Lublin, dnia 6 sierpnia 2014 r. Poz. 2737

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA LUBELSKIEGO Lublin, dnia 6 sierpnia 2014 r. Poz WOJEWODA LUBELSKI Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr PN-II Wojewody Lubelskiego z dnia 1 sierpnia 2014 r. stwierdzające nieważność uchwały Nr XLVII/280/14 Rady Powiatu w Janowie Lubelskim z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu janowskiego, w części obejmującej 1 ust. 1 w brzmieniu: oddawania w trwały zarząd, 2 ust. 2, 3, 4 ust. 3 i 4, 5 ust. 2, 3, 4 i 5, 6, 7 ust. 1, 2 i 3, 11 ust. 2, 4, 6, 12 i 13 uchwały. Na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595, ze zm.) stwierdzam nieważność uchwały Nr XLVII/280/14 Rady Powiatu w Janowie Lubelskim z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu janowskiego, w części obejmującej 1 ust. 1 w brzmieniu: oddawania w trwały zarząd, 2 ust. 2, 3, 4 ust. 3 i 4, 5 ust. 2, 3, 4 i 5, 6, 7 ust. 1, 2 i 3, 11 ust. 2, 4, 6, 12 i 13 uchwały. Uzasadnienie Uchwała Nr XLVII/280/14 Rady Powiatu w Janowie Lubelskim została doręczona organowi nadzoru w dniu 2 lipca 2014 r. W podstawie prawnej przedmiotowej uchwały Rada Powiatu w Janowie Lubelskim powołała art. 12 pkt 8 lit. a w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 25b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.). W myśl art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu. Uchwała rady powiatu, regulująca zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu, jest aktem prawa miejscowego. Przedmiotem regulacji prawa miejscowego mogą być jedynie kwestie wynikające z upoważnienia ustawowego, zaś każde przekroczenie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa.

2 Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 2 Poz W 2 ust. 2 uchwały Rada Powiatu postanowiła, że zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej następuje w przypadkach określonych w ustawie, a ponadto gdy: 1) sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej na co najmniej 10 lat i nieruchomość ta została zabudowana przez dzierżawcę, na podstawie pozwolenia na budowę, 2) sprzedaż następuje na rzecz podmiotu realizującego cele publiczne, dla którego są to zadania statutowe, a jego dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Wskazany przepis uchwały nie znajduje podstaw prawnych. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. W art. 37 ust. 2 ustawa określa przesłanki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Ponadto art. 37 ust. 3 stanowi, że wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Z przytoczonych przepisów wynika, że zasadą jest zbywanie nieruchomości w drodze przetargu. Odstępstwem od tej zasady są regulacje dotyczącego bezprzetargowego zbycia nieruchomości, zawarte w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie ww. przepisów rada powiatu została uprawniona jedynie do wyrażenia zgody lub odmowy wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zbycia nieruchomości, a nie do ustalania przesłanek zastosowania trybu bezprzetargowego ( 2 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały). Uchwała organu stanowiącego powiatu o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych zindywidualizowanych przypadków i musi być traktowana jako wyjątek, nie może natomiast przybierać formy zasady zawartej w akcie prawa miejscowego. Wynika to także z przepisu zawartego w zdaniu trzecim art. 37 ust. 3, określającego zastrzeżenie dotyczące niedopuszczalności zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu w sytuacji, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający określone warunki. W 3 pkt 1, 2 i 3 uchwały Rada Powiatu w sposób sprzeczny z art. 67 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami określiła zasady ustalania cen nieruchomości zbywanych w drodze przetargu. Rada powiatu ustaliła, że Przedmiotem przetargu jest cena nabycia lub wysokość pierwszej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego albo łączna cena nabycia obejmująca także pierwszą opłatę w przypadku zbywania lokalu wraz z oddaniem ułamkowej części nieruchomości gruntowej lub oddaniem w użytkowanie wieczyste nieruchomości zabudowanej wraz ze sprzedażą znajdujących się na niej budynkach ( 3 pkt 1). Nieruchomości nie zbyte w pierwszym przetargu wystawia się do drugiego przetargu ustalając cenę wywoławczą w wysokości nie niższej niż 60% wartości nieruchomości ( 3 pkt 2). Jeżeli drugi przetarg zakończył się negatywnie, zarząd może wystawić nieruchomość do kolejnego przetargu, zastosować tryb bezprzetargowy lub odstąpić od jej zbycia ( 3 pkt 3). Tymczasem art. 67 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przy sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu stosuje się następujące zasady ustalania cen: 1) cenę wywoławczą w pierwszym przetargu ustala się w wysokości nie niższej niż wartość nieruchomości; 2) cenę wywoławczą w drugim przetargu można ustalić w wysokości niższej niż wartość nieruchomości, jednak nie niższej niż 50% tej wartości;

3 Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 3 Poz ) cenę nieruchomości, którą jest obowiązany zapłacić jej nabywca, ustala się w wysokości ceny uzyskanej w wyniku przetargu; 4) jeżeli drugi przetarg zakończył się wynikiem negatywnym, cenę nieruchomości ustala się w rokowaniach z nabywcą w wysokości nie niższej niż 40% jej wartości. Z powyższego wynika, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób jednoznaczny określają zasady ustalania cen przy sprzedaży nieruchomości sprzedawanych w drodze przetargu. Natomiast w art. 71 ust. 2 ww. ustawa stanowi, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67. Odnośnie 3 pkt 3 należy również zauważyć, że Rada Powiatu nie ma swobody w decydowaniu o sposobie sprzedaży nieruchomości w przypadku, gdy drugi przetarg zakończył się negatywnie. Z art. 39 ust. 2 w związku z art. 67 ust. 2 pkt 4 wynika, że jeżeli drugi przetarg zakończył się wynikiem negatywnym, właściwy organ w okresie nie krótszym niż 30 dni, ale nie dłuższym niż 6 miesięcy, licząc od dnia jego zamknięcia, może zbyć nieruchomość w drodze rokowań albo organizować kolejne przetargi, przy czym cenę nieruchomości ustala się w rokowaniach z nabywcą w wysokości nie niższej niż 40% jej wartości. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości odstąpienia od przetargowego trybu zbycia nieruchomości w przypadku negatywnego zakończenia drugiego przetargu. Tryb przeprowadzania rokowań po drugim przetargu określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108, ze zm.). Skoro zatem zasady ustalania cen przy sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu, tryb postępowania po drugim przetargu, jeżeli zakończył się negatywnie, oraz warunki odstąpienia od przetargu określa ustawa, Rada Powiatu nie jest władna do stanowienia w tym zakresie. Zgodnie z 4 ust. 3 uchwały cenę nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego, obniża się o 20%. W ocenie organu nadzoru niniejsza regulacja jest sprzeczna z art. 68 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że ustaloną, zgodnie z art. 67, cenę nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków obniża się o 50%. Właściwy organ może, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, podwyższyć lub obniżyć tę bonifikatę. W ocenie organu nadzoru przepis ten stanowi upoważnienie dla organu wykonawczego powiatu do podwyższenia albo obniżenia ustawowej wysokości bonifikaty, przy czym dla zastosowania tego podwyższenia albo obniżenia organ ten winien wystąpić z wnioskiem do Rady Powiatu, przy sprzedaży konkretnej, zindywidualizowanej nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków o wyrażenie zgody na podwyższenie albo obniżenie wysokości bonifikaty. Tym samym wykluczone jest władcze rozstrzyganie przez organ stanowiący o wysokości udzielanej bonifikaty w drodze regulacji o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jaką jest uchwała w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami. Stanowisko organu nadzoru potwierdzają wyroki sądów administracyjnych: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1362/09 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 731/10. W drugim w wymienionych wyroków Sąd orzekł, że zgoda na obniżenie bonifikaty, o której mowa w art. 68 ust. 3 u.g.n. powinna dotyczyć oznaczonej nieruchomości, której cena została wcześniej oszacowana zgodnie z przepisami u.g.n. Nie ma możliwości wydawania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego z góry zgody na określoną wysokość bonifikaty. Zgoda rady powinna mieć za każdym razem charakter indywidualny, albowiem art. 68 ust. 3 u.g.n. nie daje podstaw do wydania aktu o charakterze generalnym, odnoszącego się do ogólnie określonego kręgu nieskonkretyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ceny nieruchomości w sposób określony w art. 67 u.g.n. Jak stanowi 4 ust. 4 uchwały koszty związane z nabyciem nieruchomości ponosi nabywca.

4 Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 4 Poz W ocenie organu nadzoru przytoczona regulacja nie mieści się w granicach upoważnienia przysługującego radzie powiatu. Unormowanie dotyczące ponoszenia kosztów związanych z nabyciem nieruchomości powinno być zawarte w umowie zbycia nieruchomości. Wprowadzenie tego rodzaju postanowienia umownego do treści uchwały rady powiatu jest działaniem ograniczającym strony przyszłej umowy w ustalaniu jej warunków. Powyższą regulacją rada powiatu wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego oraz naruszyła zasadę swobody umów wyrażoną w art ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2014r. poz. 121), zgodnie z którą niedopuszczalnym jest, aby strony przyszłej umowy tj. nabywca oraz zbywca nieruchomości nie miały wpływu na jej treść z uwagi na to, iż jej postanowienia reguluje uchwała rady powiatu narzucająca jednostronne rozwiązania dla strony umowy. Zawarcie umowy zbycia nieruchomości należy do organu wykonawczego powiatu. Umowa jest dwustronną czynnością prawną równorzędnych podmiotów, regulowaną przepisami prawa cywilnego. O treści umowy decydują strony przyszłej umowy zgodnie z generalną zasadą autonomii woli stron. Organ stanowiący powiatu nie jest więc uprawniony do jednostronnego nakładania w drodze aktu prawa miejscowego na nabywcę obowiązku poniesienia kosztów związanych ze sprzedażą nieruchomości. Kształtowanie postanowień umowy powinno bowiem mieć miejsce przy jej zawieraniu, a nie w uchwale określającej zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu. Zapisy uchwały dotyczące obciążenia nabywcy nieruchomości kosztami związanymi z jej nabyciem, należą do postanowień, których nie można kwalifikować jako podstawowych reguł postępowania w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Zatem nie mogą być regulowane w drodze uchwały, lecz powinny być konkretyzowane w umowie sprzedaży nieruchomości. Stanowisko organu nadzoru potwierdzają wyroki sądów administracyjnych, m. in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 590/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 458/09; wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 250/08. Powyższa argumentacja uzasadnia również stwierdzenie nieważności 11 ust. 6 uchwały. Przepis ten wymienia przypadki, kiedy Zarząd zobowiązany jest zastrzec w zawieranych umowach dzierżawy, najmu (lub na podstawie innego tytułu prawnego) możliwość rozwiązania umowy bez zachowania terminu wypowiedzenia. Tego rodzaje regulacje należą do postanowień umownych, zaś rada powiatu nie jest władna do stanowienia o treści umowy cywilnoprawnej w akcie prawa miejscowego. Rada Powiatu nie może ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie treści zawieranych umów, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje. W 5 ust. 2 uchwały Rada Powiatu postanowiła, że przy zbywaniu nieruchomości w drodze bezprzetargowej zarząd może udzielić bonifikaty od ceny wyłącznie za zgodą rady. W 5 ust. 3 postanowiono zaś, że przepisy ust. 2 niniejszego paragrafu stosuje się odpowiednio do opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Możliwość udzielenia bonifikat przy sprzedaży nieruchomości, na podstawie uchwały rady powiatu, przewiduje art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 68 ust. 1b ustawy wynika, że uchwała rady powinna określać w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Rada powiatu może również określać zasady udzielania bonifikaty od pierwszej opłaty i opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, w drodze uchwały. Art. 73 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi upoważnienie dla rady powiatu do określenia w szczególności warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych. W ocenie organu nadzoru powyższe regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią upoważnienie dla rady powiatu do podjęcia uchwał o charakterze generalnym. Rada powiatu nie może natomiast zastrzegać, iż udzielenie bonifikaty może nastąpić za zgodą rady, co uczyniono w 5 ust. 2 i 3 przedmiotowej uchwały.

5 Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 5 Poz Zgodnie z treścią 5 ust. 4 uchwały nabywca, który przed upływem 10 lat zbędzie nieruchomość nabytą z bonifikatą, a w przypadku nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny przed upływem 5 lat, licząc od dnia nabycia, zobowiązany jest do zwrócenia kwoty przynależnej bonifikacie zwaloryzowanej na dzień sprzedaży tej nieruchomości na rzecz powiatu. Niniejszą regulacją rada powiatu zmodyfikowała treść art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że jeżeli nabywca nieruchomości zbył nieruchomość lub wykorzystał ją na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty, przed upływem 10 lat, a w przypadku nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny przed upływem 5 lat, licząc od dnia nabycia, jest zobowiązany do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Zwrot następuje na żądanie właściwego organu. Rada powiatu nie jest uprawniona do stanowienia w kwestii przesłanek zwrotu bonifikaty w sposób odmienny niż czyni to ustawa. Kompetencją rady powiatu, jak zostało wskazane powyżej, jest określenie w szczególności warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych a nie warunków zwrotu udzielonych bonifikat. Przesłanki zwrotu bonifikaty określa bowiem ustawa Powyższe uzasadnia również wyeliminowanie treści 5 ust. 5, zgodnie z którym postanowienia ust. 4 nie dotyczą osób bliskich w rozumieniu art. 4 ust. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyłączenia dotyczące obowiązku zwrotu bonifikat określa art. 68 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy podkreślić, że powtórzenie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja przez przepisy uchwał, jest niezgodne z zasadami legislacji, jako zbędne, dezinformujące i mogące prowadzić do sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów. Praktyka polegająca na powielaniu w aktach prawa miejscowego przepisów rangi ustawowej stanowi naruszenie przepisu 137 w związku z 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych w tym zakresie wskazuje, iż naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008r., sygn. III SA/Wr 204/08). Zgodnie z 6 ust. 1 uchwały w wypadku sprzedaży lokalu mieszkalnego w trybie bezprzetargowym zapłata ceny może być na wniosek nabywcy rozłożona na raty roczne, płatne przez okres do 5 lat. W razie rozłożenia zapłaty ceny na raty, wysokość pierwszej wpłaty nie może być niższa niż 20% ustalonej ceny, a pozostała należność rozłożona na raty podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli, stosowanej przez Narodowy Bank Polski (ust. 2). Roszczenia powiatu z tytułu zapłaconej ceny podlegają zabezpieczeniu stosownie do wielkości rozłożonej na raty należności, przy czym gdy suma należności rozłożonych na raty przekracza równowartość 3000 EURO niezbędne jest zabezpieczenie hipoteczne (ust. 3). W razie zbycia lokalu przez nabywcę, o którym mowa w ust. 1, raty stają się natychmiast wymagalne (ust. 4). W pozostałych wypadkach sprzedaży bezprzetargowej sposób rozłożenia na raty ceny sprzedaży określa się na warunkach wskazanych w ustawie (ust. 5). W ocenie organu nadzoru określając zasady rozkładania na raty ceny lokalu mieszkalnego, rada powiatu działała z naruszeniem art. 70 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te określają warunki, na jakich może nastąpić rozłożenie na raty ceny nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań, o których mowa w art. 37 ust. 2 i 3 oraz w art. 39 ust. 2. Rada powiatu, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 70 ust. 4, może jedynie wyrazić zgodę na zastosowanie innej, niż określona w art. 70 ust. 3, stopy procentowej.

6 Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 6 Poz Regulowanie w akcie prawa miejscowego w sposób odmienny niż czyni to ustawa, okresu rozłożenia na raty ceny sprzedawanej nieruchomości i sposobu zabezpieczenia wierzytelności, jak również wskazywanie wysokości pierwszej raty i sytuacji, kiedy raty stają się natychmiast wymagalne, jest działaniem z istotnym naruszeniem prawa. W ocenie organu nadzoru nie znajduje także podstaw prawnych odesłanie zawarte w 6 ust. 5 uchwały. Z brzmienia tego przepisu wynika, ze postanowienia ustawy będą mogły znajdować zastosowanie jedynie w zakresie nie uregulowanym w uchwale (w przypadkach innych, niż sprzedaż lokalu mieszkalnego). Takie postanowienie uchwały nie znajduje uzasadnienia prawnego i godzi w zasadę hierarchicznego systemu źródeł prawa oraz zasadę prymatu ustawy w tym systemie. W 7 ust. 1, 2 i 3 uchwały Rada Powiatu określiła wysokość pierwszej opłaty za nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z ust. 1 wysokość pierwszej opłaty za nieruchomość gruntową oddaną w użytkowanie wieczyste wynosi 25% ceny gruntu z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. W ust. 2 postanowiono zaś, że pierwszą opłatę w wysokości 15% ustala się dla nieruchomości: 1) przeznaczonych pod budowę obiektów sakralnych wraz z budynkami towarzyszącymi, 2) przeznaczonych na działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, wychowawczą naukową lub badawczo-rozwojową, 3) przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe na realizację urządzeń infrastruktury technicznej lub innych celów publicznych. Stawki procentowe pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste zostały określone w art. 72 ust. 2 u.g.n. jako 15-25% ceny nieruchomości gruntowej. Natomiast konkretną wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób spełnienia tych świadczeń ustala się w umowie (art. 73 ust. 5 ustawy). Rada Powiatu nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Rada nie może zatem uregulować w uchwale w przedmiocie ustalenia zasad gospodarowania mieniem tych kwestii, które mocą przepisów powszechnie obowiązujących zostały powierzone kompetencji organu wykonawczego. Organ stanowiący, określając zasady gospodarowania mieniem, powinna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego we wspomnianym zakresie, z pominięciem jednakże szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej organ wykonawczy. Skoro organ wykonawczy reprezentuje powiat i zawiera w jego imieniu umowy (art. 11 ust. 1 i art. 25b u.g.n.), w tym także dokonuje czynności prawnych dotyczących użytkowania wieczystego nieruchomości, to w zakresie kompetencji tegoż organu pozostaje także umowne ustalenie pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste, przy zachowaniu granic zakreślonych w art. 72 u.g.n. W kontekście tych przepisów należy przyjąć, że kwestia wysokości pierwszej wpłaty oraz ewentualnego rozłożenia tej należności na raty mieści się w zakresie kompetencji zarządu powiatu kształtującego treść zawieranej umowy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r., II SA/Wr 554/07, Dz. Urz. Woj. Dolno. 2008, nr 183, poz. 2067). Zgodnie z ust. 3 ustalone zgodnie z ust. 1 pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego oraz opłaty roczne obniża się o 20% jeżeli nieruchomość została wpisana do rejestru zabytków. W myśl art. 73 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalone, zgodnie z art. 72 ust. 2 i 3 pkt 5, opłaty z tytułu użytkowania wieczystego obniża się o 50%, jeżeli nieruchomość gruntowa została wpisana do rejestru zabytków. Właściwy organ może, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, podwyższyć lub obniżyć tę bonifikatę. Jak już wyżej wskazano, takie brzmienie przepisu upoważniającego uprawnia Radę do wyrażania zgody na wniosek zarządu w przedmiocie obniżenia albo podwyższenia ustawowo określonej bonifikaty udzielanej w przypadku nieruchomości gruntowych wpisanych do rejestru zabytków. Zgoda taka może być wyrażona w odniesieniu do konkretnych, zindywidualizowanych przypadków. W 11 ust. 2 i 4 uchwały Rada Powiatu określiła warunki odstąpienia od obowiązku oddania nieruchomości w użytkowanie, dzierżawę lub najem w drodze przetargu. Zgodnie z ust. 2 przy oddawaniu nieruchomości w użytkowanie, dzierżawę lub najem zarząd może odstąpić od przetargu w przypadku:

7 Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 7 Poz ) umów zawieranych na okres nie dłuższy niż 3 lata, 2) przedłużania czasu umów uprzednio zawartych, 3) innych nie wymienionych w pkt 1 lub 2 z ważnych przyczyn, w szczególności w przypadku przekazywania nieruchomości osobom prawnym i fizycznym, prowadzącym działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą lub sportowo-turystyczną na cele niezwiązane z działalnością zarobkową. Przy oddawaniu nieruchomości w użytkowanie, dzierżawę lub najem na okres do 3 lat zarząd może odstąpić od obowiązku przetargowego zawarcia tych umów w przypadku wpływu tylko jednej oferty ( 11 ust. 4). Przytoczone regulacje w sposób istotny naruszają art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że z przytoczonego przepisu ustawy wynika, że tryb przetargowy zawierania wymienionych w nim umów dotyczy umów zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata oraz na czas nieoznaczony. Ustawa nie wprowadza zatem obowiązku zawierania w drodze przetargu umów na okres nie dłuższy niż trzy lata i Rada nie jest władna modyfikować tej regulacji w podejmowanej przez siebie uchwale. Kompetencje Rady Powiatu płynące z art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, obejmują określenie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Oddawanie nieruchomości w użytkowanie, dzierżawę lub najem na okres do lat 3 należy do kompetencji zarządu powiatu i rada nie jest uprawniona do stanowienia zasad w tym zakresie. Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie powiatowym do zadań zarządu należy gospodarowanie mieniem powiatu. Przepis ten ustanawia zasadę, że kompetencja do podejmowania decyzji w zakresie gospodarowania mieniem powiatu należy do zarządu. Rada może się wypowiadać w tych sprawach wyłącznie w przypadkach wskazanych wprost w ustawie. Art. 12 pkt 8 lit. a ustawy ustanawia wyjątki od generalnej zasady, iż to zarząd gospodaruje mieniem powiatu. Ponieważ uprawnienie rady powiatu do stanowienia w powyższym zakresie jest wyjątkiem od zasady wyłączności kompetencji zarządu, przepisy uprawniające radę do regulowania kwestii mieszczących się w pojęciu gospodarowania mieniem powiatu należy wykładać ściśle z brzmieniem przepisów określających te kompetencje, a wykładnia rozszerzająca jest w tym wypadku niedopuszczalna. Gospodarowanie mieniem powiatu, jak już zostało wskazane powyżej należy do organu wykonawczego. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki powiatu. Z brzmienia art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że zasady określane przez radę w zakresie umów dzierżawy oraz najmu dotyczyć mogą wyłącznie umów zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Poza tym zakresem kompetencji pozostają zatem umowy zawierane na okres krótszy niż trzy lata. Należy także stwierdzić, że przepis art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnia radę powiatu do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargu, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ wykonawczy powiatu zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany jest uzyskać zgodę rady. Jak orzekł WSA w Lublinie w wyroku z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 74/11 wyrażenie takiej zgody jakkolwiek dopuszczalne, o czym stanowi wprost art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. nie może mieć charakteru

8 Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 8 Poz generalnego. Przepis ten ma charakter uprawniający, co oznacza, iż właściwy organ może prawo pierwszeństwa przyznać. Skoro rozstrzygnięcie ma dotyczyć nadania uprawnień o charakterze podmiotowym, to adresaci takiego aktu winni być zindywidualizowani, daje to bowiem radzie możliwość dokonania - koniecznego przy przepisach uprawniających, wyważenia argumentów i oceny zasadności przyznania takiego uprawnienia. Takie stanowisko należy uznać za utrwalone w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 370/07, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt. II SA/Gl 1070/08, wyrok WSA w Opolu z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt. II SA/Op 247/08). W rozdziale VII 12 i 13 uchwały rada powiatu ustaliła szczegółowe warunki korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne powiatu janowskiego. W ocenie organu nadzoru określone w rozdziale VII uchwały warunki korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne powiatu janowskiego są przepisami wewnętrznymi (aktem kierownictwa wewnętrznego) i nie ustanawiają norm abstrakcyjnych i generalnych, powszechnie obowiązujących na obszarze powiatu. Zapisy rozdziału VII uchwały dotyczą tylko powiatowych jednostek organizacyjnych, a nie nieograniczonego kręgu adresatów, i regulują kwestie związane z wykonywaniem określonych czynności w zakresie powierzonego im mienia. Nie wkraczają one w sferę praw i obowiązków mieszkańców powiatu normując określone zagadnienia wyłącznie w obrębie organizacji powiatu. Adresatem tych regulacji uchwały nie jest społeczność powiatu, bo wprost do niej one się nie odnoszą. Jest to typowy akt normatywny kierownictwa wewnętrznego, mający moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego. W tym miejscu należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 502/10, który mimo iż wydany na gruncie przepisów ustawy o samorządzie województwa zachowuje zdaniem organu nadzoru aktualność w niniejszej sprawie. W powołanym wyroku Sąd stwierdził, iż akt normatywny stanowiący akt prawa miejscowego rozstrzyga w bezwzględny osób o prawach i obowiązkach podmiotów wchodzących w skład wspólnoty samorządowej, natomiast akt kierownictwa wewnętrznego określa jedynie zadania i obowiązki jednostek organizacyjnych województwa. Akty normatywne kierownictwa wewnętrznego mają moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego. Uchwała sejmiku, ustalająca w formie takiego aktu zasady gospodarowania mieniem przez te jednostki, obowiązuje bezpośrednio tylko te jednostki organizacyjne i osoby, które w ramach strukturalnych (organizacyjnych) województwa podporządkowane są sejmikowi. Akt kierownictwa wewnętrznego może wiązać jedynie adresatów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi wydającemu dany akt. Nie może natomiast stanowić podstawy do nakładania obowiązków na obywateli. Podstawą prawną wydania uchwały o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego może być przepis prawny, który upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw i wyznacza zadania lub kompetencje danego organu. Przykładem takiego przepisu jest art. 43 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do jego brzmienia wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą ustalić, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, szczegółowe warunki korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne. Uchwała skierowana jest do jednostek organizacyjnych i nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Stąd też brak podstaw prawnych aby nadawać podejmowanym w tym zakresie regulacjom rangę zasad obowiązujących powszechnie na terenie powiatu. Powyższe uzasadnia także zakwestionowanie 1 ust. 1 uchwały w brzmieniu: oddawania w trwały zarząd. Należy również stwierdzić, że postanowienia 12 ust. 1 uchwały stanowią powtórzenie art. 45 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym określenie celu, na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd następuje w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu (art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy).

9 Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 9 Poz Ustawa o gospodarce nieruchomościami określa obligatoryjne elementy decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, brak zatem podstaw prawnych do stanowienia w tym zakresie przez Radę Powiatu. Nie znajdują uzasadnienia prawnego postanowienia 12 ust. 2 uchwały, w których określono obowiązek ustalenia w decyzji warunków korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd. W odniesieniu do regulacji zawartych w 12 ust. 3, 4 i 6 uchwały należy stwierdzić, że zakres czynności rozporządzających podejmowanych przez jednostkę organizacyjną wobec nieruchomości oddanych w trwały zarząd, co do których wymagana jest zgoda organu właściwego (w przypadku powiatu - zarządu powiatu) oraz organu nadzorującego (w przypadku powiatu rady powiatu) jest precyzyjnie określony w art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchwała Rady Powiatu nie może modyfikować postanowień ustawy w tym zakresie. W 13 uchwały postanowiono, iż zarząd prowadzący jednostkę organizacyjną posiadającą osobowość prawną przeznacza nieruchomości wchodzące w skład powiatowego zasobu nieruchomości w celu wyposażenia tej jednostki w nieruchomości niezbędne do prowadzenia działalności statutowej (ust. 1). Wyposażenie powiatowej osoby prawnej, o którym mowa w ust. 1, następuje poprzez nieodpłatne przeniesienie na jej rzecz prawa własności oraz oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste bez pobierania pierwszej opłaty (ust. 2). W ocenie organu nadzoru powyższe postanowienia zostały podjęte bez uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, a zatem bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 56 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy tworzeniu lub powoływaniu samorządowych osób prawnych lub samorządowych jednostek organizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 i art , z tym że na wyposażenie tych osób lub jednostek organ wykonawczy gminy, powiatu lub województwa przeznacza nieruchomości odpowiednio z gminnego, powiatowego lub wojewódzkiego zasobu nieruchomości. W art. 51 ust. 2 ustawa stanowi natomiast, iż wyposażenie polega na przeniesieniu na rzecz państwowej osoby prawnej własności nieruchomości albo oddaniu jej nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste lub na oddaniu państwowej jednostce organizacyjnej nieruchomości w trwały zarząd. Wymaga podkreślenia, iż zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej (podkreślenie moje). W zakresie wyposażania w nieruchomości samorządowych osób prawnych lub samorządowych jednostek organizacyjnych szczegółowe regulacje zawiera ustawa o gospodarce nieruchomościami. tym samym brak podstaw prawnych do ponownego regulowania tych kwestii przez Radę Powiatu w uchwale wydawanej na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym. W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności uchwały Nr XLVII/280/14 we wskazanym zakresie jest uzasadnione. Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim pośrednictwem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Wojewoda Lubelski Wojciech Wilk

10 Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 10 Poz Otrzymują: 1) Starosta Janowski 2) Przewodniczący Rady Powiatu w Janowie Lubelskim