SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia r. COM(2016) 797 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie realizacji programu szczególnych opcji na rzecz rolnictwa regionów najbardziej oddalonych w Unii (POSEI) PL PL

2 1. WPROWADZENIE Ze względu na położenie geograficzne (oddalenie, wyspiarski charakter, mniejsze rozmiary, trudną topografię i klimat) w regionach najbardziej oddalonych występują szczególne problemy społeczno-gospodarcze związane z zaopatrzeniem w żywność i produkty rolne o zasadniczym znaczeniu dla spożycia lub produkcji rolnej. Sytuację regionów najbardziej oddalonych potwierdzono w art. 349 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W różnych obszarach polityki ustanowiono szereg szczególnych środków w celu złagodzenia istniejących trudności, wspierania rozwoju gospodarczego i społecznego oraz ułatwienia dostępu do korzyści płynących z jednolitego rynku. W tym kontekście w ramach programu szczególnych opcji na rzecz regionów oddalonych i wyspiarskich (zwanego dalej programem POSEI ) wprowadzono szczególne środki dotyczące rolnictwa. 2. PROGRAM POSEI: POCZĄTEK, ROZWÓJ I SYTUACJA OBECNA Program POSEI został utworzony dla francuskich departamentów zamorskich (Gwadelupy, Martyniki, Gujany Francuskiej, Reunion i, od 2014 r., Majotty) w 1989 r. i rozszerzony na Wyspy Kanaryjskie, Azory i Maderę w 1991 r. W 2006 r. rozporządzeniem Rady (WE) nr 247/2006 przyjętym dnia r. 1 program gruntownie zmieniono w celu optymalizacji zaopatrzenia w żywność i lokalnych produktów rolnych, stosując podejście oparte na programowaniu. Następnie zainteresowane państwa członkowskie w 2006 r. przedłożyły Komisji do zatwierdzenia kompleksowe programy. Rozporządzenie kilkakrotnie zmieniano w celu uwzględnienia przeglądu wspólnej organizacji rynków produktów rolnych w sektorach cukru i bananów z 2006 r. 2, oceny funkcjonowania reformy WPR z 2009 r. i innych przesunięć pomocy bezpośredniej w 2007 r. i 2008 r. 3. Niektóre przepisy dotyczące programu POSEI zaktualizowano w 2013 r. w ramach dostosowania do Traktatu z Lizbony. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 228/2013 przyjęto dnia r., a akt delegowany i akt wykonawczy, tj. rozporządzenie Komisji (UE) nr 179/2014 i rozporządzenie Komisji (UE) nr 180/2014, odpowiednio dnia r. i dnia r 4. Program POSEI jest finansowany przez Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG). W rozporządzeniu (UE) nr 228/2013 określono roczny pułap dla każdego państwa członkowskiego wynoszący: 278,41 mln EUR dla francuskich regionów najbardziej oddalonych, 268,42 mln EUR dla Wysp Kanaryjskich oraz 106,21 mln 1 Dz.U. L 49 z Doprowadził on do przesunięcia środków finansowych ze wspólnej organizacji rynków produktów rolnych w sektorach cukru i bananów na wdrażanie rozporządzenia (UE) nr 247/ rozporządzenie Rady (WE) nr 318/2006, Dz.U. L 58 z , s (reforma sektora cukru); rozporządzenie Rady (WE) nr 2013/2006, Dz.U. L 384 z , s (reforma sektora bananów); rozporządzenie Komisji (WE) nr 1276/2007, Dz.U. L 284 z , s (pułapy budżetowe na 2007 r.); rozporządzenie Komisji (WE) nr 674/2008, Dz.U. L 189 z , s (pułapy budżetowe na 2008 r.); rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, Dz.U. L 30 z , s ) (ocena funkcjonowania reformy WPR). 4 Dz.U. L 78 z ; akt delegowany i akt wykonawczy: Dz.U. L 63 z

3 EUR dla Azorów i Madery. Na 2013 r. sektorowi bananów przyznano w drodze wyjątku dodatkową jednorazową kwotę 40 mln EUR. W regionach najbardziej oddalonych program POSEI zastępuje środki należące do pierwszego filara WPR z wyjątkiem środków uwzględnionych we wspólnej organizacji rynków produktów rolnych w sektorach owoców i warzyw, wina oraz pszczelarstwa. Na wykresie 1 w załączniku przedstawiono przydziały środków finansowych w latach w podziale na państwa członkowskie. 3. PODSTAWA PRAWNA SPRAWOZDANIA Art. 32 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 228/2013 przewiduje, że do dnia 30 czerwca 2015 r. Komisja przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie ukazujące skutki działań zrealizowanych w ramach programu. W zastosowaniu art Komisja rozpoczęła w 2013 r. konsultacje społeczne, po których podjęto decyzję o przeprowadzeniu oceny zewnętrznej programu POSEI za lata w ramach programu sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT) w celu wniesienia wkładu w przygotowanie sprawozdania z realizacji wymaganego w art. 32 ust. 2 oraz w celu ustalenia, czy ewentualna zamiana programu może być potrzebna. Zewnętrzny podmiot oceniający (ADE: Analysis for Economic Decision) prowadził swoje prace od czerwca 2015 r. do sierpnia 2016 r. Przyjęcie niniejszego sprawozdania Komisji z realizacji uwzględnia wyniki tej oceny przeprowadzonej w ramach programu sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT), która formalnie zakończy się przygotowaniem dokumentu roboczego służb Komisji. Niniejsze sprawozdanie z realizacji dotyczy stosowania programu w latach CELE, PROGRAM I PROGRAMOWANIE Celem programu POSEI jest wniesienie wkładu w realizację następujących celów określonych w z art. 2 rozporządzenia (UE) nr 228/2013: zapewnienia zaopatrzenia regionów najbardziej oddalonych w podstawowe produkty rolne; zabezpieczenia rozwoju w dziedzinie tzw. dywersyfikacji produkcji zwierzęcej i roślinnej; oraz utrzymania rozwoju i wzmocnienia konkurencyjności tradycyjnej działalności rolniczej. W ramach programów wdrożono dwie kategorie środków, mianowicie szczególny system dostaw (SSA) i wsparcie produkcji lokalnej (SLP). Środki te muszą być zgodne z prawem Unii oraz spójne ze wspólną polityką rolną (WPR) i polityką EU w innych dziedzinach. 5 W art. tym wymaga się przeprowadzenia przeglądu przepisów rozporządzenia pod kątem ich ogólnej skuteczności i w odniesieniu do nowych ram WPR. 3

4 4.1. Szczególny system dostaw Przewiduje się dwa rodzaje wsparcia w celu zagwarantowania zaopatrzenia w podstawowe produkty rolne przeznaczone do spożycia przez ludzi lub do przetwórstwa i stanowiące środki produkcji rolnej przez zmniejszenie dodatkowych kosztów poniesionych w związku ze szczególnymi ograniczeniami: przywóz z państw trzecich: bezpośredni przywóz wybranych produktów rolnych może zostać zwolniony z mających zastosowanie należności celnych przywozowych; dostawę produktów unijnych: pomoc może być udzielana na zaopatrzenie regionów najbardziej oddalonych w produkty unijne. W rozporządzeniu (UE) nr 228/2013 określono następujące pułapy dla SSA: 72,7 mln EUR dla Wysp Kanaryjskich, 26,9 mln EUR dla francuskich regionów najbardziej oddalonych i 21,2 mln EUR dla Azorów i Madery. Ilość produktów objętych wsparciem w ramach SSA ustala się każdego roku w oparciu o prognozy sporządzane przez zainteresowane państwa członkowskie. SSA nie może szkodzić lokalnej produkcji i jej wzrostowi Wsparcie produkcji lokalnej SLP przeznaczone jest na lokalną produkcję oraz lokalne przetwórstwo i wprowadzanie do obrotu lokalnych produktów rolnych. Program POSEI obejmuje dwa rodzaje SLP: środki na rzecz produkcji tradycyjnej, która odpowiada historycznym sektorom eksportowym (takim jak sektor bananów w Indiach Zachodnich i na Wyspach Kanaryjskich); środki na rzecz tzw. produktów objętych dywersyfikacją, zasadniczo przeznaczonych do spożycia lokalnego (owoce, warzywa i produkcja zwierzęca). Zasada wzajemnej zgodności ma zastosowanie do płatności przyznawanych rolnikom w ramach WPR i ustanawia związek między danymi płatnościami a przestrzeganiem przez rolników zbioru regulacji UE dotyczących środowiska oraz zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt i zdrowia roślin Programowanie środków przez państwa członkowskie W programie POSEI środki zarówno w ramach SSA, jak i SLP są szczegółowo określone w poszczególnych programach. W związku z tym każdy program krajowy jest dość szczegółowy i odzwierciedla priorytety wynikające z decyzji podjętej przez organy krajowe w odniesieniu do danego sektora rolnego w ścisłej współpracy z zainteresowanymi stronami. Priorytety te można dostosowywać corocznie z uwzględnieniem wyrażanych potrzeb poprzez wprowadzenie zmian w programie (art. 40 rozporządzenia (UE) nr 180/2014). Do dnia 30 września każdego roku państwa członkowskie przedkładają roczne sprawozdanie dotyczące realizacji ich programów w roku poprzednim (art. 39 ust. 1) Program POSEI we Francji SSA jest głównie ukierunkowany na towary rolne przeznaczone dla lokalnego przemysłu przetwórstwa paszowego i przemysłu przetwórstwa rolno-spożywczego (26,9 mln EUR w 2014 r., 10 % przydziału EFRG na program POSEI). Głównym 4

5 beneficjentem SSA jest Reunion, a kolejne miejsca zajmują Gwadelupa i Martynika. SLP obejmuje grupę środków mających na celu wspieranie różnych części łańcucha wartości: wsparcie przeznaczone (i) dla sektora bananów (129,1 mln EUR przydzielonych w 2014 r.), (ii) dla sektora cukru/trzciny/rumu (74,86 mln EUR), (iii) na produkty roślinne objęte dywersyfikacją (14 mln EUR), (iv) na produkcję zwierzęcą (31,55 mln EUR) oraz (v) na pomoc techniczną (2 mln EUR). W budżecie SLP w ramach POSEI pochodzącym z EFRG 81,2 % środków przydzielono na produkcję tradycyjną (51,3 % na banany i 30 % na trzcinę/cukier/rum). Od 2009 r. Francja przydziela dodatkowe finansowanie krajowe (40 mln EUR) wyłącznie na środki dywersyfikacji w ramach SLP Program POSEI w Hiszpanii SSA dotyczy głównie produktów rolnych przeznaczonych do przetwórstwa i do bezpośredniego spożycia przez ludzi (66,9 mln EUR przydzielonych na 2014 r., 25 % przydziału z EFRG na POSEI, największy udział SSA/SLP w regionach najbardziej oddalonych). Pod względem celów i zarządzania SSA jest raczej niezwiązany ze środkami w ramach SLP. SLP obejmuje 3 grupy środków: wsparcie dla (i) sektora owoców i warzyw (35,7 mln EUR), (ii) sektora bananów (141,1 mln EUR) i (iii) produkcji zwierzęcej (24,7 mln EUR). W budżecie SLP w ramach POSEI pochodzącym z EFRG 72 % środków przydzielono na produkcję tradycyjną (71 % na banany i 1 % na pomidory przeznaczone na wywóz). Hiszpania przydziela dodatkowe finansowanie krajowe (w ramach SLP), które zmniejszyło się z 46,5 mln EUR w 2009 r. do 17,3 mln EUR w 2014 r Program POSEI w Portugalii Portugalski program obejmuje dwa dość znacznie różniące się podprogramy, jeden dla Azorów (76,7 mln EUR w 2014 r.), drugi dla Madery (29,5 mln EUR) 7. Na Azorach SSA dotyczy głównie zbóż i innych produktów ubocznych przeznaczonych dla przemysłu paszowego oraz sektora produkcji zwierzęcej; na Maderze SSA również dotyczy głównie, chociaż w mniejszym stopniu, surowców paszowych i obejmuje produkty przeznaczone do spożycia przez ludzi. Ogólny przydział środków w ramach SSA na 2014 r. wynosi 16,32 mln EUR (15,5 % przydziału EFRG na POSEI). SLP na Azorach obejmuje pięć środków: wsparcie przeznaczone (i) na produkcję zwierzęcą (57,04 mln EUR), (ii) na lokalną produkcję roślinną (10,71 mln EUR), (iii) dla przetwórstwa (1,18 mln EUR), (iv) na wprowadzanie do obrotu (1,35 mln EUR) oraz (v) na pomoc techniczną (0,5 mln EUR). W budżecie SLP w ramach POSEI pochodzącym z EFRG 81,1 % środków przydzielono na produkcję tradycyjną (produkcję mleka i mięsa). SLP na Maderze obejmuje trzy główne środki: (i) podstawowe wsparcie dla rolników (6,5 mln EUR), wsparcie dla (ii) łańcucha wartości produkcji rolnej i 6 Wydaje się, że spadek ten wpłynął negatywnie na niektóre sektory, w których odsetek pomocy krajowej w ramach wsparcia POSEI jest wysoki (pomidory przeznaczone na wywóz, produkcja zwierzęca). 7 Podziału kwoty wynoszącej 106,21 mln EUR na 2 podprogramy dokonały władze krajowe. 5

6 zwierzęcej (11 mln EUR) oraz wsparcie na (iii) wprowadzanie do obrotu produktów lokalnych (1,6 mln EUR). W całkowitym budżecie SLP w ramach POSEI pochodzącym z EFRG 57 % środków przydzielono na produkcję tradycyjną (produkcję bananów i wina) Podsumowanie programów Strategiczne decyzje państw członkowskich dotyczące udziału SSA/SLP są dość odmienne, jak wyraźnie wskazano w załączniku na wykresie 2 w odniesieniu do SSA i na wykresie 3 w odniesieniu do SSA i SLP. W przypadku SSA na Azorach i we francuskich regionach najbardziej oddalonych skoncentrowano się na zbożach oraz na innych produktach ubocznych przeznaczonych dla sektora paszowego. Na Wyspach Kanaryjskich, gdzie SSA ma największe znaczenie (25 % przydziału w ramach POSEI), i na Maderze również skoncentrowano się na produktach przeznaczonych do bezpośredniego spożycia przez ludzi oraz na wsparciu przetwórstwa. We wszystkich regionach najbardziej oddalonych SLP dotyczy głównie tradycyjnych sektorów wywozu, których udział w całkowitym budżecie przeznaczonym na środki SLP w latach wynosi 75 %. Duży udział tych sektorów w przydziale środków finansowych w całym okresie sprawozdawczym stanowi potwierdzenie, że państwa członkowskie traktują ich utrzymanie priorytetowo. W większości przypadków produkcja tradycyjna utrzymuje swój przydział w tym okresie, poza przypadkiem mleka na Azorach, w którym przydział wzrósł o 10 %. Ogólny budżet na produkty objęte dywersyfikacją wzrósł w większości regionów najbardziej oddalonych od 2014 r. o 34 %, pozostał jednak na stałym poziomie na Wyspach Kanaryjskich, a na Maderze uległ zmniejszeniu. 5. WYKONANIE FINANSOWE Całkowite wykonanie utrzymuje się na wysokim poziomie, jak wynika z rocznych sprawozdań z realizacji przedstawianych przez państwa członkowskie: wzrosło ono z 72 % w 2006 r. do 99 % w 2014 r. w Hiszpanii, z 86 % do 98 % we Francji oraz z 96 % w 2007 r. do 98 % w 2014 r. w Portugalii. Szczegółowe dane dotyczące wydatków z przydziału finansowego na lata przedstawiono w załączniku w tabeli OCENA PROGRAMU 6.1. Zagwarantowanie dostaw produktów rolnych Programy POSEI zagwarantowały dostawy produktów specjalnie wybranych przez regiony najbardziej oddalone w ramach ograniczonego budżetu SSA oraz przyczyniły się do zmniejszenia kosztów dodatkowych. W okresie objętym przeglądem prognozowane bilanse dostaw w ramach SSA określone przez państwa członkowskie zostały niemal w całości wykorzystane na dostawy produktów z Unii, a nie z państw trzecich, z wyjątkiem Wysp Kanaryjskich i, w mniejszym stopniu, Madery. Analiza sytuacyjna w odniesieniu do zbóż i mleka w proszku wskazuje, że wsparcie w ramach SSA powoduje zmniejszenie kosztów dodatkowych związanych z sytuacją największego oddalenia na poziomie %. 6

7 6.2. Spójność między SSA i SLP Zasadniczo instrumenty SSA i SLP wdrażano w sposób spójny. W większości przypadków produkty wspierane w ramach SSA są inne niż produkty wspierane w ramach SLP. W związku z tym nie zachodzi między nimi konkurencja. W kilku sytuacjach, w których występuje możliwość konkurencji, tak jak w przypadku mięsa na Wyspach Kanaryjskich, produkty lokalne wspierane w ramach SLP otrzymują większe wsparcie niż produkt wspierany w ramach SSA Utrzymanie działalności rolnej Wsparcie w ramach programu POSEI ułatwiło utrzymanie działalności w zakresie produkcji rolnej pod względem wielkości, powierzchni i, w mniejszym stopniu, liczby rolników w większości sektorów, a także zapewniło zatrudnienie ok osób oraz nakłady pracy wynoszące RJR 8 w całym łańcuchu wartości produkcji we wszystkich regionach najbardziej oddalonych. Program POSEI zapewnił również znaczne wsparcie dochodów. Programy skutecznie zaspokoiły większość szczególnych potrzeb (o ile nie wszystkie takie potrzeby) w całym okresie sprawozdawczym, nawet jeżeli tego rodzaju rozwiązania są lepiej dostosowane do niektórych regionów niż do innych, biorąc pod uwagę zarówno rodzaj potrzeby, jak i budżetowe znaczenie działalności produkcyjnej. W podziale wsparcia w ramach POSEI wśród beneficjentów wystąpiły znaczne różnice, co można wyjaśnić od dawna ugruntowanymi, tradycyjnymi strukturami rolniczymi. Wydaje się, że wsparcie w ramach POSEI ma ograniczony wpływ na poprawę konkurencyjności, ponieważ wsparcie dotyczy głównie ograniczenia kosztów operacyjnych. Wsparcie na działania mające na celu wzmocnienie konkurencyjności odnośnych sektorów rolnych zapewniają jednak inne instrumenty wsparcia, szczególnie Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) Produkcja tradycyjna W sektorze bananów program POSEI przyczynił się do utrzymania produkcji w czterech regionach najbardziej oddalonych. Powierzchnie produkcyjne pozostały bez zmian na Martynice i Maderze, a na Gwadelupie zwiększały się o 3,2 % rocznie. Wielkość produkcji utrzymywała się na stałym poziomi na Wyspach Kanaryjskich i Maderze, a wzrosła na Martynice (o 4,3 % rocznie) i Gwadelupie (o 8,6 %). Podejmowane działania dotyczyły w szczególności zmniejszenia kosztów produkcji i promocji norm jakości, strategii wprowadzania do obrotu i stosowania oznakowania produktów (m. in. Plátano de Canarias, banane française ). Ponadto podjęto działania w celu zmniejszenia stosowania pestycydów, np. w ramach Planu na rzecz zrównoważonej produkcji bananów w Indiach Zachodnich. W sektorze tym obawy budzą obecne i przyszłe negocjacje z państwami trzecimi, głównie z Ameryki Łacińskiej, które dotyczą dostępu do unijnego rynku na podstawie preferencyjnych taryf bananów wyprodukowanych w regionach posiadających tańszą siłę roboczą. W sektorze cukru wsparcie w ramach programu POSEI przyczyniło się do utrzymania produkcji i powierzchni gruntów pod uprawą. Liczba producentów spadła w okresie sprawozdawczym, przy czym jednocześnie nastąpiło zwiększenie średniej wielkości gospodarstw. Program POSEI zapewnia głównie wsparcie cen 8 Roczna jednostka robocza. 7

8 trzciny cukrowej płaconych producentom, podczas gdy program rozwoju obszarów wiejskich i działalność badawcza skupiają się na zagadnieniach związanych z konkurencyjnością (na przykład ponownym sadzeniu, wprowadzaniu nowych odmian i praktykach gospodarki rolnej). W sektorze podkreśla się zasadnicze znaczenie utrzymania upraw trzciny cukrowej, nawet przy rozwijaniu w tych gospodarstwach dodatkowej działalności rolniczej, ze względu na społecznogospodarczy wpływ tej produkcji, zwłaszcza na Gwadelupie i Reunion. W sektorze tym obawy budzi zniesienie kwot cukru w 2017 r. i trwające negocjacje z państwami trzecimi dotyczące dostępu do unijnego rynku dla specjalnego cukru produkowanego również w regionach najbardziej oddalonych. Pomimo planu restrukturyzacji rozpoczętego w 2009 r. obszar bazowy produkcji pomidorów przeznaczonych na wywóz na Wyspach Kanaryjskich znacznie się zmniejszył, z 2478 ha w 2006 r. do 787 ha w 2014 r. Sektor ten stracił swoją główną przewagę komparatywną opartą na koncentracji wywozu na rynki europejskie podczas miesięcy zimowych w wyniku konkurencji ze strony Maroka, kontynentalnej Hiszpanii i nowej produkcji z Europy Północnej i Środkowej. Udział w rynku wyraźnie zmalał. Niedawno, w 2016 r., wprowadzono nowy plan, który ma na celu utrzymanie obecnych obszarów i produkcji. Program POSEI przyczynił się do utrzymania produkcji mleka na Azorach. O ile ogólna liczba gospodarstw rolnych specjalizujących się w produkcji mleka spada (-3 % rocznie), to spadek ten jest niższy niż w UE (-5 %). Pomimo spadku liczby gospodarstw mleczarskich produkcja wzrosła, głównie dlatego, że zwiększyła się średnia liczba krów w gospodarstwie. Waloryzacja świeżego lokalnego mleka jest raczej niska, można ją jednak poprawić w oparciu o jakość mleka lub wizerunek regionu. W sektorze tym szczególne obawy budzą skutki zniesienia kwot mleka w 2015 r. Program POSEI przyczynił się również do utrzymania sektora mięsnego na Azorach, który tradycyjnie jest ściśle związany z produkcją mleka; produkcja wzrosła w trakcie ostatnich lat okresu sprawozdawczego. Obszary przeznaczone do produkcji wołowiny zwiększyły się od 1999 r. ponad dwukrotnie, przy czym wzrosła również liczba zwierząt w sektorze wołowiny. W okresie sprawozdawczym utrzymano prawie na tym samym poziomie produkcję wina na Maderze, zarówno pod względem wielkości produkcji, jak i obszarów pod uprawą (-1,1 %) Produkcja objęta dywersyfikacją Poziom wspieranej produkcji zwierzęcej i roślinnej objętej dywersyfikacją ustabilizował się w okresie sprawozdawczym (pod względem ilości) z pewnymi wyjątkami (takimi jak drób na Gwadelupie, owoce i warzywa na Martynice, wieprzowina i wołowina na Maderze i sektor wina). Lokalna produkcja objęta dywersyfikacją pokryła % (maksimum) zapotrzebowania na produkty mięsne i mleczarskie (jednakże wskaźnik ten wynosi %, jeśli wziąć pod uwagę produkty świeże) i około 40 % zapotrzebowania na owoce i warzywa (jednak prawie 80 % na Reunion i ponad 90 % w Gujanie). Ogólnie rzecz biorąc, w przypadku większości produktów lokalna produkcja objęta dywersyfikacją została w okresie sprawozdawczym utrzymana. W odniesieniu do całego łańcucha wartości stosowano różne środki wsparcia, zwłaszcza dotyczące przetwórstwa i wprowadzania do obrotu. We francuskich 8

9 regionach najbardziej oddalonych i na Maderze udział środków wspierających przetwórstwo i lokalne wprowadzanie do obrotu jest znacznie większy niż udział wsparcia produkcji. Wsparcie było bardziej ukierunkowane na produkcję na Wyspach Kanaryjskich i Azorach. Wydaje się, że niektóre lokalne rodzaje produkcji podlegały presji ze strony taniego przywozu, co dotyczyło zwłaszcza presji na produkcję zwierzęcą ze strony przywozu mięsa mrożonego lub presji na produkcję owoców i warzyw na Martynice, Gwadelupie i Wyspach Kanaryjskich. We wszystkich regionach najbardziej oddalonych wyzwaniem było stworzenie skutecznych organizacji producentów i narzędzi przetwórczych oraz uzyskanie możliwości zapewnienia rynku zbytu dla lokalnej produkcji na lokalnym rynku w środowisku silnej konkurencji ze strony tańszych produktów przywożonych Wkład w realizację celów WPR Program POSEI przyczynił się do realizacji ogólnych celów WPR. Wsparcie w ramach programu POSEI ułatwiło utrzymanie poziomu produkcji w większości sektorów, wspierając tym samym w znaczący i stabilny sposób dochody rolników, a więc również rentowną produkcję żywności. W niektórych regionach najbardziej oddalonych zrównoważone zarządzanie uwzględnia się głównie w ramach wymagań w zakresie wzajemnej zgodności, co doprowadziło do stosowania praktyk zrównoważonego rolnictwa. Programy POSEI umożliwiają w szczególności wspieranie działalności produkcyjnej prowadzonej na bardziej oddalonych obszarach, przyczyniając się do zapewnienia zrównoważonego rozwoju terytorialnego. Pomiędzy programami POSEI a programami rozwoju obszarów wiejskich istnieje wyraźna spójność. Ma to zasadnicze znaczenie dla realizacji celów WPR ze względu na ścisłą współzależność obu rodzajów wsparcia. Stwierdzono występowanie szeregu synergii między programem POSEI i programem rozwoju obszarów wiejskich (w zakresie szkolenia, rozpoczynania działalności przez młodych rolników i inwestycji wspieranych w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich oraz produkcji wspieranej w ramach programu POSEI). Spójność ze wsparciem krajowym, innymi środkami w ramach WPR (dotyczącymi wina oraz owoców i warzyw) i Europejskim Funduszem Rozwoju Regionalnego (EFRR) jest również wyraźna. Należałoby jednak poprawić komplementarność z działaniami objętymi wspólną organizacją rynków produktów rolnych w sektorze owoców i warzyw Znaczenie programu POSEI Przeprowadzono analizę w celu określenia możliwości zaspokojenia szczególnych potrzeb regionów najbardziej oddalonych poprzez obecne środki WPR (system płatności podstawowej wprowadzony w ramach reformy WPR z 2013 r.). Z analizy tej wynika, że te potrzeby regionów najbardziej oddalonych nie zostaną w pełni zaspokojone poprzez obecne środki WPR. Bez specjalnego programu POSEI ryzyko zaniechania produkcji mogłoby negatywnie wpłynąć na zaspokojenie tak szczególnych potrzeb jak potrzeby związane z zatrudnieniem, kwestiami środowiskowymi lub wymiarem terytorialnym regionów najbardziej oddalonych Europejska wartość dodana Jak już wskazano w pkt 6.5, obecne instrumenty WPR nie są w pełni przystosowane do regionów najbardziej oddalonych; program POSEI jest odpowiedni do rozwiązywania problemów określonych w art. 349 Traktatu, w szczególności 9

10 poprzez zasadę programowania, która pozwala na szybką reakcję poprzez dostosowanie pomocy do konkretnych sytuacji. Na poziomie założeń polityki wartość dodaną UE ocenia się głównie pozytywnie pod względem uznania na szczeblu UE, że regiony najbardziej oddalone stoją w obliczu szeregu wspólnych poważnych przeszkód, które wymagają szczególnych środków, zgodnie z art. 349 Traktatu. Program POSEI okazał się również cenny ze względu na wdrożenie wymogów w zakresie jakości i środowiska. Na poziomie opracowywania i realizacji programów okazał się on także pozytywny pod względem elastyczności pozostawionej państwom członkowskim dla określania swoich programów w oparciu o szczególne potrzeby przy jednoczesnym uwzględnieniu wspólnych celów ogólnych, co przyczyniło się do spójności pomiędzy różnymi programami. Ponadto program sprzyjał również kulturze zarządzania opartego w większym stopniu na wynikach Administrowanie i zarządzanie programem Administrowanie i zarządzanie programami POSEI uległo z czasem poprawie, w szczególności dzięki uproszczeniom wprowadzonym rozporządzeniem (UE) nr 180/2014 w odniesieniu do dokonywania zmian w środkach. Roczne sprawozdania z realizacji, które obejmują między innymi wskaźniki dotyczące celów regulacyjnych, również uległy poprawie, szczególnie w ostatnich latach, nawet jeśli różnice między poszczególnymi regionami najbardziej oddalonymi (pod względem formatu, szeregów czasowych, grup produktów itp.) utrzymują się. Rozwój elektronicznego systemu zarządzania zmniejszył obciążenie administracyjne, szczególnie w przypadku SSA. Strategię w odniesieniu do każdego sektora produkcji i do szczególnej sytuacji rolnictwa każdego z regionów najbardziej oddalonych należy jednak w programie opisać bardziej szczegółowo, w tym przez dalsze opracowanie szczegółowych wskaźników przedstawianych w rocznych sprawozdaniach z realizacji. Zawartość rocznych sprawozdań z realizacji, jak określono w art. 39 ust. 1 tego rozporządzenia, należy wyraźnie określić i uprościć w celu ułatwienia procesu sprawozdawczości Wyniki ogólne Wszystkie problemy występujące w regionach najbardziej oddalonych, określone w art. 349 Traktatu, są bezpośrednio rozwiązywane w ramach programów POSEI poprzez znaczący wkład w dochody rolników. Oddalenie i wyspiarski charakter, które wiążą się z wyższymi kosztami transportu, są bezpośrednio uwzględniane poprzez wsparcie w ramach SSA. Ponadto w regionach najbardziej oddalonych istnieją oddalone obszary lub wyspy, dla których wsparcie w ramach SLP ma zasadnicze znaczenie w celu utrzymania działalności rolniczej i rentowności całego sektora. Złożona topografia ogranicza grunty rolne, co wiąże się z mniejszymi rozmiarami gospodarstw rolnych, prowadzi do wyższych kosztów produkcji i stanowi przeszkodę w osiągnięciu korzyści skali. Niewielkie rozmiary odnośnych obszarów sprawiają, że grunty orne stanowią rzadkość. Niektóre regiony najbardziej oddalone są często narażone na niekorzystne zjawiska klimatyczne mające wpływ na produkcję rolną. Program POSEI jest szczególnie dostosowany do rozwiązywania tych trzech ostatnich problemów, w szczególności poprzez udzielanie lokalnym producentom wsparcia powiązanego z produkcją, a także wzmocnienie całego 10

11 łańcucha wartości w tych trudnych sytuacjach. W przypadku wystąpienia poważnego niekorzystnego zdarzenia można również w programie szybko wprowadzić zmiany. Synergia i komplementarność, w szczególności z programem rozwoju obszarów wiejskich i wsparciem krajowym, przyczyniają się do wzmocnienia efektów tych programów. 7. ZALECENIA 7.1. Proponowane zmiany w rozporządzeniu UE Biorąc pod uwagę ocenę programu zawartą w pkt 6, uznaje się, że zmiana podstawowego rozporządzenia (UE) nr 228/2013 nie jest konieczna. Jak już wskazano w pkt 6.7, w celu poprawy procesu sprawozdawczego należy zmienić rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 180/2014, aby wyjaśnić i uprościć wykaz elementów określonych w art. 39 ust. 1, które uwzględnia się w sprawozdaniu rocznym Zalecenia dla państw członkowskich W swoich programach państwa członkowskie powinny określić bardziej wyraźną strategię, podkreślić cele ogólne oraz określić ilościowo cele szczegółowe poprzez zastosowanie odpowiednich wskaźników. Strategia ta powinna (i) podkreślać specyfikę rolnictwa i struktury gospodarstw rolnych w każdym regionie najbardziej oddalonym, (ii) określać wkład w realizację celów WPR, szczególnie w zakresie zrównoważonej produkcji oraz (iii) wyjaśniać komplementarność między SSA a SLP, między POSEI, programem rozwoju obszarów wiejskich, pomocą krajową oraz wspólną organizacją rynków produktów rolnych, szczególnie w odniesieniu do owoców i warzyw. Dalsze wzmocnienie spójności z programami rozwoju obszarów wiejskich powinno również sprzyjać konkurencyjności. Państwa członkowskie powinny zwrócić szczególną uwagę na podział wsparcia między różne rodzaje gospodarstw rolnych lub sektorów w niektórych regionach najbardziej oddalonych, aby złagodzić różnice w dochodach między beneficjentami i sektorami oraz poprawić zaspokajanie szczególnych potrzeb. Państwa członkowskie powinny dalej rozwijać praktyki zrównoważonego rolnictwa, w szczególności poprzez wzmocnienie konkurencyjności pozacenowej 9 ; obejmuje to szereg elementów, takich jak jakość produktu (produkcja ekologiczna lub inny rodzaj oznakowania i certyfikacji), stosowanie odpowiednich osiągnięć technologicznych, wymogi środowiskowe itd. Zaleca się dalszy rozwój różnicowania produktów poprzez konkurencyjność pozacenową (w przypadku brązowego cukru, bananów ze zrównoważonych upraw, świeżego mleka, wina objętego chronioną nazwą pochodzenia itd.) w porównaniu z tradycyjnymi towarami, w przypadku których regiony najbardziej oddalone nie mają żadnej przewagi komparatywnej. Można 9 Konkurencyjność pozacenowa lub strukturalna polega na zdolności do wyróżnienia produktów lub usług poprzez przewagi komparatywne inne niż cena. Przewagę konkurencyjną tego rodzaju buduje się w oparciu o postrzeganie podaży przez klientów. 11

12 również zwiększyć wymianę dobrych praktyk z innymi regionami najbardziej oddalonymi. Należy udoskonalić sprawozdawczość, zwłaszcza w celu przeprowadzania lepszej oceny zgodności z celami, w tym w ramach SSA, oraz przedstawiania lepszego opisu sytuacji sektora rolnego i jego rozwoju, w tym monitorowania cen i pozycji konkurencyjnej produkcji lokalnej w odniesieniu do przywozu. W sprawozdaniach należy lepiej przedstawiać wskaźniki efektywności. Państwa członkowskie powinny przekazywać więcej informacji dotyczących wsparcia krajowego wprowadzanego zgodnie z art. 23 rozporządzenia (UE) nr 228/2013. Powinny one również zapewniać faktyczne płatności z tytułu dodatkowego wsparcia krajowego (art. 23 ust. 2), zwłaszcza jeśli stanowi ono duży odsetek całkowitego przydziału. 8. WNIOSKI Wydaje się, że ogólne wyniki programów POSEI w latach są raczej pozytywne, zwłaszcza w zakresie ich zdolności do uwzględniania szczególnych problemów w rolnictwie związanych ze szczególnym położeniem geograficznym regionów najbardziej oddalonych, jak wskazano w art. 349 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej: stosowanie SSA spowodowało zmniejszenie różnicy w cenach produktów wspieranych w regionach najbardziej oddalonych w porównaniu z częścią kontynentalną odnośnych państw, a stosowanie SLP ułatwiło utrzymanie działalności w zakresie produkcji rolnej. Wydaje się, że program POSEI ma zasadnicze znaczenie dla utrzymania produkcji tradycyjnej oraz tzw. produkcji objętej dywersyfikacją w tych regionach oraz zapewnienia wystarczającego zaopatrzenia w produkty rolne. Program POSEI jest zgodny z nowymi celami WPR, jednak nie należy go zastępować nowymi zasadami WPR z 2013 r. (płatnościami bezpośrednimi). W przeciwnym wypadku ryzyko zaniechania produkcji mogłoby negatywnie wpłynąć na zatrudnienie, kwestie środowiskowe lub wymiar terytorialny regionów najbardziej oddalonych. W związku z tym zaleca się utrzymanie obecnie obowiązującego rozporządzenia podstawowego. Należy zmienić rozporządzenie wykonawcze w celu wyraźnego określenia i uproszczenia kwestii dotyczących sprawozdawczości w ramach programów. Państwa członkowskie powinny uwzględnić także wyniki i zalecenia przedstawione w niniejszym sprawozdaniu w celu dostosowania swoich programów, tak aby zapewnić dalszą poprawę skuteczności stosowania środków i opracowywania programów oraz wzmocnić komplementarność z innymi rodzajami wsparcia w ramach WPR, w szczególności w celu zwiększenia konkurencyjności produkcji lokalnej. Załącznik: Podział przydziału finansowego oraz podział środków w ramach SSA na rodzaje ostatecznego wykorzystania. 12