy, natomiast rok 2013 jest rokiem początkowym. Można przyjąć, że sumaryczny nowy dług, zaciągnięty w okresie (przez 8 lat) nie przekroczy poziomu zadłużenia w roku początkowym 8 t 1 (ND t ) < Z t0, (5.32a) gdzie ND t oznacza nowy dług zaciągany w kolejnych latach t = 1, 2,.., 8. Można w warunku (5.32a) wskazać konkretną kwotę K, inną dla małych miast, np. K = 50 mln. zł, a inną dla dużych miast, np. K = 1 mld zł, ew. 3 mld zł. 8 t 1 (ND t ) < K. (5.32b) Można także ograniczyć przyrost długu netto, np. w taki sposób, aby dług na końcu okresu nie był wyższy niż dług początkowy. tn t1 Z tn Z t0, czyli aby ( k 0 D tn-k) = 0. (5.32c) Przy wprowadzaniu do modelu warunków (5.31) lub (5.32) należałoby wydłużyć okres analizy np. do roku 2025, aby zbadać zachowanie się budżetu po roku końcowym Wymuszenie poziomu zadłużenia w r wpłynie na warto ci zadłużenia, wydatków inwestycyjnych i bilans bieżący budżetu w roku 2022 oraz w latach następnych. Wydłużenie horyzontu prognozy w modelu MI, lub MII nie nastręcza większych trudno ci Modele bez bezpośredniego ograniczania poziomu zadłużenia Można rozważyć dwa przypadki, w których na jednostki samorządu terytorialnego nie nakłada się bezpo rednich ograniczeń poziomu długu. Pierwszy przypadek dotyczy sytuacji, gdy na JST nie nakłada się jakichkolwiek ograniczeń dotyczących długu. Rozpatruje się więc model bez ograniczenia na całkowite koszty obsługi długu w relacji do dochodów (bez art. 243 ufp) oraz bez bezpośredniego ograniczenia poziomu zadłużenia. Jest to dokładnie, model złotej zasady finansów, który omówiono w rozdz. 7 Model IV, opisany przez zależno ci (7.1) (7.3). W tym przypadku, z modelu bazowego MI usuwa się ograniczenie na koszty obsługi długu (5.15), zdefiniowane jako limit w art. 243 ufp, oraz ograniczenie na poziom zadłużenia, w kolejnych latach, np. warunek (5.30). W tym modelu, podobnie jak w modelach: MII, MIII i MV, które omówiono poniżej oraz w rozdz. 6 i 7, pozostaje warunek zachowania płynno ci (5.17) a także warunek (5.16)

150 150 Krzysztof S. CICHOCKI dotyczący równoważenia budżetu bieżącego - art. 242 ufp. Warunek (5.16) jest zmodyfikowanym zapisem złotej zasady finansów, w którym dochody bieżące są powiększone o rodki z roku ubiegłego - nadwyżkę budżetową, jeżeli wystąpiła i wolne rodki zdefiniowane w (5.20). Podstawową zasadą modelu MIV jest zapewnienie równowagi budżetu bieżącego. Jest to miara stabilno ci finansów jednostek samorządu terytorialnego, która polega na generowaniu, w długim okresie, dodatniej nadwyżki operacyjnej - różnicy pomiędzy dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi. Utrzymanie budżetu w równowadze i zapewnienie wysokiej nadwyżki operacyjnej jest uwarunkowane stabilno cią i powtarzalno cią zarówno dochodów bieżących, jak i wydatków bieżących. Z uzyskanych dochodów finansuje się okre loną pulę usług, Jeżeli niezbędne jest zaciągnięcie długoterminowego długu na finansowanie inwestycji, to dług obsługuje się z wypracowanej nadwyżki operacyjnej - spłaca się raty oraz płaci odsetki. Istnieje możliwo ć uzyskania dodatkowych przychodów ze sprzedaży mienia, zgodnie z wieloletnim programem sprzedaży majątku. Wyjątkowo, za zgodą mieszkańców, można sprzedać składniki majątku poza programem. Tak sformułowana złota zasada funkcjonowania budżetu JST, w której dług może służyć tylko i wyłącznie finansowaniu zadań inwestycyjnych jest już stosowana w wybranych kantonach Szwajcarii i ma być stosowana w niektórych landach niemieckich. W drugim przypadku ograniczenie długu jest częściowe, nie występuje bezpośrednie ograniczenie na poziom zadłużenia, natomiast pozostaje ograniczenie na obciążenia budżetu związane z obsługą długu; np. zgodnie z art. 243 ufp. Całkowite koszty obsługi długu w relacji do dochodów są limitowane. Jest to więc Model II, opisany w rozdziałach 5.1. i 5.3. Przypomnijmy, że Model II zawiera dokładny opis warunków dotyczących długu, które obowiązują JST od 01 stycznia 2014 roku. W modelu przyjęto ponadto, że JST, zgodnie z wynikami ankiety, w okresie maksymalizują wydatki inwestycyjne. Wska nik z art. 243 ufp, limitujący całkowite koszty obsługi długu do dochodów, nie ogranicza efektywnie wzrostu zadłużenia w długim okresie. W latach wzrost zadłużenia występuje w obydwu reprezentatywnych miastach, których finanse szczegółowo badano. W małym mie cie zadłużenie bardzo szybko ro nie, o ponad 80% w analizowanym okresie (rys. 5.28), w dużym mie cie zadłużenie także ro nie (rys ), pomimo, że warto ć całkowitych kosztów obsługi zadłużenia w relacji do dochodów jest w obydwu miastach poniżej limitu ustalonego przez ustawę. Rozwiązania modelu MII, otrzymane wielko ci długu i inwestycji, jak pokazano w rozdz. 7.2., nieznacznie różnią się od rozwiązań modelu MIV o około 10%. Dla modelu MII są niższe.

151 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 151 Ograniczenia na obciążenia budżetu związane z obsługą długu mogą być wiążące i krytyczne dla takich jednostek samorządu terytorialnego, w których już zaciągnięty dług, poziom zadłużenia na początek okresu, np. roku 2014, jest bardzo wysoki w stosunku do ich potencjału dochodowego. Jeżeli w okresie najbliższych lat, na przykład 10, obciążenia związane ze spłatą rat oraz płatno ciami odsetkowymi są bardzo wysokie, a wypracowana nadwyżka operacyjna nie wystarczy, w ciągu tych 10 lat, na pokrycie całkowitych kosztów obsługi długu początkowego zadłużenia z roku 2014, to takie JST będą miały duży kłopot, nie będą mogły zaciągać długu. Będą także musiały ograniczyć wydatki inwestycyjne. Ponadto, JST nie będą mogły skorzystać z funduszy Uź, albowiem w rezultacie stosowania art. 243 ufp, nie będą mogły zaciągnąć nowego długu na pokrycie kosztów udziału własnego. Aby móc spłacić zadłużenie Z 0, z początku roku 2014, JST będą musiały przez 10 lat wypracować sumaryczną nadwyżkę operacyjną równą 1,33 Z 0. Przyjęto, że stopa oprocentowania długu wynosi rocznie 6%, a czas spłaty długu jest równy 10 lat Z 0 +r (Z 0 - SD(Z 0) t ) < t 1 NO t. (5.33) t 1 Według szacunków, liczba takich JST w Polsce wynosi około 300 patrz Sierak i inni, 2013, dane Ministerstwa Finansów, Są to szacunki już nieaktualne, niemniej jednak problem dotyczy ponad dwustu JST Modele ograniczania poziomu zadłużenia bez limitowania kosztów obsługi długu Przypadek ten dotyczy sytuacji, gdy nakłada się bezpośrednie ograniczenie na poziom zadłużenia, (np. postaci 5.30). Natomiast nie są limitowane całkowite koszty obsługi długu - nie występuje warunek (5.15), tzn nie obowiązuje art. 243 ufp. Nazwijmy taki model MV. Stosowanie modelu MV nie zmieniłoby wiele w porównaniu ze stosowaniem modelu bazowego MI. W hipotetycznym przypadku ograniczania tylko poziomu zadłużenia, bez limitowania całkowitych kosztów obsługi długu z art. 243 ufp, można uzyskać rozwiązania bardzo podobne do prezentowanych w rozdz dla WPF2 (rysunki 5.16, 5.17 dla miasta Ł). Uzyskany poziom długu w latach byłby bardzo podobny do prezentowanych na rysunkach 5.16 i równy przez cały okres poziomowi z roku Odpowiednie rozwiązania (inwestycje, wydatki bieżące) byłyby również bardzo podobne do uzyskanych dla WPF2. Podobnie, w dużej liczbie innych JST ograniczanie całkowitych kosztów obsługi długu w relacji do dochodów nie byłoby skuteczne, nie chroniłoby przed wzrostem zadłużenia. Tylko ograniczenie (5.30), wymuszające poziom długu

152 152 Krzysztof S. CICHOCKI niższy niż poziom zadłużenia z końca roku 2013 skutecznie ograniczałoby zadłużenie w kolejnych latach. Jednak w przypadkach, gdy zadłużenie początkowe jest bardzo wysokie w relacji do dochodów, gdy spłaty rat, równe zadłużeniu początkowemu, są nadmiernie wysokie, oraz koszt odsetek jest na tyle wysoki, że nie jest możliwa ich spłata z nadwyżki operacyjnej (lub koszt odsetek jest zbliżony do nadwyżki operacyjnej), ograniczenie dotyczące całkowitego obciążenia budżetu związanego z obsługą długu w relacji do dochodów (limit z art. 243 ufp), będzie działało skuteczniej i szybciej niż bezpo rednie ograniczenie poziomu zadłużenia Alternatywny sposób ograniczania kosztów obsługi długu W jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce i w innych krajach Uź, przede wszystkim w krajach, które przystąpiły do Uź po 2004 r., obserwujemy ogromną potrzebę zdobycia rodków na finansowanie lokalnej infrastruktury. Planowane są bardzo duże wydatki inwestycyjne, a dług jest jednym ze ródeł finansowania inwestycji. źmisja długu, w odpowiedniej wysoko ci i odpowiednim czasie jest także bardzo ważna przy pozyskiwaniu z źu funduszy, które w okresie , podobnie jak w poprzedniej perspektywie planowania, umożliwią zmniejszenie luki infrastrukturalnej pomiędzy Polską (także nowymi krajami Uź - nms), a krajami starej UE. W Polsce nowa ustawa o finansach publicznych (ufp) z r. wprowadza ograniczenie na emisję długu przez JST 7, a więc także w wielu przypadkach ogranicza finansowanie inwestycji (patrz Sierak i inni, 2013). Tym samym zmniejsza szanse JST na zdobycie funduszy Uź, przy staraniu o które wymagany jest tzw. udział własny rodki z budżetu, albo z długu. Przekraczanie okre lonych limitów relacji rocznych płatno ci związanych z obsługą zadłużenia do planowanych rocznych dochodów budżetu (wska nik całkowitych kosztów obsługi długu do dochodów art. 243 ufp) jest niedopuszczalne. W ufp zniesiono warto ć liczbową ww. limitu (15%) i powiązano ją ze rednią warto cią nadwyżki bieżącej za trzy ostatnie lata przed rokiem budżetowym. Jest to rozwiązanie bardziej liberalnie niż stosowanie starej ufp. Wspiera efektywno ć zarządzania finansami. Jednakże, kryzys finansowy 2008 r. mocno wpłynął na dochody, podsektora samorządowego w Polsce i w krajach nms w roku 2009 oraz w latach 2010 i Niektóre dochody podatkowe, np. od osób prawnych - CIT, od czynno ci cywilno prawnych PCC, podatku od 7 Dz. U., 2013, poz. 885, ze zmianami.

153 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 153 nieruchomo ci malały także w r Ograniczenie dochodów powoduje zmniejszenie nadwyżki operacyjnej i puli rodków, które są przeznaczane na inwestycje. Z tego powodu wadą nowej ufp 2009 jest, że w niedostateczny sposób uwzględnia poprawę zarządzania finansami w JST w roku poprzedzającym rok budżetowy, uzależnia koszty obsługi długu tylko od przeszłych warto ci nadwyżki operacyjnej i tylko za okres trzech lat. Po rednio odnosi ją do dochodów majątkowych, które nie są powtarzalne. W czasach kryzysu finansowego, gdy dochody bieżące oraz nadwyżka operacyjna maleją, ufp uniemożliwia zaciąganie długu, nawet tym JST, których sytuacja finansowa na to pozwala - mają zapewnioną płynno ć finansową w kolejnych latach, aż do zapadalno ci długu. Uniemożliwia także zaciąganie długu tym JST, które w przeszło ci miały bardzo małą lub ujemną nadwyżkę operacyjną, ale w ciągu ostatniego roku (nawet dwóch lat) ich sytuacja finansowa się poprawiła mają dodatnią nadwyżkę i mogą zapewnić płynno ć budżetu. Źodatkowo, mają perspektywę zwiększania nadwyżki operacyjnej. Tym samym obowiązująca od 01 stycznia 2014 ufp utrudnia, lub uniemożliwia, finansowanie infrastruktury i rozwój gospodarczy takich jednostkom samorządu terytorialnego. Poniżej, na przykładzie Polski pokazano, że altualnie obowiązujące reguły fiskalne dodatkowo ograniczają możliwo ci finansowania inwestycji i znacznie spowolnią zmniejszenie luki infrastrukturalnej i rozwój gospodarki w najbliższych latach.w tym rozdziale porównano reguły wyznaczające limity na całkowite koszty obsługi długu w relacji do dochodów (bez obecnie obowiązujących ustawowych wyłączeń)ś okre lone w przepisach starej ustawy, aktualnej ustawy o finansach publicznych, oraz trzy inne propozycje reguł ograniczania emisji długu, na ogół mniej restrykcyjne od obowiązującej ufp. Ideą nowych propozycji jest, w uzasadnionych przypadkach, zwiększenie limitu, który umożliwi finansowanie inwestycji z funduszy Uź i lokalny rozwój gospodarczy. Nowa reguła wyznaczania bezpiecznego poziomu długu ma umożliwić zdobycie potrzebnych funduszy z Uź oraz zapewnić ewentualne oszczędno ci w budżecie, przy zapewnieniu płynno ci. Powinna być wprowadzona szybko i stosowana do roku W Polsce i w krajach nms w wyniku kryzysu finansowego 2008 r. dochody JST, przede wszystkim podatkowe, mocno spadły w r Ponadto, spadły dochody ze sprzedaży majątku i bardzo znacznie obniżyły się rodki nadwyżki bieżącej w relacji do dochodów ogółem. Wydatki bieżące pozostały na zbliżonym poziomie - najczę ciej wzrosły o stopę inflacji, dochody ogółem także wzrosły. Silnie spadały dochody z czynno ci cywilno-prawnych. Wpływy do budżetów JST z tytułu dochodów podatkowych z PIT oraz CIT, dla różnych kategorii JST pokazano w Tabeli 5.2. Najwyższy spadek warto ci wska nika nadwyżki operacyjnej do dochodów wystąpił w r dla powiatów (69,8%). Źla gmin i miast na prawach powiatu spadek wynosi około 45%, a dla

154 154 Krzysztof S. CICHOCKI województw 55%. Analiza budżetów JST wskazuje w 2013 r. wzrost dochodów z podatku PIT, natomiast w porównaniem z rokiem 2012 spadają dochody z podatku CIT. Bardzo nieznacznie wzrosła w roku 2013, w porównaniem z rokiem 2011, nadwyżka operacyjna w powiatach. W gminach i miastach na prawach powiatu nadwyżka wyra nie wzrosła. Nadwyżka operacyjna w relacji do dochodów spadła w województwach. W roku 2012 nadwyżka spadła w powiatach i mpp. Jednak wska nik nadwyżki operacyjnej do dochodów w roku 2013 jest dużo niższy niż w roku 2008 a dla gmin i województw jest niższy niż w roku Tabela 5.2. Wybrane kategorie dochodów dla gmin, miast, powiatów i województw w Polsce, lata Dochody z: CIT [mln PLN] PIT [mln PLN] Lata /2008 [%] Gminy 696,01 652, 81-6, Miasta na prawach 1921, ,41-13, , , , ,08 powiatu Powiaty 144,94 135,67-6, Województwa 4696,8 4196,6-10, Gminy 10664, ,25-7, Miasta na prawach 14215, ,97-5, , , , ,57 powiatu Powiaty 2995, ,37-7, Nadwyżka ieżą a do do hodó w ogółem [%] Województwa 975,37 880,14-9, Gminy 18,06 11,77-44,83 6,76% 7,16% 7,96% 9,17% Miasta na prawach powiatu 10,97 6,06-44,76 Powiaty 9,61 2,89-69,87 4,77% 5,19% 4,20 6,47% 3,64% 5,38% 4,85 5,57% Województwa 26,09 11,71-55,13 8,03% 10,04% ,85% ródłoś na podstawie danych ze sprawozdań JST, z Ministerstwa Finansów. Dla lat 2008, 2009 Cichocki, Sektor samorządowy w Polsce i w Uźś rola długu w finansowaniu inwestycji Źług jest jedną ze standardowych form finansowania inwestycji w Polsce i w bardzo wielu innych krajach. Do lat , dług będzie wspierał pozyskiwanie funduszy Uź na tzw. udział własny na finansowanie inwestycji,

155 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 155 głównie infrastruktury, w Polsce, krajach nms i pozostałych krajach Uź. Od roku 2004 obserwujemy stały wzrost wydatków na inwestycje i wydatków ogółem JST. Inwestycje spadły w r do 37,9 mld. zł, z 47 mld. zł w latach 2010 i Porównanie dla krajów Uź dla lat przedstawiono w Bitner, Cichocki, Sierak, 2013, rozd. 2, oraz dla lat w Bitner, Cichocki, Wzrostowi wydatków inwestycyjnych JST towarzyszy systematyczny przyrost wielko ci zadłużeniaś z 18,7 mld zł w 2004 r. do 25,7 mld zł w r. 2007, 40,2 mld zł w r. 2009, 64,9 mld zł w r. 2011, 67,7 mld zł w r i 66,7 mld zł w r Rosną zadłużenie, przychody z długu oraz wydatki na obsługę długu. Wzrost inwestycji w tempie przekraczającym tempo wzrostu wydatków ogółem oraz towarzyszący mu wzrost długu wynika w znacznej mierze z potrzeby absorpcji rodków z budżetu Uź. Zgodnie z planem finansowym Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia wysoko ć współfinansowania przez JST projektów otrzymujących wsparcie z funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójno ci ma wynie ć ponad 10 mld euro. Polska ma jeden z największych w Uź wska ników udziału inwestycji sektora samorządowego w PKB. Wska nik ten w Polsce wynosił 2,4% w r (3,34% w r. 2010). Jest on o 68% wyższy od redniej wielko ci w całej Unii (w roku 2012 w Uź inwestycje stanowiły 1,43% PKB (w r ,65%). Jest o 50% wyższy niż w krajach nms, gdzie warto ć wska nika w r była równa 1,59%. Ponadto, podsektor samorządowy w Polsce ma niski wska nik długu sektora samorządowego do PKB. Jest on równy wska nikowi dla całej Uź i wynosi 4,25% w roku 2012 (4,12% w r. 2013). W tym samym roku wska nik dla krajów Uź15 wynosi 5,55% (5,69% w r. 2013), a dla nms 2,65% (2,49% w r. 2013). Także wska nik długu sektora samorządowego do jego dochodów jest w Polsce niski, w 2012 r. wynosił 62,5% warto ci wska nika dla krajów starej unii - UE15 oraz 95% wska nika dla krajów nms10. W Polsce wska nik długu do dochodów w podsektorze samorządowym był równy 32,37% w r i 27,9% w r (17,54% w r. 2007). W UE15 był odpowiednio równy 51,6% i 48,5% (Cichocki, Bitner, 2014). Pomimo wzrostu w okresie , dług do dochodów wciąż pozostaje na niskim poziomie w porównaniu z innymi krajami Uź - rednia dla Uź to 43,7% w 2012 roku. W tabeli 5.3. podano przykładowe dane dotyczące dochodów ogółem i bieżących, dochodów ze sprzedaży majątku, wydatków bieżących, nadwyżki operacyjnej oraz zadłużenia wybranej gminy 10. Źane te zostaną wykorzystane do analizy limitu wska nika całkowitych kosztów obsługi długu w relacji do dochodów ogółem.

156 156 Krzysztof S. CICHOCKI Tabela 5.3. Wybrane kategorie dochodów i wydatków gminy 10 Rok Dochody i wydatki [w mln. PLN] Źochody ogółem 36,91 36,09 40,03 41,81(b.: 43,30) 53,7 (b.: 70,31) 56,49 66,36 (b.: 63,86) Dochody ze sprzedaży majątku 0,42 0,46 0,59 0,30 (b.: 0,32)* 0,46(b.: 0,50) 0,97 2,03 Źochody bieżące 30,61 32,64 37,28 38,71 (b.: 40,34) 40,6 (b.: 40,1) 43,18 (b.: 49,99) Wydatki bieżące 26,82 29,38 33,57 34,92 (b.: 35,61) 37,5 (b.: 37,4) 40,06 (b.: 46,88) Nadwyżka bieżąca 3,34 3,36 3,71 3,78 (b.: 3,21(b.: 3,12 3,28 (operacyjna) Nadwyżka bieżąca do dochodów ogółem [%] 4,03) 3,75 9,04 9,30 9,26 9,02 5,76 5,52 4,95 Zadłużenie 13,06 14,80 15,83 17,26 22,8 (b.: 27,47) Zadłużenie do 3,91 4,41 4,27 4,57 7,4 nadwyżki bieżącej (b.:8,52) [lata spłaty] * (b.ś ) oznacza warto ci zamieszczone w budżecie gminy 1 po korektach. ródłoś opracowanie własne 26,15 27,94 (b.: 35,4) 8,4 8,5 (b. :11,4) Wysokie planowane dochody budżetu gminy 10, np. na rok 2010 są odzwierciedleniem częstej praktyki zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce, w szczególno ci po roku JST planują wysokie rodki z Uź i tym samym wysokie dochody majątkowe w celu realizacji wysokich inwestycji. W związku z tym planują także wysoki poziom długu, kóry zamierzają zaciągnąć. Następnie, zgodnie z planem, JST ubiegają się o rodki z Uź i dopasowują poziom długu do potrzeb zapewnienia udziału własnego w kosztach zadań finansowanych z Uź. Korekty odbywają się nawet kilka razy w roku. To zjawisko obserwujemy analizując budżety JST oraz plany wieloletnie, np. WPF i wybrane WPI. Na rysunkach oraz 5.52 pokazano ww. zmienne z planów wieloletnich przygotowanych przez gminę1 odpowiednio w roku 2007 i Widzimy, że gmina1, w roku budżetowym i przez okres następnych dwóch lat, zawsze planowała wysokie fundusze z UE oraz wysokie wydatki inwestycyjne. W mniejszym stopniu zjawisko to widać także w wieloletnich prognozach przygotowywanych przez gminę1 w latach 2012 i Oczywi cie, są JST, które planują w sposób zachowawczy (patrz rys ), prezentują najgorszy wariant planu, w którym nie uwzględniają żadnych, albo bardzo niskie rodki z Uź. Następnie, w kolejnych latach poprawiają plany na coraz bardziej optymistyczne. W kolejnych prognozach zwiększają dług - dopasowują poziom długu do potrzeb

157 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 157 zapewnienia udziału własnego w finansowaniu projektów, które są współfinansowane ze rodków Uź. W tabeli 5.3 widać, że ro nie okres spłaty długu zaciąganego w gminie10. W okresie okres ten wzrósł dwukrotnie. Jest to zjawisko powszechne. JST zaciągają dług z coraz dłuższym okresem zapadalno ci. Ponadto, warto zauważyć, że nominalna wielko ć nadwyżki operacyjnej w gminie10 jest stabilna. Spada nieznacznie w latach 2010, 2011 i W roku 2010 oraz 2012 spadek nadwyżki operacyjnej w relacji do dochodów ogółem jest silny ze względu na duży wzrost dochodów majątkowych i dochodów ogółem. Zaciąganie długu jest wciąż relatywnie mało wykorzystywaną formą pozyskiwania rodków na finansowanie działalno ci JST, jednakże w roku 2020 i w latach następnych, gdy rodki z funduszy Uź zostaną ograniczone, zaciąganie długu będzie podstawowym sposobem pozyskiwania rodków zewnętrznych na finansowanie inwestycji JST. Limitowanie obciążeń budżetu związanych z obsługą długu JST W ufp rednia warto ć, za ostatnie trzy lata, nadwyżki bieżącej, powiększonej o dochody ze sprzedaży majątku, w relacji do dochodów ogółem ogranicza od góry koszty obsługi długu w relacji do dochodów ogółem. Oznacza to, że wiele JST (około 300), będzie musiało w perspektywie znacznie ograniczyć poziom długu, który zamierzają zaciągnąć na finansowanie zadań potencjalnie współfinansowanych z Uź (patrz Sierak i inni, 2013, także dane Ministerstwa Finansów, 2013). Spadek dochodów znacząco obniży zdolno ć JST do finansowania inwestycji. Czę ć JST nie będzie mogła uzyskać rodków z Uź ze względu na brak funduszy na udział własny, wykorzystywany w finansowaniu projektów unijnych. Wyniki stosowania przepisów ufp oraz alternatywnych zasad ograniczania kosztów obsługi długu Na podstawie danych z dwóch miast, przeanalizowano zachowanie się wska nika całkowitych kosztów obsługi zadłużenia do dochodów, odpowiednio stosując przepisy nowej ustawy, starej ustawy o finansach publicznych oraz analizując alternatywne wska niki ograniczające emisję długu, między innymi wska niki zaproponowane przez autora. Wska niki te mniej rygorystycznie ograniczają zaciąganie długu przez jednostki, których aktualna sytuacja finansowa, w relacji do lat poprzednich, się poprawiła (w których wielko ć nadwyżki bieżącej do dochodów w roku budżetowym wzrosła). Istnieje w tym wypadku wysokie prawdopodobieństwo, że w roku następnym po roku budżetowym warto ć wska nika nadwyżki operacyjnej do dochodów będzie wyższa niż w latach poprzednich. Z tego powodu proponuje się, aby ww. wska nik był liczony dla

158 158 Krzysztof S. CICHOCKI dwóch lat z przeszło ci i roku budżetowego zamiast dla trzech lat wstecz. Zależno ć (5.15) przyjmie teraz postać (KSC3). Zaproponowano dodatkowo dwa inne wska nikiś KSC2, w którym ograniczane są całkowite koszty obsługi długu w relacji do dochodów bieżących oraz wska nik podobny do sformułowanego w ufp 2009, w którym dzielenie przez dochody ogółem zastąpiono dzieleniem przez dochody bieżące (KSC1). Ograniczenie (5.15), dla wszystkich analizowanych lat t = t 1,,t N, przyjmuje teraz następujące postaci [(SD t + Od t )/Db t ] 1/3 i [(SD t + Od t )/Db t ] 1/3 i [(Dob t-i + Sm t-i - Wb t-i) / Db t-i] [(Dob t-i + Sm t-i - Wb t-i) / Db t-i] (5.15. KSC1) (5.15. KSC2) [(SD t + Od t )/Do t ] 1/3 i 2 0 [(Dob t-i + Sm t-i - Wb t-i) / Do t-i] (5.15. KSC3) Wyniki zastosowania powyższych zasad wyliczania limitu pokazano w tabeli 5.4. Przedstawione wyniki uwzględniają rzeczywisty koszt całkowitej obsługi długu do dochodów bez ustawowego wyłączania z wydatków bieżących kosztów odsetek. W tabeli podano także wyliczenie limitu dla 2013 roku z zastosowaniem metody (5.15. MTO), zaproponowanej przez M. Tartanus Oryszczak, [(SD t + Od t )/Db t ] 1/7 i 7 1 [(Dob t-i + Sm t-i +Pm t-i (Wb t-i O t-i)) / Db t-i], (5.15. MTO) W formule (5.15. MTO) proponuje się zastosowanie reguły wyznaczania limitu na całkowity koszt obsługi długu (łącznie ze spłatami rat), w relacji do dochodów bieżących, w którym rednia warto ć ważonej nadwyżki operacyjnej liczona byłaby za okres przeszłych 7 lat. Tak długi okres umożliwia wyeliminowanie incydentalnych zdarzeń, na przykład przytoczonych w przykładzie w tabeli 5.5., lub takich, które potencjalnie mogą wpłynąć na dochody JST i powodują ich dużą czasową zmienno ć. M. Tartanus proponuje, aby do licznika prawej strony zależno ci (5.15. MTO) wyznaczającej limit na koszty obsługi długu włączyć także przychody z prywatyzacji - Pm.

159 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 159 Tabela 5.4. Porównanie reguł okre lających limit na koszt obsługi długu w relacji do dochodów, gmina 3 Rok Typ reguły ograniczającej dług Budżet ufp 2005 (stara), [%] n-ufp 2009 (nowa, ,8 12,04 10,48 10,33 9,02 7,87 6, ), [%] Propozycja (KSC1)*, [%] 11,81 11,23 10,72 10,45 9,86 Propozycja (KSC2)*, [%] 11,21 10, ,21 Propozycja (KSC3)**, [%] 10,24 8,84 7,20 Propozycja M Tartanus 10,78 Oryszczak*** Rzeczywiste warto ci całkowitego kosztu obsługi długu do dochodów ogółem, [%] 11,3 7,0 5,74 6,53 11,73 8,83 6,52 * Zastosowano dzielenie przez dochody bieżące zamiast przez dochody ogółem. ** Zastosowano regułę (5.15. KSC3) *** Zastosowano uproszczoną regułę podaną przez M. Tartanus Oryszczakś nie uwzględniono przychodów z prywatyzacji. ródłoś opracowanie własne, dane z gminy 3. Propozycję, aby w stosowanej regule wyeliminować incydentalne, ale częste w praktyce zarządzania finansami JST, skoki dochodów majątkowych, innych niż dochody ze sprzedaży majątku, uważam za uzasadnioną. Źlatego w regułach KSC1 oraz KSC2 proponuję, aby w limicie okre lającym zdolno ć JST do obsługi zadłużenia dzielenie przez dochody ogółem zastąpić dzieleniem przez dochody bieżące. Reguła KSC1 staje się korzystna, gdy przyrosty nadwyżki operacyjnej i dochodów ze sprzedaży majątku są szybsze od tempa wzrostu dochodów bieżących. Sposób liczenia zaproponowany w (KSC3) będzie znacznie korzystniejszy dla JST, które są aktualnie w dobrej kondycji finansowej oraz tych JST, które miały niską nadwyżkę operacyjną, ale nadwyżka wyra nie wzrosła w roku budżetowym oraz w roku go poprzedzającym. W Tabeli 5.4. pokazano wyniki finansowe gminy, która w latach nie miała problemów z zadłużeniem. Koszt obsługi długu w relacji do dochodów ogółem był na bezpiecznym poziomie, poniżej 11,3% w r i poniżej 7% w latach Są to warto ci poniżej limitu wyznaczonego przez ufp. Najniższy w tym okresie poziom limitu dla relacji (5.15.) wynosi 10,33% - w roku Jednakże, w związku z niską warto cią nadwyżki do dochodów w r (5,76%) oraz w r (5,52%), patrz Tabela 5.3., od r limit na koszty obsługi długu liczony według ufp się obniża i powoduje, że zaciągnięcie długu przez gminę3 nie jest możliwe. Podobnie w roku 2012, limit jest poniżej

160 160 Krzysztof S. CICHOCKI rzeczywistych całkowitych kosztów obsługi długu. Od roku 2011 gmina3 nie może zaciągać długu. Warto podkre lić, że jeżeli w nadwyżce bieżącej nie uwzględni się dochodów ze sprzedaży majątku, to otrzymane poziomy limitów we wszystkich zaprezentowanych formułach, łącznie ze zdefiniowaną w ufp, będą odpowiednio niższe. Zastosowanie metod KSC2 i KSC3 proponowanych przez autora będzie korzystne np. w latach 2015 i 2016, gdy rednia nadwyżka bieżąca budżetów JST, na podstawie której wyliczane będą limity zadłużenia (za okres ) oraz nadwyżki operacyjne planowane w budżetach na lata 2015 i 2016 będą znacznie wyższe niż były w okresie W r nadwyżka operacyjna do dochodów wzrosła (patrz tabela 5.3). Niemniej jednak warto rozważyć liczenie redniej nadwyżki operacyjnej przez okres dłuższy niż trzy lat wstecz, minimum przez 5 lat. Mógłby to być okres 7-letni, jak proponuje Tartanus Oryszczak. Wszystkie limity wyliczone w tabeli 5.4. są niższe niż limit starej ustawy (15%). Najwyższy limit dla gminy3 w roku 2013 uzyskuje się stosując metodę (5.15. MTO). Jest on o 50% wyższy niż limit wyliczony wg artykułu 243 ufp. Limit ten będzie jeszcze wyższy po uwzględnieniu dochodów z prywatyzacji. Także limit KSC1 wyliczony dla r. 2013, jest o 40% wyższy niż limit wyliczony z ufp. W pozostałych latach limit KSC1 jest o 10%-18% wyższy niż limit ufp. Zastosowanie dzielenia prawej (także lewej) strony zależno ci wyznaczającej limit przez dochody bieżące (propozycje KSC1, KSC2, oraz MTO) ułatwią gminie prorozwojową działalno ć inwestycyjną. Limit na poziom długu wyliczony zgodnie z ufp uniemożliwia gminie 3 emisję długu w latach 2012 i 2013, np. na wkład własny, pomimo że gmina utrzymuje stabilną wielko ć nadwyżki operacyjnej i zwiększa w latach 2010, 2011 dochody majątkowe zdobywa fundusze z UE (Tabela 5.4.). Spowodowane jest to faktem dzielenia przez dochody ogółem prawej strony limitu wyznaczonego przez art. 243 ufp. Zdobycie funduszy europejskich i inwestowanie w rozwój infrastruktury jest karane. Stosowanie limitu sformułowanego w ufp. pwoduje, że gmina będzie musiała ograniczyć działalno ć inwestycyjną. Zdobywanie funduszy z Uź powinno być w jaki sposób nagradzane, a nie karane. Warto podkre lić, że limit sformułowany w ufp ma także działanie stymulujące, zmusza JST do zwiększania nadwyżki operacyjnej - zwiększania warto ci wska nika nadwyżki operacyjnej do dochodów. W Tabeli 5.5. pokazano gminę 4, która w r (tylko w jednym roku) le zarządzała finansami i jej nadwyżka bieżąca była ujemna. Prowadzi to do znacznego obniżenia redniej warto ci nadwyżki bieżącej do dochodów za ostatnie trzy lata poprzedzające rok 2008 i limity wyznaczone wg ufp na lata 2008 i 2009 są bardzo niskie.

161 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 161 Tabela 5.5. Limit na całkowity koszt obsługi długu w relacji do dochodów, gmina 4 Rok Typ reguły ograniczającej Bieżąca nadwyżka operacyjna, mln PLN 11,5-9,5 46,9 30,3 n-ufp 2009 (nowa) [%] 9,0 9,0 5,0 7,0 Aktualne warto ci kosztu obsługi długu do 4.0 6,0 8,0 7,1 dochodów, [%] Czy możliwa jest emisja długu wg n-ufp? Tak Tak Nie Nie ródłoś na podstawie raportu Fitch Polska Gmina 4 nie będzie mogła emitować długu w r. 2008, oraz w r Być może z tego powodu nie będzie mogła starać się o fundusze Uź w ww. latach. Uwzględnienie okresu 5 lub 7 letniego umożliwiłoby gminie 4 emisję długu w roku 2008 oraz Zastosowanie limitów KSC1, lub KSC2 także umożliwi gminie 4 emisję długu. Sposób my lenia o zaciąganiu długu i planowaniu wska nika całkowitych kosztów obsługi do dochodów można prze ledzić na rysunku Gmina3 w r zaplanowała wysoki dług na lata w związku z wysokimi planowanymi wydatkami inwestycyjnymi i spodziewanymi funduszami z UE. W latach rzeczywi cie otrzymała wysokie rodki z Uź i zaciągnęła dług na wkład własny. W związku z tym całkowite koszty obsługi długu oraz w relacji do dochodów zaczęły rosnąć. Nieznacznie w r. 2010, silnie w okresie Po zastosowaniu ustawowych wyłączeń, koszty obsługi długu znalazły się poniżej limitów. W latach 2011, 2012 wyliczony, zgodnie z ustawą (ufp 2009) nowy limit na całkowite koszty obsługi długu w relacji do dochodów pokrywał się aktualnymi warto ciami tych kosztów do dochodów. W roku 2013 limit był nieznacznie wyższy, wynosił 7,9%. Limitu tego nie pokazano na rysunku. Gmina już w roku 2007, opracowując WPF, my lała o wysokich wydatkach inwestycyjnych w latach

162 162 Krzysztof S. CICHOCKI Rysunek Wska nik całkowitych kosztów obsługi do dochodówś planowanie i rzeczywisto ćś gmina3 ródłoś opracowanie własne, dane z gminy3. Tartanus Oryszczak, 2014, dyskutuje jeszcze jedną ważną kwestię, mianowicie ułomno ć zasad wyliczania zaproponowanego w ufp limitu na koszt obsługi długu (art.243), która uniemożliwia refinansowanie długu i prowadzenie ekonomicznie uzasadnionej polityki zarządzania długiem oraz płynno cią. Dotyczy to refinansowania wysoko oprocentowanego długu, zaciągniętego przez wiele JST w okresie , w czasie kryzysu finansowego. Do limitu kosztów obsługi długu wlicza się refinansowanie długu przed terminem jego zapadalno ci, co uniemożliwia obniżenie kosztów obsługi długu. Powyższe wywody prowadzą do wniosku sformułowanego już w tym rozdziale, że do roku 2020, znacznie korzystniejsze dla wielu JST i polskiej gospodarki byłoby zwolnienie ich z obowiązku przestrzegania limitu sformułowanego w art. 243 ustawy, jeżeli tylko te JST nie naruszyły dyscypliny budżetowej oraz mogą zapewnić płynno ć budżetu w każdym roku okresu Ponadto, zasady naruszania dyscypliny budżetowej warto byłoby doprecyzować (patrz Bitner, 2013b). JST korzystają z długu, aby uzyskać fundusze na inwestycje kapitałowe lub na wydatki bieżące. Źług o terminie spłaty powyżej jednego roku powinien być wykorzystany na finansowanie inwestycji, które w przyszło ci przyniosą korzy ci dla mieszkańców, np. lepsze usługi (Stieglitz, 1998). Ufp 2009 pomaga unikać pożyczek na wydatki bieżące - wspiera zasadę, że koszty obsługi długu nie mogą przekroczyć warto ci nadwyżki bieżącej. Zmusza to JST do ustanowienia rezerw na pokrycie braków w przepływie gotówki, oraz do poprawienia zarządzania gotówką w celu minimalizacji kosztów. Jednak konstrukcja limitu kosztów obsługi długu i po rednio zadłużenia jest ewidentnie wadliwa.

163 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 163 Jeszcze jeden aspekt stosowania ustawowego wska nika całkowitych kosztów obsługi długu do dochodów (art. 243) zilustrowano na rysunkach i JST, znając termin ustawowego obowiązywania wska nika od 01 stycznia 2014, już od roku 2012 przygotowywały się do wypracowania na rok 2014 i 2015 jak najwyższego limitu. Ponieważ zwiększanie nadwyżki operacyjnej było w wielu przypadkach trudne, JST starały się podwyższać przyszły limit sprzedając majątek w skali znacznie przekraczającej rednią warto ć sprzedaży z poprzednich lat. Źziało się tak także w gminach, które nie posiadały żadnego programu zarządzania i sprzedaży majątku (patrz wyniki ankiety, rozd. 3.3). Z rysunków widać, że w niektórych gminach sprzedaż majątku rozpoczęto już w roku Rysunek Źochody ze sprzedaży majątkuś lata ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z WPF z 2013 r. Ministerstwo Finansów. Rysunek Źochody ze sprzedaży majątku procentowy wzrost; lata ródłoś obliczenia własne na podstawie danych z WPF z 2013 r. Ministerstwo Finansów.

164 164 Krzysztof S. CICHOCKI Wprowadzona w 2009 r. nowa ustawa o finansach publicznych umożliwia koordynację zarządzania długiem i wieloletniego planowania finansowego. Wprowadza wymóg tworzenia, na okres czterech lat, WPF państwa i tworzenia takiego planu przez JST. Ustawa zwiększa spójno ć nowych regulacji z przepisami Uź i wytycznymi Programów Operacyjnych. Podkre la strategiczne podej cie do zaciągania długu i zwiększa rolę wieloletniego planowania finansowego. WPF i WPI wraz ze strategią zarządzania długiem, mogą okre lać granice kosztów obsługi długu i możliwo ci pożyczkowe JST - bezpieczny dług w perspektywie wieloletniej. Zasady tworzenia WPI są mało precyzyjnie zdefiniowane w ufp. Mówi się tylko o załączniku do WPF o wieloletnich przedsięwzięciach inwestycyjnych o czasie realizacji przekraczającym jeden rok. Mankamenty uwzględniania ww. załącznika w wieloletnim planowaniu omówiono w rozdz (patrz także Krajewska, Jońca, 2012).i Bezpieczne zarządzanie długiem jest ci le powiązane z efektywnym zarządzaniem finansami skoordynowaniem wszystkich przepływów gotówkowych budżetu (dochodów, przychodów, wydatków i rozchodów), a ponadto, planowaniem tych przepływów w roku budżetowym i w perspektywie wieloletniej - minimum siedmioletniej (Cichocki 2002, Bitner, Cichocki 2008 i 2009) 8. Ogólne zasady zaciągania zobowiązań przez JST opisano poniżej. JST, wg art. 89 n-ufp, mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery warto ciowe na: 1. pokrycie występującego w ciągu roku przej ciowego deficytu budżetu JST (zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery warto ciowe podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane), oraz finansowanie planowanego deficytu budżetu JST 2. spłatę wcze niej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów warto ciowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów 3. wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze rodków pochodzących z budżetu UE. 8 Ustawa o finansach publicznych jako przychody definiuje kredyty, pożyczki oraz rodki z emisji obligacji, dochody z prywatyzacji i dochody kapitałoweś rozchody obejmują spłaty rat kredytu oraz wykupienie obligacji.

165 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 165 W artykule 243 ustawy okre la się relację (wska nik, zależny od redniej, za trzy kolejne lata, warto ci nadwyżki bieżącej do dochodów ogółem), która wyznacza górny limit dla kosztów obsługi zadłużenia i musi być spełniona w roku budżetowym i w każdym roku następującym po roku budżetowym. Jeżeli limit ten jest przekroczony, JST nie może emitować papierów warto ciowych, zaciągać kredytów, pożyczek ani udzielać poręczeń i gwarancji. Zakazom przekraczania limitów wska nika z art. 243 nie podlegają papiery warto ciowe, kredyty i pożyczki zaciągnięte w związku ze rodkami okre lonymi w umowie zawartej z podmiotem dysponującym funduszami strukturalnymi lub Funduszem Spójno ci (art. 90). Uwzględnia się specyfikę kredytów i pożyczek z instytucji międzynarodowych lub od pożyczkodawców rządowych, jak również bierze pod uwagę możliwo ć wywiązywania się z zaciągniętych zobowiązań oraz ograniczenie wzrostu poziomu państwowego długu publicznego. Ograniczenia dotyczącego wska nika z art. 243 ustawy, opisanego w monografii przez warunek (5.15) nie stosuje się do: 1. Wykupu papierów warto ciowych, spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania (projektu) finansowanego z udziałem rodków Uź i EFTA, z wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań, 2. Poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania JST w ramach programów finansowanych jw., ale tylko w terminie nie dłuższym niż 90 dni po zakończeniu projektu i otrzymaniu refundacji z ww. rodków (przepis ten uchylono). W przypadku gdy okre lone w umowie rodki Uź, źfta nie zostaną przekazane lub po ich przekazaniu zostanie orzeczony ich zwrot, JST nie może emitować papierów warto ciowych, zaciągać kredytów, ani udzielać poręczeń i gwarancji do czasu spełnienia relacji (5.15). Suma zaciągniętych kredytów i pożyczek, zobowiązań z wyemitowanych papierów warto ciowych, oraz kwota poręczeń i gwarancji nie może przekroczyć kwoty okre lonej w uchwale budżetowej JST. Przy obliczaniu relacji (5.15), dla roku poprzedzającego rok budżetowy przyjmuje się warto ci wykazane w sprawozdaniu za trzy kwartały z wykonania budżetu JST. Jest to zalecenie bardzo niefortunne, gdyż wprowadza element przypadkowo ci. Na podstawie wyników 3go kwartału nie można prognozować wyników całego roku, a większo ć długu jest przez JST emitowana w 4tym kwartale. Do obliczenia relacji dla poprzednich 2 lat przyjmuje się warto ci wykonane.

166 166 Krzysztof S. CICHOCKI Istnieją dodatkowe ograniczenia na emisję długu JST powiązane z sytuacją makroekonomiczną wielko cią długu publicznego do PKB. Ograniczenia możliwo ci uchwalania budżetów JST z deficytem obowiązują JST w przypadku przekroczenia warto ci 55% przez relację długu publicznego do PKB. Gdy relacja ta przekroczy konstytucyjną granicę 60%, obowiązuje całkowity zakaz uchwalania wydatków, które nie znajdują pokrycia w planowanych dochodach. Ograniczenia te nie dotyczą jednak kwot deficytu budżetu JST finansowanych nadwyżką budżetową z lat poprzednich, a także finansowanych emisją papierów warto ciowych, zaciągniętymi kredytami i pożyczkami w związku ze rodkami okre lonymi w umowie zawartej z podmiotem dysponującym funduszami strukturalnymi lub Funduszem Spójno ci Porównanie rozwiązań dla różnych metod ograniczania długu Przedyskutowane zostaną trzy wybrane przypadki ograniczania długu. Metody bezpo redniego i po redniego ograniczania długu, metody po redniego ograniczania długu np. poprzez limitowanie całkowitych kosztów obsługi długu i uzależnienie limitu od nadwyżki operacyjnej - omówiono je w rozdziale oraz metody wyłącznie bezpo redniego ograniczania poziomu długu. Pierwszy przypadek dotyczy sytuacji kompleksowego ograniczania emisji długu przez JST. Bezpośredniego ograniczania poziomu zadłużenia oraz ograniczania całkowitych kosztów obsługi długu. Bezpo rednie ograniczanie poziomu zadłużenia może być typu (5.30 ), Z t Z t-1, gdy poziom zadłużenia w kolejnych latach jest nie wyższy niż w roku poprzednim, lub typu (5.31a), Z t 0,95 Z t-1, gdy wymuszany jest spadek zadłużenia każdego roku o 5% w porównaniu z rokiem poprzednim. Można wprowadzać inne ograniczenia, np. postaci (5.31b), Z tn < 0,7 Z t0, które ma zapewnić, że zadłużenie na koniec okresu t N, np. w roku 2021 nie będzie wyższe niż 70% zadłużenia początkowego Z t0, np. w roku Można także zażądać, aby nowy dług, ND, wyemitowany w okresie 8 lat (np. w okresie ) nie przekroczył 50% zadłużenia początkowego t 8 1 (ND t ) < 0,5 Z t0. Przyjmijmy, że ograniczenie całkowitych kosztów obsługi długu jest postaci (5.15), zgodnie z art. 243 ufp, oraz, że ograniczenie poziomu zadłużenia jest typu (5.30). Rozwiązania takiego modelu są tożsame z rozwiązaniami modelu bazowego MI. Przedstawiono je na rysunkach 5.17, 5.18, 5.23, 5.28 i Zadłużenie nie ro nie, utrzymuje się blisko poziomu początkowego, koszty obsługi długu maleją, zadłużenie w relacji do dochodów ogółem maleje, gdyż rosną dochody. Jeżeli przyjmiemy ograniczanie poziomu zadłużenia typu (5.31), to

167 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 167 otrzymamy niższe zadłużenie (co roku o około 5%), niższe wydatki inwestycyjne oraz niższe, malejące koszty obsługi długu. Rozpatrzmy drugi przypadek, w którym nie występuje bezpośrednie ograniczenie na poziom zadłużenia. Pozostaje natomiast ograniczenie na obciążenia budżetu związane z obsługą długu takie jak w (5.15). Zgodnie z art. 243 ufp całkowite koszty obsługi długu w relacji do dochodów są limitowane. Jest to sformułowannie modelu MII, opisanego w rozdziałach 5.1. i 5.3. W wyniku rozwiązania tego modelu w okresie otrzymuje się szybko rosnące zadłużenie, w małym mie cie nawet o około 80% (rys. 5.28), oraz rosnące zadłużenie w relacji do dochodów o około 40% (rys. 5.29). Zadłużenie w dużym mie cie także ro nie (rys.5.34.). Całkowite koszty obsługi zadłużenia w relacji do dochodów są w obydwu miastach poniżej limitu ustalonego przez ustawę i okresowo maleją. Wydatki inwestycyjne są wysokie. W rozdziale podkre lono, że limitowanie kosztów obsługi długu jest bardziej skuteczne niż bezpo rednie ograniczanie poziomu długu, gdy nadwyżka operacyjna oraz wska nik nadwyżki operacyjnej w relacji do dochodów, w latach przeszłych oraz w okresie prognozy jest niska, natomiast zadłużenie początkowe i koszty jego obsługi są wysokie. Trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy w kolejnych latach planuje się malejące zadłużenie. Można zaplanować minimalizację zadłużenia już od pierwszego, początkowego roku, t 1, można ją rozpocząć pó niej, np. od trzeciego roku rozpatrywanego okresu, od t 3. W obliczeniach przyjęto, że t 1 = 2014, t 3 = Ponadto, zarówno w tym przypadku, jak i w pozostałych dwóch przypadkach przyjmuje się, że obowiązuje warunek równoważenia budżetu bieżącego, (5.16), a także, że zachowany jest warunek płynno ci budżetu (5.17). Zadłużenie jest minimalizowane od roku 2016, tzn. od t 3. Przy pewnych dodatkowych warunkach dotyczących wysoko ci nakładów inwestycyjnych w latach , tak postawione zadanie będzie bardzo zbliżone do wariantu zachowawczego WPF miasta st. Warszawy, opisanego w rozdziale 5.3. (rysunki 5.14, 5.34, 5.35, 5.36). Zadłużenie oraz koszty obsługi długu maleją, zadłużenie w relacji do dochodów maleje. Wydatki inwestycyjne do roku 2019 maleją, z wyjątkiem roku W latach wydatki inwestycyjne rosną. W przypadku tym nie występuje ograniczenie na koszty obsługi długu. W wariancie zachowawczym miasta st. Warszawy ograniczenie (5.15) nie jest aktywne. Gdyby poziom zadłużenia w roku początkowym był wyższy, mogłoby się zdarzyć, że całkowite koszty obsługi długu przekroczyłyby limit wyznaczony przez art. 243 ufp. Źo wariantu trzeciego można dodać warunek zredukowania zadłużenia, do roku 2021, o okre loną czę ć, na przykład o 40% zadłużenia z roku Zadłużenie w roku 2021 ma być równe nie więcej niż 60% zadłużenia

168 168 Krzysztof S. CICHOCKI początkowego z roku Będzie to wersja ograniczenia poziomu zadłużenia postaci (5.31b). Taki warunek może być spełniony w wariancie zachowawczym. Istnieją rozwiązania zmodyfikowanego wariantu zachowawczego, które spełniają wszystkie warunki wyspecyfikowane w powyżej omówionym trzecim przypadku Postulaty zmian w przepisach ustawy o finansach publicznych dotyczące zadłużenie JST Ograniczenie wyznaczające limit na całkowite obciążenia związane z kosztami obsługi długu (art. 243 ufp) powinno być jak najszybciej zmienione w taki sposób, aby ułatwiało JST stosowanie efektywnch ekonomicznie metod zarządzania finansami. Po pierwsze, powinno być możliwe refinansowanie długu, gdy przy zachowaniu płynno ci prowadzi do obniżenia kosztu obsługi długu. Obecnie, do limitu wlicza się refinansowanie długu przed terminem jego zapadalno ci, co uniemożliwia obniżenie kosztów obsługi długu. Wiele JST zaciągnęło w okresie , w czasie kryzysu finansowego, wysokooprocentowany dług, którego koszty obsługi mogłyby być obecnie obniżene. Trzeba przepis ten usunąć, aby umożliwić JST prowadzenie ekonomicznie uzasadnionej polityki zarządzania długiem. Po drugie, trzeba wyeliminować wpływ przypadkowych zmian dochodów majątkowych, głównie z funduszy Uź, na kształt i warto ć limitu zadłużenia. W stosowanej regule należy wyeliminować incydentalne, ale częste w praktyce zarządzania finansami JST, zmiany dochodów majątkowych, innych niż dochody ze sprzedaży majątku. W tym celu w limicie okre lającym zdolno ć JST do obsługi zadłużenia dzielenie przez dochody ogółem trzeba zastąpić dzieleniem przez dochody bieżące. Po trzecie, warto rozważyć, przy okre laniu limitu, liczenie redniej nadwyżki operacyjnej przez okres dłuższy niż trzy lata wstecz, minimum przez okres pięciu lat (ewentualnie okres 7 lat). Taki okres umożliwiłby wyeliminowanie incydentalnych zdarzeń, na przykład jednorocznych złych wyników, lub dwutrzyletnich spadków dochodów spowodowanych kryzysem finansowym, oraz innych czynników, które czasowo powodują dużą zmienno ć dochodów JST. Po czwarte, do roku 2020, znacznie korzystniejsze dla JST i polskiej gospodarki byłoby zwolnienie czę ci JST z obowiązku przestrzegania limitów sformułowanych w art. 243 ustawy, jeżeli te JST, każdego roku, są w stanie zapewnić płynno ć budżetu oraz nie naruszyły dyscypliny budżetowej. Jest to postulat, którego realizacja przygotuje polskie JST do działalno ci po roku 2020.

169 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 169 Należałoby podjąć badania w Polsce i w poszczególnych krajach Uź w celu dokładnego zbadania, jaki model stymulowania ograniczania długu w danym kraju będzie funkcjonował najlepiej. Ważna będzie wymiana do wiadczeń pomiędzy krajami. Wydaje się, że w Polsce konieczne jest połączenie modelu reguł fiskalnych oraz modelu samodzielno ci podatkowej. Gdy skończą się możliwo ci korzystania z funduszy UE po roku 2020, a z pewno cią po roku 2022, wzrost zadłużenia JST powinien podlegać mechanizmowi kontroli i współodpowiedzialno ci JST przed mieszkańcami. Źecydenci powinni być odpowiedzialni za decyzje podatkowe oraz za zaciąganie długu. Prace nad skonstruowaniem takich reguł należałoby rozpocząć jak najszybciej.

170

171 6. Ograniczanie deficytu budżetowego; Model III Wysoki deficyt budżetowy sektora publicznego le wpływa na perspektywy rozwoju gospodarki. Wieloletni deficyt budżetowy spowalnia rozwój gospodarczy oraz, na ogół, oznacza rosnący dług państwowy i publiczny. Może to w przyszłości oznaczać wyższe podatki dla obywateli lub wzrost cen towarów i usług. Skutkiem może być także wzrost rynkowych stóp procentowych i wypychanie z rynku bankowego prywatnych inwestorów. Źeficyt budżetowy dotyczy podsektorów: rządowego, samorządowego oraz ubezpieczeń. Z punktu widzenia całego sektora finansów publicznych, ograniczanie deficytu budżetowego całego sektora, w tym podsektora samorządowego, jest zrozumiałe. Minister Finansów zobowiązał się (wobec Uź) do obniżenia nadmiernego deficytu sektora finansów publicznych w relacji do PKB, docelowo do poziomu 1% PKB. W związku z tym chciał ograniczyć silnie rosnący w latach 2009 i 2010 deficyt podsektora samorządowego - do poziomu 0,4% PKB. Tymczasem już w roku 2012 deficyt ten spadł do poziomu 0,28%, a w r do 0,18% PKB (rysunek 6.2.). Ograniczanie deficytu budżetowego całego podsektora samorządowego (sumy nadwyżek i deficytów wszystkich JST) oraz jednocześnie ograniczanie deficytu budżetowego poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego obecnie nie znajduje uzasadnienia. Z punktu widzenia bezpieczeństwa finansowego poszczególnych JST, ograniczanie deficytu jest tylko dodatkowym warunkiem, uzupełnieniem już istniejących ograniczeń - limitowanych całkowitych kosztów obsługi zadłużenia (spłat rat i odsetek) i zrównoważonego budżetu bieżącego, natomiast może prowadzić do radykalnych cięć w zakresie planowanych funduszy na finansowanie zadań inwestycyjnych (patrz rozdziały 6.1. i 6.2.). Powoduje to poważne zakłócenia w bieżącym planowaniu budżetu oraz w wieloletnich planach finansowych, przede wszystkim dotyczących długu i finansowania inwestycji. Limitowanie deficytu budżetowego jest kosztowne dla wzrostu gospodarczego. Jeżeli trzeba je przeprowadzić w podsektorze samorządowym, to nie powinno ono być głębsze, niż jest to absolutnie konieczne. Najlepiej byłoby w ogóle zrezygnować z administracyjnego ograniczania deficytu podsektora samorządowego. Wprowadzając takie ograniczenie, należy stosować mechanizm korygujący (dostosowawczy), który łączy ograniczanie deficytu całego podsektora

172 172 Krzysztof S. CICHOCKI samorządowego, z wybiórczym, odpowiednio zaprojektowanym ograniczaniem deficytu poszczególnych JST, np. podobnym do zaproponowanego przez S. Kawalca, M. Gozdek i A. Miskowiec, Autorzy Opinii Capital Strategy 2012, zamiast bezpośredniego ograniaczania deficytu budżetowego, proponują mechanizm dostosowawczy (korekcyjny), który stosuje się w sytuacji, gdy łączny planowany deficyt podsektora przekracza kwotę gwarantowaną - limit deficytu w relacji do dochodów. Kwota ta winna być specjalnie i dokładnie wyliczona, na podstawie danych z wykonania budżetów, w tym planowania i wykonania deficytów za ostatnie lata. Uruchomienie takiego mechanizmu dostosowawczego spowoduje, że skorygowany, łączny planowany deficyt podsektora (wszystkich JST) będzie istotnie niższy niż kwota limitu wyznaczona dla deficytu ogółem podsektora. W wyniku mechanizmu dostosowawczego, grupa JST, które pierwotnie zaplanowały deficyt niższy od limitu (kwoty gwarantowanej) pozostanie przy zaplanowanym deficycie (deficyt tych jednostek nie zwiększy się), natomiast JST, które zaplanowały deficyt wyższy od limitu zostaną zobowiązane do zmniejszenia zaplanowanych deficytów. Autorzy Opinii, Kawalec, Gozdek i Miskowiec, 2012, definiują tzw. bezpieczną prognozę wyniku podsektora samorządowego, po przekroczeniu której uruchamiany jest mechanizm dostosowawczy Implikacje ograniczenia deficytu budżetowego Rozpatrzone zostaną dwie metody ograniczania deficytu budżetowego. Kwotowe ograniczenie deficytu budżetowego Wprowadzenie kwotowego ograniczenia na deficyt budżetowy do modelu (5.1.)-(5.20.), opisanego w rozdziale 5.1. spowoduje, iż do warunków (5.2.)-(5.20.) trzeba dodać nowe ograniczenie na wynik budżetu, opisane przez zależność (6.2). Wynik budżetu w roku t jest różnicą pomiędzy dochodami ogółem i wydatkami ogółem w tym roku, a więc różnicą pomiędzy sumą dochodów bieżących oraz dochodów majątkowych a sumą wydatków bieżących oraz wydatków majątkowych (w prezentacji modelu przyjmuje się, że wydatki majątkowe są równe wydatkom inwestycyjnym). Nowe, dodatkowe ograniczenie przyjmie postać Do t Wy t, - d, (6.1) gdzie d oznacza limit nałożony na deficyt budżetowy. Można zapisać, że Dob t + DoM t Wb t Inw t - d, (6.2)

173 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 173 gdyż WM t, = Inw t Źeficyt budżetowy DB t występuje, gdy lewa strona zależności (6.1) jest mniejsza od zera. Nadwyżka budżetu NBt = Dot Wyt, > 0, (6.3a) DB t = NB t. (6.3b) Ponadto, różnica dochodów bieżących i wydatków bieżących definiuje nadwyżkę operacyjną (na rachunku bieżącym budżetu), Dob t Wb t =NO t, gdzie NO t oznacza nadwyżkę operacyjną w roku t. Ograniczenie (6.2) będzie aktywne (będzie odczuwane przez indywidualne JST) tylko w przypadku, gdy te jednostki zaplanowały deficyt wyższy od limitu - d : DB t > - d. W pozostałych przypadkach, gdy dana JST zaplanowała nadwyżkę, lub gdy zaplanowany deficyt budżetowy jest niższy niż wyznaczony limit, DB t < - d, dodatkowe ograniczenie (6.2) nie zmieni rozwiązania modelu (5.1.)-(5.20.). Jednostki, które zaplanowały deficyt wyższy od limitu, aby spełnić ograniczenie (6.2), w zdecydowanej większości przypadków, będą musiały ograniczyć inwestycje, gdyż dochody majątkowe są w modelu wielkością egzogeniczną ustalaną poza modelem - w kilku wariantach. Natomiast nadwyżka operacyjna mogłaby ulec zwiększeniu tylko w przypadku zmniejszenia wydatków bieżących. Zmniejszenie wydatków bieżących jest zazwyczaj bardzo trudne, a skala potencjalnego zmniejszenia - bardzo mała w okresie jednego roku. Zmniejszenie wydatków inwestycyjnych może być bardzo dotkliwe dla dużych miast, gdyż przy kwotowym ograniczeniu deficytu, w zależności od kwoty ograniczenia, skala zmniejszenia tych wydatków może być bardzo duża. W tabeli 6.1. podano przykłady zastosowania kwotowego ograniczenia deficytu dla budżetu miasta M10 (relatywnie małego), dla którego ograniczenie takie nie jest bardzo dotkliwe oraz dla dużego miasta M20, którego budżet jest dziesięciokrotnie wyższy od budżetu miasta M10. Źla bardzo dużych miast, a więc większości miast na prawach powiatu, przy zastosowania kwotowego ograniczenia deficytu skala ograniczenia wydatków inwesytycyjnych, wymuszona nałożeniem kwotowego limitu na deficyt budżetowy, jest bardzo duża. W zamyśle ograniczenia deficytu jest również spowodowanie zmniejszenia zadłużenia, a więc także aktualnie zaciąganego długu, z którego, bardzo często są finansowane inwestycje. W przypadku JST o małym lub średnim budżecie wprowadzenie kwotowego ograniczenia deficytu nie musi jednak automatycznie implikować ograniczenia zadłużenia. Jednostka samorządowa, aby zapewnić finansowanie deficytu, może zwiększyć inne przychody, np. z prywatyzacji, lub dochody ze sprzedaży majątku.

174 174 Krzysztof S. CICHOCKI Ograniczenie deficytu budżetowego proporcjonalnie do dochodu ogółem Jeżeli zamiast ograniczenia deficytu w postaci limitu kwotowego (6.2), wprowadzimy, w roku t, ograniczenie deficytu budżetowego w zależności od dochodów ogółem, to takie ograniczenie możemy zapisać w postaci Dot Wyt, - a % Dot, (6.4) które można zastąpić warunkiem lub Dobt + DoMt Wbt Inwt - a % (Dobt + DoMt ), (6.5) Dobt (1+ a %) + DoMt (1+ a %) Wbt Inwt 0, (6.6) gdzie 100 > a > 0, oznacza liczbę punktów procentowych. Wprowadzenie ograniczenia w tej postaci jest znacznie korzystniejsze dla jednostek samorządu terytorialnego. Skala zmniejszenia wydatków inwestycyjnych wymuszona ograniczeniem deficytu (6.4.) jest znacznie mniejsza, w szczególności dla miast z wysokim budżetem, gdyż ograniczanie deficytu proporcjonalnie do dochodów uwzględnia skalę budżetu, na który nakładane jest ograniczenie dotyczące deficytu. W tabeli 6.1. pokazano skalę ograniczenia inwestycji spowodowanego wprowadzeniem limitu na deficyt budżetowy - w przypadku limitu kwotowego oraz limitu proporcjonalnego do dochodów ogółem, odpowiednio dla miasta o relatywnie niskim budżecie M10 i miasta o wysokim budżecie M20. Przypuśćmy, że limit na dopuszczalny poziom deficytu wynosi 7 milionów zł., tzn., że JST nie może uchwalić budżetu, w którym deficyt jest większy niż 7 mln. zł. Przyjęto, że dochody miasta M10 są równe 100 mln. zł. (dochody bieżące wynoszą 70 mln. zł., a dochody majątkowe 30 mln. zł.). Wydatki bieżące są równe 70 mln. zł., a wydatki inwestycyjne - 40 mln. zł. Dochody miasta M20 są równe 1000 mln. zł., są dziesięciokrotnie wyższe (dochody bieżące wynoszą 700 mln. zł., a dochody majątkowe 300 mln. zł.). Wydatki bieżące są równe 700 mln. zł., a wydatki inwestycyjne mln. zł. Podane w tabelce wielkości dochodów i wydatków oraz deficytu i kwoty zmniejszenia wydatków inwestycyjnych są wyrażone w milionach zł. W przypadku miasta M10 o niższym budżecie, ograniczenie deficytu do poziomu 7% dochodów ogółem daje wynik identyczny jak przy ograniczeniu kwotowym budżetu na poziomie 7 mln. zł. Każde wyższe procentowe ograniczenie deficytu w relacji do dochodów, umożliwi tej JST relatywnie łagodne ograniczenie

175 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 175 wydatków inwestycyjnych np. przy ograniczeniu deficytu do poziomu 10% dochodów, miasto M10 nie będzie musiało w ogóle zmniejszać wydatków inwestycyjnych (przy założeniu, że nie zmienią się dochody bieżące i majątkowe oraz wydatki bieżące). W przypadku miasta M20 o wsokim budżecie, ograniczenie deficytu do poziomu 7% dochodów, wymusza ograniczenie wydatków inwestycyjnych o 30 mln. zł., a nie o 93 mln. zł., jak przy kwotowym ograniczeniu na deficyt budżetowy. Ograniczenie deficytu miasta M20 do poziomu 10% dochodów - nie spowoduje konieczności zmniejszania wydatków inwestycyjnych, podobnie jak w przypadku miasta M10 o niższym budżecie. Tabela 6.1. Ograniczanie deficytu - kwotowo i proporcjonalnie do dochodów Dob DoM Wyb WyM Limit Deficyt Niezbędne zmniejszenie Inwestycji M1: niski budżet; kwota Proporcjonalnie % Do 10 3 Proporcjonalne 74,9 32,1 = 7 zwiększenie dochodu w limicie Proporcjonalnie % 10 0 Proporcjonalne Do = 10 zwiększenie dochodu w limicie M2: wysoki budżet; kwota Proporcjonalnie % Do Proporcjonalne zwiększenie dochodu w limicie = 70 Proporcjonalnie % Do = 100 Proporcjonalne zwiększenie dochodu w limicie ródło: obliczenia własne Dla miasta o wysokim budżecie, bardzo silne ograniczenie deficytu do poziomu np. 0,7% dochodów spowodowałoby, że miasto M20 musiałoby ograniczyć inwestycje o 93 mln. zł. - dałoby wynik identyczny jak ograniczenie kwotowe w wysokości 7 mln. zł.

176 176 Krzysztof S. CICHOCKI 6.2. Ograniczanie deficytu sektora ogólnorzadowego i podsektora samorządowego Z danych publikowanych przez Eurostat wynika, że deficyt podsektora samorządowego w niewielkim stopniu przyczynia się do deficytu sektora publicznego (ogólnorządowego). W roku 2012 deficyt podsektora w Polsce wynosił 0,26% PKB, podczas gdy deficyt sektora publicznego 3,86% PKB (był 14-krotnie wyższy). Źalsze ograniczanie deficytu sektora samorządowego, ze statystycznego punktu widzenia, nie jest konieczne. W okresie udział deficytu podsektora samorządowego w PKB się zmieniał, rósł w latach , był najwyższy w roku 2010 kiedy wynosił 1,23% (w roku 2007 podsektor samorządowy notował nadwyżkę budżetową). Udział deficytu podsektora w PKB silnie spadał w latach 2011, 2012 i w roku 2011 o ponad 43% w porównaniu z rokiem 2010, w roku 2012 o 60% i w r o 40%. Równocześnie, udział deficytu sektora publicznego w PKB wynosił ponad 7,8% w roku 2010, w roku 2011 spadł do poziomu 5,12% (o 44,8%), w roku 2012 spadł o 49%, ale w r ponownie wzrósł do poziomu 4,32% PKB (o 12%). Inwestycje sektora samorządowego przez cały okres stanowiły ponad połowę inwestycji sektora publicznego (rysunek 6.1.). Równocześnie, udział długu podsektora samorządowego w długu publicznym jest niski, nie przekracza 7,64% w roku Natomiast udział deficytu podsektora samorządowego w deficycie sektora publicznego jest relatywnie niski, poniżej 16,4% w roku 2010, oraz 7,21% w roku 2012 i tylko 4,2% w r (rysunek 6.1.). Tabela 6.2. Źeficyt, dług i inwestycje w sektorze publicznym i podsektorze samorządowym; udział w PKB Lata Deficyt JST jako % PKB -0,04 0,19 1,06 1,23 0,70 0,26 0,18 Deficyt sektora publicznego jako % PKB 1,88 3,68 7,37 7,83 5,05 3,86 4,32 Źług JST jako % PKB 2,24 2,31 3,01 3,90 4,27 4,25 4,12 Źług sektora publicznego jako % PKB Wydatki inwestycyjne JST jako % PKB Wydatki inwestycyjne sektora publicznego jako % PKB ródło: obliczenia własne, na podstawie danych Eurostat. 44,99 47,11 50,88 54,88 56,23 55,56 57,01 2,48 2,62 3,15 3,34 3,07 2,38 2,27 4,17 4,58 5,21 5,62 5,80 4,63 3,86

177 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 177 Udział długu sektora samorządowego w PKB w okresie nie przekroczył 4,27% (w r. 2011). W roku 2012 wynosił 4,25%, a w r ,12%. Równocześnie, udział długu sektora publicznego, łącznie z samorządowym, w PKB wynosił około 56% w latach 2011 i 2012, a w r przekroczył 57%. Natomiast udział inwestycji podsektora samorządowego w PKB, w latach był wyższy od 2,38%, a w latach przekroczył 3,07%. Udział inwestycji sektora publicznego w PKB wynosił maksimum 5,8% w roku 2011 roku przygotowań do źuro 2012, gdy budowano wiele stadionów, autostrad i dróg; w roku 2012 udział ten spadł do 4,63% PKB. W Polsce, udział dochodów podsektora samorządowego w dochodach sektora publicznego jest znacznie niższy (wynosi około 36%) niż udział wydatków inwestycyjnych podsektora w wydatkach inwestycyjnych sektora publicznego (ponad 50%) patrz Bitner, Cichocki, rozdz.2., w Bitner, Cichocki, Sierak Rysunek 6.1. Udziały podsektora samorządowego w sektorze publicznym; inwestycje, dług, deficyt ródło: obliczenia własne, na podstawie danych Eurostat. Udział dochodów podsektora samorządowego w PKB także jest niższy niż udział sektora ogólnorządowego w PKB. W Polsce, udział dochodów sektora publicznego w PKB był równy 39% w r oraz około 40% w r i był zbliżony do wartości tego udziału w Słowacji, Bułgarii, Rumunii, na Litwie i Łotwie oraz w Wielkiej Brytanii. Udział dochodów sektora ogólnorządowego w PKB jest najwyższy w krajach skandynawskich oraz we Francji i we Włoszech przekracza 50%, przy czym w Norwegii oraz w Danii przekracza 55%. W Norwegii wynosił ponad 58% w r i w latach oraz 56,7% w roku Źokładne wyniki można znale ć w roz. 2., w: Bitner, Cichocki, Sierak 2013, oraz Bitner, Cichocki 2012.

178 178 Krzysztof S. CICHOCKI Rysunek 6.2. Źług publiczny i dług podsektora samorządowego w relacji do PKB ródło: obliczenia własne, na podstawie danych Eurostat. Rysunek 6.3. Relacja deficytu do PKB; sektor publiczny i podsektor samorządowy ródło: obliczenia własne, na podstawie danych Eurostat. Z analizy danych ze sprawozdań JST za lata oraz z Opinii Capital Strategy, Kawalec i inni, 2012, wynika, że deficyt wykonywany przez JST jest znacznie niższy (o około 40%) od deficytu planowanego. Wynika to przede wszystkim, z uwarunkowań prawno instytucjonalnych, takich jak: konieczność uwzględniania w budżecie wydatków na projekty, które są planowane do realizacji, ale w przypadku nieprzyznania funduszy z Uź nie będą realizowane. Wynika to także z opó nień w realizacji projektów inwestycyjnych oraz planowania wyższych wydatków niż przewidziane do realizacji. Źo nadmiarowo planowanego deficytu może przyczyniać się także obowiązek nakładany na JST rezerwowania środków

179 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 179 na potencjalne spłaty poręczeń i gwarancji udzielone przez JST, oraz uwzględniania, po stronie wydatków, rezerwy ogólnej i rezerw celowych. Trzeba podkreślić, że ustalanie obecnie obowiązkowych rezerw budżetowych jest konieczne ze względu na bezpieczeństwo budżetu w latach przyszłych. Ponadto, jakość wieloletniego planowania, była w okresie relatywnie niska, poprawiła się w roku 2012 i 2013, po wprowadzeniu wstępnego obowiązku opracowania wieloletniej prognozy finansowej.

180

181 7. Złota zasada zarządzania finansami 7.1. Model IV; bez ograniczeń zadłużenia i deficytu budżetowego Przyjęło się w literaturze, że złotą zasadą finansów nazywa się podstawową regułę zarządzania finansami, która mówi o zapewnieniu równowagi budżetu bieżącego. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego złota zasada polega na generowaniu, w długim okresie, dodatniej nadwyżki operacyjnej, nazywanej też bieżącą dodatniego wyniku powstałego jako różnica pomiędzy dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi. Tak więc najważniejszym celem zarządzania budżetem JST jest zapewnienie wysokiej nadwyżki operacyjnej w długim okresie. Jest to równoznaczne z utrzymaniem budżetu w równowadze - zapewnieniem stabilnych i powtarzalnych dochodów bieżących, oraz przewidywalnych wydatków bieżących, wynikających z powtarzalnego rytmu realizacji zadań i zobowiązań. W takim przypadku nie tylko dochody i wydatki stają się przewidywalne, ale także przewidywalna jest nadwyżka operacyjna oraz wynik budżetu. W sytuacji stabilnego budżetu łatwiej jest planować wydatki inwestycyjne oraz przyszłe zobowiązania, na przykład zaciąganie długu. Część stabilnej nadwyżki można przeznaczyć na zaciąganięcie długu. Z tych przewidywalnych i stabilnych dochodów z nadwyżki, oraz ewentualnie z długu planuje się finansowanie określonej puli odpowiedniej jakości usług, zarówno w obszarze wydatków bieżących jak i inwestycyjnych. Tak sformułowana zasada funkcjonowania JST najczęściej jest uzupełniana o stwierdzenie, że długoterminowy dług może służyć tylko i wyłącznie finansowaniu zadań inwestycyjnych, natomiast nie zaciąga się długu na finansowanie zadań bieżących. Nadwyżka operacyjna będzie wyższa, gdy wzrosną dochody bieżące lub zmniejszą się wydatki bieżące. Złotą zasadę można uwzględnić w modelu optymalizacji z ograniczeniami MI, sformułowanym w rozdz. 5., i stosowanym w celu poszukiwania optymalnych wielkości inwestycji i bezpiecznego długu. Z modelu MI należy usunąć ograniczenie na całkowite koszty obsługi długu (5.15), zdefiniowane jako limit w art. 243 ufp, oraz ograniczenie na poziom zadłużenia w kolejnych latach, np. (5.30). W modelu pozostanie warunek zachowania płynności (5.17) oraz ograniczenie dotyczące równoważenia budżetu bieżącego - (5.16) podstawa złotej zasady finansów, zmodyfikowana w art. 242 ufp przez dodanie wolnych

182 182 Krzysztof S. CICHOCKI środków i nadwyżki budżetowej. Model złotej zasady finansów można sformułować następująco: Poszukujemy takich wielkości wydatków inwestycyjnych Inw t, wielkości nowego długu (kredytów i obligacji): ND t = NC t + NB t, oraz wielkości spłat nowego długu: SND t = SNC t + SNB t, dla których w każdym roku t, otrzymujemy maksymalne środki na finansowanie inwestycji maximum [NO t + D t ' + DoM t], t = t 1, t 2,, t N (7.1) Inw t, ND t, SND t Przy czym spełnione są dla wszystkich t = t 1, t 2,, t N, warunki zmodyfikowanej złotej zasady Dob t - Wb t + Nrb t -1 + NB t -1 0, gdy NB t -1 > 0 (7.2) oraz płynności budżetu NO t + D t + DoM t + Przin t + Nrb t -1 + NB t -1 - Inw t 0, (7.3). Przyjmuje się, że spełnione są zależności definicyjne opisane w rozdziale 5, mianowicie (5.2), (5.3), (5.4), (5.6), (5.7), (5.9), oraz (5.18), (5.19), (5.20) i (5.22). Okazało się, że rozwiązania otrzymane w wyniku rozwiązania modelu (7.1)- 7.3) są bardzo zbliżone do rozwiązania modelu sformułowanego zgodnie z obecnie obowiązującymi regułami fiskalnymi, zapisanymi w ufp. Usunięcie ograniczeń (5.15) i (5.30), limitowania kosztów obsługi długu oraz poziomu zadłużenia, niewiele zmienia w porównaniu z rozwiązaniami modelu, zdefiniowanego zgodnie z obowiązującą ustawą. Dług oraz wydatki inwestycyjne są o około 10% -15% wyższe niż w scenariuszu optymistycznym modelu MII. Wynik jest zaskakujący, ale bardzo ciekawy. Konieczne jest dalsze badanie rozwiązań modelu złotej zasady finansów, dla większej liczby JST i porównanie z rozwiązaniami innych modeli, prezentowanych w monografii i oraz modeli, które na bazie modelu MI można sformułować. Model złotej zasady finansów można otrzymać także z modelu bazowego MII, po usunięciu warunku (5.15), ograniczającego całkowite koszty obsługi długu oraz warunku (5.30) Przykładowe rozwiązania Na rysunkach pokazano wybrane rozwiązania dla miasta Łochowa. Przedstawiono porównanie wydatków inwestycyjnych, poziomu zadłużenia oraz długu w relacji do dochodów dla scenariusza optymistycznego modelu MII oraz modelu złotej zasady finansów. Model MII jest opisem warunków zawartych

183 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 183 w ustawie o finansach publicznych. Dla modelu złotej zasady wielkości te są wyższe o 10% - 15%. Pozostałe rozwiązania obydwu modeli, nowy dług, koszty obsługi długu, nadwyżka operacyjna i wydatki bieżące także różnią się niewiele maksimum o 15%. W rozwiązaniach nie uwzględniano ustawowych wyłączeń związanych z finansowaniem projektów inwestycyjnych z funduszy UE. Rysunek 7.1. Porównanie wydatków inwestycyjnych. Rozwiązanie modelu II (scenariusz WP3) i modelu złotej zasady finansów Źródło: obliczenia własne na podstawie danych z miasta Ł. Rysunek 7.2. Porównanie długu. Rozwiązanie modelu II (scenariusz WP3) i modelu złotej zasady finansów Źródło: obliczenia własne na podstawie danych z miasta Ł.

184 184 Krzysztof S. CICHOCKI Rysunek 7.3. Porównanie długu w relacji do dochodów. Rozwiązanie modelu II (scenariusz WP3) i modelu złotej zasady finansów Źródło: obliczenia własne na podstawie danych z miasta Ł Charakterystyka rozwiązań modeli optymalizacyjnych MI, MII, MIII oraz MIV Model I, bazowy, z bezpośrednim ograniczeniem na poziom zadłużenia, które nie może przekroczyć poziomu z końca roku 2013, opisano w punkcie 5.1. W modelu istotny jest warunek (5.30). Uzyskane rozwiązania można scharakteryzować następująco: wydatki inwestycyjne są nieznacznie niższe niż w modelu II (rys. 5.24). Poziom zadłużenia nie przekracza poziomu z roku 2013, zadłużenie w relacji do dochodów oraz całkowite koszty obsługi długu w relacji do dochodów są niższe niż w modelu MII (rysunki 5.28, 5.39 i 5.25). Nadwyżka operacyjna w relacji do dochodów jest wyższa niż w modelu MII (rys. 5.27). W zależności od przyjętego ograniczenia na poziom długu, na przykład (5.31) lub (5.32), otrzymamy rozwiązania, w których poziom długu będzie wymuszony przez przyjęty warunek. Może być niższy, lub wyższy o dowolną wielkość w porównaniu z rokiem Model II, bez bezpośredniego ograniczenia na poziom zadłużenia. Model, w którym podobnie jak w Modelu I spełniony jest ustawowy warunek limitowania obciążeń budżetu związanych z obsługą długu (art 243 ufp) opisany przez zależność (5.15). Rozwiązania modelu charakteryzują się szybkim wzrostem poziomu zadłużenia oraz zadłużenia do dochodów (rysunki 5.28, 5.39). Wydatki inwestycyjne są nieznacznie wyższe niż w modelu MI, a całkowite koszty obsługi długu w relacji do dochodów są także wyższe niż w modelu MI, ale poniżej ustawowego limitu zdefiniowanego przez art. 243 ufp. Wzrost zadłużenia może sięgać 80% w okresie

185 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 185 Model III jest weryfikacją modelu MII, z dodatkowym ograniczeniem na deficyt budżetowy - opisanym w rozdz Ograniczenie deficytu jest uzupełnieniem już istniejących ograniczeń - limitowanych całkowitych kosztów obsługi zadłużenia i zrównoważonego budżetu bieżącego. Wprowadzenie do modelu kwotowego ograniczenia na deficyt budżetowy może spowodować drastyczne ograniczenie wydatków inwestycyjnych, przede wszystkim dla miast o dużym budżecie. Ograniczenie deficytu proporcjonalne do dochodów łagodniej limituje wydatki inwestycyjne (patrz tabela 6.1.). Limitowanie deficytu budżetowego jest kosztowne dla wzrostu gospodarczego. Model IV, stosowania złotej zasady finansów, bez limitowania całkowitych kosztów obsługi długu w relacji do dochodów (bez art. 242 ufp) oraz bez bezpośredniego ograniczania poziomu zadłużenia, np. przez zależność (5.30). Rozwiązania modelu, jak pokazano w punkcie 7.2., nieznacznie różnią się od rozwiązań modelu MII otrzymane wielkości są o około 10% -15% wyższe. Wyniki badań nad tym modelem są wstępne i należy je jeszcze potwierdzić. We wszystkich modelach zachowana jest płynność budżetu.

186

187 8. Model poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych bezpiecznych wielkości długu i inwestycji w długim okresie 8.1. Opis modelu Model poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych bazuje na danych historycznych, np. z okresu , które są podstawą prognoz parametrów i wielko ci egzogenicznych modelu na przyszłe lata t 1, t 2,,t N, np. z okresu Bardzo ważne jest ustalenie warto ci początkowych dla zmiennych i parametrów modelu - w roku t 0. W obliczeniach przyjęto, że są to warto ci na koniec roku 2013, które są równe wielko ciom zmiennych na początku roku roku t 1. Dla zmiennych egzogenicznych, które w modelu są ustalane niezależnie, są opracowywane prognozy warto ci tych zmiennych na cały okres Warto ci zmiennych egzogenicznych nie poszukujemy, lecz ustalamy je przed rozpoczęciem procesu poszukiwania rozwiązań. Prognozy warto ci zmiennych egzogenicznych bardzo często są opracowywane w kilku wariantach. Podstawą poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych, po ustaleniu warto ci początkowych dla zmiennych modelu oraz opracowaniu na wybrany okres, np. na lata , prognoz dla zmiennych egzogenicznych, jest algorytm postępowania opisany w rozdziale 8.2. Algorytm ten umożliwia znalezienie takich warto ci wydatków inwestycyjnych i bieżących oraz nowego długu, w każdym roku analizowanego okresu, które spełniają warunki zapisane w ustawie o finansach publicznych oraz wypełniają zasadnicze warunki efektywnego zarządzania finansami, przede wszystkim warunek zachowania płynno ci finansowej budżetu. Spełnione są zatem warunki dotyczące wielko ci zrównoważonych wydatków bieżących budżetu (art. 242 ufp) i limitowania całkowitych kosztów obsługi zadłużenia JST (art. 242 ufp) - podobnie jak w modelu bazowym MI, który omówiono w rozdziale 5.1. Warunki te umożliwiają w kolejnych latach analizy, dla każdego roku t, wyznaczenie obszaru, w którym poszukujemy interesujących nas warto ci zmiennych (inwestycji i długu). Poszukiwane warto ci nowego długu, zaciąganego w każdym roku z okresu analizy (np. w latach ), wysoko ci spłat rat nowego długu zaciągniętego począwszy od roku t 1, warto ci, wydatków inwestycyjnych oraz wydatków bieżących budżetu nie mogą, w żadnym roku analizowanego okresu, przekroczyć

188 188 Krzysztof S. CICHOCKI limitów - okre lonych przez warunki zapisane jako ograniczenia 8.1., 8.2., 8.3. Muszą być albo wewnątrz, albo na granicy obszaru okre lonego przez powyższe ograniczenia. Wydatki bieżące budżetu w roku t nie mogą być wyższe od dochodów bieżących, w roku t - wszystkich dochodów pomniejszonych o dochody majątkowe - powiększonych o rodki z roku ubiegłego (poprzedzającego rok t) - z nadwyżki budżetowej NB t-1, jeżeli ta nadwyżka wystąpiła, oraz powiększonych o wolne rodki (nadwyżkę na rachunku bieżącym z roku ubiegłego, Nrb t-1, wynikającą z rozliczeń wyemitowanych papierów warto ciowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych, w czę ci finansującej deficyt budżetu patrz 5.20). Warunek powyższy (opisany w art. 242 ufp) reprezentuje zależno ć (5.16). Przywołano ją poniżej. Dob t - Wb t + Nrb t -1 + NB t -1 0, gdy NB t -1 > 0, t = t 1, t 2,, t N=T N. (8.1) Zasada opisana przez (8.1) jest bardzo zbliżona do złotej zasady zarządzania finansami, mówiącej, że wydatki bieżące w roku t należy finansować wyłącznie z dochodów bieżących w tym roku i nie posiłkować się długiem w celu finansowania wydatków bieżących, np. wynagrodzeń, lub płatno ci odsetkowych. Zgodnie z ufp koszty obsługi zadłużenia w roku t, w relacji do wykonanych dochodów ogółem w roku t, nie mogą być większe niż rednia arytmetyczna z obliczonych dla ostatnich trzech lat, poprzedzających rok t, udziałów - dochodów bieżących, powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące - w dochodach ogółem budżetu. Za rok t-1, bezpo rednio poprzedzający rok t, liczy się wykonanie dochodów ogółem, dochodów bieżących, sprzedaży majątku oraz wydatków bieżących za trzy kwartały tego roku. Warto ć powyższej redniej wyznacza maksymalny poziom całkowitych wydatków na obsługę zadłużenia w roku t. Koszty obsługi zadłużenia w roku t, obejmują spłaty rat kredytów i pożyczek oraz wykup papierów warto ciowych w roku t, a także odsetki od kredytów i pożyczek, odsetki i dyskonto od papierów warto ciowych oraz spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji. Ten warunek opisuje zależno ć (5.15). Zapisano ją poniżej jako (8.2). [(SD t + Od t ) / Do t ] 1/3 i 3 1 [(Dob t-i + Sm t-i - Wb t-i) / Do t-i], t = t 1, t 2,, t N (8.2) Warunek, zapewniający płynno ć budżetu JST, opisuje zależno ć (5.17), gwarantująca, że skumulowany wynik kasowy budżetu jest nieujemny (dodatni lub zerowy). Wynik budżetu w roku t, to kwota nadwyżki operacyjnej (dochodów bieżących pomniejszonych o wydatki bieżące roku t) powiększona o dochody

189 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 189 majątkowe pomniejszone o wydatki inwestycyjne z roku t, oraz dodatkowo powiększona o przyrost długu netto (warto ć nowo zaciągniętego długu pomniejszonego o spłatę rat długu w roku t) i rodki z bilansu innych przychodów i rozchodów w roku t. Do tej kwoty dodaje się sumę rodków z roku ubiegłego - nadwyżki na rachunku bieżącym, Nrb t-1, i ewentualnej (jeżeli jest dodatnia) nadwyżki budżetu NB t-1, w roku t-1. Uwzględnia się także umorzenie długu (patrz zależno ć 5.9). Suma powyższych kwot nie może być ujemna. W modelu poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych będzie wykorzystane przekształcenie warunku (5.17.) okre lające dopuszczalną warto ć wydatków inwestycyjnych w roku t, które nie mogą być wyższe niż rodki dostępne na finansowanie inwestycji, równe sumie kwoty nadwyżki operacyjnej, dochodów majątkowych i sumarycznych przychodów budżetu w roku t Inw t NO t + DoM t + D t', Inw t 0, t = t 1, t 2,, t N=T N, (8.3) gdzie D t' oznacza sumaryczne przychody w roku t, które, zgodnie z (5.7), są równe sumieś przyrostu zadłużenia netto w roku t, D t ( D t = ND t - SD t ), wolnych rodków w roku t-1, nadwyżki budżetowej JST na koniec roku t-1, oraz innym przychodom (np. z prywatyzacji), pomniejszonym o inne rozchody (patrz 5.8). Przyrost zadłużenia netto, wynikający z emisji długu w roku t (dla wszystkich lat okresu prognozy), stanowi różnicę między przychodami związanymi z zaciąganiem nowego długu oraz rozchodami związanymi ze spłatą zadłużenia. Dla pierwszego roku prognozy jest wyliczany w modelu z wykorzystaniem danych dotyczących zadłużenia istniejącego w roku t 0. Dane pochodzą albo z danej JST, albo z bazy danych Ministerstwa Finansów. Rok t 1 oznacza pierwszy rok w którym poszukujemy rozwiązań dopuszczalnych (np. rok 2014), rok t N jest ostatnim rokiem poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych (jest to np. rok 2022). Wielko ć NB t-1 oznacza nadwyżkę budżetu JST na koniec roku t-1, jest ona w (8.1) traktowana identycznie jak w zależno ci (5.7); jeżeli NB t -1 < 0 (występuje deficyt), to NB t -1 = 0ś Jeżeli NB t -1 > 0, to NB t -1 = NB t -1. Inw t 0 oznaczają wydatki inwestycyjne w roku t, które muszą być nieujemne. W zależno ci (8.3) przyjęto, że wydatki inwestycyjne są tożsame z wydatkami majątkowymi, a różnica pomiędzy wydatkami majątkowymi a wydatkami inwestycyjnymi nie wpłynie istotnie na wynik analizy. Rok t jest indeksem kolejnych lat, w których analizujemy budżetś t = t 1 oznacza rok budżetowy, pierwszy rok w którym sprawdza się zależno ci (8.1, 8.2, 8.3), natomiast t-1 oznacza rok poprzedzający rok t. Dodatkowym warunkiem, który jest wykorzystywany w modelu poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych jest badanie nominalnego poziomu

190 190 Krzysztof S. CICHOCKI zadłużenia - trajektorii zadłużenia - w kolejnych latach analizy, t 1, t 2,, t N, np. latach Z t Z* t, t = t 1, t 2,, t N, (8.4) gdzie Z* t oznacza limit na poziom zadłużenia w roku t, punkt odniesienia wstępnie oszacowany w modelu. Wielko ci Z* t, t = t 1, t 2,, t N, tworzą trajektorię odniesienia, która jest czę cią tzw. prognozy bazowej modelu rozwiązań dopuszczalnych. Warto ci wyliczone z modelu, nie mogą przekroczyć granicznych warto ci zadłużenia w kolejnych latach t 1, t 2,, t N trajektorii odniesienia dla nominalnego poziomu zadłużenia. Algorytm poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych rozpoczyna się od ustalenia warto ci początkowych parametrów oraz zmiennych egzogenicznych, opisanych w rozdziale 8.2., najpierw dla pierwszego roku prognozy, tzn. dla roku t 1. Następnie, wykorzystując procedurę iteracyjną, wylicza się prognozę warto ci parametrów oraz zmiennych egzogenicznych modelu dla kolejnych lat okresu analizy, t = t 2,, t N. W rezultacie otrzymuje się warto ci parametrów i zmiennych egzogenicznych modelu na cały okres t 1, t 2,, t N, np. dla lat W modelu poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych warto ci spłat długu dla długu starego, zaciągniętego przed rokiem t 0, są ustalane egzogenicznie. Harmonogram spłat długu starego wynika z podpisanych umów kredytowych lub prospektów emisyjnych i przyjmuje się je jako sztywne dane. Harmonogram spłat nowego długu prognozuje się w dwóch, lub trzech wariantach różniących się od siebie w zależno ci od przyjętej w danej JST polityki zadłużenia i polityki finansowej. W iteracyjnie powtarzanych krokach algorytmu (procedury) poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych szacowane są także warto ci punktów odniesienia dla nominalnego poziom zadłużenia w kolejnych latach. Koszty związane z całkowitą obsługą długu (wymienine w art. 243 ufp) są sumą spłaty rat i wykupu obligacji, SD t, oraz odsetek od zaciągniętego długu a także gwarancji udzielonych przez JST. Przyjęto, że w zmiennej SD t uwzględnione są gwarancje wymagalne w roku t. ObD t = SD t + Od t, (8.5) Równocze nie, koszty całkowitej obsługi długu w roku t, są sumą kosztów wynikających z zadłużenia na koniec roku t-1 oraz nowego długu zaciągniętego w roku t (dodatkowego zadłużenia) ObD t = ObZ t-1 + ObND t, (8.6)

191 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 191 Spłata zadłużenia w roku t, nazywana rozchodami budżetu, składa się z dwóch czę ciś spłaty długu tzw. starego, zaciągniętego przed rokiem budżetowym (zadłużenia na koniec roku t 0) oraz spłaty długu nowego, zaciągniętego począwszy od roku budżetowego t 1 przez kolejne lata, aż do roku t-1, SD t = SD(Z t0) t + SND(Z t-1 - Z t0) t, (8.7) Ponieważ zadłużenie na koniec roku t-1, Z t-1, może być zapisane jako suma zadłużenia starego Z t0 oraz skumulowanego długu netto D* t zaciąganego w kolejnych latach od roku t 1 do roku t-1 (sumy nowo emitowanych długów pomniejszonych o spłaty długu, D t = ND t - SD t, patrz zależno ć 5.14), Z t-1 = Z t0 + t t1 k 1 D t-k, (8.8) gdzie D* t oznacza skumulowany nowy dług netto, zaciągnięty po roku t 0; t D* t = t1 k 1 D t-k, (8.8a) to korzystając z (8.5) - (8.8) i (8.8a), koszty całkowitej obsługi długu w roku t można zapisać w postaci ObD t = SD(Z t 0) t + SD(D*) t + Od (Z t-1) t + Od (ND t) t, (8.9) Przyjęto, że w roku t nie spłaca się długu zaciągniętego w tym roku, ponosi się tylko koszty odsetek. Dodatkowo przyjęto, że spłaty długu starego, w roku t, są proporcjonalne do tego zadłużenia w roku poprzednim, Z t-1(z t0), np. czę ć α t starego zadłużenia z końca roku t-1 (5% - 10%) jest spłacana w roku t (patrz 5.13), SD(Zt 0) t = α t Z t-1(zt 0), gdzie 0 α t 1, (8.10) Koszt odsetek płaconych w roku t od starego długu jest proporcjonalny do czę ci Z t0 pozostałej do spłaty w końcu roku t-1, Od (Z t0) t = r s t Z t-1 (Z t0), gdzie t 1-1 = t 0 (patrz 5.24). Natomiast koszt odsetek od nowego długu jest proporcjonalny do wielko ci długu zaciągniętego w roku t oraz w latach t 1, t 2, aż do roku t-1. Można napisać, że Od (ND t) t = β t r n t ND t + r n t D* t - r n t (1-β t)sd t, (8.11)

192 192 Krzysztof S. CICHOCKI gdzie Od(ND) t oznaczają odsetki płacone w roku t, Dt-k = ND t-k SD t-k, SD t oznacza spłatę długu w roku t, natomiast β t < 1 oznacza czę ć roku, przez którą należy opłacać odsetki od nowego długu, zaciągniętego w roku t. W zależno ci (8.11) przyjęto, że spłata długu ma miejsce na koniec roku t oraz, że r n t, jest wysoko cią oprocentowania nowego długu, zaciągniętego w latach t 1, t 2, t-1. Ponadto przyjęto, że wysoko ć oprocentowania starego długu, r s t, zaciągniętego przed rokiem t 1 obowiązuje do końca roku t, t = t 1, t 2,, t N. Jeżeli przyjmie się, że nowy dług jest zaciągany w roku t po spłacie zadłużenia w tym roku (najpierw spłacamy zobowiązania należne w roku t, a dopiero potem zaciągamy nowy dług patrz przypis 2 w rozdz. 5.1.), oraz, że r s t = r n t = r t, to sumaryczna kwota odsetek (płacona od starego i nowego długu), Od t, może być zapisana jako Od t = r t Z t-1(z t0) + r n t D* t + β t r t (ND t - SD t) = r t Z t-1(z t0) + r n t D* t + r t (β t D t [1-β t] SD t) (8.12) Jeżeli dodatkowo przyjmiemy, że β t = ½, to (8.12) można zapisać 1 Od t = r t Z t-1 + ½ r t ( D t SD t), Z t-1 = Z t-1(z t0) + D* t. (8.12a) Równocze nie, zgodnie z (8.5) i (8.6), koszty całkowitej obsługi długu w roku t są sumą kosztów wynikających z zadłużenia na koniec roku t-1: odsetek płaconych od kwoty zadłużenia Z t-1 - do chwili spłaty czę ci tego zadłużenia w roku t, oraz odsetek od pozostałej czę ci Z t-1, która będzie spłacana w latach przyszłych, a także kwoty spłaty długu w roku t, SD t - czę ci zadłużenia Z t-1. Spłata SD t ma miejsce do końca drugiego kwartału każdego roku. Koszty te obejmują także odsetki od nowego długu zaciągniętego w roku t. Całkowite koszty obsługi długu w roku t, dla β t = ½ są równe ObD t = r t Z t-1 + ½ r t D t + SD t (1- ½ r t). (8.13) Uwzględniając zależno ć (8.11), równanie (8.13) można zapisać w postaci, która w klarowny sposób pokazuje jaka czę ć kosztów obsługi długu, począwszy od roku t 1, jest związana z zadłużeniem starym, zaciągniętym przed rokiem t 0, a jaka z zadłużeniem nowym, zaciągniętym po roku t 0. 1 Jest to przybliżony opis sytuacji, gdy rednią warto ć starego długu spłaca się do połowy roku, a rednia warto ć nowego długu jest zaciągana w drugiej połowie roku.

193 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 193 t t1 t t1 ObD t = r t Z t0 - r t SD (Z t0) t-k + r t k 1 k 1 (ND t-k SD t-k) + ½ r t ND t +[SD(Z t0) t + SD t)] (1- ½ r t), t = t 1, t 2,, t N, (8.14) gdzie SD (Z t0) t-k oznacza spłatę długu starego w roku t-k, SD (Z t0) t - spłatę długu starego w roku t, natomiast SD* t oznacza spłatę, w roku t, długu nowego, zaciągniętego po roku t 0, zdefiniowanego przez (8.8a). Ponadto, suma spłat długu starego nie może być większa niż warto ć tego długu t t1 k 1 SD (Z t0) t-k Z t0 dla t = t 1, t 2,, t N. (8.8b) Zależno ć (8.2), ograniczającą koszty obsługi długu, sformułowaną w art. 243 ufp, korzystając z (8.12a) można zapisać w postaci [r t Z t-1 + ½ r t D t + SD t (1- ½ r t)]/ Do t 1/3 i t = t 1, t 2,, t N. 3 1 [(Dob t-i + Sm t-i - Wb t-i) / Do t-i], (8.2a) Jeżeli prawą stronę wyrażenia (8.2a) oznaczymy przez A t*, to można napisać r t Z t-1 + ½ r t D t + SD t (1- ½ r t) A t* Do t, (8.15) gdzie Do t oznacza dochody ogółem w roku t, A t* jest wielko cią stałą, zależną tylko od danych historycznych. Lewa strona zależno ci (8.15) wyznacza sumaryczne obciążenia budżetu związane z obsługą długu, koszt odsetek, które należy zapłacić w roku t (od zadłużenia na koniec roku t-1, oraz od nowego długu, zaciągniętego w roku t) oraz raty długu, które należy spłacić w roku t. Raty są odpowiednio pomniejszona o wielko ć proporcjonalną do SD t (1- ½ r t). Poszukuje się największej warto ci nowego długu, który można zaciągnąć w roku t, mając do dyspozycji jeszcze jedną zmienną, której wielko ć można ustalić, mianowicie SD t - poziom spłaty długu w roku t. Zapewniona musi być płynno ć i spełnione warunki ufp zależno ci (8.15), (8.1) i (8.3) oraz (8.8b). Pozostałe wielko ci są wielko ciami egzogenicznymi w modelu i nie mamy na nie wpływu, poza niewielkim wpływem na poziom oprocentowania, które ewentualnie można negocjować. Wielko ć A t* jest wyliczana na podstawie danych z przeszło ci, dochody ogółem w roku t są w tym modelu wielko cią egzogeniczną, są sumą dochodów bieżących i dochodów majątkowych. Poziom zadłużenia Z t-1 w roku poprzednim, t-1, jest także znany, w czę ci Z t0 oraz dotyczącej skumulowanego nowego długu.

194 194 Krzysztof S. CICHOCKI Teoretycznie, najwyższą wielko ć nowego długu otrzymamy dla SD t =0, ale nie jest to rozwiązanie praktyczne. Prawie każda JST musi spłacać długi każdego roku. Warto podkre lić, że odsetki oraz raty długu, które należy zapłacić w roku t mogą być zapłacone z nadwyżki operacyjnej wypracowanej w roku t. Tak więc rodki z nadwyżki operacyjnej muszą być wyższe niż lewa strona nierówno ci (8.15). Równocze nie, nierówno ć (8.15) musi być spełniona. Im wyższe jest zadłużenie Z t-1 tym trudniej jest zaciągać nowy dług, gdyż wyższe są odsetki płacone od tego długu (r t Z t-1) i tym większa czę ć nadwyżki operacyjnej zostanie wykorzystana na ich opłacenie. Problemem, który musi rozwiązać każda JST, jest jak wybrać poziom nowego długu oraz wielkość spłaty długu, aby można było realizować jak najwyższe wydatki inwestycyjne, zgodnie z (8.3) oraz, aby spełnione były dwa warunki, warunek (8.2) skrótowo zapisany w postaci (8.15) oraz warunek (8.1). W rozdziale 8.2. po więconej procedurze stosowania modelu opisano praktyczny iteracyjny algorytm, składający się z dwóch faz, w którym dobiera się, w kolejnych krokach, warto ci nowego długu jako czę ci nadwyżki operacyjnej oraz ponadto, możliwe jest alternatywne ustalanie warto ci spłat długu. W fazie pierwszej algorytmu, zaczynając od poziomów początkowych, D 1 t, oraz SD 1 t (ustalanych np. na koniec roku 2013, bez uwzględnienia odsetek od tego długu) oraz korzystając z wielko ci początkowych, innych zmiennych, zadłużenia Z t0, inwestycji Inw t0 z roku t 0, ustala się tzw. prognozę bazową rozwiązań dopuszczalnych modelu. W tej prognozie przyjmuje się, że zależno ć (8.2), także zapisana jako (8.2a) oraz zależno ć (8.15), są spełnione równo ciowo. To znaczy, że w wybranej JST koszty obsługi długu są równe granicy okre lonej w ustawie o finansach publicznych. Koszty te odpowiadają teoretycznej maksymalnej warto ci długu. Najpierw wylicza się prognozę dla pierwszego roku analizy, tzn. dla roku t 1. W pierwszym kroku algorytmu ustalania prognozy bazowej modelu, w wydatkach bieżących roku t 1 nie uwzględnia się kosztów odsetek od długu zaciągniętego w roku t 1, tzn., że w pierwszej iteracji algorytmu, początkowa warto ć nadwyżki operacyjnej jest zawyżona. Następnie opracowywuje się prognozę parametrów i zmiennych egzogenicznych modelu dla kolejnych lat t = t 2,, t N, wykorzystując procedurę iteracyjną. Koszty eksploatacji majątku wylicza się na podstawie wysoko ci inwestycji w roku poprzednim. Dla roku t 1 wykorzystuje się wielko ć inwestycji w roku t 0, natomiast udział Φ t1 kosztów eksploatacji w inwestycjach okre la się na podstawie danych historycznych za ostatnie kilka lat, np. za lata W kolejnym kroku ustalania prognozy bazowej modelu, uwzględnienia się w wydatkach bieżących i w nadwyżce operacyjnej koszty odsetek od długu zaciągniętego w danym roku. Dokonywana jest korekta budżetu bieżącego.

195 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 195 Wyliczane są nowe odsetki i koszty utrzymania nowych inwestycji oraz nadwyżka operacyjna uwzględniająca nowe odsetki i wydatki na eksploatację nowych inwestycji. Ustala się także nowy poziom długu, gdyż dla kolejnych lat zmniejsza się nadwyżka operacyjna - o koszty odsetek liczonych od nowego długu, oraz o koszty eksploatacji majątku. Wylicza się maksymalny możliwy dla danej JST poziom zadłużenia, Z* t, t = t 1, t 2,, t N (trajektorię odniesienia). Następnie, prognozuje się wskaźniki obsługi zadłużenia w relacji do dochodów ogółem odpowiadające teoretycznej maksymalnej warto ci długu, tzn. przy założeniu, że całkowite koszty obsługi długu są równe granicy okre lonej w ustawie o finansach publicznych. Wylicza się także wydatki inwestycyjne z zależno ci (8.3) przyjmując, że jest ona spełniona ze znakiem równo ci (pokazano to na Diagramie 8.1.). Na sumaryczne wydatki bieżące w roku t składają się tzw. bazowe wydatki bieżące, Wb t, których znaczącą czę ć stanowią wydatki na wynagrodzenia, oraz koszty związane z utrzymaniem majątku trwałego i koszty odsetek od zaciągniętego długu Od t. Bazowe wydatki bieżące Wb t, w przybliżeniu, zależą od wydatków bieżących w roku poprzednim, t-1, które zwiększamy o wskaźnik wzrostu koniunktury γ t, (iloczyn inflacji π t i tempa wzrostu PKB - PKB t), reprezentujący wzrost gospodarczy, który może być korygowany lokalnie. W modelu rozwiązań dopuszczalnych, podobnie jak w modelu bazowym MI, przyjmuje się, że koszty eksploatacji majątku w roku t zależą od majątku trwałego w roku t 0-1 (warto ć ta podlega amortyzacji w kolejnych latach) oraz od wydatków inwestycyjnych w roku t-1 (patrz zależno ć 5.3). 2 Wb t = Wb t + Φ t Inw t-1 + Od t, t = t 1, t 2,, t N (8.16) Wskaźnik Φ t wyznacza udział kosztów utrzymania inwestycji (majątku) w roku t w wydatkach inwestycyjnych roku t-1 (zazwyczaj stanowi kilka procent tych wydatków). Natomiast bazowe wydatki bieżące liczone są zgodnie z zależno cią (5.4). Niezbędne jest wiadome podejmowanie decyzji o liczbie zadań i ich sumarycznej warto ci kosztorysowej w każdym roku w perspektywie co najmniej 7 lat. W każdym roku konieczne jest zapewnienie rodków finansowych na 2 Koszty utrzymania obiektów inwestycyjnych w roku t zależą od wydatków inwestycyjnych w roku t-1, oraz wydatków w latach wcze niejszych, czasami także od wydatków w roku t. Jednak, w długim okresie, dla kolejnych lat t=1, 2,.., N, koszty utrzymania majątku powstałego w wyniku nakładów inwestycyjnych kumulują się. W pierwszym roku prognozy t 1 koszty te zależą od majątku w roku t 0 oraz od wydatków inwestycyjnych w roku t 0. W roku t 2 zależą od warto ci majątku w roku t 1 i od wydatków inwestycyjnych w roku t 1.

196 196 Krzysztof S. CICHOCKI podejmowanie nowych i kontynuację rozpoczętych zadań inwestycyjnych. Dodatkowo, niezbędne jest zapewnienie rodków finansowych na eksploatację obiektów, które powstały w wyniku realizacji zadań inwestycyjnych. Koszty te powodują zmniejszenie nadwyżki operacyjnej i obniżają zdolno ć JST do obsługi długu i finansowania inwestycji zaplanowanych na przyszłe lata. Wysokie koszty eksploatacji, podobnie jak wysokie koszty odsetek i całkowitej obsługi długu, są czynnikiem zagrażającym przyszłej płynno ci budżetu. Wielko ć wydatków inwestycyjnych nie może zaburzyć bezpieczeństwa finansowego JST, przede wszystkim płynno ci budżetu oraz realizacji bieżących zadań statutowych. W modelu poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych nowy dług emitowany w roku t (i w kolejnych latach prognozy) jest uzależniony od nadwyżki operacyjnej wypracowanej w tym samym roku t. Okre la się go przez ustalenie udziału nowego długu w nadwyżce operacyjnej. Znajomo ć tego udziału jest niezbędna do oszacowania kosztów odsetek i obsługi zadłużenia oraz poziomu zadłużenia w roku t, i w latach następnych okresu prognozy. W rozdziale 8.2. opisano kolejne kroki iteracyjnej procedury poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych. W kroku 6 na Diagramie 8.1 pokazano kiedy rozwiązanie nie istnieje. Ustalenie początkowej wielko ci udziału (zgodnie z 8.17) umożliwia okre lenie początkowej warto ci nowego długu w roku t 1 oraz rozpoczyna iteracyjną procedurę poszukiwania dopuszczalnych warto ci wydatków inwestycyjnych i bieżących, nowego długu i zadłużenia, które będą spełniały warunki (8.1)-(8.3). Dla roku t poziom nowego długu jest równy D t = Г t NO t, (8.17) gdzie Г t jest udziałem nowego długu emitowanego w roku t w wypracowanej w tym toku nadwyżce operacyjnej. Nadwyżka operacyjna budżetu JST w roku t jest równa różnicy dochodów bieżących Dob t oraz sumarycznych wydatków bieżących Wb t wyliczonych z (8.16), NO t = Dob t - Wb t (8.17a) Wyznaczenie wielko ci wydatków inwestycyjnych Inw t, wielko ci nowego długu, ND t przy uwzglęnieniu harmonogramu i wielko ci spłat nowego długu SND t (kredytów i obligacji), a także okre lonych warto ciach i harmonogramie spłat początkowego długu Z t0 (ustalonego egzogenicznie przed rozwiązaniem modelu) jednoznacznie determinuje momenty zaciągania długuś t di = t d1, t d2,..,t dm a także momenty spłat długuś ts i = ts 1, ts 2,..,ts m.

197 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 197 Rozwiązania dopuszczalne uzyskane w każdym roku okresu prognozy gwarantują płynno ć budżetu JST (spełniony jest warunek (8.3)) oraz zgodno ć warto ci wskaźnika zadłużenia i wydatków bieżących z przepisami ufp Procedura stosowania modelu wskazówki praktyczne Podstawą opracowania prognoz w modelu poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych (poziomów nowego długu, zadłużenia, wydatków inwestycyjnych i wydatków bieżących w roku t), są dane historyczne, unikalne dla każdej JST, dla której dokonuje się wyliczeń. Znalezione rozwiązania dopuszczalne spełniają warunki (8.1)-(8.4). W zastosowaniu prezentowanego modelu dane historyczne obejmują lata i prognozę dla roku 2013, skorygowaną przez JST po trzech kwartałach roku W przypadku dochodów bieżących oraz bazowych wydatków bieżących można uwzględnić dłuższy okres i opracować prognozy powyższych wielko ci na podstawie dłuższego szeregu danych, np. zaczynając od roku Ogólny schemat modelu poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych, w szczególno ci obejmujący ustalenie prognozy bazowej oraz podkre lający dwie fazy algorytmu przedstawiono na Diagramie 8.1. Poniżej opisano poszczególne kroki procedury poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych. Powiązania między zmiennymi występującymi w modelu i ograniczeniami nałożonymi na te zmienne pokazano na Diagramie 8.2. Poniżej opisano Fazę I i Fazę II procedury poszukiwań (algorytmu) oraz poszczególne kroki tej procedury. W Fazie I algorytmu ustala się bazowy wariant prognozy, który składa się z 2 etapów (6 kroków), natomiast Faza II, składa się z jednego etapu oraz z 5 kroków, w których iteracyjnie ustala się dopuszczalne rozwiązania spełniające warunki (8.1), (8.2) i (8.3). Faza I algorytmu. Znalezienie rozwiązania bazowego startowej prognozy zmiennych W fazie pierwszej algorytmu ustala się prognozę bazową modelu korzystając z wielko ci początkowych głównych zmiennych modelu: zadłużenia Z t0, oraz inwestycji Inw t0 z roku t 0, bezpo rednio poprzedzającego pierwszy rok prognozy t 1. Rok t 1 nazywamy rokiem budżetowym. Wykorzystując te wielko ci z roku t 0 okre la się, w pierwszym kroku algorytmu, początkowe poziomy spłaty długu SD 1 t1 oraz nowego długu D 1 t1, który planujemy zaciągnąć w roku t 1. Wartości te ustala się wyłącznie w celu prowadzenia dalszych obliczeń i poszukiwań. W wydatkach bieżących roku t 1 nie uwzględnia się kosztów odsetek od długu zaciągniętego w roku t 1. Następnie opracowywuje się prognozę parametrów i zmiennych egzogenicznych modelu dla kolejnych lat t = t 2,, t N, wykorzystując procedurę iteracyjną. W prognozie opracowanej w Fazie I

198 198 Krzysztof S. CICHOCKI algorytmu przyjmuje się, że zależno ci (8.2), (8.2a) i (8.15) są spełnione równo ciowo. To znaczy, że koszty obsługi długu są równe granicy okre lonej w ustawie o finansach publicznych (odpowiadają teoretycznemu dążeniu do maksymalizacji długu, który można zaciągnąć, gdy spełnione są warunki (8.1) i (8.2.) ufp oraz warunek (8.3.) zapewniający płynno ć budżetu. Warto podkre lić, że dane początkowe oraz dane historyczne dla wybranej JST 3 uzyskuje się od JST ze sprawozdań finansowych. Jeżeli model wykorzysuje się w celu porównania kilku, lub więcej, JST, to dobrze jest przygotować zbiór danych ze sprawozdań tych JST, dla których będziemy chcieli przeprowadzić obliczenia korzystając np. z bazy danych Ministerstwa Finansów. Opis kroków algorytmu Etap 1. Wybór punktu startowego (początkowego), dla t = t 1 Krok 1. Ustalenie warto ci początkowych zmiennych modelu oraz początkowych warto ci parametrów, które są wykorzystywane w obliczeniach. Przyjmuje się, że warto ci początkowe parametrów - na początku roku t 1, są równe warto ciom parametrów na koniec roku t 0. Najpierw należy okre lić następujące wielko ci początkoweś r t0 - stopa procentowa dla długu kredytów i obligacji, w szczególno ci dla starego długu (w obliczeniach można zaproponować 6%) α t0 - stopa amortyzacji długu, 0 α t0 1, czę ć nowo zaciąganego długu, który jest spłacany w roku t 0 (można zaproponować 10%) Φ t0 - udział kosztów utrzymania inwestycji (kosztów eksploatacji majątku) w roku t 0 w wydatkach inwestycyjnych roku t 0-1 (zazwyczaj stanowi kilka procent tych wydatków) Warto ci α t0 oraz Φ t0 powinny być ustalane indywidualnie dla każdej JST. γ t0 - wskaźnik wzrostu koniunktury (patrz zależno ci 5.4. i 5.6.) 3 Opisana procedura została opracowana jako zbiór arkuszy programu Excel dla pojedynczej JST. Wprowadzane są najpierw dane historyczne np. dla lat : dochody bieżące, wydatki bieżące Wb, koszt odsetek, wydatki bieżące Wb, pomniejszone o odsetki oraz o koszt utrzymania inwestycji, dochody majątkowe, wydatki inwestycyjne oraz dług na początek roku równy długowi na koniec roku poprzedniego, przykładowo dług na początku roku 2014 jest równy długowi na koniec roku 2013.

199 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 199 Wskaźnik γt0, w roku t 0 oraz w latach następnych zależy od tempa wzrostu PKB - PKB t oraz stopy inflacji - t. Dla lat t {t 1,T N}, na podstawie opracowań NBP oraz Ministerstwa Finansów, należy opracować prognozę tempa wzrostu PKB oraz stopy inflacji, która będzie wykorzystywana w obliczeniach. Wskazane jest przygotowanie co najmniej dwóch scenariuszy prognoz tych zmiennych. Warto ci te w kolejnych latach będą stanowiły zmienne egzogeniczne modelu. stopa umorzenia (amortyzacji) inwestycji; można zaproponować 2,5% rocznie Γ t0 - udział nowego długu, emitowanego w roku t 0 w nadwyżce operacyjnej wypracowanej w tym samym roku tzn. roku t 0, poprzedzjącym rok budżetowy. Znajomo ć tego udziału jest niezbędna do oszacowania kosztów odsetek i obsługi zadłużenia oraz poziomu zadłużenia w roku t 1. Ustalenie w pierwszym kroku algorytmu, początkowej wielko ci udziału Γ 1 t1 (zgodnie z 8.17), przy wykorzystaniu wielko ci Γ t0 oraz na podstawie oszacowań wynikających z (8.18a) dla roku t 1, rozpoczyna iteracyjną procedurę ustalania prognozy bazowej i poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych. Umożliwia także okre lenie początkowej warto ci nowego długu w roku t 1, D 1 t1, oraz dopuszczalnych warto ci wydatków inwestycyjnych, nowego długu i zadłużenia. Ustalenie warto ci początkowych zmiennych modelu Należy okre lić warto ci początkowe, dla t = t 1, następujących zmiennych: Dob t0 bazowe dochody bieżące, w tym dochody podatkowe (liczone dla poszczególnych kategorii podatkuś PIT, CIT, od czynno ci cywilno- prawnych, od nieruchomo ci), dochody z opłat oraz z mienia (prawa własno ci i innych praw). Szczegółowe wielko ci cząstkowych dochodów są niezbędne do opracowania prognoz tych dochodów dla roku t 1 (przy uwzględnieniu wskaźnika wzrostu koniunktury). Sumując dochody cząstkowe otrzymuje się prognozę sumarycznych dochodów bieżącychś Sm t0 sprzedaż majątku; ponadto niezbędna jest znajomo ć wielko ci sprzedaży majątku dla dwóch lat poprzedzających rok t 0 (t 0-1 i t 0-2) w sumie dla trzech latach poprzedzających rok budżetowy; Wb t0 - wydatki bieżące bez odsetek oraz bez kosztów utrzymania inwestycji, dla t 0, oraz wydatki bieżące Wb t0 łącznie z odsetkami oraz z kosztami utrzymania inwestycji; niezbędna jest znajomo ć wydatków bieżących Wb t0 dla dwóch lat poprzedzających rok t 0 (t 0-1 i t 0-2); NO t0 - nadwyżka operacyjna dla t 0, oraz dla dwóch lat poprzedzających rok t 0 (t 0-1 i t 0-2); w pierwszym kroku iteracyjnego algorytmu poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych rozpoczynamy od wielko ci

200 200 Krzysztof S. CICHOCKI NO 1 t0 odpowiadającej wydatkom bieżącym Wb t0 (bez odsetek oraz bez kosztów utrzymania inwestycji); wydatki bieżące Wyb 1 t1 otrzymuje się mnożąc Wb t0 przez wskaźnik wzrostu koniunktury γ t1; DoM t0 dochody majątkowe dla t 0; w skład dochodów majątkowych wchodzą rodki z UE oraz ze sprzedaży majątkuś Do t0 - dochód ogółem jest sumą dochodów bieżących Dob t0 oraz dochodów majątkowych DoM t0; niezbędna jest znajomo ć wielko ci tych dochodów dla t 0, oraz dla dwóch lat poprzedzających rok t 0 (t 0-1 i t 0-2). Znajomo ć wielko ci Do t0, NO t0 i Sm t0 dla t 0 oraz dla dwóch lat poprzedzających rok t 0 (t 0-1 i t 0-2) w sumie dla trzech latach poprzedzających rok budżetowy jest niezbędna do wyliczeń sprawdzających warunek (8.2) zapisany w ufp. W rozdziale omawia się sposoby ograniczania kosztów obsługi zadłużenia, alternatywne do sposobu zdefiniowanego w ufp. ND t0 - nowy dług; zaproponowano, aby była to wielko ć proporcjonalna do nadwyżki operacyjnej - zarówno warto ć początkowa (dla pierwszego okresu obliczeniowego t 1), jak i w kolejnych latach. W obliczeniach przyjęto, że dla roku t 0 wielko ć nowego długu odpowiada aktualnej warto ci ND t0. Powyższe wielko ci zmiennych w modelu rozwiązań dopuszczalnych są wielko ciami egzogenicznymi. Ponadto, niezbędna jest także znajomo ć następujących warto ci początkowych - na koniec roku t 0 poprzedzającego rok budżetowy t 1: Inw t0 - wydatki inwestycyjne; SD t0 - spłata długuś NB t0 - nadwyżka budżetowa, jeżeli takowa wystąpiła, ewentualnie wysoko ć deficytu budżetowegoś DB t0 = - NB t0; Nrb t0 - wolne rodki (nadwyżka na rachunku bieżącym - patrz (5.20); Z t0 - zadłużenie stare na koniec roku poprzedzającego rok t 1 wnikające z kontraktów zawartych do roku t 0 włącznie; jest ono równe zadłużeniu na początku roku budżetowego Z t1; Od s t0 odsetki od starego długu na koniec roku t 0, koszty odsetek, które spłacono w roku t 0; SD s t0 - spłatę rat starego długu (kredytu i wykupienie obligacji), w roku t 0. Całkowite koszty obsługi starego długu, zaciągniętego do roku t 0, ObD s t0, są sumą spłat rat (czę ci długu Z t0) oraz odsetek od tego długu pomniejszonego w kolejnych latach okresu t {t 1, T N} o dalsze spłaty starego długu Z t0.

201 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 201 Przin t0 oraz Rozin t0 inne przychody (np. z prywatyzacji) oraz inne rozchody dla t = t 0. W obliczeniach przyjmuje się, że dług na początek roku 2014 jest równy długowi na koniec roku poprzedniego Wielko ć tego długu można uzyskać ze sprawozdania finansowego, lub ze specjalnie przygotowanej bazy danych, która będzie wykorzystywana przy stosowaniu modelu. W ten sposób ustalamy warto ć początkową długu dla roku Dla następnych lat warto ć nowego długu wyliczana jest dla maksymalnego dopuszczalnego poziomu zadłużenia. Przyjmuje się, że sumaryczne koszty obsługi długu (koszty odsetek oraz spłata rat długu), w relacji do dochodów, są równe maksymalnym warto ciom zdefiniowanym w ustawie o finansach publicznych. W ufp stwierdza się, że warto ć wskaźnika obsługi zadłużenia nie może przekroczyć redniej warto ci, nadwyżki operacyjnej z okresu trzech lat poprzedzających rok budżetowy (powiększonej o przychody ze sprzedaży majątku) w relacji do dochodów. Działania w kroku pierwszym algorytmu można podsumować następująco. Najpierw wylicza się prognozę dla pierwszego roku analizy, tzn. dla roku t 1. Znając warto ci inwestycji Inw t0 oraz zadłużenia Z t0 na koniec roku t 0, a także planowaną na rok t 1 spłatę długu SD 1 t1, zależną od Z t0 (starego długu), w algorytmie ustala się początkową warto ć nowego długu ND 1 t1 planowaną do zaciągnięcia w roku t 1. Wielko ć nowego długu jest czę cią nadwyżki operacyjnej w roku t 1. Czę ć tę determinuje wskaźnik udziału Г 1 t1 > 0. Można przyjąć w kroku 1 algorytmu, że Г 1 t1 = Г t0, jednak warto ć Г 1 t1 lepiej jest oszacować korzystając z zależno ci (8.18a). Dla każdej JST wybór Г 1 t1 może być inny. Można, do oszacowania warto ci początkowej ND 1 t1 przyjąć, że np. Г 1 t1 = 50%. Wielko ć ND 1 t1 wyznacza się z zależno ciś ND 1 t1 = Г 1 t1 NO 1 t1. Krok 2. Uwzględnienie w wyliczeniach kosztów eksploatacji majątku W kroku 2 etapu pierwszego dokonujemy korekty budżetu bieżącego w roku t 1 uwzględniając koszty eksploatacji obiektów i nowych inwestycji oraz ponownie wyliczamy wielko ć nowego długu w roku t 1. Wielko ć wskaźnika udziału nowego długu w nadwyżce operacyjnej Г 1 t1 pozostaje bez zmiany. Nadwyżkę operacyjną, którą wykorzystano w kroku 1 wylicza się z zależno ci NO 1 t1 = Dob t1 Wyb 1* t1. Dochody bieżące Dob t1 = γ t1 Dob t1, natomiast wydatki bieżące Wyb 1* t1 są wyliczane następującoś najpierw liczymy bazowe wydatki bieżące na rok t 1: Wyb 1 t1 = γ t1 Wyb t0, na podstawie wydatków bieżących na koniec roku t 0, a następnie uwzględniamy koszty eksploatacji majątkuś Wyb 1* t1 = Wyb 1 t1 + Φ t1 Inw t0.

202 202 Krzysztof S. CICHOCKI Koszty eksploatacji majątku (utrzymania nowych inwestycji) w roku t 1 wylicza się na podstawie wysoko ci inwestycji w roku poprzednim jako iloczyn stopy umorzenia inwestycji Φ t1 i warto ci inwestycji z roku poprzedniego - na koniec roku t 0. Dla roku t 1 wykorzystujemy wielko ć inwestycji w roku t 0, natomiast udział tych kosztów w inwestycjach, w roku t 1, okre la się na podstawie danych historycznych za ostatnie kilka lat, np. za lata W kroku 2 nie uwzględnia się kosztów odsetek od planowanego do emisji długu ND 1 t1. W tym kroku algorytmu warto ć ND 1 t1 pozostaje bez zmian. Warto przypomnieć, że wyliczane wydatki inwestycyjne są na ogół równe dochodom majątkowym, przychodom netto z emisji długu oraz nadwyżce operacyjnej, uwzględniającej nowe odsetki i wydatki na eksploatację nowych inwestycji, a także rodkom z nadwyżki budżetowej z roku poprzedniego. Dla okresu t 1, a także dla lat następnych, t 2,, t N, opracowuje się prognozy parametrów i zmiennych egzogenicznych na zadany okres, np. na lata Warto ci parametrów, które trzeba oszacować dla okresu prognozy, t = t 1, t 2,, t N obejmująś r t kredytową stopę procentową dla lat prognozy; α t - stopę amortyzacji długu, 0 α t 1; stopę umorzenia inwestycji (można utrzymać poziom 2,5% rocznie stosowany w roku t 0)ś wykorzystuje się ją do wyliczania warto ci majątku, który jest podstawą obliczania kosztów eksploatacji obiektów, powstałych w wyniku inwestycji w kolejnych latachś Φ t - udział kosztów utrzymania majątku w roku t, w wydatkach inwestycyjnych roku t-1 (zgodnie z zależno cią 8.16); Γ t - udział nowego długu w nadwyżce operacyjnej. Na podstawie przyjętego założenia o poziomie nadwyżki operacyjnej przeznaczonej na przyrost nowego długu, wylicza się warto ć nowego długu, oraz przy danej spłacie zadłużenia - przychody netto z emisji długu. Można przyjąć, że udział ten w kolejnych latach t jest równy warto ci początkowej udziału Γ 1 t1, Г 1 t1 = Г t0, równej np. 50% (taką warto ć zaproponowano w przykładowych obliczeniach). Teoretycznie, można wybrać dowolną warto ć początkową Г, należy jednak brać pod uwagę stan finansów JST w roku t 0 oraz ich stan przewidywany na rok budżetowy t 1, a także przyjętą w danej JST politykę zadłużenia. Tak więc Γ 1 t1 może być równe np. 60%, 50% lub 40%, albo nawet 30%. Warto ć 60% udziału nowo zaciąganego długu w nadwyżce operacyjnej nie jest możliwa dla każdej JST. Po przyjęciu takiej warto ci, może się okazać, że nie istnieją dopuszczalne warto ci

203 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 203 nowego długu i inwestycji w kilku, lub nawet we wszystkich analizowanych latach okresu Każdy skarbik JST (miasta, gminy, powiatu lub województwa) może ustalić odpowiedni dla swojej JST początkowy udział Γ 1 t1 nowego długu w nadwyżce operacyjnej NO t1, planowanej na następny rok. Znając zadłużenie na koniec poprzedniego roku Z t0, szacunkową warto ć odsetek do zapłacenia od tego długu, r tz t0 oraz kwotę spłaty długu SD t1, zaplanowaną w budżecie na rok t 1, można oszacować warto ć początkowego udziału Γ 1 t1 korzystając z zależno ci (8.18a). Krok 3. Wyliczanie zweryfikowanej warto ci nowego długu w pierwszym okresie prognozy W tym kroku ponownie jest weryfikowana warto ć nowego długu ND 2 t1 planowana do zaciągnięcia w roku t 1 ze względu na uwzględnienie kosztów odsetek liczonych od długu ND 1 t1 - wyliczonego w kroku nr 1. Rosną wydatki bieżące w roku t 1 oraz maleje nadwyżka operacyjna, gdyż jej czę ć jest wykorzystana do opłacenia odsetek. Prognozowana jest nowa warto ć nadwyżki operacyjnej. W obliczeniach przyjmuje się początkową warto ć Г 1 t1; NO 2 t1 = Dob t1 Wyb 2 t1, gdzie Wyb 2 t1 = Wyb 1 t1 + Φ t1 Inw t0 + Od 1 t1. Koszt odsetek od nowego długu Od 1 t1 = r t1 ND 1 t1, natomiast zweryfikowana warto ć nowego długu jest równa ND 2 t1 = Г 1 t1 NO 2 t1. Wielko ć nadwyżki operacyjnej z kroku 3. jest pomniejszona o warto ć odsetek oraz o wydatki na eksploatację nowych inwestycji. Nowa warto ć długu ND 2 t1 jest niższa od ND 1 t1. Ponadto, dla t = t 1 wylicza się wielko ci zadłużenia w pierwszym roku prognozy Z * t1, Z * t1 = Z t0 + ND 2 t1, oraz poziom wydatków inwestycyjnych Inw t1, Inw t1 = NO 2 t1 + DoM t1 + D t1*, Inw t 0, gdzie D t1* oznacza, zgodnie z (5.7, 5.8 i 5.9), sumaryczne przychody w roku t 1, łącznie z długiem netto D t1 = ND 2 t1 SD 1 t1 emitowanym w tym samym roku t 1. Wielko ć D t1* = ND 2 t1 SD 1 t1 + c t1 pokazuje, że przy okre laniu poziomu wydatków inwestycyjnych, zmiennymi decydującymi o tym poziomie są nadwyżka operacyjna, nowy dług i spłata długu oraz okre lone egzogenicznie dochody majątkowe a także stała c t1. Stała warto ć c t1 jest równa innym przychodom netto w roku t 1 (znamy prognozę tych przychodów) oraz wolnym rodkom i ewentualnej nadwyżce budżetowej w roku poprzednim - t 0; c t1 = Nrb t0 + NB t0 + Przin t1, jeżeli NB t0 > 0. Do wyliczenia warto ci wydatków inwestycyjnych wykorzystana jest warto ć prognozowanych na pierwszy rok dochodów majątkowych DoM t1 oraz spłaty długu SD 1 t1. Wysoko ć spłat długu jest ustalona - jest równa spłacie czę ci początkowego zadłużenia Z t0 - z końca roku t 0. Zagadnienia związane

204 204 Krzysztof S. CICHOCKI z prognozowaniem dochodów majątkowych oraz spłatą długu omówiono w etapie 2 algorytmu. Etap 2. Wybór punktu startowego w celu okre lenia wariantu bazowego rozwiązania modelu - dla maksymalnych kosztów obsługi zadłużenia W etapie 2 przyjmuje się, że koszty obsługi zadłużenia w kolejnych latach osiągają maksymalne warto ci okre lone przez ustawę - osiągane są limity ustalone w ufp. Wobec tego zależno ć (8.2), a także otrzymane po przekształceniach zależno ci (8.2a) i (8.15), są spełnione jako równania. Oznacza to, że hipotetycznie przyjmuje się, iż w wybranej JST koszty obsługi długu są maksymalne - są równe granicy okre lonej w ustawie o finansach publicznych (kosztów tych nie można już zwiększyć). Wykorzystuje się prognozy parametrów modelu oraz prognozy zmiennych egzogenicznych modelu dla wszystkich analizowanych okresów t {t 1,T N}. Przyjmuje się więc, że wybrana JST dąży do maksymalizacji ustawowego wskaźnika obsługi zadłużenia w relacji do dochodów ogółem. Taka sytuacja odpowiada dążeniu do maksymalizacji długu, przy założeniu, że spełniony jest warunek płynno ci budżetu oraz warunki okre lone w ufp. 3 ObD t1/do t1 = 1/3 NO t1-i, (8.2) i 1 gdzie NO t1-i oznacza nadwyżkę operacyjną powiększoną o przychody ze sprzedaży majątku, podzieloną przez dochody ogółem, NO t1-i = (Dob t1-i Wyb t1-i +Sm t1-i)/ Do t1-i. W warunkach hipotetycznej maksymalizacji zadłużenia wylicza się odpowiadające temu zadłużeniu maksymalne (teoretycznie) wydatki inwestycyjne. Wydatki te są równe rodkom jakie dana JST może zgromadzić na finansowaie inwestycji. rodki te są sumą przyrostu długu w danym roku, (przychodów netto z emisji długu) oraz nadwyżki operacyjnej NO uwzględniającej nowe odsetki i wydatki na eksploatację nowych inwestycji, powstałych po roku t 0, np. po roku Założenie przyjęte powyżej powoduje, że otrzymany w etapie 2 obraz finansów wybranej JST może pokazać zakłócenia równowagi finansowej wynikające z maksymalizacji wskaźnika kosztów obsługi długu do dochodów. Algorytm generuje sygnał ostrzegawczy, pokazujący, że przyjęcie maksymalnej warto ci wskaźnikia zdefiniowanego w art. 243 ufp jest niemożliwa. Maksymalizacja wskaźnika będzie niemożliwa dla bardzo wielu JST ponieważ powodowałaby konieczno ć redukcji zadłużenia w poszczególnych latach przekraczającą wielko ć spłat. Spowodowałaby ona na przykład, że nowo zaciągany dług musiałby być ujemny co jest niemożliwe. Identyfikacja tych

205 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 205 zakłóceń równowagi finansowej oraz doprowadzenie do równowagi jest zadaniem algorytmu w etapie 3. Krok 4. Wybór punktu startowego algorytmu dla maksymalnych kosztów obsługi zadłużenia W kroku tym ustala się warto ci początkowe algorytmu dla pierwszego okresu prognozy t=t 1, przy założeniu, że spełnione jest równanie (8.2). Z równania (8.2) wylicza się koszt odsetek płaconych w roku t 1. Prawa strona równania (8.2) jest wielko cią znaną (stałą w modelu), gdyż występują tam tylko dane historyczne. Następnie korzysta się z zależno ci (8.13) i wylicza odsetki Od 1 t1 od nowego długu; w zależno ci (8.13) wielko ci SD t1, ND 2 t1 oraz r tz t-1 są znane. Powtarza się krok 3 i ponownie wylicza ND 2 t1. Ponadto, wylicza się wydatki bieżące Wyb 2 t1, nadwyżkę operacyjną NO 2 t1, oraz nowy dług ND 2 t1 = Г 1 t1 NO 2 t1. Następnie wylicza się warto ci Z t1 oraz Inw t1, dla pierwotnie ustalonej warto ci Г 1 t1 - udziału nowego długu w nadwyżce operacyjnej. Tym sposobem odsetki Od 1 t1, nowy dług ND 2 t1 oraz wydatki inwestycyjne Inw t1 dla roku t 1 są ustalone. Jest to pierwszy etap ustalania wariantu bazowego rozwiązania. Stopę procentową, w okresie prognozy - w roku t 1, np. w 2014 r. i w latach następnych, do roku 2022, można różnicować, przede wszystkim dla nowego długu, zaciągniętego po roku t 0. Dla starego długu, zaciągniętego przed rokiem t 0 stopa procentowa jest ustalona. 4 Koszt odsetek, do zapłaty w danym roku t składa się z trzech składników: (1) Ustalonych przed okresem analizy odsetek od starego długu zaciągniętego do roku t 0, który trzeba spłacić w roku t, (2) odsetek od nowo zaciągniętego długu - po roku t 0 aż do roku t-1, z uwzględnieniem spłat długu oraz (3) długu zaciągniętego w roku t. Na przykład w roku t 1 należy spłacić odsetki Od t1, których czę cią składową są odsetki płacone od długu na koniec roku t 0, Od s t1 = Od(Z t0) t1, oraz odsetki od długu zaciągniętego w roku t 1. Odsetki od starego długu trzeba będzie płacić także w latach t = t 2,, t N, (do końca zapadalno ci długu Z t0, przy uwzględnieniu spłaty zadłużenia SD(Z t0) t w kolejnych latach). Dług Z t0 składa się z wielu różnych długów. Spłaty długu w danym roku t są sumą spłat długu Z t0, zaciągniętego przed okresem analizy (przed rokiem t 1) oraz skumulowanego długu nowego, zaciąganego począwszy od roku t 1 do roku t-1. Spłata długu nowego jest iloczynem zadłużenia na koniec roku poprzedniego oraz stopy amortyzacji zadłużenia - jak w zależno ci (8.10). Przyjmuje się kilka alternatywnych harmonogramów spłat 4 W arkuszu Excela stopę procentową można różnicować dla kredytów i dla obligacji.

206 206 Krzysztof S. CICHOCKI długu. W modelu, np. dla t = t 1 wyróżnia się spłatę rat starego, istniejącego długu (kredytu i wykupienie obligacji), SD s t1, jako czę ci całkowitej spłaty długu w roku t 1, SD s t1 = SD(Z t0) t1. Spłatę długu - SD(Z t0) t planuje się także w pozostałych latach okresu analizy t {t 2,T N} - do końca zapadalno ci długu Z t0. Powyższy opis można podsumować następująco. Najpierw okre la się warto ci początkowe dla okresu t 1, korzystając z opracowanych prognoz parametrów i zmiennych egzogenicznych. Następnie, w kroku 5 oraz kroku 6 wylicza się ND 2 t oraz Inw t, dla lat t 2,, t N, na cały badany okres - np. na lata (w tym przypadku t 2 = 2015). Krok 5. Wybór punktu startowego dla t = t 2 W kroku tym wylicza się odsetki Od 1 t2, nowy dług ND 2 t2 oraz, wykonując obliczenia jak w krokach poprzednich, wydatki inwestycyjne Inw t2 dla roku t 2. Postępuje się analogicznie jak dla okresu t 1. Dla t = t 2 wylicza się ND 1 t2 = Г 1 t2 NO 1 t2, wykorzystując znane Inw t1, Z t1, SD 1 t2; NO 1 t2 = Dob t2 Wyb 1 t2, gdzie wydatki bieżące są liczone bez odsetek od ND 1 t2 i bez kosztów eksploatacji majątku. Dla okresu t 2, wykonuje się obliczenia analogiczne jak w krokach 2, 3 oraz 4. W wyniku otrzymuje się: ND 2 t2, Z * t2, i Inw t2. Z * t2 = Z * t1 + ND 2 t2; Inw t2 = NO 2 t2 + DoM t2 + D t2', w których uwzględniono koszty odsetek od nowego długu i koszty eksploatacji majątku. Po zakończeniu czynno ci w kroku 5, przechodzi się do czynno ci umożliwiających ustalenie bazowego wariantu prognozy dla całego okresu prognozy. Ustalenie bazowego wariantu prognozy dla t = t 1, t 2,, t N; Krok 6. Wyliczenie warto ci początkowych modelu dla t = t 3,, t N Dla okresów t = t 3,, t N powtarza się wyliczenia jak w krokach 2-4 oraz 5. Znając z kroku 5 wielko ciś ND 2 t1, Z t2, i Inw t2, wylicza się wielko ci ND 2 ti, Z ti = Z * t2, oraz Inw ti, dla t i = t 3,, t N. Są to wielko ci otrzymane dla maksymalnych kosztów obsługi zadłużenia. Otrzymane rozwiązania ND 2 ti, Z ti, Inw ti wyliczone dla maksymalnych kosztów obsługi zadłużenia spełniają następujące równaniaś warunek płynno ci Inw ti = NO ti + DoM ti + D ti', Inw ti 0, oraz Wyb 2 ti = Wyb ti + Od ti (ND 2 ti) + Φ ti Inw ti-1; t i = t 1, t 2,, t N; sumaryczne przychody w roku t i są wyliczane z zależno ci D ti = D ti +NO ti + DoM ti + c ti-1. Ponadto, spełnione jest równanie (8.2) z Etapu 2. Wyliczony wskaźnik obsługi długu do dochodów ObD ti /Do ti jest

207 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 207 równy maksymalnemu wskaźnikowi wyliczonemu z (8.2) dla wszystkich okresów prognozy. W wariancie bazowym prognozy otrzymuje się wielkości ND ti, Inw t1, oraz Z t1, które często nie są dopuszczalne nie zawsze mogą być zrealizowane. Dlatego rozwiązania wariantu bazowego nazywa się rozwiązaniami niezrównoważonymi. W czasie obliczeń przychody netto z emisji długu (przyrost zadłużenia netto) np. w wybranym roku, lub kilku latach mogą być ujemne. Gdy są mniejsze od ujemnej warto ci spłaty długu (- SD) w wybranym roku, oznacza to, że nowy dług emitowany przez daną JST byłby ujemny. Tymczasem nowy dług nie może być ujemny. Dlatego wprowadza się warunki, które uniemożliwiają powstanie takiej sytuacji. Jeżeli warunki D ti > - SD ti nie będą spełnione dla dowolnego t i (występują wielko ci odpowiadające warto ciom niezgodno ci prognozowanej obsługi długu), wybiera się warto ć Г niższą od przyjętej początkowo np. 50%, podczas gdy początkowo przyjęto 60%. W etapach 1 i 2 algorytmu, dla kolejnych okresów analizy t i = t 1, t 2,, t N, wykorzystuje się prognozy zmiennych egzogenicznych. Poniżej omówione zostaną najważniejsze zmienne egzogeniczne modelu oraz wybrane zagadnienia związane z opracowywaniem prognoz tych zmiennych. Dochody bieżące. Przy stosowaniu modelu, wnikliwą uwagę należy po więcić dochodom bieżącym. Prognozę tych dochodów, należy opracować szczegółowo i warto jest przygotować ją w kilku scenariuszach, wykorzystując w tym celu specjalizowany model dochodów budżetu (patrz rozdz. 3.6., oraz Kavanagh, 2007, str , Wieloletnia prognoza finansowa m. st. Warszawy na lata , 2013, str , Blom, Gajardo, 2001, Schroeder, 1996, str ), Krajewska, Jońca, 2012, str ). Dochody bieżące pochodzą z różnych źródeł i są sumą dochodów z podatków (PIT, CIT, PCC, z podatku od nieruchomo ci) i opłat, transferów z budżetu centralnego, przede wszystkim subwencji ogólnej, w tym o wiatowej, oraz z dochodów z mienia (prawa własno ci i innych praw - z najmu i dzierżawy, opłat za użytkowanie wieczyste i zarząd nieruchomo ci, wypłat z zysku i dywidend od przedsiębiorstw i spółek komunalnych a także z odsetek na rachunkach bieżących). Najważniejszym składnikiem dochodów bieżących są dochody podatkowe. Dla wszystkich powyższych źródeł dochodów należy oddzielnie opracować prognozę dochodów na okres co najmniej obejmujący lata t 1 - T N (np. lata ), uwzględniając ryzyko uzyskania tych dochodów. Cząstkowe dochody należy zsumować dla danego roku i pomnożyć przez wskaźnik korygujący, dotyczący całej i lokalnej gospodarki patrz zależno ci (5.6) i (5.4a). W rozdziale 3.6. podkre lono, że przy prognozowaniu dochodów warto jest stosować łącznie różne metody prognozowania, np. metodę aproksymacji trendu

208 208 Krzysztof S. CICHOCKI połączyć z do wiadczeniem osoby sporządzającej prognozę, np. skarbnika i specjalisty od podatków. Otrzymane wyniki warto sprawdzić stosując metody statystyczne (np. modele regresji). Prognozę dochodów JST dobrze jest także umiejscowić w realiach i profesjonalnych prognozach makroekonomicznych. Dochody majątkowe. Na dochody majątkowe składają się dotacje celowe na finansowanie inwestycji, rodki z UE oraz dochody ze sprzedaży majątku. Warto opracować prognozę dla każdego z tych źródeł dochodów oddzielnie oraz przygotować co najmniej dwa scenariusze prognozy dla każdego źródła dochodu. Prognoza sprzedaży majątku powinna być zgodna ze strategią rozwoju danej JST i wynikać z wieloletniego programu zarządzania majątkiem. Istnienie takiego programu jest bardzo ważne dla zarządzania finansami JST w długim okresie. rodki z UE fundusze unijne, które można uzyskać na finansowanie zadań inwestycyjnych stanowią w przypadku wielu JST istotną czę ć ich wydatków inwestycyjnych ogółem, często od 40% do 60%. Od dokładnego zaplanowania tych dochodów i rzetelnego przygotowania studiów wykonalno ci dla poszczególnych projektów inwestycyjnych zależy poziom dochodów majątkowych i dochodów ogółem w kolejnych latach a także rozbudowa lokalnej infrastruktury i usług, w tym usług związanych z nowoczesnymi technologiami. Dochody ogółem. Dochody ogółem są sumą dochodów bieżących oraz dochodów majątkowych. Ich prognozowanie na okres {t 1,T N} polega na sumowaniu poszczególnych scenariuszy dochodów bieżących i dochodów majątkowych. Do wersji ostatecznej planu, z kilku uzyskanych prognoz dochodów ogółem, wybiera się taki wariant dochodów, który uzyskano za pomocą metody, która najlepiej sprawdziła się dla danych historycznych oraz taki, dla którego ryzyko osiągnięcia zaplanowanych dochodów, jest najmniejsze (patrz rozdział 3.8.). Pozostałe scenariusze prognoz warto jest zachować w bazie danych, aby można było je wykorzystać przy najbliższej zmianie budżetu i wieloletniego planu finansowego. Tempo wzrostu dochodów, uzyskane z prognozy dochodów szczegółowych, np. z podatków, oraz z prognozy dochodów bieżących i dochodów ogółem dla okresu {t 1, T N} warto jest porównać z tempem wzrostu odpowiedniej kategorii dochodów za ostatnie np. 5-7 lat poprzedzających rok t 1. Porównanie takie warto także wykonać dla wydatków bieżących. Wydatki bieżące bez odsetek oraz bez kosztów utrzymania inwestycji. Te wydatki bieżące, w odróżnieniu od wydatków bieżących ogółem stanowią w modelu wielko ć egzogeniczną i są nazywane bazowymi wydatkami bieżącymi. Ich prognozę ustala się na zasadzie pokazanej w (5.4); bazowe wydatki bieżące w roku t otrzymuje się zwiększając je każdego roku - mnożąc wydatki bazowe z roku t-1 przez wskaźnik korygujący patrz zależno ci (5.6) i (5.4a). Sumaryczne wydatki bieżące Wyb t to wydatki łączne, uwzględniające odsetki od nowego długu, (8.11), oraz koszty utrzymania inwestycji - (8.16).

209 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 209 Odsetki i koszty eksploatacji inwestycji uzyskuje się, dla każdego roku, z rozwiązania modelu. Zależą one od dopuszczalnych wielko ci nowego długu, (8.17), oraz wielko ci wydatków inwestycyjnych wyliczanych z zależno ci (8.3 ) spełnionej równo ciowo. Odsetki od starego długu płacone są do końca zapadalno ci tego długu. Wysoko ć odsetek do zapłacenia w kolejnych latach zależy od początkowej wielko ci zadłużenia Z t0 oraz od wysoko ci tego długu w kolejnych latach, zależnej od wysoko ci spłat rat długu Z t0 w tych latach. Odsetki od nowego długu, Od n t, zaciągniętego w latach t 1, t 2,,T N, są wyliczane przy wykorzystaniu rozwiązań modelu; Od s t0 otrzymuje się po wyliczeniu aktualnej wysoko ci nadwyżki operacyjnej i wielko ci nowego długu emitowanego w roku t. Nowy dług, emitowany w roku t, t = t 1, t 2,,T N. Prognozę nowego długu w kolejnych latach uzyskuje się w procesie iteracyjnym wielokrotnego powtarzania algorytmu poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych. Poziom nowego długu wyznacza się na zasadzie procentowego udziału nowego długu w wypracowanej w danym roku nadwyżce operacyjnej (zależno ci (8.17) i (8.18)). Na początku algorytmu, w kroku 1 przyjmuje się w roku t 1, warto ć Γ t1 udziału nowego długu w nadwyżce operacyjnej. Warto ć udziału w kolejnych krokach (dla następnych okresów analizy) jest ustalana w sposób iteracyjny. Warto ć początkowa, Γ t1 jest wybierana oddzielnie dla każdej JST, z wykorzystaniem zależno ci (8.18), natomiast dla pierwszego roku prognozy z zależno ci (8.18a). Można także przyjąć Γ t1= Γ t0. Rzeczywistą nadwyżkę operacyjną uzyskuje się po rozwiązaniu modelu - uzyskaniu rozwiązania dopuszczalnego w roku t. Zależy ona od wysoko ci odsetek płaconych w roku t, które zależą od: zadłużenia w roku poprzednim, nowego długu, który zostanie zaciągnięty w roku t oraz ustalonej egzogenicznie spłaty długu w roku t, a także od kosztów eksploatacji majątku w roku t (wielko ci wydatków inwestycyjnych w roku poprzednim, t-1). Dlatego, w pierwszej iteracji kroku 3 algorytmu, przyjmuje się początkową warto ć udziału Γ 1 t1 oraz początkową warto ć spłaty długu SD 1 t1, które w następnych iteracjach mogą być zmieniane. Jak wspomniano wyżej, początkowe warto ci pierwszej iteracji kroku 3, SD t1, oraz Γ t1 wybiera się indywidulanie, oddzielnie dla każdej JST. Przy szacowaniu i wyborze tych wielko ci korzysta się z zależno ci (8.18) oraz ustaleń dotyczących polityki finansowej JST. Polityka finansowa może być weryfikowana (patrz Diagram 10.1, Kavanagh, 2007, Vogt, 2004, GFOA - Wdrażanie polityki finansowj, 2001). Przy ustalaniu polityki finansowej trzeba brać pod uwagę zadłużenie na koniec okresu t 0, a także możliwo ci wypracowania nadwyżki operacyjnej w kolejnych latach aalizy: t 1, t 2,,T N.

210 210 Krzysztof S. CICHOCKI Warto ci Γ t można zmieniać w procesie poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych. Można je dowolnie wybierać w roku t 1 oraz zmieniać w latach następnych. Zaleca się, aby zacząć od wielko ci możliwie najwyższej (wynikającej z szacunków opartych na (8.18), np. 60%. Warto ć Γ t, przyjmuje się w zależno ci od przyjętej polityki zadłużenia JST oraz stanu finansów JST, przede wszystkim od kształtowania się w kolejnych latach wielko ci nadwyżki operacyjnej. Można np. wybrać Γ 1 t1 = 50% 5, 70% lub 60%, albo 40%, lub nawet 30%. Warto ci 60% oraz 70% udziału nowo zaciąganego długu w nadwyżce operacyjnej mogą okazać się zbyt wysokie dla wielu JST. Po przyjęciu takich warto ci, może się okazać, że nie istnieją dopuszczalne warto ci nowego długu w kilku, lub nawet we wszystkich analizowanych latach, do roku 2022 włącznie. Sposób sprawdzania dopuszczalno ci początkowej warto ci udziału Γ 1 t opisano w kroku 7 algorytmu. Zależno ć (8.15) modelu (w postaci ogólniejszej zależno ć 8.2.) zapewnia, że całkowite koszty obsługi długu w dowolnym roku t, w relacji do dochodów ogółem w tym roku, nie mogą przekroczyć redniej warto ci nadwyżki operacyjnej z okresu trzech lat poprzedzających rok budżetowy t, powiększonej o przychody ze sprzedaży majątku, w relacji do dochodów. Równocze nie zależno ci (8.15) i (8.18) pokazują, że kwota odsetek oraz raty długu, które należy zapłacić w roku t zależą przede wszystkim od zadłużenia w roku t-1 (poprzedzającym rok budżetowy) oraz od przyrostu zadłużenia netto D t. Aby zapewnić rodki na opłacenie odsetek oraz na spłatę zobowiązań w roku t, trzeba zgromadzić, w tym samym roku t, fundusze na rachunku operacyjnym - wypracować odpowiednio wysoką nadwyżkę operacyjną. rodki na nadwyżce operacyjnej muszą być co najmniej równe lub wyższe niż zobowiązania wynikające z płatno ci odsetkowych i obowiązku spłaty rat długu. NO t r t Z t-1 + ½ r t ( D t - SD t ) + SD t = r t Z t-1 + ½ r t D t + SD t, (8.18) D t = ND t SD t, oraz D t 0, SD t 0, D t - SD t. W przeciwnym przypadku, gdy D t < - SD t, trzeba będzie zaciągnąć dodatkowy dług na finansowanie już istniejących zobowiązań, a nie na finansowanie zadań inwestycyjnych. Narusza to zasady ustalone w ufp oraz warunek (8.16) modelu. Dodatkowo, po spłaceniu kwoty SD t, trzeba tak wybrać D t, (wybrać nowy dług ND t), aby wydatki inwestycyjne były jak największe i aby zapewniona była płynno ć budżetu. Są możliwe trzy przypadki. Dług netto D t może być: 5 Taką warto ć zaproponowano w przykładowych obliczeniach w arkuszu Excel.

211 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 211 większy niż zero; spłaty długu są niższe niż nowy dług, wyemitowany w roku t, mniejszy niż zero, ale jego ujemna warto ć nie może być większa niż -SD t ( Dt > - SDt); spłaty długu w tym przypadku są wyższe niż nowy dług, wyemitowany w roku t, równy zeru; wielko ć spłaty długu jest równa wielko ci nowego długu, wyemitowanego w roku t. Warunek ten zapewnia pozostanie zadłużenia na poziomie z okresu t-1. Zależno ć (8.18) warto jest zapisać dla pierwszego roku prognozy (roku budżetowego), który jest równocze nie pierwszym rokiem wieloletniej prognozy finansowej, lub WPF. Zapis ten pozwoli zrozumieć na jakiej zasadzie w kroku 3, w pierwszej iteracji algorytmu poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych wybiera się warto ć Γ 1 t1. Wielko ci Z t0, SD t1, oraz r t1 są znane. Nowy dług zależy tylko od nadwyżki operacyjnej. NO t1 r t Z t0 + ½ r t1 ( D t1 - SD t1 ) + SD t1, (8.18a) Znajomo ć udziału Γ 1 t1 jest niezbędna do ustalenia wielko ci nowego długu i oszacowania poziomu zadłużenia w roku t 1 oraz w kolejnych latach. Umożliwia także weryfikację prognozy nadwyżki operacyjnej dla lat t 1, t 2,,T N. Można opracować kilka prognoz dla poszczególnych zmiennych modelu i stosować je alternatywnie w kolejnych rozwiązaniach modelu, w celu sprawdzenia różnych scenariuszy polityki finansowej danej JST. Faza II algorytmu. Ustalenie rozwiązania dopuszczalnego Etap 3. Iteracyjne ustalenie dopuszczalnego rozwiązania spełniającego warunki (8.1), (8.2), (8.3). W tym etapie poszukuje się nowych, na ogół wyższych (czasami niższych) niż ustalone w bazowym wariancie prognozy, wielko ci nowego długu ND t i nowych inwestycji Inw t a także poziomu zadłużenia Z t dla wszystkich t, t = t 1, t 2,, t N. Wielko ci te zapewnią zbilansowanie finansów JST. Krok 7. Sprawdzenie dopuszczalno ci wariantu bazowego Działania w tym kroku polegają na sprawdzeniu czy przyrost długu netto nie jest nadmierny. Jeżeli D ti SD ti, (8.19) to wtedy ND ti < 0, t i= t 1, t 2,, t N)ś je li tak jest dla dowolnego i = i m, to należy skorygować (zmniejszyć) warto ć nowego długu ND 2 ti. Ten mniejszy dług będzie stanowił mniejszą czę ć nadwyżki operacyjnej.

212 212 Krzysztof S. CICHOCKI W algorytmie proponuje się zmniejszenie ND 2 ti o 0,8 warto ci różnicy nadmiernego długuś ND m ti = ND 2 ti 0,8 ( D tim + SD tim Jeżeli zależno ć (8.19) jest spełniona dla wszystkich t, D ti SD ti, to przechodzi się do kroku 9. Krok 8. Dla nowej warto ć nowo emitowanego długu ND m ti obliczonej w kroku 7, wylicza się odsetki Od tim, Wyb tim oraz NO tim i powtarza się kroki 3, 4, 5 oraz 6 algorytmu, do momentu gdy ND ti 0 ( D ti SD ti, t i= t 1, t 2,, t N. Jeżeli nie istnieje ND ti 0, to wraca się do kroku 1 algorytmu i ustala nowy, niższy udział nowego długu w nadwyżce operacyjnej Γ 8a t1, Γ 8a t1 < Г 1 t1. Następnie powtarza się kroki od 2 do 7. Krok 9. Poszukuje się nowego udziału długu w nadwyżce operacyjnej Г k ti (nowego, większego długu ND k ti),, k >1, Г k ti > Г 1 t1, takiego, aby spełnione były zależno ci (8.1), (8.2), (8.3). Dla nowego Г k ti powtarza się kroki 3, 4, 5, 6 oraz 7. Zaleca się, aby k nie przekraczało 5, k 5. Krok 10. Wyliczamy wskaźnik ObD t/do t (zgodnie z definicją (8.13) i (8.14)). Warto ć tego wskaźnika musi być niższa (lub równa) niż warto ć wskaźnika wyliczona w kroku 6 Etapu 2. Musi być spełniona zależno ć (8.2). Jeżeli zależno ć (8.2) jest spełniona, rozwiązanie dopuszczalne znaleziono: ND m ti, Inw m ti, Od m ti, m k, dla i =1,2,, N. Istnieje teoretyczna możliwo ć poprawy rozwiązania znalezionego w kroku 10 poprzez ustalenie nowego harmonogramu spłaty nowego długu (emitowanego po roku t 0). Jeżeli wybrana JST chce poszukiwać możliwo ci zwiększenia wydatków inwestycyjnych (kosztem podniesienia sumarycznych kosztów obsługi długu), to przechodzi się do kroku 11. Krok 11. Gdy zależno ć (8.3) może być spełniona dla wydatków inwestycyjnych Inw ti > Inw m ti, to można poszukiwać harmonogramu spłaty nowego długu SD p ti < SD 1 ti, p = 2, 3 (p < k), takiego, że począwszy od roku t 1, JST stara się spłacać niższe raty, natomiast wydłuża okres spłaty długu. Dla niższych SD p ti otrzymujemy wyższe odsetki Od p ti > Od m ti, większe Wyb 2p t1, niższą nadwyżkę operacyjną NO p ti i niższy nowy dług ND p ti. Następnie powtarza się kroki od 1 do 10.

213 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 213 Rozwiązanie dopuszczalne istnieje i może być ustalone, gdy dla wszystkich t i= t 1, t 2,, t N, nadwyżka operacyjna NO t SD t+r t Z t-1. Rozwiązanie dopuszczalne nie istnieje, gdy dla zerowej warto ci nowego długu ND t = 0, nadwyżka operacyjna nie gwarantuje spłaty zobowiązań wynikających z początkowego długu Z t0 (zaciągniętego przed okresem t 1), tzn. gdy: NO t < SD (Z t0) t+r t (Z to) t dla co najmniej jednego t {t 1,T N}. SD (Z to) t oznacza czę ć starego długu, którą należy spłacić w roku t. Schemat algorytmu poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych przedstawiono na Diagramie 8.1. Natomiast na Diagramie 8.2. pokazano powiązania zmiennych i ograniczeń modelu poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych. Diagram 8.1. Schemat algorytmu poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych

214 214 Krzysztof S. CICHOCKI FAZA I. Ustalenie bazowego wariantu prognozy Etap 1. Wybór punktu startowego (początkowego) algorytmu, dla = 1. Ustalenie warto ci początkowychś przyjmuje sięś Γ > ; indywidualny wybór Γ dla każdej JST zaleca się skorzystanie z zależno ci (8.18a); znając,,,, wylicza sięś = ; - bez odsetek od, = Γ ; 2. Uwzględnienie kosztów eksploatacji majątku i inwestycji z roku ; + Φ + ; M t0-1 = M* (początkowa warto ć majątku w roku t 0-1); 3. Uwzględnienie odsetek od nowego długu; = ; gdzie = + Φ + + ; = ;, =, Z = + ; = + +, = +. [ - zdefiniowane w (8.3a)]

215 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 215 Etap 2. Ustalenie bazowego wariantu prognozy; =,,, ; niezrównoważonego. Przyjmuje się, że koszty obsługi długu są maksymalne: / = = (8.2) ś = + / 4. Wyliczenie odsetek z (8.2) oraz, powtarza się krok 3 z ; uwzględnieniem 5. Wyliczenie skorygowanych: nadwyżki operacyjnej oraz nowego długu = ; a także zadłużenia oraz inwestycji ; Wyliczenia dla = ; liczymy =, znając,, ; = ; bez odsetek od ś powtórzenie kroków 2, 3, 4 i 5 - dla ; Otrzymuje sięś,,. = + ; = Wyliczenia dla =,, ; mając,, wylicza się,,, Powtarza się kroki 3, 4, 5 oraz 6 - dla,,. Otrzymane rozwiązania,, spełniają równania: = + += +,, = + ( ) + Φ + ; =,,, ; - sumaryczne przychody w roku : = oraz równanie (8.2) Ś Wyliczony wskaźnik obsługi długu do dochodów / jest równy maksymalnemu wskaźnikowi wyliczonemu z (8.2). Gdy dla {, } Wariant bazowy ustalony;, =,,, Wariant bazowy nie istnieje: Zmiana : Etap I

216 216 Krzysztof S. CICHOCKI FAZA II. Ustalenie rozwiązania dopuszczalnego Szukamy nowych, wyższych wielko ci nowego długu oraz nowych inwestycji ; może się zdarzyć, że wielkości nowego długu będą niższe niż znalezione w Etapie 2 Etap 3. Iteracyjne ustalenie rozwiązania dopuszczalnego, spełniającego warunki (8.1), (8.2), (8.3). 7. Sprawdzenie, czy < (czy <, =,,, ); je li tak dla : koryguje się nowy dług ; wartość dla : =,8 + =,,,, je li nie ( dla wszystkich, przechodzi się do Kroku 9; 8. Wyliczenie odsetek, oraz oraz powtórzenie kroków 3, 4, 5, 6 oraz 7, do momentu gdy, =,,, ; 9.Poszukuje się takiego Γ (nowego długu ), =,,,,, Γ >, aby spełnione były zależno ci (8.1), (8.2), (8.3). Dla każdego nowego Γ powtarza się kroki 3, 5, 6 oraz 7; 10. Wyliczenie wskaźnika / ś jego warto ć musi być niż warto ć wyliczona w kroku 6 Etapu 2. Rozwiązanie dopuszczalne znaleziono:,,,, dla =,,, ; 11. Gdy zależno ć (9.3) może być spełniona dla >, to można poszukać spłaty nowego długu <. Dla niższych otrzymujemy wyższe odsetki >, większe, niższą nadwyżkę i niższy nowy dług. Następnie powtarza się kroki od 1 do 10., Rozwiązanie dopuszczalne ustalone. Istnieje, gdy dla,, ; gdy + Rozwiązanie dopuszczalne nie istnieje gdy dla dowolnego,, < ( ) + =

217 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 217 Na Diagramie 8.2. pokazano zmienne początkowe oraz zmienne egzogeniczne i sposób ich wykorzystania w modelu, między innymi przy wyliczaniu nadwyżki operacyjnej. Pokazano także jak spłata zadłużenia wpływa na wyliczanie zadłużenia (S3E)Ś wyliczenie długu netto oraz odsetek, w zależno ci od wielko ci nowego długu, który jest ustalany jako czę ć nadwyżki operacyjnej. Pokazano także warunki S4, S5, S6 oraz S7, które są spełnione przez rozwiązania dopuszczalne uzyskane w wyniku zaproponowanego algorytmu. Warunek S4 gwarantuje wewnętrzną spójno ć algorytmu pokazuje, czy poziom nowego długu został wybrany prawidłowo (czy nie jest zbyt wysoki). Warunki S5, S6 i S7 gwarantują odpowiednio w kolejnych latachś równowagę budżetu bieżącego (zgodnie z art. 242 ufp), płynno ć budżetu oraz limitowanie całkowitych kosztów obsługi zadłużenia, zgodnie z art. 243 ufp. Wariantowe ustalanie prognozy zmiennych egzogenicznych W zaprezentowanym algorytmie można przyjmować różne alternatywne założenia. Dotyczą one dochodów majątkowych, przeznaczania różnych czę ci nadwyżki operacyjnej na emisję nowego długu, w zależno ci od całkowitych kosztów obsługi długu w danym roku t oraz np. prognozy stopy procentowej. Przykładowo, dodatkowo do wariantów przeznaczania różnych czę ci nadwyżki operacyjnej na nowy dług, można przyjąć różne warto ci stopy procentowej w kolejnych latach (zmiennej egzogenicznej w modelu poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych). Stopy procentowe mogą się istotnie różnić w kolejnych latach prognozy. Wyższa stopa procentowa, poprzez wpływ na dochody bieżące i wydatki bieżące, zmieni warto ć nadwyżki operacyjnej. Tym samym wpłynie na wielko ć nowego długu, politykę zadłużenia JST oraz jej politykę inwestycyjną.

218 218 Krzysztof S. CICHOCKI Diagram 8.2. Powiązania zmiennych i ograniczeń modelu poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych

219 9. Porównanie wyników stosowania modeli optymalizacyjnych i symulacyjnych 9.1. Modele optymalizacyjne i modele rozwiązań dopuszczalnych Porównanie modeli optymalizacyjnych zamieszczono w rozdziale 7.3. Są to modele I do IV. W tym rozdziale krótko scharakteryzowano model V, poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych, podkreślając jego odmienna rolę i praktycznye zastosowanie. We wszystkich modelach od I do V obowiązuje warunek zachowania płynności budżetu w każdym roku analizowanego okresu. Model I jest modelem bazowym, z bezpośrednim ograniczeniem na poziom zadłużenia, które nie może przekroczyć poziomu z roku W modelu I możemy stosować różne metody i warunki ograniczania zadłużenia. Model II, bez bezpośredniego ograniczenia na poziom zadłużenia. Model, w którym podobnie jak w Modelu I spełnione są ustawowe warunki limitowania obciążeń budżetu związanych z obsługą długu (art 243 ufp) oraz równowagi budżetu bieżącego (art. 242 ufp). Model III. Jest to model MII z dodatkowym ograniczeniem na deficyt budżetowy - opisany w rozdz Ograniczenie deficytu jest uzupełnieniem już istniejących ograniczeń zrównoważonego budżetu bieżącego i limitowanych całkowitych kosztów obsługi zadłużenia. Jest to model bardziej restrykcyjny niż MII. Model IV, stosowania złotej zasady finansów, bez limitowania całkowitych kosztów obsługi długu w relacji do dochodów (art. 243 ufp) oraz bez ograniczania poziomu zadłużenia. Rozwiązania modelu, jak pokazano w 7.2., nieznacznie różnią się od rozwiązań modelu MII otrzymane wielkości są o około 10%-15% wyższe. Wskazane jest wykonanie dalszych badań w celu wykorzystania modelu w Polsce. Model V, poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych. Jest to algorytm poszukiwania dopuszczalnych wydatków inwestycyjnych i nowo zaciąganego długu, które gwarantują płynność budżetu w każdym roku

220 220 Krzysztof S. CICHOCKI badanego okresu np. kilkunastu lat. Model opisano w rozdz. 8. Praktyczny aspekt tego modelu polega także na tym, że decydent, w wybranej JST, znając historyczne dane i aktualną sytuację finansową JST podejmuje próbę znalezienia poziomu nowego długu w wysokości równej części aktualnej nadwyżki operacyjnej. Źzięki algorytmowi, ma możliwość szybkiego sprawdzenia, czy jego wybór był trafny, czy dług, który planuje zaciągnąć w danym roku zapewni płynność budżetu i nie naruszy limitów ustawy dotyczących kosztów obsługi długu w relacji do dochodów (art. 243 ufp) oraz zbilansowanych wydatków bieżących (art. 242 ufp). Jeżeli którykolwiek z trzech powyższych warunków nie jest spełniony w dowolnym roku analizowanego okresu, np. do roku 2022, decydent otrzymuje z algorytmu sygnał ostrzegawczy. Musi wtedy zmniejszyć poziom nowego długu - udział nadwyżki operacyjnej, która będzie przeznaczona na obsługę zaciągniętego długu. JST ustala nowy poziom długu i czeka na sygnał, który wysyła algorytm. Jeżeli pierwsza próba się powiedzie, można zwiększyć nowy dług i wybrać poziom długu jako większą część nadwyżki operacyjnej. Algorytm jest opisany krok po kroku. Po opracowaniu programu komputerowego oraz szczegółowego, prostego opisu użytkowania, algorytm może służyć JST do praktycznego i szybkiego prognozowania podstawowych wielkości występujących w wieloletniej prognozie finansowej. Rozwiązania otrzymane przy wykorzystaniu tego modelu będą się różniły od rozwiązań otrzymanych z modeli MII oraz MIV. Mogą jednak dawać zbliżone rezultaty. Nie można porównywać rozwiązań uzyskanych z pomocą algorytmu np. z modelem MI, w którym, w sposób zaplanowany można ograniczać zadłużenie. Podobny algorytm możnaby zaprogramować modułowo, aby uwzględnić a nim zmianę ograniczeń warunków np. opisujących zmianę przepisów, które będzie można w szybki sposób uwzględnić w algorytmie Stosowanie ograniczeń w zarządzaniu finansami jednostek samorządu terytorialnego W niemal każdym kraju wprowadza się reguły fiskalne - warunki mające w swoim zamierzeniu wymuszać odpowiednie zachowanie się jednostek podsektora samorządu terytorialnego służące celom publicznym. Mogą one dotyczyć: poziomu wydatków bieżących i budżetu bieżącego JST - mające zapewnić zrównoważony budżet operacyjny; takim warunkiem jest w modelu ograniczenie (5.16), zapisane w ufp w art 242 jako nowa reguła wydatkowa. Problematykę równoważenia budżetu bieżącego i złotą zasadę finansów omówiono w rozdz. 7.

221 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 221 dopuszczalnego poziomu kosztów obsługi długu - obciążeń budżetu związanych z obsługą długu, poniżej np. ustawowego limitu; takie ograniczenie zapisano w art. 243 ufp; W rozdz dokładnie omówiono skutki zapisów art. 243 oraz przedyskutowano propozycje zmian ograniczania całkowitych kosztów obsługi długu, które nie krępowałyby ekonomicznie uzasadnionej działalności JST ograniczanie poziomu zadłużenia; ta reguła jest skuteczną metodą utrzymania zadłużenia na ustalonym poziomie. W rozdziałach 5.1 oraz 5.5 omówiono różne sposoby ograniczanie zadłużenia z wykorzystaniem modelu MI, np. niezwiększanie zadłużenia (5.30), zmniejszanie poziomu zadłużenia na koniec każdego kolejnego roku o określony procent (5.31a), ustalenie poziomu zadłużenia na koniec okresu, (5.31b), lub określenie sumarycznego długu planowanego do zaciągnięcia w zadanym okresie (5.32a), (5.32b) i (5.32c). Korzystając z modeli serii M, można analizować wpływ najróżniejszych ograniczeń na zachowanie się poziomu zadłużenia, wydatków inwestycyjnych i wydatków bieżących w okresie kilku lat. ograniczanie deficytu budżetowego; jest to weryfikacja modelu MI lub MII polegająca na dodaniu warunku ograniczającego deficyt budżetu JST w kolejnych latach. Problematykę związaną z ograniczaniem deficytu budżetowego omówiono w rozdz Polityka finansowa oraz wieloletnia prognoza finansowa JST Funkcje wieloletniej prognozy finansowej Wieloletnia prognoza finansowa ma zapewniać bezpieczeństwo finansowe JST oraz być praktycznym narzędziem minimalizacji ryzyka związanego z opracowaniem i realizacją budżetu w kolejnych latach. WPF obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat budżetowych, natomiast, zgodnie z art. 227 ufp, prognozę kwoty długu, stanowiącą część wieloletniej prognozy finansowej, sporządza się na okres, na który zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania. W WPF, w zamierzeniu ustawodawcy, ustala się możliwości finansowania nowych zadań w perspektywie 4 letniej oraz wypracowuje podstawy podejmowania decyzji dotyczących długoterminowych zobowiązań. Jednym z głównych celów prac i analiz dotyczących WPF jest ocena długookresowej stabilności finansowej JST. Analiza wieloletnich prognoz

222 222 Krzysztof S. CICHOCKI finansowych zamieszczonych na stronach Internetowych Ministerstwa Finansów pokazuje, że obecnie opracowywane wieloletnie prognozy, w zdecydowanej większości, są do siebie bardzo podobne. Ze wszystkich wynika, że finanse JST są stabilne w długim okresie. Po pierwsze, zgodnie z ufp, wydatki inwestycyjne oraz ich finansowanie są planowane na okres czterech lat do roku 2017 (czasami do roku 2016). Po roku 2017 pojawiają się szacunkowe wydatki, które np. są przewidziane w strategiach, a osoby przygotowujące WPF koncentrują się na długu i wska niku kosztów obsługi długu do dochodów. Po drugie, skarbnicy, wspólnie z prezydentami, burmistrzami i wójtami przygotowują prognozy, które w ich opinii są oczekiwane przez Ministerstwo Finansów (MF) i regulatora. Wydaje się im, że w perspektywie 7-8 lat należy zmniejszać zadłużenie, gdyż tego oczekuje MF i regulator. W ponad 90% JST zadłużenie i całkowite koszty związane z obsługą długu szybko maleją po roku Być może decydenci mają rację oceniając oczekiwania decydentów centralnych. Jednak w moim przekonaniu oczekiwana te nie są w pełni słuszne. Na pewno warto je zweryfikować w perspektywie okresu programowania Unii Europejskiej. Do roku 2020 głównym celem dla podsektora samorządowego powinno być wykorzystanie przez JST dużych środków Uź, przy pełnej kontroli wzrostu zadłużenia podsektora samorządowego i całego sektora publicznego. Dla okresu po roku 2020 trzeba będzie zdefiniować nowe cele działalności JST i odpowiednio sformułować oczekiwania wobec samorządów. Dyskusja nad tymi celami dla JST powinna się zacząć już w bieżącym roku. Równocześnie, trzeba sobie postawić pytanie czy, w roku 2014 i w latach następnych, JST powinny opracowywać prognozę 4 letnią, jak dotychczas, czy raczej 8 letnią dokładną prognozę finansową, obejmującą cały okres Prezentacja wybranych WPF Wyniki przedstawione poniżej wyra nie pokazują, iż JST w Polsce planują, zgodnie z ufp, przedsięwzięcia inwestycyjne i ich finansowanie na okres nie dłuższy niż 4 lata. W związku z tym w zdecydowanej większości JST planują zaciąganie nowych zobowiązań tylko co najwyżej przez cztery lata (rok budżetowy i trzy lata po nim następujące): W latach następnych, po roku 2017, zadłużenie oraz całkowite koszty obsługi zadłużenia szybko maleją. W Warszawie, w porównaniu z rokiem 2013, nominalne zadłużenie rośnie tylko w latach , następnie przez trzy lata maleje o około 500 mln. zł rocznie (ponad 7,5% rocznie), w roku 2022 wynosi mniej niż 50% zadłużenia z roku 2014, natomiast w r spada do poziomu poniżej 10% zadłużenia z roku W małym mieście 1 Korzystałem z danych zawartych w wieloletnich prognozach finansowych umieszczonych przez JST w bazie MF w sierpniu 2013 roku. Tylko w nielicznych przypadkach sprawdzałem dane WPF z grudnia 2013 roku.

223 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 223 Łochowie zadłużenie maleje począwszy już od roku 2014 (w roku 2013 zadłużenie to było bardzo wysokie, równe 57% dochodów (bez uwzględniania wyłączeń związanych z finansowaniem zadań inwestycyjnych z funduszy Uź, określonych w art. 243 ust. 1. ufp). W roku 2022 zadłużenie stanowi około 42% zadłużenia z roku Podobnie dzieje się np. w Krakowie, Siedlcach i w setkach innych JST. Można to zaobserwować na rysunkach 9.1, 9.3., 9.5. Rysunek 9.1. Prognoza zadłużenia dla miasta stołecznego Warszawy ródło: Źane z WPF m. st. Warszawy na lata Rysunek 9.2. Prognoza całkowitych kosztów obsługi długu w relacji do dochodów ogółem miasta stołecznego Warszawy, w procentach ródło: Źane z WPF miasta.

224

225 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 225 Rysunek 9.5. Prognoza zadłużenia dla miasta Krakowa ródło: Źane z WPF miasta Kraków. Na rysunku 9.6. porównano wydatki na inwestycje miasta Łochów prognozowane w WPF na 4 lata (prognoza z dn. 28 sierpnia 2013) oraz wydatki inwestycyjne prognozowane w WPF2 - na 8 lat (analiza własna), w której przyjęto jako cel maksymalizację środków na finansowanie zadań inwestycyjnych oraz nierosnący dług. Źodatkowo pokazano jak wysokie byłyby wydatki na inwestycje w latach , gdyby w prognozie WPF2 przyjąć dodatkowo, że miasto uzyska bardzo wysokie fundusze z UE na finansowania inwestycji, takie, jakie przyjęło w swojej wieloletniej prognozie z 28 sierpnia 2013 r. Miasto Łochów, bazując na doświadczeniach ze zdobywaniem i wykorzystaniem funduszy unijnych w okresie , przyjęło optymistycznie, że w czasie ostatnich czterech lat okresu (7-letni okres programowania i dwuletni dodatkowy okres realizacji zadań finansowanych z Uź), a więc w okresie otrzyma wysokie środki z Uź, a na cele współfinansowania realizowanych zadań dodatkowo wypracuje odpowiednią nadwyżkę operacyjną. Na rysunku 5.11., w rozdz. 5, pokazano wysoki udział funduszy Uź wykorzystywanych przez miasto na finansowanie inwestycji, ponad 50% w latach Udział funduszy z Uź w wydatkach inwestycyjnych dla prognoz finansowych WPF1 i WPF2 pokazano na rysunku w rozdz Dla scenariusza WPF2 udział ten utrzymuje się powyżej 50%, poza rokiem 2021, natomiast dla scenariusza WPF1 wynosi ponad 50% w latach W związku z wykorzystaniem wysokich funduszy Uź w finansowaniu inwestycji, oraz wypracowaniu wysokiej nadwyżki operacyjnej, zadłużenie w latach , w prognozowanym przez miasto planie finansowym (WPF z 28.

226 226 Krzysztof S. CICHOCKI ) nie będzie rosło. Na rysunku 9.8. przedstawiono zadłużenie miasta dla WPF z 28 sierpnia 2013 (4 letni plan zaciągania nowego długu) i dla 8 letniego WPF opracowanego przez autora, przy założeniu, że zadłużenie nie może wzrosnąć powyżaj stanu z roku Zadłużenie w 4 letniej prognozie maleje w całym analizowanym okresie począwszy od roku Rysunek 9.6. Porównanie wydatków inwestycyjnych miasta Łochowa, dla WPF na 4 lata oraz WPF na 8 lat ródło: Źane z WPF miasta oraz obliczenia własne. Rysunek 9.7. Porównanie wydatków inwestycyjnych m. st. Warszawy, dla WPF na 4 lata oraz WPF na 8 lat ródło: Źane z WPF miasta oraz obliczenia własne.

227 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 227 Rysunek 9.8. Porównanie zadłużenia miasta Łochów dla WPF z oraz WPF na 8 lat ródło: Źane z WPF miasta oraz obliczenia własne. Na rysunku 9.9. pokazano, że zadłużenie miasta stołecznego Warszawy prezentowane w wieloletniej prognozie fianansowej na lata maleje; tą prognozę nazywam planem 4 letnim. Po roku 2022 zadłużenie maleje znacznie szybciej. Źzieje się tak dlatego, że w prognozie dochodów majątkowych nie uwzględnia się dochodów z funduszy UE z okresu programowania , lecz tylko bierze się pod uwagę fundusze z okresu Rysunek 9.9. Porównanie zadłużenia m. st. Warszawy, dla WPF na 4 lata oraz WPF na 8 lat ródło: Dane z WPF miasta oraz obliczenia własne.

228 228 Krzysztof S. CICHOCKI W WPF, planuje się realizację zadań inwestycyjnych bez wykorzystania funduszy UE z okresu programowania W ten sposób dług przewidywany na lata jest znacznie niższy niż będzie w rzeczywistości. Na rysunku 9.7. pokazano, że w latach inwestycje w mieście st. Warszawie mogą być wyższe o około 500 mln. zł rocznie w porównaniu z WPF Podobny sposób prezentacji wieloletniej prognozy finansowej praktykuje co najmniej połowa JST obowiązkowo, zgodnie z ufp, opracowujących wieloletnią prognozę. Po analizie kwoty długu (punkt 6 obowiązkowej WPF) dla wszystkich JST w Polsce, można stwierdzić, że w wyniku planowania na najbliższe 4 lata ( ), niemal wszystkie JST w okresie dążą do zmniejszania zadłużenia. Wyjątkiem są nieliczne gminy: np. Kobierzyce, które w porównaniu z rokiem 2013 zwiększają dług do roku 2021 włącznie. Inne gminy, np. Czernica, Źługołęka, Koszalin, Milicz, Trzebnica, czy woj. zachodniopomorskie, utrzymują dług na relatywnie wysokim poziomie, ale malejącym po roku Rodzi się pytanie czy zmniejszanie zadłużenia po roku 2015, 2016, lub 2017 to słuszna polityka na najbliższe lata - siedem, sześć, lub 5 lat, wobec możliwości pozyskania znacznych środków z UE. Przy ubieganiu się o fundusze Uź bardzo wiele jednostek samorządu terytorialnego będzie zmuszone korzystać z długu w celu zapewnienia wkładu własnego. W rozdziale 6. pokazano że w okresie udział długu podsektora samorządowego w PKB nie przekroczył 4,26%, udział deficytu tego podsektora w PKB nie przekroczył 7,85%, natomiast udział inwestycji podsektora samorządowego w PKB był wyższy od 3% w latach , w r nieznacznie się obniżył do poziomu 2,38%. Równocześnie, udział długu sektora publicznego (ogólnorządowego, łącznie z samorządowym) w PKB wynosił 56% w latach oraz 57% w roku Udział deficytu sektora publicznego w PKB wynosił ponad 7% w latach , w r spadł do poziomu 3,9%, a w r ponownie wrósł - do 4,3%. Natomiast udział inwestycji sektora publicznego, łącznie z podsektorem samorządowym, w PKB wynosił tylko 5% (patrz tabela 6.2.). Udział długu sektora samorządowego w długu publicznym jest niski, nie przekracza 7,7% (7,2% w r. 2013). Udział deficytu sektora samorządowego w deficycie sektora ogólnorządowego jest także relatywnie niski, poniżej 16,4% w latach 2010 i W roku 2012 udział ten spadł poniżej 10%, a w r do 4,2%. Zwiększenie udziału podsektora samorządowego w długu publicznym o 1 punkt procentowy zwiększy dług publiczny w relacji do PKB o mniej niż 0,1 punktu procentowego. Możnaby zwiększyć dług podsektora samorządowego np. o dwa punkty procentowe, zapewniając równocześnie zmniejszenie długu podsektorza rządowego (centralnego). W perspektywie kilku lat, można, i w mojej opinii powinno się, oczekiwać zmniejszenia wydatków sztywnych budżetu państwa oraz zmnieszenia długu sektora rządowego. Wiele wydatków tzw. sztywnych szkodzi gospodarce.

229 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 229 Podsektor samorządowy był głównym motorem i pośrednikiem pozyskiwania środków unijnych w okresie Takim największym beneficjentem środków unijnych sektor samorządowy może pozostać w latach Trzeba mu tylko stworzyć odpowiednie warunki. Potrzeby w zakresie finansowania nowej infrastruktury lokalnej i regionalnej oraz innowacji i nowych technologii są w sektorze samorządowym ogromne. Mogą być w znacznym stopniu zaspokojone dzięki wysokim środkom Uź (ponad 20 mld Euro dla podsektora samorządowego). Fundusze Uź przeznaczone na realizację zadań Funduszu Spójności oraz Programu Innowacyjności stwarzają niepowtarzalną i ostatnią szansę skorzystania z tak wysokiej bezzwrotnej pomocy UE. Nawet kosztem wyższego, ale bezpiecznego zadłużenia, które będzie wykorzystane na finansowanie udziału własnego i bezpiecznie rosnącego deficytu podsektora. Oczywiście zadłużenie musi być indywidualnie dobierane do możliwości każdej JST i odpowiednio kontrolowane, tak, aby było bezpieczne, zapewniało płynność budżetu i realizację niezbędnych zadań bieżących własnych i zleconych. Zaproponowane w monografii modele zarządzania finansami i długiem umożliwiają szybkie wyznaczanie bezpiecznych limitów wydatów inwestycyjnych oraz długu. Ponadto, te i inne modele opracowane przez niektóre JST, mogłyby stanowić dobre narzędzie do planowania polityki finansowej, opracowania WPF oraz bezpiecznej polityki zarządzania długiem. Modele, oraz stworzone w tym celu inteligentne bazy danych, umożliwią JST efektywne zarządzanie finansami, natomiast decydentowi centralnemu ułatwią takie sterowanie polityką finansową podsektora samorządowego, która w bezpieczny sposób pozwoli JST wykorzystać fundusze UE dostępne w okresie Wnioski praktyczne W roku 2014 warto, posługując się wykonaniem budżetów za rok 2013 i najnowszymi prognozami wykonanymi przez JST, zawartymi w Wieloletnich prognozach finansowych ponownie przeprowadzić szacunki i prognozy umożliwiające sprawdzenie jak wiele JST w Polsce będzie miało kłopoty z wykorzystaniem środków unijnych, patrz Sierak i inni, Wieloletnie prognozy finansowe będą zatwierdzone w sierpniu Prace warto byłoby rozpocząć już w roku Raport autorstwa J. Sieraka, M. Bitnera i A. Gałązki i R Górniaka, 2013, dostępny na stronie Internetowej Ministerstwa Gospodarki wykorzystywał dane z wykonania budżetów JST za rok Rok 2011 był już prognozą wykorzystującą wykonanie budżetów za trzy kwartały.

230 230 Krzysztof S. CICHOCKI Ponadto, należy przeznaczyć środki na budowę i rozwój inteligentnych baz danych, które będą wspierały jednostki samorządu terytorialnego w efektywnym zarządzaniu inwestycjami i długiem oraz budowaniu profesjonalnych i elastycznych wieloletnich prognoz finansowych. Te bazy danych powinny być połączone z modelami makroekonomicznymi, aby umożliwić analizy w całym podsektorze samorządowym a także w sektorze publicznym. Powinny być zbudowane w przeciągu dwóch - trzech najbiższych lat. Na podstawie analiz wykonanych z wykorzystaniem inteligentnych baz danych można by sprawdzić skutki przyjęcia określonych celów funkcjonowania, w obszarze finansów, podsektora samorządowgo do roku 2020 oraz do roku Zbudowane bazy danych mogłyby być także wykorzystane do badań związanych z wyznaczeniem celów i zdefiniowaniem reguł fiskalnych, które powinny obowiązywać JST po roku 2020.

231 10. Procedury wieloletniego planowania finansowego Opis procedur - na przykładzie stosowanych w USA i Kanadzie Proces związany z opracowaniem wieloletniego planowania finansowego może przebiegać na wiele sposobów. Procedury prac nad wieloletnim planem finansowym (WPF) zostaną omówione na przykładzie praktyk stosowanych w Kanadzie i USA. Ogólną koncepcję stosowanych w USA prac nad wieloletnim planowaniem finansowym przedstawiono na Diagramie Jest to koncepcja zaczerpnięta z opracowania GFOA (patrz rekomendacja GFOA dotycząca wieloletniego planowania finansowego; WPF (Budżet), Diagram ten w bardzo dużej czę ci bazuje na pomy le Kavanagh, 2007, która na str opisuje proces planowania finansowego, oraz prezentuje schemat podobny do Diagramu Podobne koncepcje były prezentowane wcze niej w Polsce, w latach , przez pracowników programu LGPP USAID (patrz Cichocki, 2001, Stanek, miałkowski, 2000) 1. Propozycje opisane przez powyższych polskich autorów były oparte na do wiadczeniach amerykańskich. W Kanadzie, prace nad wieloletnim planowaniem finansowym przebiegają podobnie, przy czym dużo większe jest współuczestnictwo mieszkańców począwszy od pierwszej fazy planowania. Proces stosowany w jednym z miast kanadyjskich pokazano na Diagramie W USA proces przygotowania WPF trwa na ogół 9 miesięcy, a przez dodatkowe 3 miesiące jest połączony z pracami nad przygotowaniem budżetu. Rok budżetowy w USA trwa od pa dziernika do wrze nia następnego roku. Prace wstępne nad wieloletnim planem finansowym zaczynają się na ogół w styczniu nowego roku kalendarzowego. Proces planowania składa się z czterech etapów (faz): prac przygotowawczych i mobilizacji zasobów ludzkich, materiałowych oraz finansowychś w tym etapie wykonuje się analizy wstępne i pierwsze 1 LGPP Local Governemnt Partnership Program, Program Partnerstwa dla samorządów. Program był realizowany w Polsce, w latach , i był finansowany przez Amerykańską Agencję ds. Rozwoju Międzynarodowego (USAIŹ).

232 232 Krzysztof S. CICHOCKI oszacowania kosztów - zasobów finansowych niezbędnych do realizacji zaplanowanych zadań opracowywania analiz finansowych i prognoz; w tym etapie opracowuje się prognozy dochodów, wydatków, oraz ocenia się poziom długu, który trzeba będzie zaciągnąć powstają ramy dla finalnej postaci WPF, ustala się priorytety dotyczące polityki finansowej podejmowania decyzji o sposobie realizacji WPF; powstaje strategia realizacji wieloletniego planu - na podstawie wykonanych analiz realizacji wieloletniego planu w tym monitorowania procesu wdrożenia WPF. Diagram Fazy wieloletniego planowania finansów w samorządach ródłoś GFOA WPF, 2008; linie przerywane oraz ocena realizacji K. S. Cichocki Na oryginalnym diagramie zabrakło etapu oceny rezultatów opracowanego wieloletniego planu finansowego (realizacji WPF), który pokazano na Źiagramie

233 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej Zabrakło także sprzężeń zwrotnych pomiędzy rezultatami wstępnych analiz oraz realizacji WPF a odpowiednimi fazami prac nad WPF i budżetem. Po ocenie prognoz i wyniku rocznego budżetu, można z fazy analiz wrócić do ustalania priorytetów i polityki finansowej. Parametry strategii rozwoju muszą być zgodne z priorytetami dotyczącymi usług i ustaloną polityką finansową JST. Te sprzężenia zaznaczono linią przerywaną na Źiagramie oraz pokazano na Diagramie 3.2. W fazie analiz wstępnych ma miejsce okre lenie polityki finansowej, jej podstawowych kierunków oraz zdefiniowanie słabych i mocnych stron tej polityki. Na przykład, do słabych stron należą szybko rosnące zadłużenie i koszty obsługi zadłużenia, zmniejszające się dochody z podatków CIT, podatku od czynno ci cywilno-prawnych (PCC), lub podatków od nieruchomo ci oraz rosnące tempo wydatków bieżących. Źo mocnych stron można zaliczyć rosnące wpływy z podatków oraz mocną pozycję na rynku kapitałowym (wysoki rating). Wykonywane są także wstępne analizy finansowe pozwalające oszacować alternatywne priorytety w zakresie wiadczonych usług, np. w obszarze komunikacji, utrzymania bezpieczeństwa oraz czysto ci w mie cie. Analizuje się i opracowuje metody przeciwdziałania niekorzystnym tendencjom, np. wpływowi nowych technologii na poziom ciąganego podatku CIT i podatku od sprzedaży (sales tax). Można także ustalić nowe preferencje np. dotyczące osób starszych (w zakresie podatków, w obszarze komunikacji, korzystania z dóbr kultury) mobilizujące ich do zwiększonej aktywno ci i konsumpcji. Na Diagramie zaznaczono, że w fazie analiz finansowych, po opracowaniu prognoz dochodów i wydatków oraz prognozy długu i kosztów jego obsługi, następuje analiza wyniku finansowego budżetu. W tej fazie prac sprawdza się, czy dochody są stabilne i powtarzalne, czy można je przewidzieć i w związku z tym zapewnić finansowanie odpowiedniego poziomu usług. Ponadto, szacuje się dochody nadzwyczajne (np. transfery i dotacje) i dostosowuje wydatki bieżące do dochodów bieżących, aby ocenić jak wysoka może być nadwyżka operacyjna oraz nadwyżka dochodów ogółem nad wydatkami bieżącymi, która zapewnia rodki na finansowanie inwestycji i obsługę długu. Jeżeli wynik analizy budżetu okaże się niekorzystny nie będzie zapewniona równowaga budżetu operacyjnego w okresie jednego roku lub dłuższym, albo płynno ć będzie zagrożona, to istnieje możliwo ć powrotu do fazy przygotowań i ponowne przeprowadzenie wstępnych analiz. W takim przypadku przeformułowane mogą być zarówno zakres jak i priorytety planowania formułowane w WPF, np. zakres wiadczonych usług. Może być także przeformułowany cel wieloletniego planowania finansowego. Przerywane linie na Diagramie wskazują na iteracyjny charakter powiązań pomiędzy fazą analiz a fazą mobilizacji zasobów i ustalania zakresu i priorytetów WPF. Przerywana linia łączy też etap analizy wyników - prognozy dochodów, wydatków i długu - z ustalaniem polityki finansowej i priorytetów

234 234 Krzysztof S. CICHOCKI w zakresie usług. Wskazuje ona istnienie sprzężenia zwrotnego oraz możliwo ć dokonania korekty wcze niej ustalonej polityki. Te dwie przerywane linie nie występują w rekomendacjach GFOA, 2008, natomiast omawia je Kavanagh, 2007, str. 30 oraz Cichocki, 2001, który na str. 19 i 25 wyja nia funkcjonowanie tego sprzężenia zwrotnego i podkre la możliwo ć weryfikacji pierwotnie sformułowanego zakresu i priorytetów WPF po opracowaniu prognozy dochodów i wydatków oraz analizie długu. Ponadto, na Diagramie autor wprowadza piątą, dodatkową, fazę oceny realizacji WPF, która nie występuje ani w GFOA, 2008, ani u Kavanagh, Jest ona połączona z fazą ustalania polityki finansowej i priorytetów dotyczących usług. Każdego roku, po ocenie WPF, istnieje możliwo ć przeformułowania pierwotnej polityki finansowej. Przykładowo, malejące z czasem prognozowane dochody mogą prowadzić do zrewidowania polityki finansowej JST i prac nad tzw. portfelem dochodów, w którym uwzględnione zostaną nowe bod ce zwiększające dochody z wybranych ródeł, np. wybranych podatków, opłat, dochodów z mienia lub ze sprzedaży majątku (patrz także Cichocki, rozdz. 3, w: Bitner, Cichocki, Sierak, 2013). Zazwyczaj, zmiana polityki ma miejsce co kilka lat. Odkrycie w fazie analizy, że w wybranym roku analizowanego okresu wystąpi nierównowaga (brak zbilansowania budżetu), w żadnym wypadku nie neguje wysiłku włożonego w analizy i opracowanie prognoz. Fakt powrotu do fazy mobilizacji zasobów (z fazy analiz) i powtórnego ustalania zakresu i priorytetów WPF jest elementem całego procesu planowania i nie może być traktowany jako porażka i stracony czas - ani na prace w fazie mobilizacji zasobów ani w fazie analiz. Jest to warto ć dodana procesu planowania, który umożliwia, wszystkim uczestnikom procesu planowania, stworzenie wieloletniego planu finansowego, który będzie spójny, ambitny i możliwy do zrealizowania. Często wykryty brak równowagi wynikający z niezbilansowania w wybranych obszarach planowania finansowego, np. wydatków bieżących lub inwestycyjnych oraz długu stawia przed decydentami wyzwania dotyczące rozwiązania wykrytych problemów. W takim przypadku trzeba opracować nowe programy i strategie usunięcia nierównowagi oraz wdrożyć je w fazie realizacji. Między innymi z tego powodu dodano (w porównaniu z zaleceniami GFOA) na Diagramie fazę oceny realizacji WPF i możliwo ć weryfikacji polityki finansowej. Tak może się zdarzyć, gdy wska niki zaplanowane do wykonania w WPF nie mogły być zrealizowane w budżecie jednego roku, lub w budżetach kolejnych dwóch lat. Stosowanie sprzężeń zwrotnych, zaznaczonych liniami przerywanymi, jest wynikiem po rednim procesu planowania. W zakresie analizy długu Kavanagh, 2007, str , stwierdza, że w wieloletnich analizach powinien być uwzględniony dług istniejący i dług

235 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 235 planowany do zaciągnięcia 2. Podaje przykład około 20-letniej analizy długu dla miasta Edmonton, w stanie Ontario w Kanadzie oraz miasta Gresham, w stanie Oregon, w USA, w których przedstawiono trzy scenariusze polityki długu, zależnej od potrzeb inwestycyjnych. Kavanagh wymienia zbiór wska ników dotyczących długu, okre la limity dla tych wska ników i wylicza warto ci wska ników w kolejnych latach. Celem takiej analizy jest znalezienie najwcze niejszego roku, w którym warto ci wszystkich wska ników znajdą się poniżej wcze niej okre lonych limitów. Limity te są ustalane przez zarząd i skarbnika miasta. Kavanagh opisuje metodę ustalania tych limitów (benchmarków), które mają służyć bezpiecznemu zarządzaniu długiem. Korzysta także z wyników pracy M. Picur z 2000 roku. Wska niki najczę ciej stosowane toś zadłużenie netto na głowę mieszkańca zadłużenie w relacji do dochodu JST na głowę mieszkańca koszty obsługi długu na głowę mieszkańca i w relacji do dochodu na głowę dług netto w relacji do warto ci gminnych nieruchomo ci; wska nik ten dotyczy szczególnie JST, których budżety są silnie uzależnione od dochodów z podatku od nieruchomo ci, chociaż autorka zastrzega, że warto ć tego wska nika zależy od lokalnej lub stanowej polityki podatkowejś patrz także rozd. 5 w: Bitner, Cichocki, Sierak, W zakresie obciążenia długiem budżetu miasta, wymieniane są następujące wska niki: długu w relacji do dochodów odsetek w relacji do dochodów operacyjnych, do wydatków operacyjnych oraz do dochodów ogółem. Cichocki, Leithe, 1999 oraz Cichocki, 2000, podają kilka przykładów limitów zadłużenia stosowanych w wybranych miastach USA, wymienianych przez Kavanagh. Przykładowo w Chesterfield, w stanie Missouri, zadłużenie z tytułu obligacji jest ograniczone do 10% wyceny gminnych nieruchomo ci wynika to z prawa stanowegoś natomiast w źugene, w stanie Oregon, zadłużenie na głowę mieszkańca nie może przekroczyć 3% dochodu na głowę. W roku 2010 na bazie tych analiz powstały rekomendacje GFOA dotyczące stosowania metody benchmarkingu, formułowania scenariuszy odniesienia w analizie długu, Benchmarking, Scenariusze takie formułuje się w zależno ci od przyjętej polityki inwestycyjnej i zadłużenia. Kavanagh, 2007, na str cytuje przykład miasta źdmonton, w którym opracowano trzy scenariusze (na ich umieszczenie w WPF wymagana była zgoda mieszkańców): 2 Patrz także Bitner, Cichocki, 2008.

236 236 Krzysztof S. CICHOCKI scenariusz pierwszy, niskiego długu, mówi o likwidacji 4% luki inwestycyjnej (różnicy pomiędzy potrzebami a stanem aktualnym w obszarze infrastruktury i usług) i równocze nie, o limicie $150 mln nowego długu w okresie 3 lat. Źług ten w cało ci jest zabezpieczony dochodami podatkowymi. scenariusz drugi, nazwany realistycznym, to plan zaciągnięcia do $500 mln nowego długu w okresie 10 lat i eliminacji 14% luki inwestycyjnej (spłata $50 mln tego długu będzie pokryta z dochodów podatkowych). trzeci scenariusz agresywnego zadłużania się polega na likwidacji 28% luki inwestycyjnej i ustanowieniu limitu $1 mld nowego długu w okresie 15 lat. Zastosowanie trzeciego scenariusza wymaga realizacji dodatkowych projektów przynoszących wysokie dochody do budżetu. Cichocki, 2010, oraz 2013 proponuje metodę okre lania bezpiecznego poziomu długu poprzez zastosowanie modelu optymalizacyjnego, wykorzystując różne poziomy bezpieczeństwa przy wyznaczaniu tych limitów, w zależno ci od awersji do ryzyka okre lonej JST. Proponuje stosowanie np. 15%, 20% lub 30% rezerwy w stosunku do maksymalnej warto ci limitów wska nika długu do dochodów, lub kosztów obsługi długu do dochodów. Ten sposób wyznaczania indywidualnego limitu dla JST może być sformułowany przy rozwiązywaniu modeli MI oraz MII sformułowanych w rozdziale 5. Na przykład w zależno ci (ograniczenie kosztów obsługi długu sformułowane w ufp, art. 243) można przyjąć po prawej stronie nierówno ci 10% lub 15% rezerwę pomnożyć prawą stronę przez 0,9, lub 0,85. Źodatkowo, często prowadzona jest analiza terminów zapadalno ci długu, która służy ocenie płynno ci JST, ale wpływa także na ocenę obciążenia długiem. JST posiadające dług z bardzo krótkimi okresami zapadalno ci (mniej niż 2 lata) są znacznie bardziej podatne na ryzyko stopy procentowej, ponieważ większa czę ć krótkoterminowego długu będzie wymagała refinansowania. W związku z tym zwiększa się prawdopodobieństwo (tym samym zwiększa się ryzyko) zmian stóp procentowych. Nie dotyczy to długu o stałej stopie procentowej. Ponadto, zdecydowana większo ć autorów, np.ś Bitner, 2012b, ŹiNapoli, 2009, Casey, Mucha, 2008, Bitner, Cichocki, 2008, Kavanagh, 2007, Vogt, 2004, Cichocki, Kleimo, Ley, 2001, rekomendacje GFOA: Budżet inwestycyjny, 2007, WPI, podkre la, że JST powinny wykorzystywać dług jedynie do finansowania wydatków majątkowych. Inne rekomendacje GFOA dotyczące okresu analizy długu i okre lania bezpiecznego długu omówiono w rozd w Bitner, Cichocki, Sierak, GFOA przygotowało także rekomendacje dotyczące postępowania naprawczego i metod bilansowania budżetu operacyjnego (funduszu głównego budżetu - general fund)ś jest to rekomendacja przygotowana wspólnie przez wydział Budżetu i CAFR

237 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 237 w 2011 r. Także na swojej stronie Internetowej ( GFOA zamieszcza informacje nt procedury ratunkowej. Procedurę tą omówiono w rozd W ostatnim etapie fazy analizy oraz na wstępnym etapie fazy decyzji powstaje finalny plan wdrożenia WPF. Plani ci oraz kierujący przygotowaniem WPF powinni mieć jasny obraz przebiegu realizacji planu powinni wiedzieć, jak będą wdrażać oraz nadzorować realizację WPF. Trzeba podkre lić, że faza analizy powinna być zamknięta po podjęciu decyzji o kształcie WPF - po ustaleniu szczegółowych programów i strategii dotyczących równoważenia obszarów zarządzania, w których wykryto nierównowagę. Programy bilansowania obszarów nierównowagi powinny być włączone do strategii realizacji WPF natychmiast po ustaleniu kształtu WPF. Źecyzja o realizacji planu powinna być podjęta jak najszybciej. Po podjęciu tej decyzji przechodzi się do fazy, w której opracowuje się strategię realizacji WPF. Proces prac nad WPF jest silnie zintegrowany, skupia w sobie wszystkie najważniejsze obszary działalno ci JST, uwzględnia priorytety strategii rozwoju gospodarczego oraz priorytety dotyczące rodzaju i jako ci usług, zawiera informacje o budżecie operacyjnym (budżecie funduszy) i inwestycyjnym (WPI). Zawiera także informacje o dochodach i wydatkach, w tym o możliwo ciach finansowania zaplanowanych programów i zadań, o polityce długu i zarządzaniu długiem oraz o metodzie wdrożenia WPF. Moim zdaniem taki wła nie zintegrowany - powinien być proces prac nad WPF w Polsce (obecnie WPF) oraz sam wieloletni plan finansowy. Warto podkre lić wagę wstępnych analiz finansowych, wykonywanych w fazie przygotowań i mobilizacji. Wyniki tych analiz mogą wpłynąć na politykę finansową realizowaną w WPF oraz rodzaj i zakres wiadczonych usług. Prace te prowadzone w konsultacji z mieszkańcami, bardzo często wpływają także na cele i zakres całego WPF. Kavanagh, 2007 (str ), podaje przykład procesu wieloletniego planowania finansowego w kilku miastach, między innymi w mie cie Coral Springs (130 ty. mieszkańców), na Florydzie, w USA, z którego wyra nie wynika, że w ramach procesu wieloletniego planowania finansowego jednocze nie realizowane są w sposób zintegrowany tzw. linie procesowe. Wymienia cztery takie linieś planowania strategicznego (PS), budżetu operacyjnego (BO), budżetu inwestycyjnego (BI, któremu odpowiada WPI) oraz strategii wdrożenia WPF (BP ang. skrót od business plan). Na Diagramie 10.3., na którym pokazano proces prac nad WPF w Coral Springs, przedstawiono te cztery linie procesowe. Planowanie strategiczne powiązane jest z budżetem operacyjnym WPF poprzez cele strategiczne i operacyjne (dla tych celów są zdefiniowane odpowiednie wska niki), ze wskazaniem, jak te cele zostaną uwzględnione

238 238 Krzysztof S. CICHOCKI w budżetach operacyjnym i inwestycyjnym oraz w strategii wdrożenia WPF. Integracja BO oraz BI ma miejsce w procesie tworzenia budżetu operacyjnego oraz planu wdrożenia WPF. Propozycja WPI, razem z wymogami dotyczącymi finansowania zadań przychodzi do analiz wykonywanych w BO oraz w BP z działu inwestycji. Prognozy dochodów i wydatków opracowane na okres 5 lat oraz prognozy długu, przez procesy linii BO trafiają do procesu linii analiz możliwo ci wdrożenia WPF i są ponownie analizowane przez różne wydziały opracowujące BO i BI w zakresie możliwo ci ich wdrożenia (w ramach linii BP). Są one także porównane z pierwotną wersją 5-letnich prognoz i uwzględniają opinie interesariuszy budżetu (rady miasta, mieszkańców, przedsiębiorstw, innych organizacji). Cichocki, w swojej propozycji procesu opracowania WPF, na Źiagramie pokazuje bezpo rednie połączenie pomiędzy wstępną analizą możliwo ci wdrożenia WPF a oceną możliwo ci wdrożenia WPF wykonaną przez poszczególne wydziały urzędu miasta. Z Źiagramu widać, że w procedurze prac nad WPF ważną rolę odgrywają wydziały urzędu miasta. To w urzędzie, w czasie spotkań dyrektorów zarządzających wydziałami z merem miasta dyskutowane są potrzeby w zakresie dochodów i wydatków oraz metody wdrożenia WPF. W wyniku tych spotkań ustala się finalną propozycję budżetu oraz wieloletniego planu finansowego. Rada miejska dyskutuje nad przedłożonymi dokumentami i je zatwierdza. Uzgodnienia mają miejsce na posiedzeniach rady. W końcowej fazie procesu tworzenia WPF, już w nowym roku budżetowym, powstają stosowne raporty, kwartalny i roczny, publikowane w ogólnie dostępnych biuletynach. W praktyce amerykańskiej, w zarządzaniu finansami samorządowymi, nie ma innych niezależnych procesów planistycznych poza wymienionymi czterema zintegrowanymi liniami procesów planowania wszystkie są zintegrowane w wieloletnim planowaniu finansowymś ostatnio (w XXI wieku K. S. Cichocki) w JST bardzo wyra nie ukształtowała się tendencja integracji wszystkich procesów planowania (linii planowania) patrz Diagram Tak twierdzą amerykańscy specjali ci z GFOAŚ Budżet operacyjny prezentacja, 2012; Prezentacja WPF i WPI, 2008, oraz Kavanagh, W tek cie tego rozdziału wprowadzam pewne weryfikacje do procesu opracowanego przez Kavanagh i pokazanego na Diagramie Na Diagramie pokazano, że w celu umożliwienia weryfikacji WPF, co do którego nie ma konsensusu w czasie posiedzenia rady, konieczne jest bezpo rednie zwrotne połączenie pomiędzy posiedzeniem rady i dyskusją nad planami, a ustalaniem budżetu i WPI przez odpowiednie wydziały w celu finalnego zatwierdzenia budżetu i WPF. Konieczne jest także przekazanie informacji o WPI komórce zajmującej się majątkiem trwałym, w celu uwzględnienia zapisanych w budżecie ustaleń dotyczących WPI w weryfikacji stanu majątku trwałego oraz oszacowaniu jego aktualnej warto ci.

239 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 239 W Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej wieloletni plan finansowy opracowuje się zazwyczaj na okres 5-10 lat, czasami na okres dłuższy, np. 20 lat, a czasami opracowywane są dwa plany. Przykładowo miasto San Clemente w Kalifornii opracowało wieloletnie plany finansowe na okres 5 lat oraz na okres 20 lat. Rekomendacje GFOA z 2008 r. dotyczące wieloletniego planowania finansowego i budżetu zalecają okres 5-10 lat, ale stwierdza się w nich, że miasta i powiaty mogą wybrać dłuższy okres planowania finansowego. Warto podkre lić, że w Stanach Zjednoczonych samorządy obowiązuje prawo lokalne, uchwalone przez miasto lub hrabstwo (county). GFOA pełni rolę profesjonalnego koordynatora, który z pomocą swoich specjalistów formułuje zalecenia, korzystne dla JST, oraz pomocne w konfrontacji z rynkiem ułatwiające pozyskanie funduszy na rynku kapitałowym. GFOA współpracuje także z JST i reprezntuje je w negocjacjach z agencjami ratingowymi. Miarą jako ci zarządzania finansowego JST, która obejmuje zdolno ć kredytową, możliwo ć finansowania zadań bieżących i inwestycyjnych, zdolno ć utrzymania płynno ci i bilansu budżetu operacyjnego w długim okresie, jest tzw. standing finansowy. Ten standing finansowy jest oceniany przez agencje ratingowe. W USA to rating decyduje o kosztach obsługi długu i opinii o standingu finansowym danej JST. Samorządy w USA są głęboko przekonane o tym, że na rynku długu komunalnego obowiązuje dyscyplina rynkowa. Źobrze zarządzane JST, posiadające rating inwestycyjny i dobry standing finansowy, mają dostęp do funduszy (obligacji, kredytu) na korzystniejszych warunkach niż le zarządzane JST posiadające gorszy rating. Rynek komunalny, wspierany przez działalno ć agencji ratingowych, decyduje o koszcie pozyskania na rynku pieniądza przez poszczególne JST. Ta opinia wynika z literatury oraz z bezpo rednich przekazów zarządu GFOA, merów, skarbników i dyrektorów ds. zarządzania długiem w hrabstwie Arlington i w mie cie Fairfax (patrz Podziękowania). Wieloletnie badania GFOA wskazują na istnienie dwóch głównych metod prac nad wieloletnim planowaniem finansowym. Metoda pierwsza polega na opracowywaniu WPF każdego roku od nowa jest dosyć często stosowana przez miasta małe i redniej wielko ci, takie jak np. Coral Springs lub San Clemente w USA. Druga metoda, nazywana czę ciową, lub epizodyczną (episodic approach), polega na opracowywaniu WPF raz na kilka lat i weryfikacji planu wtedy, gdy staje się to konieczne, np. gdy plan utraci aktualno ć. Przykładowo, gdy wystąpi niedopasowanie zakresu usług do rzeczywistej sytuacji, lub gdy wyznaczone kierunki działań i proponowane rozwiązania, np. dotyczące dużych programów inwestycyjnych, stają się nieaktualne lub niewła ciwe. Dotyczy to także rodzaju i zakresu usług oraz preferencji i ukierunkowania finansowania odpowiednich zadań ub programów. Stosowany jest także trzeci, po redni sposób prac nad WPF, który jest odmianą wersji drugiej. Wieloletni plan finansowy opracowuje się raz na kilka lat,

240 240 Krzysztof S. CICHOCKI ale weryfikacja i aktualizacja planu ma miejsce każdego roku, chociaż nie każdy element WPF podlega weryfikacji. Niektóre elementy WPF są weryfikowane np. co dwa lata (rekomendacja GFOAŚ WPF i budżet, 2008). Metoda druga, w obu wersjach, jest stosowana przede wszystkim przez duże miasta, natomiast metoda pierwsza jest stosowana czę ciej przez miasta małe i redniej wielko ci (Kavanagh, 2007, str ). Na Diagramie proces współuczestnictwa mieszkańców w przygotowaniu WPF nie jest bezpo rednio zaznaczony, lecz jest omawiany w rekomendacjach GFOA (WPFś Budżet, 2008; Współuczestnictwo publiczne w planowaniu, budżetowaniu i zarządzaniuś Budżet, 2009) oraz przez Kavanagh, 2007, str W USA, proces współuczestnictwa mieszkańców w tworzeniu WPF, chociaż silniej rozwinięty niż w źuropie, jest bardziej ograniczony niż w Kanadzie. Współuczestnictwa mieszkańców w tworzeniu WPF pokazano na przykładzie miasta Edmonton, w stanie Alberta, w Kanadzie, o liczbie mieszkańców ponad 700 ty. Proces przygotowania WPF w źdmonton można zaliczyć do drugiej metody epizodycznego planowania finansowego. Znajdziemy tam elementy kategorii drugiej oraz kategorii trzeciej corocznej weryfikacji planu. źdmonton co roku weryfikuje swój wieloletni plan finansowy i kieruje rodki na realizację najbardziej efektywnych przedsięwzięć. W wyniku powszechnych i efektywnych konsultacji społecznych czę ciej niż miasto Coral Springs może zmieniać preferencje dotyczące rodzaju i zakresu usług, lub wprowadzać nowe przedsięwzięcia i usługi, pomimo, że liczba mieszkańców i budżet są znacznie większe. Bardzo ważne w Edmonton jest zapewnienie szerokiego dostępu do informacji o WPF - finansowych strategiach, bilansie budżetu i zamierzeniach w obszarze inwestycji i usług zawartych w wieloletnim planie finansowym. Na Diagramie przedstawiono proces prac nad wieloletnim planem finansowym w Edmonton.

241 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 241 Diagram Proces prac nad WPF. Edmonton, Alberta, Kanada ródłoś opracowanie własne, na podstawie Kavanagh, 2007, str. 68.

242 242 Krzysztof S. CICHOCKI Diagram Proces wieloletniego planowania finansowego. Miasto Coral Springs, Floryda, USA ródłoś opracowanie własne, na podstawie Kavanagh, 2007, str. 60.

243 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 243 W Edmonton można mówić o zaprogramowanym procesie współuczestnictwa radnych i mieszkańców w metodyce wieloletniego planowania. Uwzględnia się w niej wkład, inicjatywy i pomysły mieszkańców, radnych, urzędników oraz innych przedstawicieli różnych grup interesów w mie cie. Efektywna polityka informacyjna wymaga przygotowania oddzielnych dokumentów o rezultatach WPF i budżetu, a także organizowania odpowiednich spotkań konsultacyjnych i informacyjnych. Miasto źdmonton w Kanadzie jest doskonałym przykładem zaangażowania obywateli w proces wieloletniego planowania finansowego. W źdmonton, zarówno mieszkańcy jak i pracownicy etatowi urzędu miasta są wspólnie zaangażowani w proces planowania. Są ankietowani, a odpowiedzi i propozycje zawarte w ankietach są analizowane i w jednej z form (Internet, bezpo rednia dyskusja) udzielane są albo odpowiedzi na pytania, lub podawane są sposoby rozwiązania powstałych problemów. Zarówno mieszkańcy jak i pracownicy urzędu miasta są także proszeni o sugestie dotyczące strategicznych decyzji, które poprawiłyby sytuację finansową miasta. Źuża czę ć tych propozycji jest umieszczona, z komentarzem, na Internetowych stronach miasta. Pytania w ankietach dotyczą również zadowolenia mieszkańców i urzędników z przebiegu procesu wieloletniego planowania finansowego oraz jego rezultatów. W Edmonton, punktem wyj cia do prac nad WPF-em, które rozpoczynają się w marcu każdego roku sąś plan wieloletni z roku poprzedniego oraz wstępnie uaktualniona wersja WPF ustalone uprzednio cztery cele strategiczne WPF (cele te, nazywane filarami (pillars) ustalane są raz na kilka lat propozycje do zmian w WPF oraz w budżecie złożone przez mieszkańców, NGO, z sektora biznesu oraz od pracowników i kierowników poszczególnych wydziałów i biur urzędu miasta. Warto wspomnieć, że radni miejscy są wspierani i konsultowani przez urzędników w zakresie prac i rozwiązań zawartych w uaktualnionej wersji WPF z roku poprzedniego. Wydziały i biura urzędu miasta przekazują radnym propozycje dotyczące tej zaktualizowanej wersji WPF. W kolejnych latach prac nad WPF, gdy nie ustala się strategicznych kierunków polityki finansowej, prace koncentrują się zazwyczaj na jednym wybranym kierunku strategicznym, np. dotyczącym infrastruktury. Pozostałe kierunki strategiczne nie ulegają wtedy zmianie. W mie cie przyjmuje się, że proces planowania strategicznego ma miejsce raz na kilka lat. Wtedy ustala się cele strategiczne oraz poszczególne, działowe strategie dotyczące polityki budżetowej. Ustaleń strategicznych nie zmienia się w kolejnych latach. Natomiast możliwe jest zastąpienie niektórych celów innymi, w szczególno ci celów działowych, lub usunięcie niektórych celów, gdy okazuje się,

244 244 Krzysztof S. CICHOCKI że nie były one odpowiednio wybrane i w okre lonych okoliczno ciach nie mogły być realizowane. Po usunięciu tych celów, nie funkcjonują one w WPF. W Edmonton, cele strategiczne są definiowane w czterech głównych obszarach (tzw. filarach WPF): 1) Strategii rozwoju regionalnego 2) Polityki finansowej długookresowej i krótkookresowej 3) Strategii emisji długu i zarządzania długiem 4) Formy urbanistycznej miasta i planowania przestrzennego. Proces planowania finansowego w źdmonton koncentruje się na roli i korzy ciach mieszkańców oraz pozostałych interesariuszy (biznesu, organizacji pozarządowych, innych organizacji reprezentujących grupy mieszkańców), w odróżnieniu od procesu planowania finansowego w miastach amerykańskich, np. w Coral Springs (Floryda), w San Clemente (Kalifornia), w których szczególną uwagę zwraca się na efektywno ć samego procesu planowania. Poszczególnych linii procesów planowania oraz integracji tych czterech linii procesowych (Diagram 10.3). Kavanagh, 2007, sporo uwagi po więca modelowaniu ekonomicznemu - wykorzystaniu modeli matematycznych oraz nowoczesnych technologii w przygotowaniu prognoz, przy analizie długu i usprawnianiu prac nad WPF oraz w zarządzaniu budżetem. Modelowanie ekonomiczne bezpo rednio nie wpływa na zwiększenie dochodów, ale może poprawić jako ć prognozowania i po rednio przyczynić się do wzrostu dochodów oraz zmniejszenia wydatków bieżących, np. kosztów obsługi długu. Modelowanie jest idealną metodą wykrywania zagrożeń i generowania prognoz ostrzegawczych. Ponadto, poprzez analizy historycznych trendów, geograficznych i przekrojowych, oraz dokonanie porównań, można z pomocą modelowania ekonomicznego ustalić kierunki pogłębionych analiz dotyczące wpływu wybranych czynników na poszczególne kategorie dochodów i wydatków - bieżących i majątkowych. Można także znale ć punkty odniesienia np. dla długu i ustalić limit bezpiecznego długu dla danej JST. Porównania mogą być lokalne, regionalne (stanowe) lub ogólnokrajowe. Mogą dotyczyć JST o podobnej liczbie ludno ci, podobnym położeniu geograficznym, podobnej strukturze usługś mogą to być także porównania sektorowe dotyczące np. transportu, komunikacji miejskiej, zaopatrzenia w wodę i oczyszczania cieków, lub zbiórki i utylizacji mieci. Przy pracy nad WPF można wykorzystywać różnorodne modele. Czę ć z nich omówiono w rozdziałach 2. oraz 4. W monografii Kavanagh, 2007, pracy Kavanagh, Miranda (eds.), 2005, oraz w zaleceniach GFOA (Wykorzystanie technologii, 2011), omawia się przede wszystkim modele wspomagające opracowanie prognoz dochodów i wydatków. Nie wspomina się o modelach optymalizacyjnych (patrz rozdział 5 niniejszej monografii oraz Cichocki, 2010a),

245 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 245 modelach wykorzystujących sieci neuronowe (Min Qi, 2001, Kacprzyk i inni, 1999), lub modelach wykorzystujących teorię ekonomicznych agentów, automatów komórkowych i innych (Demirel, Cetin, 2010, Harris, Berkebile, 2008). Źo wiadczenia amerykańskie (Kavanagh, 2007, str i 117) wskazują na zróżnicowanie w zakresie wykorzystania technik modelowych w dużych i małych miastach. Małe miasta do opracowywania prognoz rzadko stosują zaawansowane technologie, w większym stopniu wykorzystują ekspertów i historyczne trendy. Źuże znaczenie ma fakt, że małe JST często nie posiadają rodków na profesjonalne badania i stosowanie zaawansowanych technik prognostycznych. Z drugiej strony w małych miejscowo ciach stosunkowo łatwo jest zidentyfikować najważniejsze zmienne, które w istotny sposób wpływają na prognozowane dochody. Relatywnie często stosowana jest prosta metoda regresji w celu odkrycia współzależno ci pomiędzy zmiennymi, lub bardzo prosta analiza wrażliwo ci - w celu zbadania wpływu wybranego czynnika na dochody, np. z okre lonych podatków. Źuże miasta czę ciej stosują zaawansowane techniki prognozowania i analiz oraz specjalizowane modele. Miasta te mogą zatrudnić wykwalifikowanych specjalistów, aby prowadzili analizy w ramach swoich obowiązków, lub zlecić wykonanie specjalistycznych analiz i prognoz instytucjom, lub specjalistom zewnętrznym. Oczywi cie, nie oznacza to, że duże miasta stosują tylko zaawansowane techniki i metody prognozowania i analiz, a małe miasta ich nie stosują. Duże miasta wykorzystują także, podobnie jak małe aglomeracje, metody badania oddziaływania wybranych zmiennych na dochody z okre lonych podatków, proste metody ekonometryczne i badania historycznych trendów. Na przykład miasto Virginia Beach (Virginia, USA) stosuje mieszane - zaawansowane metody prognozowania i analiz oraz proste metody ekstrapolacji trendu. Do prognozowania niektórych kategorii dochodów wykorzystuje wyłącznie metodę trendu (Kavanagh, 2007, str i 212). Jak wspomniano w rozd przy opracowaniu prognoz, równie ważne jest stosowanie modeli jak i do wiadczenie opracowującego prognozy oraz znajomo ć lokalnej sytuacji gospodarczej - wzięcie pod uwagę wszystkich potencjalnych czynników mających wpływ na przyszłe dochody lub wydatki. W USA rozwija się współpraca pomiędzy miastami i uniwersytetami oraz instytucjami naukowymi. Na przykład miasto Mission Viejo w Kalifornii wykorzystuje prognozy opracowywane przez Stanowy Uniwersytet w Fullerton. Miasto Henderson, w Newadzie, uzupełnia swoje prognozy o wska niki opracowywane przez stanowe centrum biznesu i badań ekonomicznych (CBźR). 3 CBźR opracowuje ankiety, w ród przedsiębiorców i mieszkańców w południowej Newadzie, na temat jako ci lokalnych usług. Wyniki tych badań pozwalają miastu ustalić preferencje dotyczące usług i przygotować odpowiednie projekcje 3 CBER - Center for Business and Economic Research.

246 246 Krzysztof S. CICHOCKI dotyczące polityki finansowej (patrz Źiagram 10.1.). Rekomendacje GFOA dotyczą korzy ci z projektów wspierających rozwój ekonomiczny (Rozwój gospodarczy, 2010) oraz bod ców, które rozwój gospodarczy wspierają (Bod ce rozwoju gospodarczego, 2008). W bardzo ważnej rekomendacji dotyczącej WPF, WPF, 2008, mówi się o ustalaniu głównych polityk finansowych, które wspólnie z etapem okre lania priorytetów w zakresie usług mają pomóc w ustaleniu celu i zakresu wieloletniego planu finansowego. Prace te, łącznie z analizami finansowymi i wykorzystaniem wprowadzonych przez K.S. Cichockiego sprzężeń zwrotnych, pokazanych na Diagramie kładą fundament pod ustalenia oraz wyniki WPF. Polityki finansowe mają zapewnić strukturalną równowagę budżetu w długim okresie oraz ustalić podstawowe kierunki zarządzania finansami. Mają wspierać, finansowo i organizacyjnie, te istniejące polityki, które przynoszą JST korzy ć obecnie i w przyszło ci oraz identyfikować nowe polityki, które będą korzystne dla finansów JST. Równocze nie w wyniku analiz, w tym analizy wyniku budżetu, powinny być zmieniane polityki, które są niekorzystne dla JST lub nie są niezbędne. Proces ustalania najważniejszych polityk finansowych powinien przebiegać z udziałem szerszego forum niż tylko wydziały finansowe i zarząd JST - powinien obejmować radę oraz przedstawicieli lokalnego społeczeństwa. Szerokie współuczestnictwo mieszkańców i przedstawicieli lokalnych jest także nieodzowne w fazie podejmowania decyzji o WPF. Oczywi cie, to zarząd i kierownictwo JST musi zadecydować o postaci ostatecznych wyników analiz, które znajdą się w WPF, oraz o tym, które informacje zostaną uwzględnione w ostatecznej, publicznie dostępnej wersji planu. W rekomendacji WPF, 2008 podkre la się rolę metod gromadzenia oraz przechowywania informacji potrzebnych do analiz i opracowania prognoz w zależno ci od wielko ci JST i prowadzonej przez nią polityki finansowej. Autorzy rekomendacji podkre lają, że w celu osiągnięcia ostatecznego sukcesu planu, po decyzji o jego realizacji, muszą być zapewnione fundusze na realizację poszczególnych polityk i programów oraz celów zaproponowanych w WPF. Wypracowane powinny być operacyjne strategie realizacji WPF dotyczące m. in. monitorowania wska ników zaawansowania prac i wykorzystania rodków. Autorzy tej rekomendacji (WPF, 2008) polecają także inne rekomendacje opracowane przez GFOA: Prognozowanie budżetu, 1999, Wdrażanie polityk finansowych, 2001, Zarządzanie poprzez cele, 2002 i 2007 (zawierające zalecenia dotyczące budżetowania zadaniowego zorientowanego na cele) oraz Finansowanie WPI (zadań w planie inwestycyjnym), Zarówno Kavanagh, 2007, jak i autorzy rekomendacji GFOA zalecają szczegółowe badanie okre lonych polityk oraz stopnia, w jakim te polityki znajdują odzwierciedlenie w zinstytucjonalizowanych praktykach.

247 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 247 W fazie ustalania i analizy wyniku budżetu (patrz Źiagram 10.1.), specjali ci GFOA przygotowali trzy rekomendacje. Jedną, zatytułowaną Bilans strukturalny, 2013, dotyczącą strukturalnego równoważenia budżetu, oraz dwie dodatkowe: Bilans budżetu operacyjnego, 2009, po więconą generowaniu nadwyżki operacyjnej, oraz Procedury naprawcze, 2011, w której omawiane są zagadnienia dochodzenia do równowagi budżetu bieżącego. Specjali ci GFOA zalecają, aby polityki finansowe były oparte na wska nikach, których wykorzystanie wspiera opracowywanie realistycznych planów zrównoważonego budżetu operacyjnego. Szczególne znaczenie ma ocena stopnia przewidywalno ci dochodów i ich struktury - identyfikacja i dokładna ocena bieżących dochodów powtarzalnych, a w przypadku gdy czę ć dochodów z danego ródła jest niepowtarzalna, a czę ć powtarzalna dokładne okre lenie, np. w procentach, czę ci powtarzalnej. Powtarzalno ć dochodów na ogół zapewnia finansowanie odpowiedniego poziomu usług pewien poziom gwarantowanych wydatków bieżących. Przykładem dochodów powtarzalnych jest podatek od nieruchomo ci. Ważne jest, aby zidentyfikować także dochody, które nie są powtarzalne, ustalić proporcje dochodów powtarzalnych i niepowtarzalnych i zmienić te proporcje, jeżeli istnieje taka potrzeba. W przypadku podatku od sprzedaży, gdy duża czę ć wolumenu sprzedaży ulega zmianie, w szczególno ci, gdy ta sprzedaż przynosi duży przychód, to nie powinien on być uznany za dochód powtarzalny. Także dochody z tytułu opłat za zezwolenia budowlane trudno jest uznać za dochody powtarzalne. Równie ważna jest powtarzalno ć i przewidywalno ć wydatków bieżących oraz ocena elastyczno ci tych wydatków, a zwłaszcza stopnia, w jakim możliwa jest ich redukcja w celu uwzględnienia niespodziewanych szoków zewnętrznych. Powtarzalnymi wydatkami są na ogół wynagrodzenia z pochodnymi, koszt surowców, lub koszty eksploatacji istniejących składników majątku trwałego (GFCF- gross fixed capital formation). Zakup majątku, jego tworzenie (czę ć powstaje co roku, czę ć co kilka lat) uznaje się zazwyczaj za wydatki niepowtarzalne patrz rekomendacje GFOA (Szacowanie i utrzymanie majątku 2010). Zazwyczaj JST mają większą możliwo ć rezygnacji z wydatków niepowtarzalnych niż z wydatków powtarzalnych. W budżecie strukturalnie zrównoważonym, według powyższej rekomendacji, dochody powtarzalne powinny być równe wydatkom powtarzalnym. Bardzo ważną rolę przy ocenie finansów JST odgrywa stabilny, lub rosnący wska nik nadwyżki operacyjnej do dochodów operacyjnych. Wszystkie międzynarodowe agencje ratingowe wysoko oceniają utrzymanie przez JST wysokiego wska nika nadwyżki operacyjnej do dochodów. GFOA zaleca także bardzo wnikliwe badanie możliwo ci i praktyk w zakresie tworzenia i wykorzystywania rezerw zabezpieczających nieprzewidziane fluktuacje dochodów i wydatków. Jeżeli rezerwy pozostają na wymaganym poziomie, np. blisko okre lonych limitów, to mówimy, że takie JST zachowują budżet strukturalnie zrównoważony.

248 248 Krzysztof S. CICHOCKI Procedury wieloletniego planowania finansowego stosowane w Polsce W Polsce funkcję WPF od 2010 roku pełni Wieloletnia prognoza finansowa (WPF) jednostki samorządu terytorialnego Ustawa o finansach publicznych z r. (ufp)ś Źział V, rozdz W zamierzeniu ustawodawcy wieloletnia prognoza finansowa, poprzez wydłużenie obowiązkowego okresu planowania finansowego do minimum 4 lat, ma zapewniać bezpieczeństwo finansowe JST oraz być praktycznym narzędziem minimalizacji ryzyka związanego z opracowaniem i realizacją budżetu w kolejnych latach. WPF ustala możliwo ci finansowania nowych zadań w perspektywie 4 letniej oraz stanowi podstawę podejmowania decyzji dotyczących długoterminowych zobowiązań. W WPF wyznacza się limity dla zaciąganych zobowiązań wieloletnich, które są podstawą projektowania budżetów rocznych w kolejnych latach. Wieloletnia prognoza finansowa obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat budżetowych, natomiast prognozę kwoty długu, stanowiącą czę ć wieloletniej prognozy finansowej, sporządza się na okres, na który zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania (art. 227 ufp). Ponadto, art. 226 ufp. ust. 1 stanowi, że Wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i okre lać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej: 1) kwoty dochodów bieżących oraz wydatków bieżących budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia 2) dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu jednostki samorządu terytorialnego 3) wynik budżetu jednostki samorządu terytorialnego 4) przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu 5) przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia 6) kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego, w tym relację, o której mowa w art. 243, oraz sposób sfinansowania spłaty długu 7) kwoty wydatków bieżących i majątkowych wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia, o których mowa w załączniku do uchwały (ust. 3), tzn. załączniku zawierającym przedsięwzięcia wieloletnie. 4 Źz. U. Nr 157, poz z o niejszymi zmianami.

249 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 249 W wyżej wspomnianym załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, zawierającym wykaz zadań wieloletnich, zwanych przedsięwzięciami, okre la się odrębnie dla każdego przedsięwzięciaś 1) nazwę i cel 2) jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie przedsięwzięcia 3) okres realizacji i łączne nakłady finansowe 4) limity wydatków w poszczególnych latach 5) limit zobowiązań. Relacja, o której mowa w art. 243 ufp, pt 6, dotyczy limitu wska nika kosztów obsługi długu i została omówiona w rozdziałach i Maksymalna warto ć tego wska nika definiowana jest następującoś kwota obsługi długu w relacji do planowanych dochodów ogółem budżetu nie może przekroczyć redniej arytmetycznej z obliczonych dla ostatnich trzech lat dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, w relacji do kwoty planowanych dochodów budżetu ogółem. 5 Organ stanowiący JST nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym warto ć wska nika kosztów obsługi zadłużenia do dochodów przekroczy zdefiniowany wyżej limit, zależny od redniej warto ci nadwyżki operacyjnej, wyliczonej za trzy lata poprzedzające rok budżetowy. Wska nik kosztów obsługi zadłużenia do dochodów, a więc także dochodów ogółem, 5 W poprzedniej ustawie o finansach publicznych z roku 2005, inne były regulacje dotyczące zarówno wska nika kosztów obsługi zadłużenia, oraz programów wieloletnich. Wska niki dotyczące długu, obowiązujące do końca 2013 r., zdefiniowano w ustawie jako sztywną czę ć dochodów JST odpowiednio 15% dochodów dla kosztów obsługi zadłużenia oraz 60% dochodów dla wska nika kwoty zadłużenia. Omówiono je w rozdz w Bitner, Cichocki, Sierak, Nie były one efektywnym narzędziem rzetelnej oceny i kontroli zadłużenia JST, gdyż były jednakowe dla wszystkich JST i nie uwzględniały zróżnicowanego potencjału finansowego poszczególnych samorządów (Jastrzębska, 2012). W zakresie programów wieloletnich podstawowe regulacje prawne w starej ufp zawierał art. 117, który zezwalał na uchwalenie wieloletnich programów inwestycyjnych (WPI) w formie załącznika do uchwały budżetowej. Planowano kwoty wydatków inwestycyjnych na okres 3 lat, w roku budżetowym oraz w dwóch kolejnych latach. Źokument ten nie był obowiązkowy. Wieloletnie plany inwestycyjne stanowiące obowiązkowy składnik niektórych dokumentów planistycznych, miały w dużym stopniu charakter listy życzeń. Patrz Cichocki, 2004 oraz Gilowska, Mierzwa, Misiąg, 1997.

250 250 Krzysztof S. CICHOCKI dochodów bieżących i wydatków bieżących oraz sprzedaż majątku należy, zgodnie z nową ustawą, prognozować do końca okresu spłaty długu już zaciągniętego i zaplanowanego do zaciągnięcia. Okres, na jaki należy opracować wieloletnią prognozę finansową został zdefiniowany w art. 227 ufp z 2009 r. Takie sformułowanie wzbudziło wątpliwo ci i spowodowało wiele dyskusji w krajowym pi miennictwie. Źyskusji nad długo cią okresu planowania finansowego towarzyszyły zazwyczaj rozważania dotyczące realizmu prognozy w długim okresie. Przykładowo, Kotlińska, Salachna, Szczubiał (2010) stwierdzili, że długi okres nie sprzyja realno ci jakiegokolwiek planowania i że najlepszym okresem dla prognoz finansowych sporządzanych w JST będzie okres 4 lat minimalny okres zdefiniowany w ustawie. Można by było zgodzić się z takim stwierdzeniem, pod warunkiem, że jako miarę realno ci przyjmiemy porównywalną odległo ć rzeczywistych, wykonanych wielko ci budżetu od wielko ci zaplanowanych, np. dochodów (bieżących i majątkowych), wydatków (bieżących i inwestycyjnych) oraz długu. Jednakże nawet w tym przypadku należałoby precyzyjnie zdefiniować miarę odległo ci pomiędzy wielko ciami planowanymi i wykonanymi oraz odpowiednio ją skwantyfikować, uwzględniając specyfikę dochodów, wydatków i długu. Odległo ci poszczególnych zmiennych trzebaby rzetelnie porównać. Z analizy sprawozdań finansowych JST wynika, że plany wydatków istotnie różniły się od wydatków rzeczywi cie zrealizowanych, np. w latach w wielu JST o więcej niż o 20%, a w indywidualnych przypadkach o ponad 30% (patrz tabela w Bitner, Cichocki, Sierak, 2013 oraz rozdz ). W rozdz zaproponowano pewną miarę odległo ci wielko ci planowanych od wykonanych, ale miary te były inne dla dochodów i wydatków, inne dla długu oraz wydatków inwestycyjnych. Ponadto, rednie warto ci odchyleń wykonanych od planowanych np. wydatków były w latach inne dla miast na prawach powiatu (mpp) niż dla wszystkich JST ogółem. Dla mpp, odchylenia przekraczały 10%, a dla wszystkich JST w Polsce przekraczały np. w r ,7%. Można zaryzykować hipotezę, że odchylenia te były konsekwencją braku rzetelnego planowania w długim okresie i nieodpowiedzialnego planowania wydatków na okres trzech lat, bez badania skutków tych wydatków na dług oraz wydatki w latach latach następnych. Weryfikacja WPF, w wielu przypadkach, wynika tylko i wyłącznie z bieżących potrzeb - odbywa się w sposób nieprofesjonalny. Warto zauważyć, że jednym z głównych celów prac i analiz dotyczących wieloletniej prognozy finansowej jest ocena długookresowej stabilno ci finansowej poszczególnej JST. Analiza ta ma na celu ocenę możliwo ci finansowania zadań inwestycyjnych, których koszty okre lono w dokumentach strategicznych, oraz rzetelne oszacowanie wydatków bieżących. W ocenie tej trzeba zapewnić płynno ć finansową budżetu i zbadać zdolno ć do regulowania zaciągniętych zobowiązań. Źług, ale także dochody budżetowe, charakteryzują się dużą niepewno cią i

251 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 251 inercją. Nie jest możliwe w krótkim okresie zidentyfikowanie trendów, zdiagnozowanie słabych punktów struktury dochodów oraz sformułowanie i wdrożenie polityk finansowych, które umożliwiłyby zlikwidowanie wykrytych słabych stron struktury dochodów i wydatków bieżących. Wymaga to niejednokrotnie restrukturyzacji i ograniczenia wybranych wydatków, wprowadzenia bod ców w celu uruchomienia, lub podtrzymania, wybranych ródeł dochodów, w szczególno ci dochodów powtarzalnych. Dostosowanie wydatków do dochodów i obowiązujących reguł fiskalnych to długotrwały proces. Ponadto, błędy dotyczące np. nadmiernego, w stosunku do możliwo ci, zaciągania długu kumulują się. Należy obserwować narastający wska nik obsługi długu i analizować możliwo ci budżetu w zakresie obsługi długu. Trzeba zbadać kształtowanie się nadwyżki operacyjnej w długim okresie, dłuższym niż 4 lata. Analizując wielko ć nadwyżki operacyjnej, poziom zadłużenia i kosztów obsługi długu oraz wielko ć wydatków inwestycyjnych można zauważyć, że pewne zjawiska związane z załamaniem się finansów występują po okresie rozwoju i dobrej sytuacji budżetów JST po okresie kilku lat (patrz rozdział 5). Warto opracować prognozę na dłuższy okres, aby zdobyć wiedzę na temat struktury dochodów, dochodów powtarzalnych oraz zagrożeń związanych z realizacją dochodów, okre lonych programów inwestycyjnych i programów wiadczenia usług. Pełna wiedza o zachowaniu się budżetu w przyszło ci da nam możliwo ć ukształtowania strukturalnej równowagi budżetu - równowagi pomiędzy powtarzalnymi i przewidywalnymi dochodami bieżącymi i powtarzalnymi wydatkami bieżącymi. Wieloletnia analiza finansów wyznacza także kierunki potencjalnych zmian. Wieloletnia, około dziesięciolenia prognoza będzie weryfikowana w sposób kroczący, co najmniej raz do roku. Nawet jednokrotna weryfikacja WPF, na przykład w roku następnym po roku budżetowym, z powodu niemożno ci realizacji zadania inwestycyjnego ZI, spowoduje zmiany w budżecie tego roku, tzn. drugiego roku WPF. Rozpatrzmy sytuację, kiedy rokiem budżetowym jest rok 2014ś budżet na ten rok oraz WPF na lata przygotowuje się w listopadzie 2013 r. Hipotetyczna zmiana, nieotrzymanie funduszy z UE, ma miejsce w roku 2015, drugim roku WPF. Wobec tego usuwa się z WPI oraz budżetu na rok 2015 zadanie ZI, a także zmniejsza się przychody o kredyt przeznaczony na realizację zadania ZI, lub na udział własny. Zmiany nastąpią także w trzecim roku WPF, roku 2016, gdy np. wprowadzimy do realizacji zadanie z roku 2015 i zaciągniemy dodatkowy kredyt. Zwiększą się przychody, np. niezbędne na udział własny, ponadto, jeżeli zostanie zaciągnięty dług, spowoduje to zmiany dotyczące obsługi długu jego oprocentowania w r i latach następnych oraz spłaty rat począwszy od roku Przyjmijmy, że kredyt został zaciągnięty tylko na 5 lat, tzn. zostanie on całkowicie spłacony w roku 2021, w 8 roku WPF. W tak prostym przypadku jednej weryfikacji WPF w roku 2015 zmiany wystąpiły w 7 kolejnych latach planowania i wszystkie są jak najbardziej

252 252 Krzysztof S. CICHOCKI rzeczywiste i realistyczne. Gdyby zmiana nastąpiła w roku 2017, prezentowana analiza wydłużyłaby się o dwa lata, do roku Ponadto, obecnie, dług jest zaciągany przez JST na okres dłuższy niż 5 lat. Wskazują na to wyniki ankietowe w ród ponad 400 JST w Polsce (patrz rozdz. 9. w Bitner, Cichocki, Sierak, 2013). WPF jest weryfikowany czę ciej niż raz w roku. Z badań ankietowych wynika (patrz także rozdział 11.3., w Bitner, Cichocki, Sierak, 2013), że zdecydowana większo ć JST w Polsce (ponad 90%), weryfikuje WPF czę ciej niż 2-3 razy w roku. Bez około 10 letniego planu finansowego nie da się analizować ważnych, rzeczywistych zmian w finansach JST. Zadaniem JST w okresie najbliższych 8 lat ( ) jest przeanalizowanie potencjału w zakresie pozyskania dochodów i obowiązków w zakresie wydatków bieżących, tak, aby była możliwo ć spłaty długu w terminie. Jeżeli w którymkolwiek z lat okresu od 1 do 8 wystąpią jakie trudno ci, to zmiana w roku następnym po budżetowym (drugim roku WPF) może spowodować zmiany w budżecie kolejnego 9-go, a także 10-go roku planowania finansów. Te zmiany trzeba przewidywać, najlepiej analizując różne, alternatywne rozwiązania. Ponadto, wydaje się, że jedną z sensownych interpretacji pojęcia realizmu prognozy jest obowiązek dołączenia do prognozy dokładnych obja nień o przyjętych założeniach, które wykorzystano w prognozowaniu oraz załączenia warto ci wska ników makroekonomicznych wykorzystywanych w prognozach, a także przyjętych polityk finansowych, które wykorzystano przy konstruowaniu prognoz. Trzeba podkre lić, że w WPF należy także opisać metody wyliczania warto ci wska ników wykorzystywanych w planowanych politykach i strategiach. Im dokładniejszy jest opis założeń i stosowanych metod, tym bardziej realistyczna może być prognoza. Konstrukcja założeń oraz wybór wska ników pozostaje indywidualną sprawą każdej JST. Założenia, np. dotyczące akceptowalnego poziomu zadłużenia, poziomu wydatków na obsługę długu będą bardziej realistyczne w przypadku istnienia polityki zadłużenia oraz strategii zarządzania długiem - dokumentów o charakterze strategicznym. Strategia zarządzania długiem w naturalny sposób stanowi punkt wyj cia do przygotowania prognozy kwoty długu oraz okre lenia warto ci indywidualnego wska nika kosztów obsługi zadłużenia w kolejnych latach. Wska nik ten jest czę cią wieloletniej prognozy finansowej. 6 Wykorzystanie w prognozie strategii zarządzania majątkiem jest także niezwykle ważnym elementem okre lania celów i polityki finansowej. 6 W rozdziale 2 ufp, art punkt 2a. stwierdza sięś Źo wieloletniej prognozy finansowej dołącza się obja nienia przyjętych warto ci. W obja nieniach mogą być zawarte także informacje uszczegóławiające dane, o których mowa w ust. 1. (patrz punkty 1) - 7) powyżej).

253 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 253 Źo czynników które powodują, że prognoza staje się bardziej realistyczna można zaliczyć także stosowanie odpowiedniej metodologii prognozowania, o czym piszą Kavanagh, 2007, zalecenia GFOA, 1999 oraz Krajewska, Jońca, Pierwsze 4-7 lat prognozuje się na podstawie szczegółowych analiz i założeń, z dużą dokładno cią, uwzględniając poszczególne ródła dochodów, wpływ sezonowo ci, krótkoterminowe trendy, w tym dokładne prognozy makroekonomiczne oraz szczegółowe priorytety w zakresie indywidualnych zadań (patrz także rozdz. 3.6.). Źla lat bardziej odległych wykorzystuje się długoterminowe trendy, strukturę ródeł dochodów, priorytety wynikające z polityk i strategii długoterminowych oraz wnioski wynikające z zarządzania zidentyfikowanym ryzykiem. Celem zarządzania ryzykiem przy wieloletnim planowaniu finansowym jest albo usunięcie ryzyka, jego wiadoma akceptacja (gdy według szacunku koszty usunięcie ryzyka są wyższe od przewidywanych szkód), albo minimalizacja skutków spowodowanych wystąpieniem danego ryzyka (patrz rozdz. 3.8.). Czekaj, 2010, omawia wagę okre lania rodzajów ryzyka oraz zarządzania ryzykiem związanym z finansowaniem zadań. Podkre la także, jak ważne jest ustalenie akceptowalnego poziomu ryzyka, np. stopy procentowej, finansowania w walucie zagranicznej i okresu zapadalno ci. Bardzo ważne jest monitorowanie przestrzegania tych ustalonych poziomów ryzyka. Czekaj w szczególno ci zaleca obserwowanie, czy nie są przekraczane prawnie obowiązujące limity zadłużenia (patrz także zalecenia GFOA dotyczące ryzyka, Ryzyko, 2009 i Zarządzanie ryzykiem, 2001). Realizowanie przez kilka kolejnych lat wydatków, przede wszystkim inwestycyjnych, przewyższających dochody nie jest rozsądne, nie jest też realistyczne. Może prowadzić do utrwalenia się deficytu budżetowego i stałego narastania długu, co w konsekwencji prowadzi do zmniejszenia nadwyżki operacyjnej w kolejnych latach i utraty zdolno ci do obsługi długu ze rodków własnych. Rolowanie długu, spłacanie starego długu z pomocą nowego długu, i utrzymanie wysokich wydatków prowadzi do tzw. spirali zadłużenia. Spirala zadłużenia nieuchronnie powoduje konieczno ć cięcia wydatków, najpierw inwestycyjnych, a następnie operacyjnych, np. wynagrodzeń, lub diet dla radnych. Krajewski i Mackiewicz (2010) piszą, że prognoza finansowa jest realistyczna, jeżeli odzwierciedla pełną wiedzę o prognozowanym zjawisku dostępną w chwili przygotowania prognozy. Proponują metodologiczne oddzielenie wielko ci prognozowanych od wielko ci, które są przedmiotem planowania, a więc takich pozycji budżetu, których kierunki zmian i wielko ci wynikają z zamierzonej polityki danej JST i pozostają pod jej znaczną kontrolą. Źo wielko ci, które są przedmiotem planowania można zaliczyć wieloletnie wydatki majątkowe (wymienione w WPF) oraz wydatki wynikające z podpisanych wieloletnich umów.

254 254 Krzysztof S. CICHOCKI Jednym z narzędzi, które odpowiednio wykorzystane stanowi zabezpieczenie przed niespodziewanymi, niezaplanowanymi wydatkami są rezerwy budżetowe. Ich ustalenie, w odpowiedniej wysoko ci, może pomóc uniknąć nadmiernego zadłużenia i dodatkowych kosztów. Art ufp stanowi: 1) W budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysoko ci nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu. 2) W budżecie JST mogą być tworzone rezerwy celoweś na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego na wydatki związane z realizacją programów finansowanych z udziałem rodków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 (pochodzące z Uź oraz nie podlegające zwrotowi rodki z krajów EFTA) gdy odrębne ustawy tak stanowią. 3) Suma rezerw celowych, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 3, nie może przekroczyć 5 % wydatków budżetu JST. 4) Zarząd JST dokonuje podziału rezerw, o których mowa w ust. 1 i 2. W rozdziale 3.7., przy okazji dyskusji o procedurze ratunkowej, opisano zagadnienia ustalania rezerw przez samorządy w USA. Ustawa o finansach publicznych z r. wprowadza zasadę równoważenia budżetu bieżącego. W artykule 242 ufp mówi się, że w danym roku budżetowym nie można dokonywać wydatków bieżących większych niż dochody bieżące, powiększone o nadwyżki budżetowe z lat ubiegłych i wolne rodki na rachunku bieżącym (wynikające z rozliczeń wyemitowanych papierów warto ciowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych w czę ci finansującej deficyt budżetowy). Zasada ta obowiązuje w każdym kolejnym roku WPF (patrz zależno ć w rozdziale 5.). A więc zaciąganie długoterminowego długu jest dozwolone i celowe tylko w przypadku finansowania zadań inwestycyjnych, nie powinno służyć finansowaniu zadań bieżących. W czasie roku budżetowego JST mogą zaciągać krótkoterminowy dług, który zostanie spłacony do końca roku budżetowego. Zasada ta jest bardzo zbliżona do złotej zasady finansów publicznych, którą omówiono w rozdz. 7. Omawia ją także Dafflon, Dafflon wierzy, podobnie jak kilku innych autorów, że zasada ta może być wystarczająca do zachowania strukturalnej równowagi budżetu w długim okresie czasu. Niepotrzebne są dodatkowe formalne ograniczenia i limity dotyczące zaciągania długu. Równoważenie budżetu bieżącego jest wystarczające. Obecnie, prowadzone są w tym zakresie empiryczne badania w kantonach Szwajcarii. Wstępne wyniki analiz dotyczące stosowania złotej zasady finansów w Polsce, omówione w rozdz.

255 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej Monografii, wskazują, że warto dokładnie zbadać hipotezę Dafflona w warunkach polskich i rozważyć jej wprowadzenie po roku W takim przypadku, spełniony musiałby być warunek zwiększenia samodzielno ci JST. Poniżej zacytowano wybrane przepisy ustawy o finansach publicznych (patrz także Bitner, Cichocki, Sierak, 2013, str ). Warto ci przyjęte w wieloletniej prognozie finansowej i budżecie jednostki samorządu terytorialnego powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu JST (art. 229 ufp). Projekt uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej lub jej zmiany zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia wraz z projektem uchwały budżetowej, przy czym uchwała w sprawie WPF musi być przyjęta w pierwszej kolejno ci. Ponadto, organ stanowiący JST nie może uchylić obowiązującej uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, jednocze nie nie podejmując nowej uchwały w tej sprawie. Inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej i jej zmiany należy wyłącznie do zarządu JST (art. 230). Ważne jest, że uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej może zawierać upoważnienie dla zarządu JST do zaciągania zobowiązańś 1) związanych z realizacją zamieszczonych w niej przedsięwzięćś 2) z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągło ci działania jednostki i z których wynikające płatno ci wykraczają poza rok budżetowy (art. 228). Ponadto, w art. 231 stwierdza się, że zmiana kwot wydatków na realizację przedsięwzięć może nastąpić w wyniku podjęcia uchwały organu stanowiącego JST, zmieniającej zakres wykonywania lub wstrzymującej wykonywanie przedsięwzięcia, a uchwały budżetowe okre lają wydatki na realizowane przedsięwzięcia w wysoko ci umożliwiającej ich terminowe zakończenie. Zmian w WPF, z wyłączeniem zmian limitów zobowiązań i kwot wydatków na przedsięwzięcia, dokonuje zarząd jednostki samorządu terytorialnego (art. 232). Przy pracach nad prognozami warto zwrócić uwagę na ostrzegawczą funkcję prognozowania. W czasie prognozowania analityk oraz decydent otrzymują sygnał, który ostrzega przed brakiem płynno ci lub nadmiernym zadłużeniem w przyszłych latach. W metodologii GFOA i opisywanej przez Kavanagh, 2007, sygnał ostrzegawczy nazywa się konieczno cią korekty (lub weryfikacji) WPF, prowadzącej do realistycznej, zbilansowanej prognozy. W literaturze polskiej mówi się bezpo rednio o wariancie prognozy ostrzegawczej (Krajewski, Mackiewicz, 2010, str. 54, Cichocki, 2001, str ). Algorytm poszukiwania rozwiązań dopuszczalnych, omówiony w rozdziale 8 jest tak skonstruowany, aby mógł pełnić funkcję prognozy ostrzegawczej dotyczącej nadmiernego zadłużenia, a po rednio, także braku płynno ci. Teorię prognoz ostrzegawczych opracował Hellwig, 1975, który proponował, aby stosować je w prognozach rozwoju całej gospodarki. Prognozy ostrzegawcze są ważnym elementem procesu

256 256 Krzysztof S. CICHOCKI prognozowania, umożliwiają formułowanie wniosków, które pomagają sformułować programy naprawcze i uniknąć istotnych kłopotów w przyszło ci. Przykładowo w Warszawie, w r pojawił się sygnał ostrzegawczy - bardzo silnie spadły dochody z tytułu podatku od czynno ci cywilnoprawnych, o 39,9% w porównaniu z rokiem 2011, natomiast w r i 2011 spadały odpowiednio o 20% i 15% w porównaniu z rokiem poprzednim. Sumaryczne dochody miasta z tytułu tego podatku stanowiły w roku 2012 tylko 46% dochodów z roku Podobnie było z dochodami z tytułu podatku od osób prawnych (CIT). Źochody spadały kolejno w r o 14,3%, i w r o dalsze 33%. Źochody miasta z tytułu podatku CIT w roku 2012 stanowiły 66,2% dochodów z podatku CIT z roku 2008, a w roku % dochodów z roku Dochody z podatków CIT i czynno ci cywilnoprawnych silnie zmalały - baza podatkowa ich dotycząca uległa znacznemu zmniejszeniu. Miasto w swoich prognozach zamierza zastosować system bod ców, które będą przeciwdziałać temu niekorzystnemu trendowi. Gdyby w prognozach przyjąć, że w najbliższych latach dochody z tytułu CIT i umów cywilnoprawnych istotnie się nie zwiększą, Warszawa miałaby duże kłopoty z realizacją swoich zadań. Tendencja spadku dochodu z podatku CIT jest ogólnokrajowa i dotyczy wszystkich miast na prawach powiatu oraz województw. Pokazano to w Tabeli 5.2. w rozdz. 5. Przy opracowaniu wieloletnich prognoz finansowych i budżetu absolutnie niezbędne jest stosowanie zintegrowanych komputerowych systemów oraz rozbudowanych baz danych - szczególnie w dużych miastach. Konieczne jest gromadzenie bardzo dużej liczby danych, na podstawie których wykonuje się analizy. W kolejnych latach, przy przygotowaniu WPF, wylicza się i porównuje wska niki finansowe, gospodarcze i demograficzne oraz opracowuje się prognozy dochodów, wydatków bieżących i kosztów związanych z zaciąganiem długu. W czasie analiz wykonuje się, oprócz głównych wariantów prognozy, wiele prognoz pomocniczych - dla każdego roku oddzielnie i dla całego okresu planowania. Wskazane jest posiadanie oddzielnych, ale połączonych ze sobą, systemów do opracowania poszczególnych prognoz dochodów, wydatków i długu. Posiadanie zintegrowanego systemu komputerowego umożliwia dokonywanie wielu obliczeń w krótkim czasie, możliwe jest wykonanie szybkich analiz, przeprowadzenie porównania wariantów, szybka weryfikacja WPF oraz doprowadzenie do zgodno ci wieloletniego planu finansowego i budżetu na bieżący rok. W zintegrowanym systemie komputerowym na ogół wydziela się połączone ze sobą oddzielne moduły bazy danych do opracowania WPF oraz przeznaczone do prac nad bieżącym budżetem. O konieczno ci i użyteczno ci systemów komputerowych piszą Cichocki, 2001, str , Kavanagh, Miranda, 2005, Kavanagh, 2007, str , Krajewska, Jońca, 2012, str

257 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 257 Na Diagramie przedstawiono proces prac nad wieloletnim planem finansowym dla miasta ST. Warszawy. Jest to obraz procesu docelowego. Miasto skupia się na efektywno ci procesu planowania bazując na do wiadczeniach miast amerykańskich, np. na zweryfikowanym procesie opisanym na przykładzie miasta Coral Springs. Modyfikacje tego procesu są omówione w rozdziale i przedstawione na Diagramie Są to autorskie propozycje K.S. Cichockiego. Warto zaproponować ponadto, aby w Warszawie i w innych polskich miastach zastosowano bardziej rozwinięty proces konsultacji społecznych, z mieszkańcami, reprezentantami różnych grup interesów (sektor biznesu, nauka i edukacja, NGO) oraz z pracownikami poszczególnych wydziałów urzędu. Proces ten miałby miejsce przez cały okres prac nad wieloletnim planem finansowym oraz budżetem podobnie jak w Edmonton. Propozycja uwzględnia proces tworzenia budżetu obywatelskiego, który omówiono w rozdz Schemat procesu prac nad WPF m. st. Warszawy na lata , stosowany obecny, pokazano na Diagramie Procedura wieloletniego planowania finansowego - propozycja docelowa Propozycja procesu prac nad WPF, pokazana na Diagramach oraz 10.6., jest połączeniem do wiadczeń amerykańskich i kanadyjskich, z włączeniem polskiej specyfiki i dołączeniem wyja niających sprzężeń zwrotnych, które korygują schematy przedstawione przez Kavanagh, 2007 oraz GFOA. W zamy le autora procedura taka mogłaby służyć w Polsce jako standard przy opracowaniu wieloletnich planów finansowych, a także obecnie obowiązkowych wieloletnich prognoz finansowych. Na Diagramie pokazano kilka sprzężeń zwrotnych, które wyja niają i uszczegółowiają proces wieloletniego planowania finansów JST. Ponadto, na diagramie umieszczono komentarz dotyczący zakresu konsultacji społecznych, z mieszkańcami, reprezentantami różnych grup interesów w mie cie - w celu zadbania o interesy mieszkańców polskich miast, ale także i innych interesariuszy. Proces konsultacji miałby miejsce przez cały okres prac nad wieloletnim planem finansowym oraz we wszystkich czterech liniach procesowychś planów strategicznych, budżetu operacyjnego, budżetu inwestycyjnego oraz planu wdrożenia WPF. Na dole Diagramu ciągłą linią zaznaczono proces konsultacji z interesariuszami, na podobieństwo procesu, który odbywa się w mie cie Edmonton w Kanadzie przez cały okres tworzenia WPF. Na Diagramie 10.6., w porównaniu z Źiagramem (tworzenie WPF miasta Coral Springs) wprowadzono następujące dodatkowe powiązania i sprzężenia zwrotne.

258 258 Krzysztof S. CICHOCKI Diagram Proces prac nad WPF dla m. st. Warszawy na lata docelowy ródłoś opracowanie własne.

259 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 259 Diagram Schemat procesu opracowania WPF m. st. Warszawy na lata ródłoś WPF na lata dla m. st. Warszawy, str. 23, maj 2013

260 1. Pomiędzy wstępnym planem strategii a ustaleniem wska ników strategicznych. Zanim wska niki zostaną przekazane do wydziałów, mogą i powinny być korygowane na posiedzeniach różnych komisji i w czasie warsztatów specjalistycznych. 2. Pomiędzy wska nikami przekazanymi do wydziałów a analizą możliwo ci wdrożenia 5-letniej (w Polsce 4-letniej) prognozy dochodów i wydatków (pętla sprzężenia zwrotnego). 3. Pomiędzy wska nikami ustalonymi na spotkaniu mera miasta z poszczególnymi wydziałami (w Polsce będzie to spotkanie zastępcy prezydenta dużego miasta, burmistrza lub jego zastępcy z wydziałami) a dokonaniem bilansu budżetu. Z pewno cią przy bilansowaniu budżetu, trzeba wziąć pod uwagę te wska niki, a nie tylko potrzeby dotyczące dochodów i planowane wydatki (jak zaznaczyła Kavanagh). 4. Konieczne jest uwzględnienie skonsolidowanych wska ników przy finalizowaniu propozycji budżetu. Zaznaczono powiązanie pomiędzy skonsolidowanymi wska nikami a etapem, w którym propozycja budżetu jest już opracowana. Można by alternatywnie połączyć skonsolidowane wska niki z etapem, w którym bilansowany jest budżet. 5. Wskazano na możliwo ć niezatwierdzenia budżetu na pierwszym posiedzeniu rady. Po opracowaniu propozycji budżetu i WPF jest ona przedkładana radzie miasta do dyskusji. Przed zatwierdzeniem planów rada może zażądać zmian, które muszą być dopracowane przed ponownym przedłożeniem budżetu i WPF do zatwierdzenia. Zmiany mogą dotyczyć także WPI. Jest to bardzo częsty przypadek w Polsce, większo ć zmian w budżetach JST dotyczy wprowadzania nowych zadań, usuwania zadań, lub zmian zakresu zadań inwestycyjnych (takie są wyniki badań ankietowych z 2012 roku). 6. Pokazano cisłe powiązanie pomiędzy WPI a stanem majątku trwałego. Konieczne jest przekazanie informacji o zadaniach inwestycyjnych komórce zajmującej się majątkiem trwałym. Zadania te powiększają stan majątku, a jego utrzymanie więcej kosztuje. Należy uwzględnić zapisy ustaleń dotyczące WPI w weryfikacji stanu majątku trwałego, szacowaniu jego warto ci oraz kosztach jego eksploatacji. Istnienie innych sprzężeń zwrotnych i ważnych powiązań pomiędzy fazą analiz a ustalaniem zakresu wiadczonych usług i priorytetów WPF, których nie ma w rekomendacjach GFOA, 2008, ani nie wymienia ich Kavanagh, 2007, pokazano na Diagramie Wskazują one najczę ciej na możliwo ć dokonania korekt wcze niej ustalonej polityki oraz zmian zakresu i priorytetów planowania.

261 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 261 Diagram Proces wieloletniego planowania finansów w samorządach. Zmodyfikowany schemat prac miasta nad WPF ródłoś opracowanie własne, na podstawie Kavanagh, 2007, str. 60 i 68.

262

263 11. Wskaźniki finansowe Sytuację finansową jednostki samorządu terytorialnego, jej możliwo ci inwestycyjne oraz charakter i jako ć jej polityki finansowej można analizować przy pomocy wska ników finansowych. Wła ciwy obraz daje porównanie warto ci wska ników dla kilku kolejnych lat. Należy się oprzeć nie tylko na dochodach i wydatkach, lecz włączyć do analizy przychody i rozchody budżetu oraz uwzględnić przepływy gotówki pomiędzy JST a jej jednostkami wiadczącymi usługi dla mieszkańców oraz instytucjami zewnętrznymi. Znajomo ć wska ników finansowych może pomóc gminie, powiatowi lub województwu ocenić swoją sytuację finansową, w relatywnie krótkim czasie, ustalić kierunki polityki inwestycyjnej, a także ocenić zdolno ć kredytową. Taka analiza pozwala również zdefiniować obszary wymagające poprawy. Liczba wska ników nie powinna być zbyt duża powinna się ograniczyć do kilkunastu. Posłużenie się zbyt małą liczbą wska ników może prowadzić do błędu w ocenie stanu finansów JST. Ocenę JST oraz jako ć wypełniania standardów zarządzania długiem za pomocą kilku prostych wska ników finansowych omówiono w rozdziale 11 w: Bitner, Cichocki, Sierak, 2013, dotyczącym zastosowania modelu oceny zarządzania długiem i finansami JST. Zagadnienia związane z wieloletnim planowaniem finansowym mają bezpo redni wpływ na zarządzanie długiem. Polityka zadłużenia realizowana w JST oraz wpływ tej polityki i samego długu (jego wielko ci i struktury) na budżet i wieloletni plan finansowy, a także na ryzyko stopy procentowej i ryzyko kursowe, są ci le powiązane z zarządzaniem budżetem w krótkim i długim okresie. cisłe są także zależno ci między zarządzaniem długiem, np. wyżej wspomnianym modelem oceny stosowania standardów zarządzania, a realizacją celów zarządzania finansowego w JST - zrównoważonymi inwestycjami, efektywnym zarządzaniem majątkiem i minimalnymi kosztami długu, umożliwiającymi realizację strategii rozwoju jednostek samorządu. Prezentowane ilo ciowe wska niki są szeroko stosowane w praktyce zarządzania finansami JST przez specjalistów i agencje ratingowe. Metody prognozowania przychodów i rozchodów oraz wydatków inwestycyjnych są ci le powiązane z wynikiem operacyjnym budżetu - nadwyżką operacyjną. Nadwyżka operacyjna, różnica pomiędzy dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi, okre la wielko ć rodków budżetu, które w danym roku budżetowym mogą być przeznaczona na finansowanie inwestycji bez obciążania

264 264 Krzysztof S. CICHOCKI przyszłych budżetów kosztami obsługi długu. Warto ć tej nadwyżki w relacji do dochodów stanowi podstawową miarę możliwo ci finansowania projektów inwestycyjnych. Wielko ć nadwyżki operacyjnej stanowi o kondycji finansowej JST i możliwo ciach jej potencjalnego rozwoju - gospodarczego i społecznego. Wska nik nadwyżki operacyjnej w relacji do dochodów wykorzystywany jest do oceny kondycji finansowej samorządów w wielu krajach OźCŹ w krajach UE oraz w USA i Kanadzie (rekomendacje GFOA: Bilans strukturalny, 2013 i Budżet operacyjny, 2012, oraz Bitner, Cichocki, Sierak, 2013, Bitner, Cichocki, 2012a,b,c, Cichocki 2011, Kavanagh, 2007, str , Cichocki, Szpak, str w Cichocki (red), 2001, Czudec, Kata, 2013). Wska nik nadwyżki operacyjnej do dochodów operacyjnych wykorzystują także agencje ratingowe, np., S&P, Moodys, Fitch. Przykładowo Fitch zaleca, aby warto ć ww. wska nika była wyższa od 15% (Fitch, 2011). W tym rozdziale zostaną zaprezentowane wybrane wska niki oraz będą zbadane korelacje pomiędzy następującymi wska nikami: nadwyżki operacyjnej w relacji do dochodów ogółem, wydatków inwestycyjnych w relacji do wydatków ogółem, wolnych rodków ( nadwyżki na rachunku bieżącym budżetu - zdefiniowanym zgodnie z zapisami ufp 2009) w relacji do dochodów ogółem, udziału funduszy Unii źuropejskiej (i innych rodków zagranicznych) w wydatkach inwestycyjnych, oraz zadłużenia w relacji do dochodów ogółem i całkowitych kosztów obsługi zadłużenia w relacji do dochodów ogółem. W punkcie omówiono definicje tych sze ciu wska ników. Analiza warto ci wska ników finansowych oraz korelacji pomiędzy nimi umożliwia pełniejszą analizę finansów i zdolno ci kredytowej wybranej JST. Do oceny kondycji finansowej JST oraz jej zdolno ci kredytowej wykorzystuje się ponadto kilka innych wska ników. Źo najważniejszych należy różnica między dochodami ogółem a wydatkami bieżącymi. Okre la ona wielko ć rodków budżetu, które w danym roku mogą być przeznaczone na finansowanie inwestycji i obsługę długu. Wska nik udziału nadwyżki dochodów ogółem nad wydatkami bieżącymi (nadwyżka brutto) w dochodach ogółem, wiadczy o gotowo ci do inwestowania i możliwo ci spłaty zadłużenia. Wska nik nadwyżki brutto w relacji do dochodów stanowi miarę możliwo ci finansowania projektów inwestycyjnych przy danym indywidualnym obciążeniu JST wynikającym z już zaciągniętego długu. Znajomo ć, w.w. rodków w okresie kilku lat, oraz warto ci wska nika podającego procentowy udział tych rodków budżetu przeznaczonych na realizację inwestycji do dochodów budżetu JST, ułatwia oszacowanie zdolno ci kredytowej JST. Wska nik okre la możliwo ci przyszłych budżetów do zaciągania nowego długu (ponoszenia kosztów obsługi zadłużenia). Spadek wska nika nadwyżki brutto do dochodów ogółem w kolejnych latach, nie wynikający ze zmian legislacyjnych,

265 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 265 jest często sygnałem zwiększającego się zadłużenia. Źla inwestorów i banków może być sygnałem ostrzegającym przed kapitałowym angażowaniem się we współpracę z daną JST. Jeżeli, łącznie ze wzrostem wska nika rosną wydatki inwestycyjne (w stosunku do wydatków ogółem), to jest to pozytywny sygnał wiadczący o tym, że dana JST się rozwija. Z drugiej strony wzrost wska nika bez wzrostu wydatków inwestycyjnych może być wyrazem bierno ci samorządu i niechęci lub obaw dotyczących większego zaangażowania się w inwestycje. Wska nik ten jest zatem istotną miarą wiarygodno ci JST jako potencjalnego partnera gospodarczego, szczególnie istotnym dla podmiotów zainteresowanych współpracą z JST przy realizacji projektów inwestycyjnych. Wska nik udziału nadwyżki brutto w dochodach ogółem pełni także ważną rolę przy opracowywaniu prognoz ostrzegawczych. Źo innych wska ników umożliwiających ocenę stanu finansów JST należą. Wydatki bieżące do dochodów ogółem. Wska nik jest związany z efektywno cią wiadczenia usług i realizacją zadań nałożonych na JST. Wysoka warto ć wska nika może wskazywać na niską efektywno ć funkcjonowania JST. W rezultacie otrzymuje się niską warto ć wolnych rodków przeznaczonych na inwestycje. Może ona także wskazywać na wysoką jako ć usług wiadczonych przez JST. Jeżeli dodatkowo JST realizuje wszystkie zadania własne i zlecone oraz zaplanowane zadania inwestycyjne, to wysokie wydatki bieżące są naturalną konsekwencją realizacji zaplanowanych zadań. Przy analizie tego wska nika warto przeanalizować zachowanie się wynagrodzeń pracowników JST wraz pochodnymi. Wska nik wykonanych dochodów do dochodów planowanych; relacja wykonanych dochodów do dochodów planowanych, analizowana w dłuższym okresie, wiadczy o jako ci planowania finansowego w JST. Wska nik wykonanych wydatków do wydatków planowanychś warto ć tego wska nika również wiadczy o jako ci planowania finansowego. Niewykonanie planu wydatków może wiadczyć o braku możliwo ci realizacji niektórych celów zarządzania finansami i długiem (pozyskanie funduszy z UE, pozyskanie rodków pożyczkowych w odpowiedniej wielko ci, i w odpowiednim czasie). Na znaczenie analizy wielko ci wykonanych do wielko ci planowanych wskazują także metodyki agencji ratingowych. Wska nik wykonanych dochodów majątkowych w relacji do dochodów ogółem. Wska nik ten wiadczy o pozyskiwaniu rodków, głównie zewnętrznych na finansowanie inwestycji. Obecnie największą czę ć dochodów majątkowych stanowią fundusze z Uź, ich istotną czę cią są dochody ze sprzedaży majątku. Wska nik powinien być skorelowany z wieloletnim programem zarządzania i sprzedaży majątku.

266 266 Krzysztof S. CICHOCKI Metody prognozowania przychodów i rozchodów oraz wydatków inwestycyjnych często powiązane są z wynikiem operacyjnym budżetu (nadwyżką operacyjną). W rozdziale 2.5. w Bitner, Cichocki, Sierak, 2013, pokazano, że poziom wska nika nadwyżki operacyjnej do dochodów w podsektorze samorządowym w nowych krajach członkowskich (nms) jest wyższy niż w krajach starej Unii (Uź15), rednio o około pięć punktów procentowych, choć sytuacja w poszczególnych krajach jest zróżnicowana. W r w krajach Uź15 rednia warto ć wska nika silnie spadała, a w latach 2010 i 2011 w Hiszpanii i Portugalii, dodatkowo, wystąpiły deficyty operacyjne. W latach 2012 i 2013 w podsektorze samorządowym w Hiszpanii i Portugalii deficyty już nie wystąpiły. Natomiast duży deficyt pojawił się w Finlandii, Holandii, Francji, a także w źstonii, na Łotwie oraz Litwie. Korelację pomiędzy wska nikami badano oddzielnie dla dwóch okresówś lat oraz W badaniach korelacji w okresie wykorzystywano ponadto następujące wska niki: zadłużenie w relacji do wydatków ogółem. przyrost zadłużenia (dług netto) w roku t - różnica pomiędzy zadłużeniem w roku t i zadłużeniem w roku poprzednim, t-1 - w relacji do wydatków ogółem, oraz dochody majątkowe oraz nadwyżka operacyjna (według danych zbieranych w latach , były to Fundusze Uź oraz wszystkie rodki krajowe, w relacji do wydatków ogółem. Przykłady zastosowań wska ników. Dla okresu zaprezentowano wykorzystanie pięciu wska ników do analizy finansów czterech miast (analizę wykonano dla około 80 JST). Analizowane wska niki w1, w2, w3, w5, oraz w7, zdefiniowano w Tabeli Tabela Opis wska nikówś lata wskaźnik Opis wska ników W1: fue t /Inw t Fundusze z UE, na finansowanie inwestycji, do wydatków inwestycyjnych, w roku t W2: Z t /Wy t Zadłużenie na koniec roku t, do wydatków ogółem, w roku t W3: Z t 1 /Wy t Zadłużenie na koniec roku t-1, do wydatków ogółem, w roku t W4: Z t - Z t 1 /Wy t Przyrost zadłużenia w roku t (dług netto w r t), do wydatków ogółem w roku t Dług netto = zadłużenie w roku t minus zadłużenie w roku t-1 (na koniec roku) W5: Inw t /Wy t Wydatki inwestycyjne, w roku t, do wydatków ogółem, w roku t W6:NRb t */DO t Wolne rodki na rachunku bieżącym do dochodów ogółem w roku t *Inna definicja niż w ufp 2009 W7: (fue+fb) t /Wy t Fundusze z Uź oraz wszystkie rodki krajowe (dochody majątkowe) w relacji do wydatków ogółem, w roku t ródłoś opracowanie własne.

267

268 268 Krzysztof S. CICHOCKI Miasto J: W roku 2005 i 2006 rodki z Uź w relacji do wydatków inwestycyjnych oraz dochody majątkowe do wydatków rosną - wska niki w1 i w7. Zadłużenie w relacji do dochodów pozostaje na rednim stabilnym poziomieś zadłużenie, w relacji do wydatków nieznacznie maleje, utrzymuje się na poziomie 22%-24%. Źług netto do wydatków maleje w3. Wolne rodki na rachunku bieżącym do dochodów w latach 2004 i 2005 są wysokie, powyżej 6%. Wydatki inwestycyjne w relacji do wydatków ogółem rosną do wysokiego poziomu 40% w r. 2006, z poziomu około 13% w r (19% w r. 2005). Miasto K: Sytuacja finansowa miast K oraz J jest podobna. Miasto K jest bardziej efektywne w pozyskiwaniu funduszy z UE, w r wydatki inwestycyjne stanowią 53% wydatków ogółem w5. Nadwyżka na rachunku bieżącym w mie cie J (ponad 6%) jest znacznie wyższa niż w mie cie K (około 3,5%). Występują silnie rosnące w roku 2005 i 2006 rodki z Uź do poziomu 68% wydatków inwestycyjnych oraz silnie rosnące dochody majątkowe (w1 i w7). Zadłużenie w relacji do dochodów oraz do wydatków ro nie, ale pozostaje na rednim stabilnym poziomie około 20%. Nowy dług ro nie. Mógłby być lepiej dopasowany do planowanych wydatków inwestycyjnych - wolne rodki na rachunku bieżącym do dochodów są równe 3,2% w 2004 i 3,7% w roku Wska nik wydatków inwestycyjnych w relacji do wydatków ogółem szybko ro nie (W5) do poziomu 53% w roku 2006 z 29% w 2005 i bardzo niskiego poziomu 13% w 2004 roku. Miasto S: rodki z Uź szybko rosną w roku W r wska nik udziału funduszy UE w wydatkach inwestycyjnych maleje (w1). Źochody majątkowe w relacji do wydatków ogółem rosną wolno w 2005 i pozostają stabilne w r Zadłużenie, w relacji do wydatków silnie spada w 2006 roku (w2). W rezultacie inwestycje rosną znacznie wolniej niż w miastach J oraz K - do poziomu 27% wydatków ogółem w r W roku 2006 miasto S zdecydowało się ograniczyć poziom zadłużenia i zaciągnęło niższy dług. W związku z tym w roku 2006 niższy był przyrost wydatków inwestycyjnych.

269

270 270 Krzysztof S. CICHOCKI Definicje i opis wskaźników Podstawowymi wska nikami, których wzajemne relacje zostaną zbadane w tym rozdziale sąś wska nik nadwyżki operacyjnej w relacji do dochodów, wska nik wydatków inwestycyjnych w relacji do wydatków ogółem oraz udział funduszy z UE (i innych funduszy zagranicznych) w wydatkach inwestycyjnych. Ponadto, wska nik wolnych rodków ( nadwyżki na rachunku bieżącym budżetu ) w relacji do dochodów ogółem (zdefiniowany zgodnie z zapisami ufp 2009), wska nik zadłużenia w relacji do dochodów ogółem oraz wska nik całkowitych kosztów obsługi zadłużenia jako procent dochodów ogółem. Relacje pomiędzy wska nikami analizowano oddzielnie dla dwóch okresówś lat oraz W okresie , w analizie nie uwzględnia się wska nika nadwyżki operacyjnej w relacji do dochodów oraz wska nika całkowitych kosztów obsługi zadłużenia w relacji do dochodów ogółem. Trzy pierwsze wska niki są mierzone w procentach i powinny przyjmować jak najwyższe warto ci. Warto ć tych wska ników, w szczególno ci wska nika wydatków inwestycyjnych, powinna być wyważona nie może być zbyt wysoka. Wysokie inwestycje nie mogą zagrażać przyszłej płynno ci budżetu. Także warto ć udziału funduszy z Uź w wydatkach inwestycyjnych nie może być zbyt wysoka, gdyż zazwyczaj, w celu zapewnienia obligatoryjnego udziału własnego w projektach finansowanych z Uź (minimum 15% warto ci projektu, redni około 25%), JST muszą posługiwać się długiem. Zwiększanie długu i rosnące koszty jego obsługi powodują zwiększenie wydatków bieżących oraz obniżenie nadwyżki operacyjnej. Koszty te mogą być zagrożeniem dla płynno ci budżetu. Warto ci trzech pozostałych wska ników powinny być zbliżone do warto ci pożądanych (wybranych poziomów odniesienia). Można przyjąć, że poziomem odniesienia będą rednie warto ci każdego ze wska ników uzyskane dla wszystkich JST w Polsce. Dla wybranych kategorii JST, np. miast na prawach powiatu, jako trajektorię odniesienia można zaproponować rednie warto ci każdego ze wska ników uzyskane dla wszystkich miast na prawach powiatu (Tabela ). Odchylenie od trajektorii odniesienia mierzy się w punktach procentowych Wskaźniki dotyczące płynności budżetu JST Wska nik nadwyżki operacyjnej do dochodówś kształtowanie się warto ci wska nika nadwyżki operacyjnej do dochodów, stanowi podstawowy miernik kondycji finansowej JST. O jego znaczeniu wiadczy m.in. wysoka ocena punktowa przyznawana z tytułu wysokiej warto ci wska nika w procesie nadawania ratingu (str w Bitner, Cichocki, Sierak, 2013). Teoretycznie, wysoki, w okresie kilku lat, wska nik nadwyżki operacyjnej do dochodów

271 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 271 powinien, w znacznej mierze, decydować o wysoko ci oprocentowania zaciąganych kredytów oraz emitowanych obligacji. Wyniki przeprowadzonych badań, które przedstawiono w rozdz. 9. w.w. monografii, wskazują jednak na słabe funkcjonowanie mechanizmów dyscypliny rynkowej w Polsce relatywnie słaby związek między wysoko cią nadwyżki operacyjnej JST a stopą oprocentowania kredytów zaciągniętych przez daną JST. Wska nik wydatków inwestycyjnych w relacji do wydatków ogółem; wydatki inwestycyjne są ci le powiązane z poziomem rozwoju gospodarczego. Poziom zrównoważonych inwestycji stymuluje rozwój gospodarczy. Wska nik wydatków inwestycyjnych w relacji do wydatków ogółem uwzględnia w swojej konstrukcji przychody - nadwyżki z lat ubiegłych, przychody z prywatyzacji oraz rodki pożyczkowe. Warto ć wska nika wiadczy o rozmachu inwestycyjnym gminy i chęci poprawy usług i warunków życia mieszkańców. Jego poziom jest ograniczony przez warto ć zadłużenia - możliwy do zaciągnięcia nowy dług (także wska nik długu do dochodów), całkowite koszty obsługi zadłużenia, oraz wielko ć nadwyżki operacyjnej (a więc także wska nik nadwyżki operacyjnej w relacji do dochodów). 1 Warto ć tego wska nika mówi nam również o efektywno ci zarządzania wydatkami bieżącymi. Im wyższe wydatki inwestycyjne, tym, na ogół, wyższa warto ć rodków zewnętrznych wykorzystywanych do finansowania inwestycji oraz często bardziej racjonalne gospodarowanie wydatkami bieżącymi. Wska nik wolnych rodków do dochodów ogółemś wolne rodki (nadwyżka na rachunku bieżącym wynikająca z rozliczeń długu z lat ubiegłych) została zdefiniowana w ufp, 2009 (patrz także równanie 5.20). W celu zbadania zależno ci między warto cią tego wska nika a innymi wska nikami posłużono się taką wła nie definicją wolnych rodków, zgodną z (5.20) 2. Jest to wska nik ważny z punktu widzenia kosztów pozyskania rodków z długu. Zbyt wysoka warto ć nadwyżki może wiadczyć o nadmiernie wysokiej warto ci długu zaciągniętego w 1 Warto jest wska nik udziału inwestycji w wydatkach ogółem rozpatrywać łącznie ze wska nikiem udziału inwestycji w dochodach, który jest miarą inwestycyjnego rozmachu gminy, nic jednak nie mówi o polityce finansowej gminy i bieżącym stanie jej finansów. Wysoka warto ć obydwu wska ników wiadczy o racjonalnym podej ciu do działalno ci inwestycyjnej. 2 Bitner, w rozd. 7, Bitner, Cichocki, Sierak, 2013, omawia operacyjną definicję sumy wolnych rodków i nadwyżek z lat ubiegłych (na podstawie sald wybranych kont oraz pozycji bilansu z wykonania budżetu JST). Stwierdza, że suma wolnych rodków i nadwyżek może przyjmować zarówno wielko ci dodatnie, jak i ujemne. Stwierdza także, że ze względu na konstrukcję systemu sprawozdawczo ci budżetowej, nie można być pewnym wiarygodno ci wielko ci ujętych w sprawozdaniu Rb-NDS w pozycji D17W.

272 272 Krzysztof S. CICHOCKI nieodpowiednim momencie. W takim przypadku pożyczkobiorca (JST) ponosi koszty negatywnego arbitrażu wynikające z różnicy pomiędzy procentową stopą kredytową a stopą depozytową (fakt ten uwzględnia np. w swoim modelu Cichocki, 2010a i 2010b). Zbyt wysoki dług, to dodatkowe, niepotrzebne koszty związane z płaceniem odsetek - to nieefektywne korzystanie z długu. Każda jednostka samorządowa powinna racjonalnie gospodarować długiem zaciągać go w odpowiedniej wysoko ci i wtedy, gdy jest on potrzebny do finansowania realizacji zaplanowanych zadań inwestycyjnych Wskaźniki dotyczące zarządzania długiem JST Wska niki długu, a przede wszystkim sposób ich wykorzystania do efektywnego i bezpiecznego zarządzania finansami JST omówiono w rozdziałach 3, 7 i 10 w Bitner, Cichocki, Sierak, 2013 oraz w rozdziałach 3, 5 i 8 niniejszej monografii, a także w Cichocki, 2001, gdzie podano sposób wyliczania rzeczywistego całkowitego kosztu obsługi długu oraz jego minimalizacji. Wska nik długu w relacji do dochodów ogółem. Wska nik długu do dochodów ogółem jest jednym z klasycznych wska ników uwzględnianych w procesie nadawania ratingu (rozdz. 7 w Bitner, Cichocki, Sierak, 2013). Jest także szeroko stosowany w USA (Kavanagh, 2007, rekomendacje GFOA). Natomiast w Polsce do końca 2013 r. wska nik ten z mocy ustawy ograniczał poziom długu do 60% dochodów. Warto ć wska nika powinna pozostawać na poziomie niższym niż poziom maksymalny po to, by możliwa była absorpcja szczególnie niekorzystnych zjawisk w sferze finansów JST - w szczególno ci wynikających z szoków zewnętrznych, patrz Czekaj, Nawrocki, Przekroczenie długu w wysoko ci 60% dochodów ogółem, liczonych na podstawie wykonania rocznego budżetu, nie pociągało za sobą skutków prawnych dla JST, niemniej jednak związane było z pewnym ryzykiem. Mogło wywierać ujemny wpływ na postrzeganie danej JST jako wiarygodnego partnera przez inwestorów, instytucje udostępniające rodki pożyczkowe oraz agencje ratingowe. Także obecnie warto jest ustalać i zatwierdzać uchwałą dopuszczalny poziom długu w relacji do dochodu ogółem, a także dopuszczalny, nominalny poziom długu. Wska nik całkowitych kosztów obsługi zadłużenia jako procent dochodów ogółem. Całkowite koszty obsługi długu to wszystkie obciążenia budżetu związane z obsługą długu (patrz rozdział 5 warunek 5.15.). Konstrukcja wska nika wynika z przepisów ustawy o finansach publicznych, 2009 (art. 243). Przy kalkulacji wska nika uwzględnia się wymagalne płatno ci wynikające z udzielonych poręczeń i gwarancji. Wynika to z faktu, że udzielone poręczenia reprezentują dług warunkowy, tzn. powstanie odpowiedzialno ci JST uzależnione jest od niewykonania zobowiązania przez beneficjenta poręczenia. Profesjonalna ocena ryzyka wynikająca z udzielonych poręczeń i gwarancji wymaga dokładnej analizy

273 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 273 finansowej podmiotu, za który poręczyła dana JST. Często jest to trudne. Na ogół warto ci wska nika powinny się kształtować poniżej 12%. Przy warto ciach wyższych można mówić o zbliżaniu się do progu bezpieczeństwa finansowego. Wska nik udziału funduszy Uź (i innych funduszy zagranicznych) w wydatkach inwestycyjnych. Warto ć tego wska nika wiadczy o rozmachu inwestycyjnym JST oraz o skuteczno ci w pozyskiwaniu rodków europejskich. W wieloletnim planie finansowym (także w WPF) trzeba dobrze policzyć na jakie fundusze z Uź stać jest daną jednostkę. Ich poziom jest ograniczony przez warto ć zadłużenia - możliwy do zaciągnięcia nowy dług, a w szczególno ci przez całkowite koszty obsługi zadłużenia. Koszty te mogą być zagrożeniem dla płynno ci budżetu. Ponadto, koszty odsetek (obsługi zadłużenia) zwiększają wydatki bieżące i powodują zmniejszenie nadwyżki operacyjnej. Po rednio wpływają na ograniczenie zdolno ci finansowania inwestycji. Wykorzystanie wska ników w zarządzaniu długiem Wska niki są wykorzystywane do pomiaru efektywno ci zarządzania długiem. O efektywno ci i standardach zarządzania długiem pisali Bitner, Cichocki, 2008, Bitner, Cichocki, w Bitner, Cichocki, Sierak, 2013, Cichocki, Leithe, 2000, oraz wielu wymienionych już w monografii autorów. Warto przypomnieć o doskonałej publikacji (Aronson, Schwartz, ICMA, 1996), w której Leonard, oraz Schreder podają przyklady limitów dotyczących długu, stosowanych w miastach Amerykańskich. Na przykład, dług netto nie powinien przekraczać 15% dochodu mieszkańca, albo 90% limitu ustanowionego przez prawo stanowe. W stanie Missouri dług musi być ograniczony do 10% majątku trwałego miasta. Podobnie jest w Chesterfield, w Montanie. W podsumowaniu analizy ponad 80 JST w okresie można stwierdzić, że efektywno c zarządzania długiem w wielu JST nie poprawiła się znacząco w roku 2006, w porównaniu z rokiem 2004 oraz W połowie JST wolne rodki na rachunku bieżącym pozostawały na wysokim poziomie, lub rosły. W większo ci JST rosły wydatki inwestycyjne oraz udział funduszy UE w tych wydatkach. Była to masowa mobilizacja JST w staraniach o fundusze unijne. Już w latach czę ć JST zauważyła, że wieloletnie planowanie przynosi korzy ci. Z perspektywy czasu widać, że wprowadzenie wieloletniego planowania finansowego i planowego zarządzania długiem w okresie kikunastu lat było bardzo ważne. Proponowali to Bitner i Cichocki w publikacji E&Y w 2008 roku. W tej samej publikacji zaproponowali pierwszy zestaw standardów zarządzania długiem.

274 274 Krzysztof S. CICHOCKI Analiza statystyczna wskaźników finansowych Korelacja pomiędzy wskaźnikami Analizę statystyczną wska ników przeprowadzono oddzielnie dla dwóch okresówś lat oraz W okresie analizowano około 90 JST, które emitowały dług (zaciągały kredyty lub emitowały obligacje) oraz korzystały ze rodków Unii źuropejskiej i z dotacji budżetu państwa. Badano korelacje pomiędzy wska nikami wymienionymi w tabeli Obejmowały one: wska nik udziału funduszy z Uź i innych funduszy zagranicznych, w wydatkach inwestycyjnych, wska nik aktualnego zadłużenia do wykonanych wydatków, wska nik opó nionego zadłużenia (o jeden rok) do wykonanych wydatków, wska nik przyrostu zadłużenia w roku t (długu netto), do wykonanych wydatków w tym samym roku t, wska nik wydatków inwestycyjnych do wydatków ogółem, wska nik wolnych rodków do wykonanych dochodówś oraz wska nik wszystkich rodków jakimi dysponowały JST (bez długu) na finansowanie inwestycji, w relacji do dochodów ogółem. Korelacje wzajemne, pomiędzy siedmioma wska nikami, na dwóch poziomach istotno ci, zbadano metodą Spearmana oraz metodą Pearsona (poszukując zależno ci liniowych) pomiędzy wszystkimi wska nikami równocze nie, dla próby około 90 JST w okresie trzech latś 2004, 2005, Wyniki przedstawiono w tabeli dla metody Spearmana oraz w tabeli dla metody Pearsona. Oddzielnie badano korelacje dla dwóch wska nikówś w6 (wolne rodki na rachunku bieżącym do dochodów ogółem) oraz w7 (dochody majątkowe oraz nadwyżka operacyjna wszystkie rodki jakimi dysponowały JST, bez długu, na finansowanie inwestycji - w relacji do dochodów ogółem). Te korelacje przedstawiono w tabeli dla metody Spearmana oraz w tabeli dla metody Pearsona. Oprócz współczynników korelacji sprawdzono także kowariancje oraz warto ci rednie i odchylenia standardowe dla wszystkich analizowanych zmiennych. Wykorzystano program statystyczny SPSS (Statistical Package for Social Sciences). Wyniki analizy wariancji i odchylenia standardowego dla metody Persona pokazano w tabeli Korelacja w okresie Badano korelacje równocze nie dla wszystkich wska ników i dla wszystkich JST. Z analizy statystycznej wynika że, dla lat , najsilniejsza jest zależno ć pomiędzy udziałem poziomu funduszy z UE w inwestycjach w r. 2004, w1, a poziomem zadłużenia w relacji do wydatków ogółem w latach 2004, 2005 i 2006, w2. Poziom rodków z Uź w r wpływa słabiej na zadłużenie w latach 2005 i Ma natomiast silny wpływ na poziom dochodów majątkowych w r.

275 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej Zdobyte fundusze UE mobilizowały JST do starania się o dotacje z budżetu państwa, do zaciągania długu oraz do wypracowywania rodków z własnego budżetu na rozpoczęte inwestycje. Silna jest także korelacja odwrotna pomiędzy dochodami majątkowymi w r a rodkami z Uź w tym samym roku. Ta silna korelacja jest podtrzymana w roku Ponadto, występuje silna zależno ć pomiędzy rodkami krajowymi (w7) w dwóch kolejnych latach 2005 i Mobilizacja rodków w r i zdobycie funduszy z budżetu państwa skutkowało staraniem się o fundusze europejskie także w roku Istotną rolę w tym procesie odegrała instytucja prefinansowania - wyprzedzającego finansowania z budżetu państwa projektów, które otrzymały pozytywną decyzję o finansowaniu tych projektów z Uź. Z analizy statystycznej wynika ponadto, że JST, które rozpoczęły proces finansowania inwestycji ze rodków Uź, kontynuowały go i pozyskiwały na realizację projektów duże rodki krajowe, z dotacji budżetu państwa, z długu i z własnego budżetu. Wska nik w5, wydatków inwestycyjnych w relacji do wydatków ogółem w r. 2004, jest silnie skorelowany z tym samym wska nikiem w latach 2005, Przyrost długu pojawiał się z jednorocznym opó nieniem w relacji do wzrostu funduszy z Uź. Zadłużnie badanych JST wzrastało natomiast po dwóch latach od wzrostu udziału funduszy Uź w inwestycyjach. Równocze nie JST (głównie gminy) zwiększały zadłużnie (dług netto) w roku, w którym otrzymały rodki z Uź (korelacja pomiędzy w3 oraz w1). JST często i w coraz większym stopniu korzystały z długu, chociaż zdarzało się, iż robiły to nieefektywnie, wiadczy o tym wysoka nadwyżka na rachunku bieżącym wielu JST. Ciekawe są też wyniki korelacji pomiędzy wska nikami w7 oraz w6 - sumą dochodów majątkowych w relacji do wydatków i wolnych rodków na finansowanie inwestycji poza długiem) do dochodów, a wolnymi rodkami na rachunku bieżącym do dochodów. Wzrost dochodów majątkowych w r jest skorelowany z tymi samymi dochodami w r Istnieje też cisły związek pomiędzy poziomem wolnych rodków w r oraz ich poziomem w r Odwrotne korelacje też są istotne. Obie potwierdzone przez korelację Pearsona, mówiącą o istnieniu zależno ci liniowej. Bardzo dużo JST pozyskiwało rodki na realizację inwestycji z Uź i budżetu państwa w kolejnych latach. Jest to potwierdzenie korelacji z badania wszystkich siedmiu wska ników. Równocze nie JST brały kredyty, w wyniku przesuwania się realizacji projektów, często zbyt wysokie, i przetrzymywały rodki na kontach, lub lokatach. Trudno mówić o jakiejkolwiek efektywno ci zarządzania długiem przez JST w okresie Negatywny arbitraż miał się bardzo dobrze. Wyniki korelacji zaprezentowano w tabeli dla metody Spearmana oraz tabeli dla metody Pearsona.

276

277 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 277 Tabela Korelacja Pearsona; okres ródło Ś opracowanie własne.

278

279 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 279 Tabela Warto ci rednie oraz odchylenie standardowe, metoda Pearsona ; lata Średnia ródłoś opracowanie własne na postawie danych z JST. Odchylenie Standardowe. W104,052574, W204,167869, W105,302749, W205,199374, W305,144087, W405,052995, W106,349096, W206,184293, W306,155855, W406,030229, W504,164088, W706,190754, W505,204843, W506,318184, W604,031158, W605,039727, W704,011813, W705,106745, N Korelacja w okresie Analizowano korelacje pomiędzy następującymi wska nikami finansowymi: wska nik aktualnej nadwyżki operacyjnej do wykonanych dochodów, wska nik opó nionej o jeden rok nadwyżki operacyjnej do dochodów, wska nik redniej nadwyżki operacyjnej (za trzy lata wstecz) do dochodów, wska nik aktualnego zadłużenia do wykonanych dochodów, wska nik opó nionego zadłużenia (o jeden rok) do wykonanych dochodów, wska nik wolnych rodków w relacji do dochodów ogółem (definicja zgodna z ufp, 2009), wska nik wydatków inwestycyjnych do wydatków ogółem, wska nik udziału funduszy z Uź i innych funduszy zagranicznych, w wydatkach inwestycyjnych, oraz wska nik całkowitej obsługi długu w relacji do dochodów ogółem (art. 243 ufp). Warto ci tych wska ników dla lat podano przykładowo dla trzech miast w Tabeli Korelacje badano dla okresu dla każdej JST oddzielnie. Ze względu na mała liczno ć próby wyniki otrzymane metodą Pearsona są cytowane

280 280 Krzysztof S. CICHOCKI tylko wtedy, gdy są one potwierdzeniem wyników uzyskanych metodą Spearmana, która bada bezpo rednią zależno ć pomiędzy zmiennymi. Podano przykładowe wyniki analizy dla trzech miast: Warszawy, Siedlec oraz małego miasta Łochowa w woj. mazowieckim. Wyniki dla metody Spearmana oraz dla metody Pearsona pokazano w tabelach oddzielnie dla każdego miasta. Z analizy korelacji wynika że, dla lat , bardzo silna jest zależno ć pomiędzy poziomem zadłużenia a nadwyżką operacyjną. Korelacja jest ujemna. Zależno ć odwrotna pomiędzy nadwyżką operacyjną a zadłużeniem jest także prawdziwa. Najsilniejsza jest zależno ć redniej nadwyżki operacyjnej (za trzy lata wstecz) do dochodów od poziomu zadłużenia w relacji do dochodów. Istotna jest także zależno ć pomiędzy nadwyżką operacyjną a zadłużeniem w danym roku oraz pomiędzy nadwyżką operacyjną w roku t, a zadłużeniem w roku t-1. Miasta, które wypracowały relatywnie wysoką nadwyżkę operacyjną, w wiekszym stopniu finansują zadania inwestycyjne z nadwyżki operacyjnej i dochodów majątkowych, a w mniejszym stopniu z długu. W JST, w których zadłużenie było wysokie, zarówno w danym roku jak i w roku poprzednim, nadwyżka operacyjna malała. Równocze nie, widać istotną, ujemną korelację pomiędzy poziomem nadwyżki operacyjnej do dochodów a udziałem funduszy Uź w wydatkach inwestycyjnych. Im wyższa nadwyżka, tym niższy udział funduszy UE w finansowaniu inwestycji. Tych zależno ci nie zaobserwowano w Warszawie. Tabela Przykładowe dane do analizy statystycznej m. st. Warszawa NO/Do NOt-1/Dot-1 NOsr/Źo r Z/Do Zt-1/Dot-1 Nrb/Do Inw/Wy OD/Do Fu UE/Inw , b d b d 0, b d 0, , , , , , b d 0, , , , , , , , b d 0, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , Siedlce NO/Do NOt-1/Dot-1 NOsr/Źo r Z/Do Zt-1/Dot-1 Nrb/Do Inw/Wy OD/Do Fu UE/Inw , b d b d 0, b d 0, , , , , , b d 0, , , , , , , , b d 0, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , Łochów NO/Do NOt-1/Dot-1 NOsr/Źo r Z/Do Zt-1/Dot-1 Nrb/Do Inw/Wy OD/Do Fu UE/Inw , b d b d 0, b d 0, , , , , , b d 0, , , , , , , , b d 0, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ródłoś opracowanie własne na podstawie wykonania budżetów miast.

281 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 281 Źane dotyczą wska ników w roku t, poza NO t-1, Do t-1, Z t-1, które dotyczą roku poprzedzającego rok t. W tabelach znak dzielenia zastąpiono znakiem podkre lenia _. Natomiast indeks t-1 zastąpiono oznaczeniem t1. Tabela Warto ci rednie oraz odchylenie standardowe wska ników dla wybranych miast; lata Warszawa rednia Odchylenie standardowe N NO_Do,064485, NOt1_Dot1,075999, NOsr_Źo r,065119, Z_Do,393998, Zt1_Dot1,377398, Nrb_Do,133498, Inw_Wy,188999, OD_Do,042155, FuUE_Inw,210985, Łochów rednia Odchylenie standardowe N NO_Do,073012, NOt1_Dot1,077715, NOsr_Źo r,079914, Z_Do,420972, Zt1_Dot1,420965, Nrb_Do,008424, Inw_Wy,273630, OD_Do,085017, FuUE_Inw,364821, Siedlce ródłoś opracowanie własne. rednia Odchylenie standardowe N NO_Do,042267, NOt1_Dot1,050240, NOsr_Źo r,049267, Z_Do,424717, Zt1_Dot1,388360, Nrb_Do,019425, Inw_Wy,194600, OD_Do,073517, FuUE_Inw,340467,

282 282 Krzysztof S. CICHOCKI Tabela Korelacja Spearmana; okres Warszawa. ródłoś opracowanie własne.

283 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 283 Tabela Korelacja Pearsona; okres Warszawa. ródłoś opracowanie własne.

284 284 Krzysztof S. CICHOCKI Tabela Korelacja Spearmana; okres Łochów. ródłoś opracowanie własne.

285 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 285 Tabela Korelacja Pearsona; okres Łochów. ródłoś opracowanie własne.

286 286 Krzysztof S. CICHOCKI Tabela Korelacja Spearmana; okres Siedlce. ródłoś opracowanie własne.

287 Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej 287 Tabela Korelacja Pearsona; Siedlce. ródłoś opracowanie własne.

288 288 Krzysztof S. CICHOCKI W Warszawie istotna jest zależno ć pomiędzy poziomem zadłużenia w roku poprzednim, a rednią nadwyżką operacyjną (za trzy lata wstecz) oraz udziałem funduszy z Uź w inwestycjach. Niska rednia warto ć nadwyżki sprawia, że konieczne jest zaciągnięcie długu na wkład własny w finansowaniu projektów, współfinansowanych z Uź. Powoduje to wzrost zadłużenia (silna jest dodatnia korelacja pomiędzy Z t-1 oraz udziałem fuź w inwestycjach dla niemal wszystkich badanych miast). Aby finansować projekty z wykorzystaniem funduszy Uź, JST muszą się zadłużać. Nie stwierdzono jednak istotnych korelacji pomiędzy poziomem zadłużenia w roku t, ani w roku t-1, z poziomem wska nika udziału inwestycji w wydatkach ogółem. Również wska nik całkowitych kosztów obsługi długu w relacji do dochodów ogółem nie był bezpo rednio skorelowany z udziałem wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem. A analizy wynika także, że występują istotnie ujemne korelacje pomiędzy zadłużeniem a nadwyżką na rachunku bieżącym (np. w Łochowie i Siedlcach). W Siedlcach silna jest także korelacja pomiędzy zadłużeniem w roku poprzednim, a nadwyżką na rachunku bieżącym. Fakt ten można interpretować jako dowód na zwiększanie efektywno ci zarządzania długiem i dążenie do zmniejszania kosztów. Im wyższe zadłużenie, także nowy dług, tym niższy poziom rodków na rachunku bieżącym i niższe koszty arbitrażu. Oczywi cie, w dużych miastach, skala budżetu i ryzyko stopy procentowej, kursu walutowego i kosztów związanych ze staraniem się o rodki w instytucjach międzynarodowych, znacznie utrudniają minimalizację kosztów arbitrażu. W niemal wszystkich analizowanych miastach istotna jest korelacja pomiędzy poziomem rodków z Uź a udziałem wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem. Miasta w dużym stopniu wykorzystują fundusze Uź do finansowania inwestycji. Tej statystycznej zależno ci nie zanotowano w Warszawie, pomimo, że w latach 2011, 2012 udział funduszy Uź w inwestycjach przekroczył 37% (tabela 11.7.). Tabela Warto ci rednie wska ników finansowych w okresie Nazwa wska nika \Lata rednie warto ci dla zbadanych 90 JST w Polsce W1Ś Udział funduszy Uź w wydatkach inwestycyjnych 5,26% 30,27% 34,91% W2Ś Zadłużenie do dochodów ogółem 16,41% 20,48% 31,82% W5Ś Wydatki inwestycyjne do wydatków ogółem 16,79% 19,94% 18,43% ródłoś opracowanie własne.

289