LOL P/15/034 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

Transkrypt

1 LOL P/15/034 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

2 I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli Jednostka przeprowadzająca kontrolę Kontrolerzy Jednostka kontrolowana P/15/034 Bezpieczeństwo pieszych i rowerzystów na drogach publicznych w latach (I półrocze). Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Olsztynie. 1. Zbigniew Lis, główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr z dnia 1 września 2015 r. 2. Bartosz Kościukiewicz, starszy inspektor kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr z dnia 5 listopada 2015 r. Urząd Miasta Olsztyna, Plac Jana Pawła II 1, Olsztyn (zwany dalej Urząd ). Kierownik jednostki kontrolowanej Piotr Grzymowicz, Prezydent Olsztyna. (dowód: akta kontroli str. 1-4) Ocena ogólna Uzasadnienie oceny ogólnej II. Ocena kontrolowanej działalności Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości 1, działalność kontrolowanej jednostki w zbadanym zakresie. Podstawą tej oceny było podjęcie przez Prezydenta Olsztyna działań zapewniających poprawę bezpieczeństwa niechronionych uczestników ruchu drogowego. Działania te dotyczyły m.in. powołania z własnej inicjatywy Miejskiej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (dalej: Miejska Rada BRD lub Rada ), która w badanym okresie dokonywała analiz stanu bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz podejmowała działania edukacyjno-informacyjne. Powołano również Miejskiego Inspektora BRD oraz Pełnomocnika Prezydenta Olsztyna ds. rozwoju systemu komunikacji rowerowej, odpowiedzialnych m.in. za realizację Strategii BRD dla Olsztyna na lata oraz Miejskiego Programu Poprawy BRD na lata Stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości dotyczyły w szczególności: niezgodnego z prawem przekazania przez Radę Miasta Olsztyna, na wniosek Prezydenta Olsztyna, zadań Gminy Olsztyn związanych z zarządzaniem ruchem na drogach publicznych jednostce budżetowej, tj. Zarządowi Dróg Zieleni i Transportu (ZDZiT) oraz przez Prezydenta Olsztyna dwóm pracownikom ZDZiT, przypadków nieprzeprowadzania półrocznych kontroli, o których mowa w 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. 2, ustawienia znaków pionowych w sposób niezgodny z zatwierdzonymi projektami organizacji ruchu na drogach. 1 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 2 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. z 2003 r., poz ze zm.), dalej zwane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie zarządzania ruchem na drogach. 2

3 III. Opis ustalonego stanu 1. Wykonywanie zadań w zakresie opracowania i realizacji programów BRD oraz kształtowanie świadomości społecznej w celu poprawy bezpieczeństwa niechronionych uczestników ruchu drogowego 1.1. W lutym 2007 r. 3 Prezydent Olsztyna powołał Miejską Radę BRD, jako organ doradczy w zakresie brd. W jej skład wchodzili m.in: Miejski Inspektor BRD, komendanci Komendy Miejskiej Policji, Państwowej Straży Pożarnej oraz Straży Miejskiej, dyrektor ZDZiT, Pełnomocnik Prezydenta Olsztyna ds. rozwoju systemu komunikacji rowerowej oraz przedstawiciel Obywatelskiej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W latach (I półrocze) skład Rady ulegał zmianom, a liczba jej członków wynosiła od 12 do 15. Zgodnie z regulaminem Miejskiej Rady BRD, do jej zadań należało m.in: pełnienie funkcji organu opiniodawczo-doradczego oraz wspierającego działania Prezydenta Olsztyna w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego (brd) w mieście, podejmowanie działań w obszarach: edukacja w zakresie brd, nadzór nad ruchem drogowym, infrastruktura drogowa, ratownictwo drogowe i pomoc ofiarom wypadków drogowych, sprawowanie nadzoru nad Komisją Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 4, działającą przy ZDZiT, której zadaniem było opiniowanie zgłoszonych wniosków w zakresie zmian w ruchu drogowym w mieście oraz uzgadnianie projektów organizacji ruchu przed ich zatwierdzeniem. Analiza zapisów w protokołach z posiedzeń Miejskiej Rady BRD 5 wykazała, że przedmiotem tych spotkań było m.in.: dokonywanie analiz stanu bezpieczeństwa w ruchu drogowym za poszczególne kwartały, w tym w zakresie bezpieczeństwa pieszych i rowerzystów oraz przyczyn zdarzeń drogowych, opiniowanie rocznych planów realizacyjnych Rady, ocena bieżącej sytuacji drogowej w mieście w związku z prowadzonymi inwestycjami i remontami oraz wnioskami zgłaszanymi przez członków Rady, wskazywanie działań koniecznych do poprawy brd, w tym m.in. zwiększenia liczby kontroli wdrożenia tymczasowych organizacji ruchu, uszczegółowienia wzorów karty zdarzenia z udziałem rowerzystów (o dane na temat miejsca zdarzenia). (dowód: akta kontroli str. 5-26) 1.2. W okresie objętym kontrolą, w zakresie poprawy brd w Urzędzie opracowano następujące dokumenty: Strategię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego dla Olsztyna na lata (dalej: Strategia ) 6. Jej głównym celem było zmniejszenie do 2020 r. liczby ofiar śmiertelnych i ciężko rannych w wypadkach drogowych o 50% w stosunku do liczby takich ofiar w 2012 r. W dokumencie tym ujęto również zadanie pn. Bezpieczeństwo pieszego i rowerzysty, dla którego przyjęto działania w ramach trzech priorytetów, tj.: 3 Zarządzeniem nr 38 Prezydenta Olsztyna z r. 4 Powołanej zarządzeniem nr 65 Prezydenta Olsztyna z dnia 16 marca 2004 r. w skład, której wchodzili m.in. pracownicy ZDZiT, Komendy Miejskiej Policji i Straży Miejskiej oraz Pełnomocnik Prezydenta Olsztyna ds. rozwoju systemu komunikacji rowerowej 5 Posiedzeń zwoływanych przez przewodniczącego Rady, co kwartał lub doraźnie wg potrzeb 6 uchwalona we wrześniu 2014 r. przez Radę Miasta Olsztyna 3

4 drogowych środków ochrony pieszych i rowerzystów (m.in. wprowadzenie stref ruchu uspokojonego i zamieszkania oraz poprawa bezpieczeństwa w drodze do szkoły), zachowania kierowców, pieszych i rowerzystów (m.in. zintensyfikowanie kontroli, w tym w okolicach placówek oświatowych), edukacji kierowców, pieszych i rowerzystów (m.in. młodzieży przedszkolnej i szkolnej oraz promocja i komunikacja ze społeczeństwem w zakresie bezpieczeństwa pieszych i rowerzystów). (dowód: akta kontroli str ) Miejski Program Poprawy Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Program Operacyjny na lata Jednym z celów tego programu było Bezpieczeństwo pieszego i rowerzysty, realizowane w ramach trzech działań, które dotyczyły m.in. wprowadzenia stref ruchu uspokojonego i stref zamieszkania oraz wdrożenie bezpiecznej infrastruktury drogowej opartej na doświadczeniach krajów z wysokim poziomem brd. Każde z działań miało przypisane odpowiednie zadania do wykonania w każdym roku (np. identyfikacja miejsc niebezpiecznych dla pieszych i rowerzystów, opracowanie programu usprawnień dla ruchu pieszego i rowerowego oraz jego wdrożenie). Do monitorowania i oceny realizacji zadań określonych w Programie Operacyjnym Prezydent Olsztyna powołał Zespół Monitorujący 8. (dowód: akta kontroli str ) Plany realizacyjne Miejskiej Rady BRD na 2013 r., 2014 r. oraz 2015 r. 9. Określały one m.in. cele, działania, zadania szczegółowe, podmioty odpowiedzialne, terminy i koszty realizacji oraz ich źródła finansowania. W każdym z tych planów uwzględniono m.in. realizację celu dotyczącego bezpieczeństwa pieszych i rowerzystów. Zostały one pozytywnie zaopiniowane przez Miejską Radę BRD. (dowód: akta kontroli str ) 1.3. W okresie objętym kontrolą Miejska Rada BRD analizowała wykonanie planów realizacyjnych za lata (I półrocze). Wszystkie sprawozdania za te okresy zostały pozytywnie przez nią zaopiniowane. Analiza sprawozdań z wykonania planów realizacyjnych Miejskiej Rady BRD za lata (I półrocze) wykazała m.in., że w ramach celu: Ochrona pieszych, dzieci i rowerzystów, w latach : - kontrolowano zachowania na drogach dzieci i młodzieży oraz kierowców w okolicach placówek oświatowych, - prowadzono pogadanki edukacyjne w przedszkolach i szkołach w ramach programów pn. Autochodzik i Bezpieczny przedszkolak, Bezpieczna droga do szkoły, Bezpieczne wakacje z rowerem oraz doskonalono system szkolenia kandydatów do zdobycia karty rowerowej, - kontrolowano trzeźwość rowerzystów w ramach akcji pn. Rowerem bezpieczniej do celu, Alkohol i Narkotyki i Trzeźwy poranek, - wykonano azyle i barierki ochronne dla pieszych oraz wymieniono i uzupełniono oznakowania pionowe i poziome w okolicach placówek oświatowych, - rozprowadzono poradnik miejskiego rowerzysty pn. Prawie wszystko na temat poruszania się rowerem oraz folder pn. Rowerowy Olsztyn, który 7 Ustalony zarządzeniem nr 443 Prezydenta Olsztyna z dnia r., a jego wykonanie powierzono Miejskiemu Inspektorowi BRD 8 Zarządzenie nr 413 Prezydenta Olsztyna z dnia r. 9 Każdorazowo zatwierdzane przez Prezydenta Olsztyna 4

5 zawierał m.in. mapę Olsztyna z zaznaczonymi drogami i trasami oraz obszarami przyjaznymi rowerzystom, - zaktualizowano Standardy techniczne infrastruktury rowerowej dla sieci dróg rowerowych w mieście oraz zainstalowano dodatkowe sygnalizatory świetlne przy przejściach dla rowerzystów. Bezpieczeństwo pieszego i rowerzysty, w I półroczu 2015 r.: - zinwentaryzowano miejsca niebezpieczne dla pieszych i rowerzystów oraz wykonano dokumentację dla wytypowanych stref ruchu uspokojonego i stref zamieszkania, - uzyskano 40 ankiet od dyrektorów szkół w sprawie zagrożeń w ruchu drogowym w obrębie szkół, w celu wykonania projektu pn. Standardowe oznakowanie informacyjne obszaru przyszkolnego. (dowód: akta kontroli str ) Podstawowymi wytycznymi określającymi główne kierunki rozwoju sieci tras rowerowych w Olsztynie, były dwa dokumenty z 2009 r.: Koncepcja budowy rekreacyjnych dróg rowerowych na terenie miasta Olsztyna oraz Program budowy dróg rowerowych w Olsztynie. Ujęto w nich zadanie inwestycyjne dotyczące budowy Trasy Obwodowej w Olsztynie o łącznej długości 38,5 km. Zadanie to podzielono na 5 odcinków, z terminem realizacji na lata Realizację poszczególnych odcinków uzależniono od możliwości finansowej miasta oraz założono uzyskiwanie (co roku) wydłużenia trasy. Na terenie Olsztyna, do końca czerwca 2015 r. m.in.: wybudowano infrastrukturę sportowo-rekreacyjną nad jeziorem Ukiel, w tym m.in. drogi i ścieżki rowerowe oraz ciągi pieszo rowerowe o łącznej długości 2,6 km (część Trasy E jeden z 5 odcinków), w Parku Centralnym nad rzeką Łyną oraz w Parku Miejskim Podzamcze wybudowano ścieżki rowerowe i ciągi pieszo rowerowe o długości 2,8 km (część Trasy D), opracowano dokumentację projektową dla części jednego z ww. 5 odcinków (Trasa E - Budowa komunikacyjnych ścieżek rowerowych zlokalizowanych na: trasie Łynostrada oraz ulicach: Wojska Polskiego, Sielska oraz Żurawia) oraz dokumentację dla 5 zadań dotyczących budowy ciągów pieszo-rowerowych w ramach zadań remontowo-modernizacyjnych ulic Olsztyna (m.in. Remont nawierzchni ulic Leonharda i Wyszyńskiego, Przedłużenie ciągu pieszorowerowego od Parku Centralnego nad rzeką Łyną do Posort ). 5 (dowód: akta kontroli str ) 1.4. Prezydent Olsztyna otrzymał z Komendy Miejskiej Policji w Olsztynie kwartalne, półroczne i roczne analizy stanu bezpieczeństwa w ruchu drogowym w latach (I półrocze). Analizy te zawierały dane dotyczące m.in.: liczby zdarzeń drogowych, w tym wypadków i kolizji oraz ofiar śmiertelnych i rannych w porównaniu do trzech ostatnich lat, sprawców i przyczyn tych zdarzeń, w tym z udziałem pieszych i rowerzystów, ulic i ich skrzyżowań najbardziej zagrożonych zdarzeniami drogowymi, wniosków i zadań dotyczących poprawy brd do realizacji w następnych ww. okresach. Analizy te były wykorzystywane przez Miejską Radę BRD, m. in. przy opracowaniu planów realizacyjnych Rady, prowadzeniu działań prewencyjnych, a także w działalności edukacyjnej dzieci i młodzieży. Uwzględniano je także w propozycjach zmian organizacji ruchu, poprawiających bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego w mieście. (dowód: akta kontroli str )

6 Lata I półr W latach (I półrocze) na drogach Olsztyna miało miejsce 985 wypadków ogółem w wyniku, których zginęło 29 osób, natomiast rannych zostało osób. Spośród ww. zdarzeń drogowych, 385 (39%) stanowiły wypadki z udziałem pieszych (zginęło 21 osób, a rannych zostało 385 osób) oraz 87 (9%) z udziałem rowerzystów (2 osoby zabite, 89 rannych). Szczegółowe dane w tym zakresie przedstawia tabela nr 1. Tabela nr 1 Kategoria drogi Wypadki ogółem Zabici ogółem Ranni ogółem Wypadki z udziałem pieszych 6 Zabici piesi Ranni piesi Wypadki z udziałem rowerzystów 3 Zabici rowerzyści Ranni rowerzyści 4 Krajowe Wojewódzkie Powiatowe Gminne Razem Krajowe Wojewódzkie Powiatowe Gminne Razem Krajowe Wojewódzkie Powiatowe Gminne Razem / Krajowe Wojewódzkie Powiatowe Gminne Razem / Krajowe Wojewódzkie Powiatowe Gminne Razem / Ogółem lata , w tym 20 kolizji (15 wypadków). 2 42, w tym 24 kolizje (18 wypadków). 3 43, w tym 23 kolizje (20 wypadków). 4 Dane dotyczące lat wynikają z kart wypadków i stąd zdarzenia z rowerzystami w tych latach zostały rozpisane na kategorie dróg. Dla pozostałych lat, z prowadzonej przez policje ewidencji dokładne przypisanie zdarzeń z rowerzystami wg poszczególnych kategorii dróg nie jest możliwe. 5 Bez autostrad i dróg ekspresowych. Głównymi przyczynami wypadków na terenie Olsztyna były: z winy kierujących pojazdami: niedostosowanie prędkości do warunków ruchu, nieudzielenie pierwszeństwa przejazdu, nieprawidłowa zmiana pasa ruchu oraz niezachowanie bezpiecznej odległości pomiędzy pojazdami, z winy pieszych: nieostrożne wejście pieszego na jezdnię przed jadącym pojazdem, przekroczenie jezdni w niedozwolonym miejscu oraz wejście na jezdnię przy czerwonym świetle. (dowód: akta kontroli str ) 1.5. W okresie objętym kontrolą pracownicy Urzędu, tj. Miejski Inspektor BRD oraz Pełnomocnik Prezydenta Olsztyna ds. rozwoju systemu komunikacji rowerowej, współpracowali z instytucjami, organizacjami i stowarzyszeniami oraz współuczestniczyli w organizowanych wspólnie kampaniach edukacyjno

7 informacyjnych w zakresie brd. Działania te miały na celu propagowanie problematyki zasad bezpiecznych zachowań mieszkańców na drogach w mieście. Polegały one m.in. na współorganizowaniu corocznych festynów Bezpieczny Olsztyn i Zdrowe i Bezpieczne Święta oraz festynów szkolnych. Podczas tych festynów zorganizowano m.in. konkurs pn. Co wiem o bezpieczeństwie oraz rozprowadzano wśród uczestników materiały, ulotki i gadżety (kamizelki i opaski odblaskowe, breloki i maskotki) służące poprawie bezpieczeństwa w ruchu drogowym pieszych i rowerzystów. Ponadto, podległa Urzędowi jednostka organizacyjna (Miejski Zespół Profilaktyki i Terapii Uzależnień) była współorganizatorem kampanii społecznych ( Jadę, nie tankuję ) oraz szkolnych zawodów rowerowych. (dowód: akta kontroli str ) 1.6. Miejski Inspektor BRD wyjaśnił, że w latach (I półrocze) Miejska Rada BRD nie współpracowała z Krajową i Wojewódzką Radą BRD oraz nie inicjowała prac badawczych i analitycznych w zakresie poprawy bezpieczeństwa pieszych i rowerzystów na drogach w Olsztynie. Podał również, że realizację powyższych zadań nie przewidywały roczne plany realizacyjne Miejskiej Rady BRD oraz nie wynikały one z obowiązujących przepisów prawa. (dowód: akta kontroli str. 114) Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie działalność kontrolowanej jednostki w zbadanym zakresie. 2. Realizacja zadań w zakresie czynności organizacyjno-technicznych dotyczących zarządzania ruchem na drogach 2.1. W celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego w mieście, w tym z udziałem pieszych i rowerzystów, Prezydent Olsztyna powołał: w maju 2009 r. Miejskiego Inspektora Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, którego zadaniem było m.in. koordynowanie programów bezpieczeństwa miasta oraz obsługa organizacyjno-techniczna Miejskiej Rady BRD i Komisji Bezpieczeństwa i Porządku. Pracownik ten był bezpośrednio podporządkowany dyrektorowi Wydziału Zarządzania Kryzysowego i Ochrony Ludności Urzędu. w lutym 2012 r. Pełnomocnika Prezydenta Olsztyna ds. rozwoju systemu komunikacji rowerowej (dalej Pełnomocnik ds. komunikacji rowerowej ), którego zadaniem było m.in. przygotowanie strategii polityki rowerowej miasta, zgłaszanie uwag i propozycji do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz prac związanych z opracowaniem rozwoju sieci tras rowerowych i zasad budowy infrastruktury rowerowej, a także prowadzenie kampanii informacyjnych i społecznych w celu propagowania polityki rowerowej miasta. Bieżące działanie Pełnomocnika ds. komunikacji rowerowej polegało m.in. na jego współpracy z Zarządem Dróg, Zieleni i Transportu oraz Komisją Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, do których zgłaszał propozycje i uwagi w zakresie rozwoju systemu komunikacji rowerowej w mieście. Pracownik ten był bezpośrednio podporządkowany dyrektorowi Wydziału Rozwoju Miasta Urzędu. W latach (I półrocze) Pełnomocnik ds. komunikacji rowerowej opracował i zgłosił różnym podmiotom (m.in. ZDZiT, Radzie Miejskiej BRD oraz Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego) łącznie 24 informacje, opinie, propozycje i uwagi w zakresie brd oraz stworzenia bezpiecznej sieci tras rowerowych w mieście. Z dokumentów tych wynikało m.in., że: 7

8 w 2013 r. i 2014 r. oddano do użytku odpowiednio 9,730 km i 9,000 km dróg dla rowerów w mieście, Olsztyn zajął siódme miejsce (wśród 41 miast w kraju) pod względem poziomu rozwoju komunikacji rowerowej w 2014 r., według ogólnopolskiego rankingu miesięcznika Rowertour, w 2014 r. wprowadzono pilotażowo na obszarze starego miasta strefę przyjazną rowerzystom (poprzez zmianę oznakowania ulic bez budowy nowych odcinków dróg), zaś na obszarze śródmieścia ustawiono 70 stojaków rowerowych, elementy infrastruktury rowerowej zostały uwzględnione we wszystkich projektach drogowych współfinansowanych ze środków UE i przewidzianych do realizacji w latach (drogi dojazdowe do obwodnicy Olsztyna ul. Towarowa, Lubelska, Pstrowskiego). (dowód: akta kontroli str ) W celu ujednolicenia wymagań stosownych podczas planowania i projektowania oraz wykonywania remontów i modernizacji infrastruktury rowerowej wprowadzono Standardy techniczne infrastruktury rowerowej dla sieci dróg rowerowych miasta Olsztyna 10. W dokumencie tym określono m.in.: ogólne zasady projektowania tras rowerowych, w tym m.in. pięć wymogów, jakie powinny spełniać elementy infrastruktury rowerowej (m.in. spójność trasy, minimalizacja dojazdów), warunki techniczne projektowania (m.in. parametry geometryczne trasy rowerowej, zalecane szerokości dróg dla rowerów). W latach (I półrocze) przeprowadzono pięć postępowań o zamówienie publiczne na wykonanie dokumentacji projektowych budowy ciągów pieszorowerowych (opisane w pkt wystąpienia). We wszystkich przypadkach opis przedmiotu zamówienia nakładał na projektanta obowiązek zaprojektowania ścieżek rowerowych zgodnie z wymogami określonymi w ww. Standardach technicznych infrastruktury rowerowej. (dowód: akta kontroli str ) 2.2. W Urzędzie nie wyodrębniono komórki organizacyjnej odpowiedzialnej za realizację zadań z zakresu zarządzania ruchem, o których mowa w 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zarządzania ruchem na drogach. Zadania te zostały powierzone jednostce organizacyjnej Gminy Olsztyn, tj. Zarządowi Dróg Zieleni i Transportu w Olsztynie. Jednostka ta została utworzona z dniem 1 lipca 2013 r. na mocy uchwały Rady Miasta Olsztyna 11. Projekt uchwały przygotował Prezydent Olsztyna, a Rada przyjęła go w brzmieniu przez niego przygotowanym. Zgodnie z treścią tej uchwały: Rada Miasta Olsztyna przekazała ZDZiT zadania związane z zarządzaniem ruchem na drogach publicznych Gminy Olsztyn w zakresie określonym przepisami prawa ( 3 ust. 2 załącznika do tej uchwały), nadzór nad jego działalnością sprawuje Prezydent Olsztyna ( 3 ust. 8), zadania związane z zarządzaniem ruchem ZDZiT realizuje w szczególności poprzez: pełnienie funkcji organu zarządzającego ruchem oraz opiniowanie projektów organizacji ruchu ( 4 ust. 2). (dowód: akta kontroli str ) 10 Opracowane w lutym 2009 r. na zlecenie byłego Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Olsztynie 11 Uchwała nr XXXVI/653/13 Rady Miasta Olsztyna z dnia r. w sprawie połączenia jednostek budżetowych pn.: Miejski Zarząd Dróg i Mostów, Zarząd Komunikacji Miejskiej oraz Zarząd Zieleni Miejskiej oraz nadania nazwy i statutu jednostce budżetowej Zarząd Dróg, Zieleni i Transportu w Olsztynie 8

9 Ustalone nieprawidłowości Ustalone nieprawidłowości Przekazanie przez Radę Miasta Olsztyna zadań związanych z zarządzaniem ruchem na drogach publicznych Gminy Olsztyn do realizacji jednostce budżetowej ZDZiT. W złożonym wyjaśnieniu dotyczącym przekazania ZDZiT zadań związanych z zarządzaniem ruchem na drogach, Prezydent Olsztyna podał, że uchwałę Rada Miasta Olsztyna podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 39 ust.4 i art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Uchwała ta przeszła pozytywnie kontrolę Wojewody wynikającą z art. 85 i nast. ustawy o samorządzie gminnym, jak również została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jednym z głównych zadań utworzonej jednostki organizacyjnej Gminy Olsztyn jest pełnienie funkcji zarządu drogi w rozumieniu ustawy o drogach. Połączenie realizacji zadań z zakresu zarządzania drogami jak i zarządzania ruchem w jednej jednostce organizacyjnej gminy wynikało ze względów organizacyjnych, aby organ wykonawczy gminy, jakim jest Prezydent Olsztyna mógł jak najsprawniej wykonywać swoje kompetencje jak i ze względów ekonomicznych, aby racjonalnie wydawać środki publiczne. (dowód: akta kontroli str ) W ocenie Najwyższej Izby Kontroli, Rada Miasta nie mogła przekazać kompetencji organu zarządzającego ruchem na drogach publicznych w Olsztynie, gdyż ww. kompetencji ustawowych nie posiadała. Zgodnie, bowiem z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym 12, prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Prezydent Olsztyna, do działania w zakresie zarządzania ruchem na drogach publicznych w Olsztynie, upoważnił dwóch pracowników ZDZiT, tj. Dyrektora (od 1 lipca 2013 r.) oraz Zastępcę Dyrektora (od 15 lipca 2013 r.). (dowód: akta kontroli str ) Wbrew przepisowi art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, Prezydent Olsztyna przekazał kompetencje organu zarządzającego ruchem Dyrektorowi oraz Zastępcy Dyrektora ZDZiT w Olsztynie. Prezydent Olsztyna wyjaśnił, że w jego ocenie nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 10 ust. 6 Prawo o ruchu drogowym Prezydent Olsztyna zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w Olsztynie. Podał również, że 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach stanowi jedynie, że Prezydent, jako organ zarządzający ruchem, zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów, a przywołany przepis nie wskazuje, kogo w tym zakresie może on umocować bądź upoważnić do takich czynności. (dowód: akta kontroli str ) W ocenie NIK, cele i zadania zarządu drogi określa się w Statucie i muszą one wynikać z ustalonych norm kompetencyjnych. Dopuszczają one np. podejmowanie i wykonywanie przez ZDZiT niektórych działań organizacyjno-technicznych w zakresie zarządzania ruchem. Polegają one m. in. na sporządzaniu projektów organizacji ruchu, przedstawieniu ich do załatwienia organowi zarządzającemu ruchem oraz ich opiniowaniu (jeśli, nie jest on jednostką składającą projekt), wprowadzaniu tymczasowych ograniczeń ruchu (w przypadku np. wystąpienia 12 Dz.U. z 2012 r. poz ze zm. 9

10 zdarzeń powodujących zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego), wdrażaniu zatwierdzonych projektów. Przepisy te nie umożliwiają jednak wykonywania przez ZDZiT zadań organu zarządzającego ruchem, wyszczególnionych w 3 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem. Organem zarządzającym ruchem, zgodnie z przywołanym na wstępie art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest Prezydent Miasta, który swoje zadania wykonuje przy pomocy urzędu miasta (art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym 13 ). Prezydent może zatem, udzielić upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej innym osobom, pod warunkiem, że są pracownikami urzędu miasta, a nie odrębnych jednostek organizacyjnych. Uwagi dotyczące badanej działalności Zgodnie z zapisem Regulaminu Organizacyjnego ZDZiT 14, zadania z zakresu zarządzania ruchem, w tym m.in. prowadzenia kontroli stanu technicznego oznakowania drogowego, urządzeń sygnalizacji świetlnej i brd, przypisane były Wydziałowi Inżynierii Ruchu i Oświetlenia.W latach r. (I półrocze) ww. zadania, zgodnie z zakresami czynności, wykonywało od 9 do 14 pracowników. Spośród 14 pracowników zatrudnionych na koniec czerwca 2015 r.: - jeden posiadał wykształcenie średnie o specjalności prefabrykacja budowlana, - 13 posiadało wykształcenie wyższe, m.in. w zakresie budownictwa lądowego, elektrotechniki, inżynierii systemów zarządzania bezpieczeństwem, gospodarki przestrzennej; spośród nich dwóch posiadało uprawnienia zawodowe w zakresie kierownik budowy robót w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej oraz instalacji elektrycznych, zaś jeden ukończył studia podyplomowe w zakresie inżynierii ruchu, - siedmiu pracowników odbyło szkolenia specjalistyczne w zakresie zarządzania prędkością jazdy w obszarach zabudowanych, zasad projektowania i organizacji ruchu, zaawansowanego sterowania ruchem drogowym, zarządzania i organizacji ruchu drogowego. Według stanu na 30 czerwca 2015 r., łączna długość sieci drogowej podlegającej zarządzaniu ruchem w Olsztynie wynosiła 343,9 km, w tym: 24,7 km dotyczyło dróg krajowych, 14,1 km dróg wojewódzkich i 14,0 km dróg powiatowych oraz 291,1 km dróg gminnych. (dowód: akta kontroli str ) Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli, liczba pracowników prowadzających półroczne kontrole stanu technicznego oznakowania drogowego, urządzeń sygnalizacji świetlnej i brd (opisane w punkcie 2.9. wystąpienia pokontrolnego) nie była wystarczająca W ZDZiT nie opracowano pisemnej procedury dotyczącej opracowania, rozpatrywania i zatwierdzania projektów organizacji ruchu na drogach publicznych. Zastępca Dyrektora ZDZiT ds. technicznych wyjaśnił, że procedur rozpatrywania i zatwierdzania projektów organizacji ruchu na drogach w Olsztynie nie otrzymano od byłego MZDiM w Olsztynie i stosowano się w tym względzie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia r. Procedurę dotyczącą zatwierdzania projektów organizacji ruchu wprowadzono we wrześniu 2015 r. (dowód: akta kontroli str ) 2.4. W latach (I półrocze) ZDZiT prowadził w formie elektronicznej ewidencję zatwierdzonych projektów organizacji ruchu. Spełniała ona wymogi 13 Dz. U. z 2015 r. poz Ustalonego Zarządzeniem nr 49/2013 Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w Olsztynie z r. 10

11 Ustalone nieprawidłowości określone w 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zarządzania ruchem na drogach. Zawierała m.in.: numer kolejnego projektu organizacji ruchu, datę jego zatwierdzenia i charakter (organizacja stała, czasowa) oraz nazwy ulic lub ich skrzyżowania, na których będzie realizowany projekt, a także nazwę jednostki składającej projekt. W ww. okresie w ewidencji zarejestrowano ogółem projekty organizacji ruchu, w tym 31 dotyczyło stałej organizacji ruchu, a 972 czasowej organizacji ruchu. (dowód: akta kontroli str ) 2.5. Według stanu na 30 czerwca 2015 r., spośród 343,0 km dróg publicznych podlegających zarządzaniu ruchem przez ZDZiT: 317,9 km dróg (92,7%), po których ruch rowerowy odbywał się po jezdni na ogólnych zasadach, nie posiadało zatwierdzonych projektów organizacji ruchu. Stała organizacja ruchu na tych drogach została wprowadzona przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., a od jej wprowadzenia nie wystąpiły przypadki zmiany ww. organizacji. 25,1 km (7,3%) sieci dróg z wyodrębnioną infrastrukturą przeznaczoną dla pieszych i rowerzystów posiadało zatwierdzone projekty stałej organizacji ruchu. Spośród 68,0 km dróg z infrastrukturą przeznaczoną dla pieszych i rowerzystów, 22,8 km dróg wybudowano w latach Realizacja tych zadań w każdym przypadku prowadzona była na podstawie dokumentacji technicznej, której integralną częścią były zatwierdzone projekty stałej organizacji ruchu. (dowód: akta kontroli str ) 2.6. W toku kontroli do badań szczegółowych wytypowano 10 dróg (ulic) 15 o łącznej długości 34 km, na których w latach (I półrocze) odnotowano największą liczbę wypadków z udziałem pieszych i rowerzystów. Spośród tych ulic, sześć nie posiadało zatwierdzonych projektów stałej organizacji ruchu, ponieważ od 2003 r., tj. obowiązywania przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zarządzania ruchem na drogach, nie prowadzono na nich robót związanych z ich modernizacją lub remontami. W przypadku pozostałych czterech ulic, w związku z ich częściową przebudową i modernizacją w latach , zatwierdzono projekty stałej organizacji ruchu. Dotyczyło to ulic: Warszawskiej, Bałtyckiej, Artyleryjskiej i Wojska Polskiego 16. W wyniku analizy czterech projektów organizacji ruchu ustalono, że: wszystkie projekty spełniały wymogi określone w 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zarządzania ruchem na drogach, tj.: zawierały plan orientacyjny z zaznaczoną drogą, plan sytuacyjny z lokalizacją znaków drogowych i parametrami geometrii drogi, program sygnalizacji, opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na niej, termin wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu oraz nazwisko i podpis projektanta, do dwóch projektów, zgodnie z 7 ust. 1 pkt. 3 ww. rozporządzenia, dołączono opinię Komendanta Miejskiego Policji w Olsztynie. Projekt organizacji ruchu dla ulicy Artyleryjskiej i Wojska Polskiego (jedno zadanie w ciągu tych ulic) nie był zaopiniowany przez Komendanta Miejskiej Policji w Olsztynie pod względem jego zgodności z obowiązującymi przepisami 15 Całe ulice z infrastrukturą przeznaczoną dla pieszych i rowerzystów (nie ma w mieście ulic separujących ruch samochodowy i rowerowy). Ulice te wytypowano, po konsultacji z przedstawicielem Obywatelskiej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w Olsztynie, który jest również członkiem Miejskiej Rady BRD 16 Dla ulic Artyleryjskiej i Wojska Polskiego zatwierdzono jeden projekt organizacji ruchu, gdyż był on częścią dokumentacji budowlanej obejmującej jedno zadanie inwestycyjne w ciągu tych ulic 11

12 i bezpieczeństwem ruchu drogowego. Stanowiło to naruszenie 7 ust. 1 pkt rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zarządzania ruchem na drogach. Ustalone nieprawidłowości Dyrektor ZDZiT wyjaśnił, że zadanie przebudowy ulicy Artyleryjskiej oraz części ulicy Wojska Polskiego, realizowane było w latach przez jednostkę powołaną przez Urząd Miasta Olsztyna o nazwie JRP IV, która dokumentację powykonawczą przekazała byłemu Miejskiemu Zarządowi Dróg i Mostów w Olsztynie. 12 (dowód: akta kontroli str ) 2.7. W odniesieniu do czterech odcinków dróg wytypowanych do kontroli NIK ustalono, że zgodnie z 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zarządzania ruchem na drogach, przeprowadzono kontrole prawidłowości wykonania zadań technicznych wynikających z zatwierdzonych projektów stałej organizacji ruchu. Kontroli tych dokonano w obowiązującym terminie, tj. do 14 dni od dnia wprowadzenia nowej organizacji ruchu. (dowód: akta kontroli str ) 2.8. Analiza zgodności istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzonymi projektami organizacji ruchu została przeprowadzona w trakcie oględzin czterech odcinków dróg. W wyniku oględzin ustalono, że organizacja ruchu na dwóch z nich (ul. Warszawska i ul. Wojska Polskiego) była zgodna z zatwierdzonymi projektami organizacji ruchu. (dowód: akta kontroli str ) Na dwóch pozostałych odcinkach dróg poddanych oględzinom stwierdzono, że istniejąca organizacja ruchu była niezgodna z odpowiednio zatwierdzonymi projektami organizacji ruchu. Na drogach tych ustawione były znaki, których nie uwzględniały ww. projekty. Dotyczyło to ulic: Bałtyckiej, na której na pasach oddzielających jezdnie ustawiono trzy znaki: w km znak D-3, na skrzyżowaniu ul. Bałtyckiej z ul. Zieloną znak U-4b oraz w km znak U-4b, Artyleryjskiej, przy rondzie w km ustawiono pięć znaków: A-24, B-9, B-33 B-36 oraz D-3. Dyrektor ZDZiT wyjaśnił, że na ulicy Bałtyckiej znak D-3 został ustawiony w niewyjaśnionych okolicznościach i obecnie zostanie usunięty, zaś znaki U-4b dostawiono po przeglądzie ZDZiT, który uznał korektę oznakowania za niezbędną, na wniosek mieszkańców osiedla Nad Jeziorem Długim. W przypadku zaś ulicy Artyleryjskiej dodatkowe znaki ustawiono na podstawie wskazań Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego funkcjonującej przy ZDZiT, celem podniesienia bezpieczeństwa pieszych i rowerzystów, ponieważ wcześniej odnotowano w tym miejscu wypadki. (dowód: akta kontroli str ) 2.9. W ZDZiT nie opracowano pisemnych procedur dotyczących prowadzenia kontroli utrzymania znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej i dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego na zarządzanych drogach w mieście, w tym z infrastrukturą dla pieszych i rowerzystów. Dyrektor ZDZiT wyjaśnił, że ZDZiT funkcjonuje od lipca 2013 r. i jest następcą prawnym Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Olsztynie, od którego przejął zasady prowadzenia kontroli. Na tej podstawie codziennie przeprowadzano kontrole pod kątem prawidłowości działania sygnalizacji świetlnych i dźwiękowych, które dokumentowane były odnośnym raportem, techniczne kontrole okresowe sygnalizacji świetlnych (półroczne i roczne), roczne oraz pięcioletnie kontrole oznakowania poziomego i pionowego, dokonywane podczas przeglądów dróg dokumentowanych protokołami stanu technicznego i przydatności do użytkowania. (dowód: akta kontroli str i )

13 W wyniku badania dokumentacji z kontroli wybranych 10 odcinków dróg ustalono, że w latach (I półrocze) na drogach tych przeprowadzono 22 roczne kontrole. Ich przedmiotem był m.in. stan techniczny oznakowania poziomego, pionowego i urządzeń sygnalizacji świetlnej na drogach. Uwagi dotyczące badanej działalności Ustalone nieprawidłowości NIK zwraca uwagę, iż brak opracowanych procedur w zakresie wykonywania i dokumentowania kontroli prawidłowości zastosowania, wykonywania, funkcjonowania i utrzymania wszystkich znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej i dźwiękowej oraz urządzeń brd, utrudnia sprawowanie rzetelnego nadzoru nad tymi czynnościami. (dowód: akta kontroli str ) W latach (I półrocze) nie w pełni wywiązywano się z obowiązku określonego w 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zarządzania ruchem na drogach, który stanowi, że organ zarządzający ruchem przeprowadza, co najmniej raz na 6 miesięcy kontrole prawidłowości zastosowania, wykonania, funkcjonowania i utrzymania wszystkich znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego umieszczonych na drogach jemu podległych. Stwierdzono bowiem, że w ww. okresie na 10 odcinkach dróg nie przeprowadzono łącznie 28 kontroli, tj.: 24 kontroli na ośmiu ulicach: Warszawska, Artyleryjska, Wojska Polskiego, Jagiellońska, Krasickiego, Wilczyńskiego, Pstrowskiego, Limanowskiego (po jednej półrocznej kontroli w 2013 r., 2014 r. i w I półroczu 2015 r.), 4 kontroli na dwóch ulicach, tj. na Bałtyckiej i Sielskiej (po jednej półrocznej kontroli w 2013 r. i 2014 r.). W sprawie nieprzeprowadzania półrocznych kontroli, Dyrektor ZDZiT wyjaśnił, że kontrole przeprowadzane są według zasad, jakie stosowała poprzednia jednostka, tj. Miejski Zarząd Dróg i Mostów. (dowód: akta kontroli str ) W badanych latach analiz i ocen istniejącej organizacji ruchu, pod względem jej zgodności z przepisami i efektywności, dokonywano w sposób następujący: Miejska Rada BRD dokonywała analiz stanu bezpieczeństwa w ruchu drogowym za poszczególne kwartały, w tym analizowała przyczyny zdarzeń drogowych oraz wskazywała podjęcie koniecznych działań w celu poprawy brd, Komisja Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, na cotygodniowych spotkaniach rozpatrywała wszelkie wnioski dotyczące ruchu drogowego w mieście i opiniowała wszystkie projekty stałych i okresowych organizacji ruchu, za lata sporządzono analizę efektywności organizacji ruchu na ulicach Olsztyna, w wyniku której wskazano ulice i skrzyżowania wymagające pilnego podjęcia wdrożenia środków naprawczych w latach Dotyczyło to sześciu ulic (tj. m.in. Piłsudskiego, Dworcowej, Sikorskiego) oraz sześciu skrzyżowań (m.in. Dworcowa Kętrzyńskiego Towarowa, Dworcowa Piłsudskiego), na których odnotowano największą liczbę wypadków. Według danych z systemu SEWIK, w latach oraz w okresie (I połowa) w Olsztynie, nie było zdarzeń drogowych z udziałem pieszych lub rowerzystów zaistniałych z powodu niewłaściwej organizacji ruchu lub złego stanu urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego w mieście. (dowód: akta kontroli str ) 13

14 2.11. Wnioski z analiz brd były wykorzystywane przy zatwierdzaniu projektów organizacji ruchu sporządzonych w ramach dokumentacji projektowej inwestycji, modernizacji i remontów sieci dróg w mieście. W ramach poprawy brd w Olsztynie: przebudowano i zmodernizowano cztery ulice (m.in. Piłsudskiego i Sikorskiego) oraz przebudowano i zmodernizowano dwa skrzyżowania (Dworcowa Kętrzyńskiego Towarowa, Obrońców Tobruku Sikorskiego), wprowadzono elektroniczny system sterowania sygnalizacjami świetlnymi, tj. System Transportowy, obejmujący m.in. koordynację wszystkich sygnalizacji świetlnych w mieście, nadzór elektroniczny nad komunikację zbiorową z zapewnieniem priorytetów dla autobusów i tramwajów, kontrolę i rejestrację wykroczeń drogowych (w zakresie prędkości przejazdu na czerwonym świetle), monitoring wizyjny na skrzyżowaniach. (dowód: akta kontroli str ) W okresie objętym kontrolą do Urzędu wpłynęła (w czerwcu 2015 r.) 17 jedna skarga dotycząca poprawy stanu technicznego infrastruktury dla pieszych. Przedmiotem skargi był brak działań ZDZiT w zakresie utrzymania zieleni i zaniechanie budowy chodnika na jednej z ulic Olsztyna. Skarga została uznana za niezasadną. W odpowiedzi (z lipca 2015 r.) ustosunkowano się do wszystkich zarzutów ujętych w ww. skardze. (dowód: akta kontroli str ) Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, działalność kontrolowanej jednostki w zbadanym zakresie. IV. Wnioski Wnioski pokontrolne Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 18, wnosi o: 1. Podjęcie działań organizacyjnych w celu usunięcia nieprawidłowości związanej z wykonywaniem funkcji organu zarządzającego ruchem na drogach publicznych w mieście przez ZDZiT i jego pracowników. 2. Wyeliminowanie przypadków zatwierdzenia projektów organizacji ruchu, które nie są kompletne. 3. Podjęcie działań organizacyjnych w celu zgodnego z przepisami przeprowadzania kontroli prawidłowości zastosowania, wykonania, funkcjonowania i utrzymania wszystkich znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, dźwiękowej oraz urządzeń brd. 4. Podjęcie działań mających na celu dostosowanie oznakowania pionowego do zatwierdzonych projektów organizacji ruchu na drogach. 17 W okresie tym nie wpłynęły natomiast wnioski w zakresie poprawy brd. 18 Dz. U. z 2015 r., poz ze zm. 14

15 V. Pozostałe informacje i pouczenia Prawo zgłoszenia zastrzeżeń Obowiązek poinformowania NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do dyrektora Delegatury NIK w Olsztynie. Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli, w terminie 21 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego. Olsztyn, dnia stycznia 2016 r. Kontroler: Zbigniew Lis Główny specjalista kontroli państwowej Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Olsztynie 15