Niewykorzystana możliwość ustanowienia standardów ochronnych na terytorium całej Unii Europejskiej

Transkrypt

1 Niewykorzystana możliwość ustanowienia standardów ochronnych na terytorium całej Unii Europejskiej Informacja dla Członków Parlamentu Europejskiego w sprawie Dyrektywy Rady, dotyczącej minimalnych standardów postępowania w kwestii przyznawania i pozbawiania statusu uchodźcy. Luty 2005 Amnesty International EU Office Rue d Arlon B-1000 Brussels Tel Fax amnesty@aieu.be

2 Informacja dla Członków Parlamentu Europejskiego w sprawie Dyrektywy Rady, dotyczącej minimalnych standardów postępowania w kwestii przyznawania i pozbawiania statusu uchodźcy. W dniu 19 listopada 2004 roku Rada potwierdziła polityczną zgodę na przyjęcie Dyrektywy o procedurach azylowych, opracowanej w kwietniu 2004 roku, przekładając na późniejszy termin przyjęcie wspólnej listy «bezpiecznych krajów pochodzenia». Obecnie zwrócono się do Parlamentu Europejskiego o konsultację w sprawie tego tekstu zatem Amnesty International chciałaby wykorzystać nadarzającą się okazję i zwrócić Państwa uwagę na nasze główne wątpliwości, dotyczące Dyrektywy w bieżącym brzmieniu (proszę zauważyć, że opieramy się na tekście poprawionego projektu 14203/04 ASILE 64, datowanego na 9 listopada 2004 roku). Amnesty International śledziła z dużym zainteresowaniem proces przygotowywania ww. Dyrektywy, prowadzący do zeszłorocznego porozumienia politycznego, i na bieżąco dostarczała komentarzy na jego temat. Nasza organizacja uważa jednak ostateczny wynik negocjacji, w formie porozumienia, za szczególnie niezadowalający w obszarze najniższych wspólnych standardów, ponieważ wdrożenie niektórych spośród nich pociągnęłoby za sobą ryzyko naruszeń prawa międzynarodowego. Jednocześnie warto zauważyć, że podczas procesu negocjacyjnego Amnesty International, wraz z innymi organizacjami pozarządowymi, wyrażała swoje zaniepokojenie tą kwestią, wzywając do wycofania Dyrektywy. Podczas ostatniej rundy konsultacji, zanim Unia Europejska przeszła do drugiej fazy procesu formułowania wspólnego europejskiego systemu azylowego, Amnesty International prezentuje swoje uwagi Parlamentowi Europejskiemu w nadziei, że znajdą one odzwierciedlenie w raporcie dla Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (LIBE). Niewykorzystana możliwość ustanowienia standardów ochronnych na terytorium całej Unii Europejskiej. Dyrektywa o procedurach azylowych jest pierwszym legalnie wiążącym instrumentem tego rodzaju oraz istotnym krokiem w kierunku wspólnego europejskiego systemu azylowego. Celem tego instrumentu jest zmniejszenie różnic pomiędzy przyjętymi przez kraje członkowskie procedurami przyznawania i pozbawiania statusu uchodźcy. Poprzez ustanowienie minimalnych standardów w tym zakresie na obszarze UE, gwarantujących skuteczność procedur, celem wyjściowym Dyrektywy było także stworzenie porównywalnego poziomu ochrony na terytorium całej Europy. Amnesty International ma wrażenie, że lata wytężonych negocjacji wypaczyły ten pierwotny projekt. Aktualne brzmienie tekstu zezwala na wprowadzenie dużej liczby istotnych wyjątków i ograniczeń, co umożliwia krajom członkowskim obniżenie ich dotychczasowych standardów proceduralnych i/lub wycofanie się ze swoich zobowiązań odnośnie rozpatrywania wniosków o azyl. Tego rodzaju zapisy, odzwierciedlone w wielości procedur i praktyk, doprowadziły w końcu do stworzenia katalogu najgorszych praktyk krajowych, który poważnie podważa wiarygodność procesu harmonizacji polityki azylowej UE. Ponadto treść niektórych, zawartych w Dyrektywie, klauzul wzbudza poważne wątpliwości w odniesieniu do powszechnie akceptowanych zasad międzynarodowych praw człowieka i prawa uchodźców. 1. Zawarte w Dyrektywie ogólne gwarancje proceduralne dotyczące rozpatrywania wniosków o azyl mogą pozostać martwym zapisem Amnesty International obawia się, że ogólne gwarancje proceduralne, zawarte w Dyrektywie (rozdział II, artykuły 5-22) pozostaną w praktyce jedynie martwym zapisem wobec faktu, że oddziaływanie przewidywanych gwarancji i środków ochronnych jest osłabiane przez liczne wyjątki od ich stosowania. Żałujemy, że rozległe podstawy zastosowania procedur przyspieszonych, procedur specjalnych oraz procedur niedopuszczalności (artykuły 23-25) umożliwiają obejście każdego z podstawowych środków Rue d Arlon 37-41, b.10, B-1000 Brussels, Belgium Stowarzyszenie Amnesty International Tel Fax ul. Piękna 66a m 2, Warszawa, Polska amnesty-eu@aieu.be - Web site : tel

3 ochronnych za pomocą licznych wyjątków, zwłaszcza w przypadkach gdy wnioski o przyznanie statusu uchodźcy uznawane są za bezpodstawne lub składane są na granicy państwa. Biorąc pod uwagę szeroką definicję pojęcia ewidentnie nieuzasadnionego wniosku o nadanie statusu uchodźcy (które potencjalnie ma zastosowanie w 16 różnych kategoriach), Amnesty International obawia się, że ponad 80% złożonych wniosków o nadanie statusu uchodźcy zostanie poddanych przyspieszonej procedurze, co może skutkować rutynowym stosowaniem gwarancji proceduralnych poniżej uznawanych standardów. Ponadto Amnesty International ubolewa nad coraz częstszym utożsamianiem unijnych regulacji dotyczących azylu oraz tych, które odnoszą się do imigrantów, jak również nad wypaczeniem głównego celu Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego, jakim jest ochrona osób uciekających przed prześladowaniami, w kierunku wykorzystania go do kontroli napływu imigrantów. Taką tendencję wykazują jasno artykuły, dotyczące procedur przekraczania granic (artykuł 35), które przewidują interwencję innych organów decyzyjnych, aniżeli ciała zajmujące rozpatrywaniem wniosków o nadanie statusu uchodźców, wskazywanych przez artykuł 3A. Skutkiem będzie sytuacja, w której urzędnicy służb granicznych będą de facto zaangażowani w oszacowanie stopnia zasadności i umotywowania wniosku o azyl, mimo że nie posiadają w tej sferze odpowiednich kwalifikacji. 2. Dyrektywa nie zawiera odpowiednich gwarancji, umożliwiających odwołanie się od decyzji władz przez cudzoziemców ubiegających się o status uchodźcy Amnesty International jest zaniepokojona faktem, że - pomimo nawiązań do zobowiązań państw członkowskich, wynikających z prawa międzynarodowego Dyrektywa nie precyzuje w sposób jednoznaczny praw cudzoziemców, ubiegających się o azyl, do pobytu lub ubiegania się o prawo pobytu w kraju, w którym starają się oni o nadanie statusu uchodźcy, do momentu rozstrzygnięcia procedury odwoławczej. Ta kwestia została pozostawiona w indywidualnej gestii krajów członkowskich. Prawo do pobytu jest istotne z punktu widzenia skuteczności nadzoru sądowego. Zauważył to Europejski Trybunał Praw Człowieka w kontekście zagrażającego ryzyka naruszenia artykułu 3 ECHR. Amnesty International nieustannie przypominała, że wyjątki, umożliwiające krajom członkowskim uprawomocnienie nakazów deportacji bez oczekiwania na orzeczenie sądu, są sprzeczne ze standardami międzynarodowymi. Ta luka jest nawet bardziej rażąca, gdy uświadomimy sobie, że w praktyce 30 do 40% składających wniosek otrzymuje status uchodźcy lub inną, uzupełniającą formę ochrony w wyniku odwołania. Amnesty International wzywa Parlament Europejski do wskazania Radzie konieczności wprowadzenia poprawek do istniejącej Dyrektywy w celu zapewnienia, iż wszystkie podstawowe gwarancje proceduralne (włącznie z prawem do doradcy prawnego i tłumacza oraz prawem do odwołania zapewniającym prawo do pobytu podczas procedury rozpatrywania odwołania) zostaną zagwarantowane w ramach procedur przyspieszonych, procedur specjalnych oraz procedur niedopuszczalności. 3. Kilka najbardziej spornych zapisów Dyrektywy ma na celu uniemożliwienie osobom ubiegającym się o status uchodźcy korzystania z procedur azylowych oraz ułatwienie ich wydalenia do krajów poza Unią Europejską. Pojęcie bezpiecznego kraju pochodzenia może skutkować dyskryminacją wśród uchodźców Dyrektywa przewiduje możliwość wykorzystania pojęcia bezpiecznego kraju pochodzenia (artykuły 30, 30A, 30B) w celu ograniczenia dostępu do zwykłych procedur azylowych. Amnesty International uważa, że według artykułu 30B Dyrektywy żaden kraj nie może być uznany za bezpieczny w kategoriach ogólnych i każdy wnioskodawca może podważyć domniemanie jego bezpieczeństwa, niemniej jednak nie wspomniano o tym, że w razie wątpliwości wniosek należy rozstrzygać na korzyść wnioskującego, zaś ciężar dowodu spoczywa wyłącznie na osobie wnioskującej o nadanie statusu uchodźcy. Amnesty International obawia się zatem, że osoby przybywające z krajów uznanych za bezpieczne mogą być zmuszone do pokonywania nieracjonalnych wątpliwości co do słuszności ich wniosku i będą musiały jej dowodzić zgodnie z procedurą, która może nie zapewniać dostatecznej ochrony interesów wnioskodawcy. Użycie pojęcia bezpiecznego kraju pochodzenia może zatem skutkować dyskryminacją niektórych grup uchodźców, która zakazana jest na mocy artykułu 3 Konwencji o Statusie Uchodźcy z 1951 roku, artykułu 21 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz artykułu 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. 2

4 Ponadto, Dyrektywa przewiduje przyjęcie minimalnej wspólnej listy bezpiecznych krajów pochodzenia (artykuł 30) obejmującej i wiążącej wszystkie kraje członkowskie UE. Niemniej jednak nie osiągnięto jeszcze żadnego porozumienia w sprawie krajów, które mają być wpisane na tę listę i debata w tej kwestii jest nadal w toku. Amnesty International rozumie, że jest to spowodowane brakiem porozumienia w kwestii domniemanego bezpieczeństwa dziesięciu krajów wpisanych na ww. listę tzn. Beninu, Botswany, Wysp Zielonego Przylądka, Ghany, Senegalu, Mali, Mauritiusa, Kostaryki, Chile i Urugwaju. Wobec faktu, iż stanowiska państw członkowskich w stosunku do zaproponowanej listy są podzielone ze względu na ich wątpliwości co do sytuacji przestrzegania praw człowieka w wymienionych krajach, jest mało prawdopodobne aby lista, o której wspomina Dyrektywa, została ostatecznie zaaprobowana. UNHCR, Amnesty International i inne organizacje pozarządowe dotychczas zgodnie krytykowały nieadekwatność kryteriów stosowanych przy typowaniu krajów bezpiecznych. Fakt, że głosowanie ma odbyć się metodą większości kwalifikowanej, przy niewielkim zakresie konsultacji z Parlamentem Europejskim i to dopiero na późniejszym etapie, jest kolejną kwestią, budzącą naszą troskę. Mimo, że jesteśmy przekonani, iż wybór głosowania metodą większości kwalifikującej ma służyć przezwyciężeniu ewentualnych trudności z uzyskaniem jednomyślności w tak fundamentalnych zagadnieniach, pominięcie w znacznym stopniu Parlamentu Europejskiego w konsultacji nad podjęciem wspólnej decyzji jest sprzeczne z artykułem 67 (5) Traktatu o Wspólnotach Europejskich. Wymieniony zapis mówi, że kiedy Rada przyjmuje poprzez jednomyślność wspólne regulacje i podstawowe zasady w kwestii procedur azylowych, późniejsze kroki w tej sferze muszą być podejmowane na drodze współdecydowania z Parlamentem. Co więcej, trzeba zauważyć, że państwa członkowskie nie stosujące aktualnie pojęcia krajów bezpiecznych, będą zobowiązane zastosować wspólną listę UE i, w konsekwencji, dostosować własne standardy do wymagań prawa Wspólnot Europejskich. Z pewnością pojawią się w tym kontekście wątpliwości dotyczące rozdziału kompetencji, chociaż Unia Europejska jest jedynym organem upoważnionym do wyznaczania minimalnych standardów w tym zakresie. Jest także godne ubolewania, że państwa członkowskie mogą zachować swoje własne listy bezpiecznych krajów pochodzenia i stosować je wraz ze szczegółowymi procedurami rozpatrywania wniosków, przewidzianymi w tym obszarze (artykuł 30A). Pojęcie bezpiecznego kraju umożliwia państwom przesuniecie ich odpowiedzialności na kraje trzecie Amnesty International wyraża zaniepokojenie użyciem pojęcia bezpiecznego kraju trzeciego (artykuł 27) w Dyrektywie, gdyż nie jest ona zgodna ze zobowiązaniami krajów członkowskich wynikającymi z prawa międzynarodowego. Dyrektywa zezwala członkom UE na wydalanie cudzoziemców ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy do każdego innego kraju, który zgodzi się ich przyjąć, nie rozważając przy tym merytorycznych przesłanek ich wniosków lub nie biorąc pod uwagę bezpieczeństwa kraju przeznaczenia dla poszukujących azylu. W praktyce może to doprowadzić do przesuwania ciężaru odpowiedzialności na kraj trzeci, bez względu na to czy istnieje znaczący związek aplikanta z tym krajem oraz na trwałość obowiązujących tam procedur. Zgodnie z międzynarodowym prawem dotyczącym uchodźców, odpowiedzialność za ich ochronę spoczywa pierwotnie na kraju, w którym został złożony wniosek o nadanie statusu uchodźcy. Przeniesienie odpowiedzialności jest przewidziane jedynie w przypadku, gdy istnieje istotny związek wnioskodawcy z krajem trzecim, co warunkuje racjonalność przeniesienia, oraz gdy kraj trzeci jest określony jako bezpieczny w obliczu konkretnej sytuacji aplikanta. Ponadto, transfer może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy kraj trzeci wyda zgodę na przyjęcie lub ponowne przyjęcie wnioskodawcy i jest w stanie zagwarantować umożliwienie mu/jej pełnego dostępu do sprawiedliwej i efektywnej procedury rozpatrywania wniosku. Ciężar dowiedzenia dostatecznego bezpieczeństwa kraju trzeciego dla poszczególnych wnioskodawcy spoczywa całkowicie na kraju, w którym dana osoba stara się o status uchodźcy i wnioskodawca powinien mieć możliwość podważenia takiego domniemania. Amnesty International uważa, że Dyrektywa nie gwarantuje w sposób wystarczający prawa wnioskującego o status uchodźcy do podważenia domniemania, ponieważ odwołuje się ona do legislacji krajowej w celu określenia gwarancji dotyczących indywidualnego przypadku i pojęcia istotnych powiązań oraz nie zawiera dostatecznie wyraźnych kryteriów typowania krajów bezpiecznych. 3

5 Koncepcja super-bezpiecznych krajów trzecich może skutkować odmową ochrony Amnesty International jest szczególnie zaniepokojona zgłoszeniem propozycji wyjątkowego stosowania koncepcji bezpiecznego kraju trzeciego w przypadkach, gdy osoba wnioskująca o status uchodźcy przybywa z państwa trzeciego, położonego w regionie europejskim (artykuł 35a). Amnesty International pragnie zauważyć, że Dyrektywa aprobuje tę koncepcję, przyjmując, że poziom ochrony, dostępny w krajach sąsiadujących z Unią Europejską, jest porównywalny, jeśli nie równorzędny, do standardów obowiązujących w państwach członkowskich UE. Pomysł dalszego rozszerzania mechanizmu Dublin II budzi wiele kontrowersji, wziąwszy pod uwagę wady systemu azylowego w niektórych krajach ościennych. Projekt ten odzwierciedla jeden z najbardziej problematycznych aspektów Dyrektywy, ponieważ dostarcza krajom członkowskim uzasadnienia odmowy dostępu do całości procedury azylowej, jeśli uznają one, że wnioskujący o status uchodźcy przybył nielegalnie z wytypowanych krajów. Najbardziej alarmującą kwestią w tym obszarze pozostaje fakt, że wymienione zapisy nie wymagają przeprowadzenia żadnych indywidualnych analiz, dotyczących bezpieczeństwa kraju trzeciego w konkretnej sytuacji danego aplikanta. Biorąc pod uwagę, że wspomniane sąsiednie bezpieczne kraje trzecie nie są właściwie w żaden sposób zobligowane do rozpatrzenia wniosku o status uchodźcy, przyjęcie wspomnianej koncepcji może doprowadzić do sytuacji pozostawiania osób poszukujących azylu bez możliwości złożenia wniosku o status uchodźcy w żadnym państwie oraz do łańcuchowego wydalania osób starających się o status uchodźcy, które to praktyki pozostają w jawnej sprzeczności z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Amnesty International wzywa Parlament Europejski do odrzucenia wymienionych powyżejzapisów, ponieważ stanowią one poważne odejście od powszechnie akceptowanych, międzynarodowych standardów praw człowieka i fundamentalnych reguł prawa dotyczącego uchodźców. 4