SYSTEM PRAWNY I INSTYTUCJONALNY UNII EUROPEJSKIEJ

Transkrypt

1 SYSTEM PRAWNY I INSTYTUCJONALNY UNII EUROPEJSKIEJ Z formalno-prawnego punktu widzenia należałoby mówić tutaj o systemie prawa i instytucji Wspólnot Europejskich. Pojęcia takie jak system prawny Unii, instytucje Unii jak dotychczas, są tylko bowiem pojęciami obiegowymi, wybiegającymi zapewne w przyszłość, ale nieuwzględniającymi strony formalnoprawnej. Stanowiąc swego rodzaju uproszczenie są one jednocześnie dowodem na to, że powstanie UE usunęło w cień Wspólnoty Europejskie, chociaż to one są podstawą i głównym filarem Unii. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że niezależnie od systemu prawa Wspólnot Europejskich (używa się tu również takich określeń jak prawo europejskie, europejskie prawo wspólnotowe) odnoszącego się do I filaru Unii proces kształtowania prawa unijnego już się rozpoczął. Dzieje się tak w wyniku realizacji zadań w II (Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa) a w szczególności III filarze UE (współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych). Procesy te w swej konsekwencji mogą, wcześniej lub później, stworzyć formalnoprawne podstawy do posługiwania się pojęciem prawo unijne. 1. System prawny UE Ukształtowany w wyniku ponad 50-letniego już funkcjonowania Wspólnot Europejskich skomplikowany system prawa wspólnotowego, w ogólnym zarysie, można przedstawić następująco. Prawo wspólnotowe dzieli się na prawo pierwotne i prawo wtórne, które są jego głównymi źródłami prawa wspólnotowego. Prawo pierwotne stanowią: traktaty założycielskie trzech Wspólnot: Traktat Paryski z 18.IV.1951 r. tworzący Europejską Wspólnotę Węgla i Stali; Traktaty Rzymskie z 25.III.1957 r. konstytuujące Europejską Wspólnotę Gospodarczą (obecnie Wspólnota Europejska) i Europejską Wspólnotę Energii Atomowej wraz z ich załącznikami i protokołami umowy modyfikujące lub uzupełniające traktaty założycielskie. Umów takich zawarto, do końca 2001 r., kilkanaście, a do najważniejszych, obowiązujących obecnie należy zaliczyć: protokół w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europejskich z 8.IV.1965r. 1

2 układy akcesyjne o przystąpieniu do Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej następujących państw: Danii, Irlandii i Wielkiej Brytanii; Grecji; Hiszpanii i Portugalii; Austrii, Finlandii i Szwecji Jednolity Akt Europejski z 17.II i 28.II r. Traktat o Unii Europejskiej (Traktat z Maastricht) z 7.II.1992 r. Traktat Amsterdamski z 2.X.1997 r. umowa z Schengen z 14.VI.1985 r Traktat Nicejski z 26.II.2001 r. (jeszcze nie wszedł w życie). Prawo wtórne tworzą akty prawne stanowione przez właściwe instytucje Unii, wyposażone w odpowiednie kompetencje na mocy postanowień traktatowych w celu realizacji zadań wyznaczonych przez te traktaty. Wyliczenia takich aktów prawnych dokonuje art Traktatu o WE. Zgodnie z nim mogą przybrać one postać: rozporządzenia, dyrektywy, decyzji, zalecenia i opinii. rozporządzenie jest aktem prawnym o zasięgu ogólnym, a zawarte w nim normy prawne są sformułowane w sposób generalny i abstrakcyjny zarówno jeśli chodzi o zakres sytuacji, w których ma zastosowanie, jak i krąg swoich adresatów, który jest nieograniczony. Obowiązuje ono co do wszystkich jego elementów, bez możliwości jakichkolwiek modyfikacji i selektywnego stosowania. Ten akt prawny ma bezpośrednie zastosowanie w każdym państwie członkowskim. Staje się więc częścią wewnętrznego porządku prawnego tych państw bez potrzeby jakichkolwiek działań z ich strony. Formalna inkorporacja norm prawnych rozporządzenia do wewnętrznego porządku prawnego jest zabroniona. W sytuacji gdy treść rozporządzenia jest sprzeczna z aktem prawa wewnętrznego ma ono wyższość (pierwszeństwo, prymat) nad normą prawa wewnętrznego. Prawo do uchwalania rozporządzeń traktaty powierzają Radzie Unii; natomiast Komisja ma kompetencje do wydawania tzw. rozporządzeń wykonawczych, które mają charakter techniczny i są niezbędne do realizacji jej funkcji wykonawczych. W takie uprawnienia jest ona, w przeważającej większości sytuacji wyposażona nie przez postanowienia traktatowe, ale przez postanowienia Rady Unii, zawarte w wydanych przez tę międzyrządową instytucję rozporządzeniach. Szczególnie często rozporządzenia są wydawane w zakresie rolnictwa i polityki konkurencyjnej. dyrektywa to następny rodzaj aktu prawnego stanowionego w UE. Wiąże ona swych adresatów, którymi wyłącznie mogą być państwa członkowskie(jedno, kilka lub wszystkie) Unii, co do celów, które powinny być osiągnięte, pozostawiając im swobodę wyboru formy i środków realizacji tych celów. Państwa członkowskie mają więc 2

3 obowiązek zastosowania takich środków prawnych, które pozwolą na implementację dyrektyw do ich wewnętrznego porządku prawnego. Wydana przez instytucje UE dyrektywa nie wywiera bezpośredniego skutku aż do momentu upływu wyznaczonego przez nią sama terminu jej realizacji przez adresata. Dyrektywy są bardzo istotnym i niezwykle często stosowanym instrumentem prawnym realizacji zadań w różnych zakresach funkcjonowania UE. Szczególnie ważną rolę pełnią one w procesie harmonizacji i ujednolicania systemów prawnych państw członkowskich. decyzja, jako trzeci rodzaj aktu prawnego wymienionego przez art. 249 Traktatu o WE, obowiązuje w całości wszystkich adresatów, do których jest skierowana. Nie ma więc charakteru abstrakcyjno-ogólnego tak jak rozporządzenie, zawsze bowiem określa swoich adresatów. Nie jest ona aktem prawotwórczym; ma charakter indywidualnego aktu administracyjnego. Obowiązuje bezpośrednio na terytorium państw członkowskich czyli nie wymaga żadnych dodatkowych przepisów prawnych dla uzyskania mocy wiążącej. Ten rodzaj aktu prawnego szczególnie często jest używany w polityce konkurencji, wspólnej polityce rolnej UE. zalecenia i opinie to akty prawne pozbawione mocy wiążącej. Znaczenie prawne tej kategorii instrumentów polega na wyrażaniu takiego stanowiska instytucji i organów UE, do którego ich adresaci nie mają obowiązku się zastosować. Stanowią wiec one wyraz oceny, poglądu, propozycji, sugestii, realizacja których zależy od swobodnego uznania ich adresatów. Chociaż nie mają one charakteru wiążącego, to odgrywają istotną rolę ze względu na swe walory moralno-polityczne. Rozporządzenia, dyrektywy i decyzje przyjęte wspólnie przez Parlament Europejski i Radę, Radę albo Komisję wymagają jasnego i jednoznacznego uzasadnienia oraz powołania się na podstawę prawną. Muszą one być wydane przy zachowaniu stosownej procedury. Warunkiem wejścia w życie rozporządzeń oraz dyrektyw skierowanych do wszystkich państw członkowskich jest ich publikacja w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich (Traktat z Nicei zmienia jego nazwę na Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej ). Wchodzą w życie z dniem oznaczonym przez nie same, bądź też, w przypadku braku takiego oznaczenia, 20 dnia po ich publikacji. Natomiast inne dyrektywy oraz decyzje obowiązują z momentem ich notyfikacji adresatom. Do szeroko rozumianego prawa wtórnego zalicza się także orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości i Sądu I Instancji. Oprócz aktów prawnych nazwanych imiennie przez postanowienia art. 249 Traktatu o WE i stanowionych dla realizacji zadań wynikających z I filaru UE istnieje szeroki zestaw 3

4 aktów, które można określić ogólnie jako wewnętrzne prawo wspólnotowe. Są to w szczególności regulaminy wewnętrzne poszczególnych instytucji i organów, różnego rodzaju deklaracje i umowy międzyinstytucjonalne. Ich cele szczegółowe są bardzo różne, ale w ujęciu ogólnym wszystkie te akty również służą realizacji szeroko rozumianych zadań wyznaczonych przez traktaty założycielskie. To samo można powiedzieć o stanowionych na forum Unii aktach nienazwanych, określanych czasem mianem aktów sui generis. Kategoria tych aktów prawnych jest bardzo bogata i zróżnicowana zarówno pod względem swego nazewnictwa, skutków prawnych jak i zakresu stosowania. Mieszczą się tu więc takie instrumenty jak np. rezolucje, memoranda, komunikaty, programy, projekty itd., autorami których są zarówno instytucje jak i organy Unii. Realizacja zadań określanych w II i III filarze UE, która dokonuje się na podstawie współpracy międzyrządowej a nie metodą wspólnotową, charakterystyczną dla I filaru, wymagała specjalnych instrumentów. Istota prawna aktów stanowionych w obrębie II i III filaru jest często trudna do zdefiniowania w sposób jednoznaczny. Ulegać one będą, jak się wydaje, stopniowej ewolucji wraz z rozwojem współpracy w tych obszarach funkcjonowania UE. Do stosowanych obecnie instrumentów realizacji zadań w II filarze Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa zgodnie z art. 12 Traktatu o UE należą: zasady i ogólne wytyczne; wspólne strategie; wspólne działania; wspólne stanowiska; umacnianie współpracy państw członkowskich oraz umowy międzynarodowe. Natomiast w filarze III obejmującym współpracę policyjną i sądową w sprawach karnych do środków prawnych umożliwiających tę współpracę należą, zgodnie z art. 34 Traktatu o UE: wspólne stanowiska; decyzje ramowe (zbliżone swym charakterem prawnym do dyrektyw w rozumieniu art. 249 Traktatu o WE); decyzje; konwencje międzynarodowe. Oprócz prawa pierwotnego i prawa wtórnego źródłami europejskiego prawa wspólnotowego są również umowy międzynarodowe zawierane przez Wspólnoty Europejskie, posiadające podmiotowość prawnomiędzynarodową, wyrazem której jest m.in. prawo do zawierania porozumień z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi. Źródło europejskiego prawa wspólnotowego stanowią również umowy pomiędzy państwami członkowskimi Wspólnot zawierane wówczas, gdy instytucje Wspólnot nie mają kompetencji do regulacji prawnej niektórych kwestii ściśle związanych z działalnością Wspólnot i wymagających takiej regulacji. Wreszcie do źródeł europejskiego prawa wspólnotowego zaliczyć należy ogólne zasady prawa oraz prawo zwyczajowe. Ogólne zasady prawa to m.in. prawa i wolności podstawowe, 4

5 zasady prawa międzynarodowego, zasady prawa sformułowane w procesie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości (zasada zgodności z prawem aktów o charakterze administracyjnym, zasada proporcjonalności), zasada lojalności (wierności). Europejskie prawo wspólnotowe znajduje się w ciągłym rozwoju, a jego zasięg materialny ulega rozszerzeniu, obejmując coraz więcej dziedzin. Cały dorobek prawny Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej) określa się terminem acquis communautaire. Zasada poszanowania tego dorobku została wyraźnie podkreślona przez Traktat z Maastricht, a każde nowoprzystępujące do UE państwo musi ją w pełni i bezwzględnie zaakceptować. Unia Europejska nie ma więc jeszcze, o czym już wspomniano, odrębnego w stosunku do Wspólnot, w pełni wykształconego systemu prawnego. Podobnie również nie stworzyła ona własnego systemu instytucji. Traktat z Maastricht wypożycza niejako na potrzeby UE funkcjonujący w ramach Wspólnot system instytucjonalny stwierdzając, że Unia ma do swej dyspozycji jednolite ramy instytucjonalne, zapewniające spójność i ciągłość działań podejmowanych dla osiągnięcia swych celów, przy poszanowaniu i rozwijaniu acquis communautaire (art. 3 Traktatu o UE). System instytucjonalny UE tworzą organy główne (określane jako instytucje art. 7 Traktatu o WE) oraz niezwykle rozbudowana sieć organów pomocniczych (doradczych) o różnym statusie prawnym, składzie członkowskim, zasadach funkcjonowania i kompetencjach. Do instytucji zalicza się: Radę Unii, Komisję Europejską, Parlament Europejski, Trybunał Sprawiedliwości i Trybunał Obrachunkowy. Zważywszy na status prawny Rady Europejskiej należy ja również umiejscowić w grupie instytucji aczkolwiek Traktat o UE mówi o niej w odrębny sposób a Traktat o WE w ogóle nie wspomina o Radzie Europejskiej. 2. Instytucje UE RADA EUROPEJSKA (EUROPEAN COUNCIL) 1 Rada Europejska to pozastatutowa instytucja UE, utworzenie której nie było przewidziane w traktatach założycielskich Wspólnot. Wykształciła się ona w toku funkcjonowania Wspólnot, pod wpływem realnych potrzeb wynikających z postępujących 1 Rada Europejska jest często utożsamiana, zupełnie bezpodstawnie, z Radą Europy. Rada Europejska (European Council) to jedna z instytucji UE. Natomiast Rada Europy (Council of Europe) to samodzielna, jedna z najstarszych w Europie, organizacja międzynarodowa utworzona w 1949 r. Jej członkami na początku 2001 r. były 43 państwa europejskie. Rada Europy jest znana w szczególności ze swych działań w dziedzinie praw człowieka. Siedziba Rady Europy znajduje się w Strasburgu. 5

6 procesów integracyjnych. Jej korzeni należy szukać w tzw. konferencjach na szczycie czyli konferencjach szefów państw i rządów państw członkowskich Wspólnot. Poczynając od 1961 r. były one zwoływane sporadycznie. Podczas konferencji na szczycie, która odbyła się 9-10 grudnia 1974 r. w Paryżu państwa członkowskie podjęły decyzję o organizowaniu takich spotkań na najwyższym szczeblu trzy razy do roku. W ten sposób wykształciła się ta instytucja działająca od 1975 r. pod nazwą Rady Europejskiej. Należy jednak zaznaczyć, że w postanowieniach art. 7 Traktatu o WE, który nazywając je po imieniu, wylicza instytucje Wspólnot, realizujące zadania powierzone WE, brak jest jakiejkolwiek wzmianki o Radzie Europejskiej. Natomiast Traktat o UE (art. 5) nie zaliczając w sposób formalny Rady Europejskiej do instytucji wcześniej, bo w art. 4, mówi jednak o zasadniczej roli Rady w realizacji zadań stojących przed Unią. Stąd też często uważa się, że Rada Europejska to jedyna instytucja Unii, nie będąca instytucją Wspólnot. Ograniczone podstawy prawnomiędzynarodowe funkcjonowania tej pozastatutowej instytucji UE stworzył dopiero JAE, który wszedł w życie 1 lipca 1987 r. Postanowienia JAE w tej kwestii zostały potem powtórzone i rozwinięte w odpowiednich artykułach Traktatu o Unii Europejskiej. Legalizując istnienie tej wykształconej w wyniku potrzeb wynikających z logiki rozwoju procesów integracyjnych instytucji, JAE określił skład Rady oraz częstotliwość jej spotkań. Zgodnie z jego postanowieniami Rada Europejska składa się z głów państw i szefów rządów państw członkowskich oraz Przewodniczącego Komisji Europejskiej, którym towarzyszą ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich oraz jeden członek Komisji. Jej spotkania odbywają się co najmniej dwa razy w roku. JAE pominął natomiast milczeniem kwestię charakteru prawnego Rady Europejskiej, jej miejsca w systemie instytucji Wspólnot przewidzianych przez postanowienia traktatów założycielskich i zakresu kompetencji. Traktat z Maastricht o UE powtórzył postanowienia JAE co do składu Rady Europejskiej, dodając ponadto, że funkcję Przewodniczącego Rady Europejskiej pełni głowa państwa lub szef rządu tego państwa członkowskiego, które przewodniczy Radzie Unii. Chociaż status prawny Rady Europejskiej jest ciągle nieokreślony, to nikt nie kwestionuje jej fundamentalnej i nie dającej się zastąpić roli w formułowaniu ogólnych wytycznych i zapewnieniu woli politycznej rozwoju Unii. Traktat z Maastricht stwierdza, że... Rada Europejska nadaje Unii impuls niezbędny do jej rozwoju i określa ogólne kierunki jej 6

7 polityki (art. 4). Postanowienie to nie pozostawia żadnych wątpliwości co do nadrzędnego charakteru Rady Europejskiej w systemie instytucjonalnym Wspólnot i Unii. Główne funkcje, jakie realizuje Rada Europejska można określić następująco: stanowi ona płaszczyznę wymiany poglądów, dyskusji oraz osiągania porozumienia pomiędzy państwami członkowskimi Unii na najwyższym szczeblu politycznym. określa średnią oraz długoterminową strategię rozwoju i funkcjonowania Unii. przyczynia się do koordynacji kierunków działań Unii. uczestniczy w procesie decyzyjnym w UE, szczególnie wówczas, kiedy rozstrzyga kwestie przekazywane jej przez Radę Unii. jest instytucją uprawnioną do koordynacji oraz wyznaczania głównych celów działania Unii na forum międzynarodowym oraz w dziedzinie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE. W tej ostatniej kwestii uprawnienia tej instytucji sformułowane są bardzo szczegółowo. Art. 13 Traktatu o UE postanawia, że Rada Europejska określa zasady oraz ogólne wytyczne wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, włączając kwestie mające wpływ na sprawy obronności. Rada Europejska decyduje o wprowadzeniu przez Unię wspólnych strategii w dziedzinach, w których Państwa Członkowskie mają wspólnie ważne interesy. We wspólnych strategiach formułuje się cele, czas trwania oraz środki pozostające do dyspozycji Unii i Państw członkowskich.. W realizacji zadań II filaru Rada Europejska w ścisły sposób współdziała z drugą instytucją międzyrządową jaką jest Rada Unii. Rada Europejska może również zastępować czasem Radę Unii (chociaż raczej unika takich sytuacji), gdy jest o to proszona przez tę ostatnią, zajmując się wówczas sprawami znajdującymi się w kompetencji Wspólnot Europejskich. Pierwsze oficjalne posiedzenie tego międzyrządowego grona pod nazwą Rady Europejskiej miało miejsce w Dublinie marca 1975 r. Częstotliwość obrad Rady Europejskiej, zasadniczo ustalono na dwie konferencje, z możliwością organizowania posiedzeń nadzwyczajnych (co najmniej jedno spotkanie odbywa się w państwie przewodniczącym pracom Rady). Sprawą częstotliwości i miejsca spotkań Rady Europejskiej zajęła się również Konferencja Międzyrządowa W jednej z deklaracji dołączonych do treści Traktatu z Nicei stwierdza się, że poczynając od 2002 r. połowa posiedzeń Rady lub co najmniej jedno spotkanie w roku będzie miało miejsce w Brukseli. Natomiast od momentu rozszerzenia składu UE do 18 państw członkowskich wszystkie spotkania Rady Europejskiej odbywać się będą w Brukseli. 7

8 Oświadczenia końcowe stanowiące decyzje Rady Europejskiej są wyrazem kompromisu i przyjmowane są na zasadzie konsensu. Nie mają one mocy prawnej i nie wiążą z prawnego punktu widzenia. Mają wyłącznie charakter decyzji politycznych. Skład członkowski Rady Europejskiej przesądza jednak o tym, że stają się one wiążące głównie dla Rady Unii i innych instytucji upoważnionych do stanowienia prawa, które tym politycznym decyzjom nadają walor prawny. Posiedzenia Rady Europejskiej są zwoływane dla przedyskutowania i wypracowania stanowiska w sprawach najbardziej zasadniczych tak dla samej Unii jak i w odniesieniu do czołowych zagadnień polityki i gospodarki światowej. Instytucja ta zajmuje się przede wszystkim takimi kwestiami, rozwiązanie których na niższym szczeblu decyzyjnym, Rady Unii, byłoby często niemożliwe. Zakres tematyczny obrad Rady Europejskiej jest bardzo różnorodny. Przykładowo w latach 70-tych i 80-tych przedmiotem jej spotkań były takie zagadnienia jak polityka energetyczna Wspólnot, budowa unii gospodarczo walutowej, reforma wspólnej polityki rolnej, stworzenie Jednolitego Rynku Europejskiego, budżet Wspólnot, rozszerzenie składu członkowskiego Wspólnot, bezpośrednie i powszechne wybory do Parlamentu Europejskiego. Po koncentrowaniu się na zbyt szczegółowych kwestiach rozwoju integracji europejskiej, co miało miejsce głównie w latach 70-tych, Rada Europejska w latach 80-tych i 90-tych stała się instytucją zajmującą się zagadnieniami bardziej strategicznymi i wytyczającą główne kierunki funkcjonowania Unii Europejskiej. Niektóre spotkania Rady Europejskiej poświęcone są wyłącznie jednemu zagadnieniu ze względu na jego wagę i znaczenie polityczne. Tak było np. podczas konferencji na szczycie w: Rzymie w 1990 r. (unia gospodarcza i walutowa), Brukseli w 1994 r. (nominacja Przewodniczącego Komisji), w Luksemburgu w 1997 r., (rozszerzenie Unii Europejskiej). Rada Europejska pozostaje poza wszelką kontrolą formalną. Nie istnieją żadne środki prawne, które umożliwiałyby zaskarżenie jej postanowień przez państwa członkowskie, instytucje Wspólnot, czy też osoby prawne lub fizyczne. Jedyną możliwością w tym względzie jest zaskarżenie do Trybunału Sprawiedliwości aktów prawnych podjętych przez kompetentne instytucje Wspólnot, na podstawie politycznych ustaleń Rady Europejskiej. Funkcja kontrolna, którą Trybunał Sprawiedliwości sprawuje w stosunku do innych instytucji Wspólnot nie obejmuje swym zasięgiem działań Rady Europejskiej. Dominuje poza tym tendencja do niekwestionowania działań Rady Europejskiej ani przez państwa członkowskie, ani instytucje Wspólnot (czasem wyłamuje się z niej Parlament Europejski). Poszukiwanie rozwiązań oraz porozumienia w najtrudniejszych nawet i najważniejszych sprawach dotyczących dalszego postępu integracji wydają się być wartością nadrzędną. W 8

9 konsekwencji więc Rada Europejska plasuje się na pierwszym miejscu w hierarchii instytucji UE. W odróżnieniu od innych jest ona instytucją niezbyt sformalizowaną i zbiurokratyzowaną, co bez wątpienia stanowi jej niekwestionowany walor. W początkowym okresie swej działalności Rada Europejska wzbudzała obawy i zastrzeżenia. Widziano w niej zagrożenie dla dalszego rozwoju Wspólnot Europejskich, negatywny wpływ na spowolnienie i tak już niezwykle długiego procesu decyzyjnego, możliwość przejmowania przez nią uprawnień, w które zostały wyposażone statutowe instytucje Wspólnot. Po paru latach funkcjonowania Rada Europejska postrzegana jest już jako trwały oraz niezbędny element procesu jednoczenia się Europy, jako jedyna instytucja, która ze względu na szczebel i status jej członków oraz tym samym, swoje szerokie kompetencje, może podołać wyzwaniom przed jakimi staje Unia Europejska. RADA UNII EUROPEJSKIEJ (COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION) Rada Unii Europejskiej jest, obok Rady Europejskiej, drugą instytucją międzyrządową Wspólnot Europejskich i UE. Przedtem nosiła ona nazwę Rady Ministrów. W jej skład wchodzą przedstawiciele wszystkich państw członkowskich, po 1 z każdego państwa. Poczynając od 1 stycznia 1995 r. Rada Unii liczy więc 15 członków. Początkowo ranga tych przedstawicieli nie była bliżej określona i dopiero Traktat z Maastricht uściślił tę kwestię. Tak więc członkami Rady Unii są przedstawiciele państw członkowskich na szczeblu ministerialnym, którzy mają pełnomocnictwa do działania w imieniu rządu w danym państwie. W praktyce oznacza to, że przedstawiciele krajów i federalnych jednostek administracyjnych mogą również reprezentować na forum Rady Unii takie państwa członkowskie jak Austria, Belgia a przede wszystkim Niemcy. Członkowie Rady w czasie pełnienia swych funkcji działają na podstawie mandatu swego rządu i są związani jego instrukcjami. Fakt, że są oni członkami Rady, która jest instytucją Wspólnot i UE nie zmienia w niczym ich statusu prawnego, chociaż jednocześnie zobowiązuje do działań, zmierzających do osiągnięcia celów wspólnych wyznaczonych przez postanowienia traktatów założycielskich. Członkowie Rady Unii, będąc rzecznikami interesów państw członkowskich, za całokształt swej działalności odpowiedzialni są wyłącznie przed swoimi rządami. Z drugiej jednak strony, istnieje pewien rodzaj odpowiedzialności Rady Unii jako instytucji Wspólnot i UE przed Trybunałem Sprawiedliwości. Istota tej odpowiedzialności tkwi w tym, że, zgodnie 9

10 z przepisami, Trybunał Sprawiedliwości może wypowiadać się w sprawie legalności i ważności decyzji podejmowanych przez Radę Unii (art. 230 i 231 Traktatu o WE). Rada Unii jest jedną instytucją, ale może działać, jak określa to art. 2 jej Regulaminu wewnętrznego, w różnych konfiguracjach (different configurations). Listę tych konfiguracji ustala Rada d/s Ogólnych, stanowiąca jedną z tych konfiguracji i obradująca, jako reguła, w gronie ministrów spraw zagranicznych. Na niej spoczywa obowiązek koordynacji spotkań Rady Unii. Zgodnie z jej ostatnią w tej kwestii decyzją możliwe są następujące wcielenia Rady Unii, w zależności od dyskutowanych tematów: Sprawy Ogólne; Rolnictwo; Sprawy Gospodarcze i Finansowe (tzw. ECOFIN); Środowisko; Transport i Telekomunikacja; Zatrudnienie i Polityka Socjalna; Rybołówstwo; Przemysł i Energia; Sprawiedliwość; Sprawy Wewnętrzne i Ochrona Obywateli; Rynek wewnętrzny; Ochrona konsumenta; Turystyka; Badania; Budżet; Kultura; Rozwój; Edukacja i Sprawy Młodzieży; Zdrowie. Rady te obradują w składzie przedstawicieli państw członkowskich z kompetentnych resortów. Funkcję Przewodniczącego Rady Unii pełnią poszczególni jej członkowie przez 6 miesięcy (od 1 stycznia do 30 czerwca i od 1 lipca do 31 grudnia) w dwóch cyklach 6 letnich, według ustalonego przez Radę, stanowiącą jednomyślnie, porządku. Do głównych obowiązków Urzędu Przewodniczącego należy zaliczyć: opracowanie kalendarza spotkań i programu prac Rady Unii, zwoływanie jej posiedzeń i ustalanie porządku jej obrad zapewnienie sprawności, ciągłości i spoistości prac Rady Unii zapewnienie profesjonalnego prowadzenia dyskusji na forum Rady Unii poszukiwanie ogólnego porozumienia na forum Rady Unii w kontaktach z Komisją Europejską i Parlamentem Europejskim pełnienie funkcji mediatora pomiędzy uczestnikami procesu decyzyjnego w ramach UE reprezentowanie Unii w sprawach wchodzących w zakres Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa reprezentowanie Unii na forum organizacji międzynarodowych i podczas konferencji międzynarodowych Rada Unii jest tą instytucją, w kompetencji której znalazły się najbardziej istotne dla rozwoju Wspólnot i Unii zadania przewidziane przez ich traktaty założycielskie. Jej uprawnienia, w sposób ramowy, określa art. 202 Traktatu o WE stwierdzając, że Rada 10

11 zapewnia koordynację ogólnej polityki gospodarczej państw członkowskich i ma prawo podejmowania decyzji oraz przekazuje Komisji uprawnienia do realizacji przepisów, które sama ustanawia. W określonych przypadkach może zastrzec sobie prawo do samodzielnego wykonania ustanowionych przez siebie aktów prawnych. Szczegółowe uprawnienia Rady Unii zostały sformułowane w postanowieniach innych artykułów traktatów założycielskich Wspólnot i UE. Zgodnie z dyspozycjami art. 202 Traktatu o WE Rada Unii jest jedyną instytucją Wspólnot i UE, której zakres uprawnień do podejmowania decyzji został sformułowany ogólnie, bez rozróżniania rodzaju stanowionych aktów prawnych, określonych w art. 249 Traktatu o WE. W gestii Rady Unii leży więc podejmowanie wszystkich, zarówno wiążących jak i pozbawionych mocy wiążącej, decyzji przewidzianych w traktacie. Rada może wydawać rozporządzenia, dyrektywy, decyzje oraz zalecenia i opinie. Wszędzie tam, gdzie traktaty nie określają konkretnie rodzaju aktu prawnego, ma ona swobodę wyboru któregoś z nich. Rada może oczywiście podejmować również decyzje sui generis. W bardzo licznych, określonych przez traktaty założycielskie, przypadkach podjęcie decyzji przez Radę Unii jest uzależnione od uprzedniego przedłożenia projektu tej decyzji przez Komisję Europejską. Gdyby podjęła ona w takich sytuacjach decyzję bez takiego projektu, wówczas ustanowiony przez nią akt prawny jest nielegalny i jako taki może być zaskarżony do Trybunału Sprawiedliwości (art. 230 Traktatu o WE). Nawet jednak wtedy, gdy Rada Unii podejmuje decyzję w oparciu o projekt Komisji, może ona odrzucić ten projekt, bądź też, aczkolwiek jednomyślnie, wnieść swoje poprawki do przedłożonego projektu. Tak więc i w tym przypadku prawo do ostatecznej decyzji formalnie leży w gestii Rady Unii. Może ona również podejmować samodzielne decyzje, nie wymagające uprzednich projektów Komisji. Rada Unii jest także uprawniona do zwrócenia się do Komisji Europejskiej z zadaniem przeprowadzenia wszelkich badań oraz przedstawienia odpowiednich wniosków w celu wykonania zadań wyznaczonych w traktatach założycielskich (art. 208 Traktatu o WE). Jeżeli polecenie Rady Unii nie zostanie wykonane w ciągu dwóch miesięcy, to może ona wówczas wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości (art. 232 Traktatu o WE), oskarżając Komisję o zaniechanie działania. Rada może w ten sposób wpływać na Komisję w kierunku sformułowania przez tę ostatnią propozycji niezbędnej do podjęcia aktu prawnego. Traktat o WE przewiduje również wyraźnie bardzo liczne sytuacje, w których obowiązkiem Rady Unii przed podjęciem decyzji jest zasięgnięcie opinii Parlamentu Europejskiego. W określonych przypadkach jest ona także zobowiązana do zasięgnięcia 11

12 opinii takich organów doradczych Wspólnot jak Komitet Ekonomiczno Społeczny, Komitet Regionów czy Komitet Walutowy. Opinie te nie wiążą jednak Rady. Niezasięgnięcie przez nią zarówno opinii Parlamentu Europejskiego jak i organów doradczych w określonych przez traktaty przypadkach, powoduje jednak naruszenie obowiązującego we Wspólnotach prawa i nieważność decyzji Rady. W konsekwencji mogą one być zaskarżone do Trybunału Sprawiedliwości (art. 230 Traktatu o WE) Uprawnienie Rady Unii w zakresie zapewnienia koordynacji ogólnej polityki gospodarczej państw członkowskich jest sformułowane niezwykle lapidarnie. Rada swoje funkcje koordynacyjne realizuje głównie poprzez podejmowanie decyzji niewiążących czyli opinii i zaleceń. Nie może ona bowiem stosować innych narzędzi prawnych w tych obszarach, w których państwa członkowskie zachowują ciągle swoje kompetencje. Relatywnie najszerzej zostały ujęte w traktacie kompetencje wykonawcze Rady Unii. Ma ona obowiązek przekazywania Komisji Europejskiej, w przyjętych przez siebie aktach prawnych, uprawnień wykonawczych. Jednocześnie Rada zachowuje prawo do określenia warunków wykonywania tych uprawnień. W szczególnych przypadkach Rada Unii może zastrzec sobie prawo do samodzielnego wykonywania przepisów prawnych. Sprawa kompetencji wykonawczych Rady Unii przedstawia się odmiennie w przypadku zadań wynikających z II i III filaru UE. Zarówno w odniesieniu do zadań w ramach WPZiB jak i współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, realizacja których wyłączona jest z ponadnarodowego nurtu i odbywa się w oparciu o współdziałanie międzyrządowe, kompetencje wykonawcze powierzone są Radzie Unii. Rada Unii jest także instytucją uprawnioną do zawierania umów międzynarodowych, co, z zastrzeżeniem innych postanowień, czyni przy współudziale Komisji Europejskiej i Parlamentu. Chodzi tu zarówno o umowy międzynarodowe najwyższej rangi jakimi są traktaty o przystąpieniu do Unii Europejskiej nowych państw członkowskich (art. 49 Traktatu o UE), o umowy o stowarzyszeniu państw trzecich ze Wspólnotami (art. 310 Traktatu o WE) jak i inne umowy z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi (art. 300 Traktatu o WE). Negocjacje we wszystkich tych przypadkach prowadzi natomiast Komisja Europejska na podstawie mandatu udzielonego przez Radę Unii, współdziałając ze specjalnymi komitetami wyznaczonymi przez Radę i w ramach wytycznych, które Rada może wydać. Rada Unii została także wyposażona w bardzo szerokie kompetencje przy uchwalaniu budżetu ogólnego Unii. Początkowo uprawnienia Rady w tym zakresie miały w zasadzie charakter wyłączny. Obecnie wykonuje je ona z Parlamentem Europejskim. W odniesieniu do tzw. wydatków obligatoryjnych (są to wydatki, które muszą być zawarte w budżecie po to, by 12

13 Wspólnoty mogły wywiązywać się ze swoich wewnętrznych i zewnętrznych zobowiązań określonych w traktatach i aktach prawa wtórnego) ostateczny głos ma Rada Unii. Pozostałe wydatki z budżetu UE określa się jako nieobligatoryjne, np. wydatki na ochronę środowiska, politykę regionalną, badania naukowe. Decyduje o nich ostatecznie Parlament Europejski. Rada Unii mianuje, przy współpracy z Parlamentem, członków Komisji Europejskiej, członków Trybunału Sprawiedliwości, Sądu Pierwszej Instancji, Trybunału Obrachunkowego oraz organów pomocniczych (Komitet Ekonomiczno-Społeczny, Komitet Regionów) Wspólnot i UE. Ustala ona także wysokość uposażenia, dodatków, emerytur i rent Przewodniczącego i członków Komisji Europejskiej, Przewodniczącego Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji, sędziów, rzeczników generalnych i sekretarzy sądowniczych instytucji UE oraz Przewodniczącego i członków Trybunału Obrachunkowego. W niezwykle istotne kompetencje wyposażył Radę Unii traktat z Maastricht tworzący UE, powierzając jej, w zasadzie wyłączną realizację zadań stanowiących II filar Unii czyli WPZiB (w szczególności art. 11 ust. 2; art. 13 ust. 3; art. 14 i inne). Zgodnie z postanowieniami traktatu z Maastricht Rada Unii swoje rozległe uprawnienia w tej materii dzieli tylko z drugą instytucją międzyrządową, Radą Europejską. Rola innych instytucji i organów w realizacji zadań II filaru Unii jest marginalna. Współpraca w tym filarze UE ma bowiem charakter współpracy między rządami państw członkowskich i tylko instytucje stojące na straży interesów tych państw mogą być zaangażowane w jej realizację. Rada Unii w celu zapewnienia jedności, spójności i skuteczności działań Unii podejmuje decyzje potrzebne do określenia oraz wprowadzenia WPZiB, zaleca Radzie Europejskiej wspólne strategie i wprowadza je w życie, przyjmuje wspólne działania oraz wspólne stanowiska. Jeśli na podstawie ogólnych wytycznych Rady Europejskiej zostanie podjęta decyzja o wspólnych działaniach (art. 13 i art. 14 Traktatu o UE) to Rada Unii może również zadecydować o pokryciu wydatków operacyjnych związanych z realizacją zadań wynikających z traktatu o UE (art. 28 Traktatu o UE). Rada Unii została również upoważniona i zobowiązana do określonych działań przy realizacji zadań stanowiących III filar Unii czyli współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. Na mocy art. 30 pkt. 2 Traktatu o UE wspiera ona tę współpracę za pośrednictwem Europolu, umożliwiając mu i ułatwiając wykonanie jego zadań. Popiera także ustanawianie kontaktów pomiędzy funkcjonariuszami sądowymi a urzędami prokuratorskimi w walce z zorganizowaną przestępczością, tworzy sieci badawcze, dokumentacyjne i statystyczne w dziedzinie przestępczości ponadgranicznej. Rada Unii ustala także warunki i ograniczenia działań kompetentnych władz państwa członkowskiego na terytorium innego państwa. 13

14 Stanowi ona również forum informacji i konsultacji państw, podejmuje stosowne środki i ustala wspólne stanowisko Unii w określonych kwestiach oraz może opracowywać konwencje, których przyjęcie zaleca poszczególnym państwom członkowskim. Główne zasady organizacji pracy Rady Unii zawarte są w postanowieniach traktatów założycielskich o WE i UE, natomiast pełną regulację sposobu działania tej instytucji stanowi wiążący ją jej Regulamin wewnętrzny. Rada Unii obraduje na sesjach, zwoływanych z inicjatywy Przewodniczącego bądź też z inicjatywy jednego z członków Rady lub Komisji Europejskiej. Kalendarz posiedzeń Rady jest ustalany przez jej Przewodniczącego jeszcze przed objęciem Urzędu, podobnie jak półroczny program jej prac legislacyjnych i innych działań, stanowiący prowizoryczną agendę spotkań Rady. Rada zbiera się w zależności od potrzeb, średnio 1 2 w tygodniu. Posiedzenia Rady odbywają się w Brukseli, z wyjątkiem kwietnia, czerwca i października kiedy spotyka się ona w Luksemburgu. Obrady Rady Unii są tajne, z wyjątkiem odbywających się co pół roku debat na forum Rady d/s Ogólnych i Rady d/s Gospodarczych i Finansowych (ECOFIN) poświęconych przyszłemu programowi prac tej instytucji i ewentualnie rocznemu programowi prac Komisji. Ta publiczna debata jest transmitowana za pomocą środków audiowizualnych. Rada może zadecydować, że również inne jej spotkania mają charakter publiczny. Komisja Europejska może być zaproszona do udziału w posiedzeniach Rady. Również Europejski Bank Centralny może uczestniczyć w sesji Rady, jeśli omawia ona sprawy znajdujące się w jego gestii. Głównymi organami pomocniczymi wspomagającymi Radę Unii w jej działalności są: Komitet Stałych Przedstawicieli, znany bardziej jako COREPER Specjalny Komitet d/s Rolnictwa Komitet Ekonomiczno Finansowy (Komitet Walutowy) Komitet d/s Zatrudnienia Komitet Koordynacyjny (Komitet Art. 36) Komitet art. 133 Komitet Polityczny Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa Komitet Wojskowy Komitet d/s Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysem 14

15 Z powyższych organów pomocniczych fundamentalne znaczenie posiada Komitet Stałych Przedstawicieli, wyposażony przez Radę w niezwykle szerokie kompetencje. Pełni on również w praktyce rolę organu koordynującego pracę innych komitetów. Szeroko rozumiane zadania organizacyjne wynikające z prac Rady Unii pełni jej Sekretariat Generalny, w którym pod koniec 2000 r. było zatrudnionych ponad osób. Na jego czele stoi Sekretarz Generalny, który kierując pracami Sekretariatu Generalnego pełni jednocześnie funkcję Wysokiego Przedstawiciela UE d/s WPZiB (art. 18 Traktatu o UE). Jest nim obecnie Javier Solana. Formalnie przewodnicząc nadal pracom Sekretariatu Generalnego, Sekretarz Generalny/Wysoki Przedstawiciel UE d/s WPZiB jest wspomagany przez swego Zastępcę, który w praktyce odpowiada za zarządzanie Sekretariatem Rady Unii. Tryb podejmowania decyzji przez Radę Unii jest określony w sposób ogólny przez postanowienia art. 205 Traktatu o WE, który stwierdza, że Rada podejmuje decyzje zwykłą większością głosów, większością kwalifikowaną lub też jednomyślnie. Zwykłą większością głosów (obecnie 8) Rada Unii decyduje o sprawach proceduralnych i organizacyjnych (np. zatwierdzenie swego Regulaminu wewnętrznego, procedura udzielania odpowiedzi na pytania Parlamentu Europejskiego). Tryb podejmowania decyzji kwalifikowaną większością głosów jest obecnie stosowany najczęściej. Podczas stanowienia większością kwalifikowaną głosów liczba przynależnych poszczególnym państwom członkowskim głosów jest zróżnicowana i zależy, ogólnie rzecz biorąc, od siły politycznej państwa mierzonej jego potencjałem ekonomicznym, terytorialnym i demograficznym. Nie ma tu jednak zależności wprost proporcjonalnej, system podziału głosów pomiędzy członków Rady Unii zakłada bowiem pewną nadreprezentację mniejszych państw członkowskich, dążąc jednocześnie do przyjęcia takich rozwiązań, które stanowiłyby gwarancję poszanowania interesów dużych państw. Liczba głosów przyznawanych poszczególnym państwom członkowskim kształtowała się różnie, ulegając ciągłym zmianom przy kolejnych rozszerzeniach składu członkowskiego Wspólnot i Unii. Podział głosów ważonych w Radzie Unii przy różnej liczbie państw członkowskich Wspólnot i UE Lp. Państwo członkowskie Liczba głosów: (6 państw) Liczba głosów: (9 państw) Liczba głosów: (10 państw) Liczba głosów: (12 państw) Liczba głosów: (15 państw) 1. Francja Niemcy Włochy

16 4. Wielka Brytania Hiszpania Belgia Holandia Grecja Portugalia Szwecja Austria Dania Finlandia Irlandia Luksemburg Razem Większość kwalifikowana/ mniejszość ryglująca (blokująca), która uniemożliwia podjęcie decyzji 12/6 41/18 45/19 54/23 62/26 Źródło: Opracowanie własne. Od 1.I.1995 r. ogólna liczba głosów w Radzie Unii wynosi 87 i jest podzielona w następujący sposób: Francja Niemcy po 10 głosów Włochy Wielka Brytania Hiszpania 8 głosów Belgia Grecja Holandia Portugalia po 5 głosów Austria po 4 głosy 16

17 Szwecja Dania Irlandia Finlandia po 3 głosy Luksemburg 1 głos Przy zastosowaniu procedury kwalifikowanej większości głosów występują pewne różnice co do wymogów w zależności od tego czy Rada Unii stanowi w oparciu o projekt decyzji opracowany uprzednio przez Komisję Europejską, czy też jest to w pełni samodzielna decyzja Rady. Jeśli Rada stanowi na wniosek Komisji, to dla podjęcia decyzji potrzebne są 62 głosy, obojętne których państw. Blokująca mniejszość wynosi 26 głosy. Decyzja Rady, podjęcie której, zgodnie z postanowieniami traktatowymi, dozwolone jest tylko na wniosek Komisji, a której treść odbiega od treści tego wniosku, wymaga jednomyślności Rady. Dla podjęcia przez Radę decyzji bez uprzedniego wniosku Komisji, potrzebne są 62 głosy należące do przynajmniej 10 z 15 państw członkowskich UE. Jednomyślność członków Rady Unii konieczna jest natomiast przy podejmowaniu decyzji o kluczowym dla Unii znaczeniu (m.in. rozszerzenie składu członkowskiego Unii, rewizja traktatów, stowarzyszenie państw trzecich ze Wspólnotami, mianowanie członków Komisji Europejskiej i Trybunału Sprawiedliwości, harmonizacja podatków bezpośrednich). Wstrzymanie się od głosowania nie jest traktowane jako głos przeciw i nie stanowi przeszkody w podjęciu decyzji wymagającej jednomyślności. Jednomyślność jest również dominującą zasadą podejmowania decyzji w sprawach II i III filaru UE, stanowiących domenę współpracy międzyrządowej. Głosowanie w Radzie Unii jest ważne jeśli uczestniczy w nim co najmniej 8 członków. Wypracowanie nowego systemu podziału głosów ważonych w Radzie Unii stanowiło jeden z najważniejszych i najtrudniejszych punktów agendy Konferencji Międzyrządowej 2000, nadrzędnym zadaniem której było instytucjonalne przygotowanie UE do rozszerzenia o 12 kandydujących doń państw. Postanowienia Traktatu z Nicei stanowiące efekt tej Konferencji, dotyczące podziału głosów ważonych w Radzie Unii zawarte są w: art. 3 Protokołu w sprawie rozszerzenia Unii Europejskiej ; Deklaracji w sprawie rozszerzenia Unii Europejskiej ; 17

18 Deklaracji w sprawie progu większości kwalifikowanej oraz liczby głosów wymaganej dla mniejszości blokującej w rozszerzonej UE. Art. 3 Protokołu modyfikuje dyspozycje art. 205 Traktatu o WE, który stanowi o podziale głosów w Radzie pomiędzy obecne państwa członkowskie i o wymogach nieodzownych przy podejmowaniu decyzji w oparciu o kwalifikowaną większość głosów członków Rady Unii. Stosowne zmiany Traktat Nicejski wprowadza także do art. 23 ust. 2 i art. 34 Traktatu o UE, regulujących tryb podejmowania decyzji w zakresie WPZiB oraz współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. Modyfikacje te będą obowiązywały od 1 stycznia 2005 r. Zgodnie z treścią art. 3 Protokołu nowy podział głosów ważonych w Radzie Unii pomiędzy obecne państwa członkowskie UE przedstawia się następująco: Francja 29 Niemcy 29 Włochy 29 Wielka Brytania 29 Hiszpania 27 Holandia 13 Portugalia 12 Grecja 12 Belgia 12 Austria 10 Szwecja 10 Dania 7 Finlandia 7 Irlandia 7 Luksemburg 4 Razem 237 Łącznie obecne państwa członkowskie będą dysponowały 237 głosami. Podjęcie decyzji w oparciu o propozycję Komisji Europejskiej wymagać będzie 169 głosów członków Rady Unii, należących do większości państw członkowskich. Natomiast kiedy Rada stanowić będzie samodzielnie, bez propozycji Komisji, decyzję będzie uważać się za podjętą jeśli uzyska ona 169 głosów oddanych przez minimum 2 / 3 ogólnej liczby państw. Mniejszość ryglującą stanowić będą 69 głosy. 18

19 Traktat z Nicei formułuje zupełnie nowy warunek podejmowania decyzji kwalifikowaną większością głosów. Zgodnie z nim, poczynając od 1 stycznia 2005 r., każdy członek Rady Unii będzie miał prawo do zażądania weryfikacji podjętej decyzji przez pryzmat kryterium demograficznego. Mianowicie ludność państw głosujących za przyjęciem decyzji musi stanowić co najmniej 62% ogólnej populacji Unii. Ten nowy warunek w sposób pośredni wzmacnia pozycję dużych państw, w szczególności Niemiec, które znajdują się na pierwszym miejscu pod względem potencjału ludnościowego. Deklaracja w sprawie rozszerzenia UE zawiera tabelę dotyczącą podziału głosów w Radzie Unii między obecne państwa członkowskie i 12 państw kandydujących do UE. Należy pamiętać, że deklaracja ta to tylko wspólne stanowisko negocjacyjne państw członkowskich UE. W sposób ostateczny i wiążący podział głosów w Radzie Unii (podobnie jak i w innych instytucjach) pomiędzy państwa kandydujące nastąpi w poszczególnych traktatach akcesyjnych. Inne warunki dotyczące podejmowania decyzji kwalifikowaną większością członków Rady są w Deklaracji sformułowane identycznie jak w omówionym powyżej art. 3 Protokołu w sprawie rozszerzenia Unii. Łącznie 27 państw będzie miało do dyspozycji 345 głosów. Większość kwalifikowana została ustalona na poziomie 258 głosów, zaś mniejszość ryglująca stanowi 88 głosów. Lp. CZŁONKOWIE RADY GŁOSY WAŻONE 1. Niemcy Francja Wielka Brytania Włochy Hiszpania Polska Rumunia Holandia Grecja Czechy Belgia Węgry Portugalia Szwecja Bułgaria Austria Słowacja Dania Finlandia Irlandia 7 19

20 21. Litwa Łotwa Słowenia Estonia Cypr Luksemburg Malta 3 RAZEM 345 Ostatnia część postanowień Traktatu z Nicei w sprawie nowej alokacji głosów ważonych w Radzie Unii znajduje się w Deklaracji w sprawie progu większości kwalifikowanej oraz liczby głosów wymaganej dla mniejszości blokującej w rozszerzonej UE. Dotyczy ona okresu przechodzenia od zmienionego systemu ważenia głosów w obecnym składzie do trybu głosowania obowiązującego w UE liczącej 27 państw członkowskich. Jeżeli do dnia 1 stycznia 2005 r. (data wejścia w życie zmodyfikowanego systemu dla obecnych państw członkowskich) do Unii nie zostaną przyjęte wszystkie państwa doń kandydujące, to próg wymagany dla większości kwalifikowanej ustalany przy każdorazowym rozszerzeniu składu członkowskiego będzie stopniowo wzrastał od poziomu niższego od obecnego (czyli 71,26%) aż do maksymalnego poziomu 73,4% 2. Po przystąpieniu do UE 12 państw, z którymi prowadzone są negocjacje akcesyjne próg większości kwalifikowanej określony w Deklaracji w sprawie rozszerzenia UE zostanie zmniejszony z 258 do 255 głosów a mniejszość blokująca zostanie zwiększona do 91 głosów. Postanowienia Deklaracji w sprawie progu większości kwalifikowanej zmieniają więc dyspozycje Deklaracji w sprawie rozszerzenia UE. KOMISJA EUROPEJSKA (EUROPEAN COMMISSION) Komisja Europejska jest, obok Rady Unii i Parlamentu Europejskiego, jednym z elementów tzw. trójkąta instytucjonalnego, w ramach którego przebiega główny nurt procesu decyzyjnego w UE. Liczbę członków Komisji Europejskiej, zwanych komisarzami oraz ich status prawny i narodowość określa art. 213 Traktatu o WE. Poczynając od 1995 r. Komisja liczy 20 osób. W jej składzie musi znajdować się przynajmniej jeden (ale nie więcej niż dwóch) obywatel 2 Z treści tej Deklaracji można wnioskować pośrednio, że pierwsze rozszerzenie składu członkowskiego UE będzie miało miejsce przed 1 stycznia 2005 r. a próg większości kwalifikowanej zostanie ustalony na poziomie wyższym od obecnego (71,26%). 20

21 każdego państwa członkowskiego. W praktyce prawo do wystawienia dwóch kandydatów mają większe państwa UE: Francja, Hiszpania, Niemcy, Wielka Brytania, Włochy. Pozostałe mają do dyspozycji po jednym miejscu. Członkiem Komisji może być tylko obywatel państwa członkowskiego Unii. Skład tej instytucji ulegnie zmianie w momencie rozszerzenia Unii o kolejne kandydujące do niej państwa. Konferencja Międzyrządowa 2000, która odbyła się w Nicei i efektem której był Traktat Nicejski stanowiącego integralną część Traktatu z Nicei uregulowała liczbę członków Komisji w przypadku rozszerzenia Unii. Art. 213 Traktatu o WE, został zmodyfikowany o postanowienia art. 4 Protokołu w sprawie rozszerzenia Unii Europejskiej, który przewiduje następujące, dwuetapowe zmiany. Moment wejścia w życie tych zmian jest różny od momentu wejścia w życie Traktatu Nicejskiego. z dniem 1 stycznia 2005 r. każde państwo członkowskie będzie miało jedno miejsce w Komisji Europejskiej. Dla pięciu dużych państw członkowskich UE będzie to oznaczało konieczność rezygnacji z jednego komisarza. Art. 213 Traktatu o WE w jego nowej wersji będzie obowiązywać od momentu objęcia obowiązków przez pierwszą Komisję powołaną po 1 stycznia 2005 r. w sytuacji, kiedy skład członkowski UE zostanie rozszerzony do 27 państw treść, art. 213 Traktatu o WE zostanie ponownie zmodyfikowana. Będzie on wówczas stanowić, że liczba członków Komisji Europejskiej jest mniejsza niż liczba państw członkowskich. Członkowie Komisji będą wtedy wybierani w trybie rotacyjnym, opartym na zasadzie równości. Rada Unii, podejmując jednomyślną decyzję, ustanowi szczegółowe rozwiązania właściwe dla tego trybu rotacyjnego i określi liczbę członków Komisji. Zmiany przewidziane w tym drugim etapie modyfikacji postanowień art. 213 będą miały zastosowanie w odniesieniu do pierwszej Komisji uformowanej po dacie przystąpienia do UE 27 ego państwa członkowskiego. Członkowie Komisji Europejskiej są wybierani na podstawie ich kompetencji i niezależności, która nie może budzić wątpliwości. Pierwsze z tych kryteriów sformułowane jest dość szeroko, bowiem nie wymaga się od kandydatów żadnych szczegółowych predyspozycji, wykształcenia czy doświadczenia zawodowego. Natomiast niezależność komisarza to bardzo istotny warunek zarówno w momencie powołania go na urząd, jak i pełnienia funkcji. Procedura powoływania członków Komisji Europejskiej jest dosyć długa i wyglądała różnie w poszczególnych okresach. Funkcjonująca od 7 stycznia 1995 r. Komisja pierwszy raz powołana została według nowej procedury, wprowadzonej w wyniku nowelizacji Traktatu 21

22 o WE przez Traktat z Maastricht. Art. 214 Traktatu o WE przewiduje następujący tryb mianowania komisarzy. Za wspólną zgodą państw członkowskich i po zaopiniowaniu przez Parlament Europejski jako pierwszy zostaje nominowany kandydat na Przewodniczącego Komisji. Następnie rządy państw członkowskich Unii, wspólnie z kandydatem na Przewodniczącego Komisji, wybierają pozostałe osoby, które zamierzają mianować członkami Komisji. Proponowany skład Komisji jest łącznie zatwierdzany przez Parlament Europejski, który swoja aprobatę uzależnia od wyników przesłuchania, jakiemu przed deputowanymi podlegają kandydaci na komisarzy. Następnie Przewodniczący i pozostali komisarze zostają mianowani przez rządy państw członkowskich za ich wspólną zgodą. Po wejściu w życie Traktatu Nicejskiego, który wprowadza zmiany do sposobu powoływania członków Komisji jej Przewodniczący będzie wyznaczany przez Radę Unii, działającą na szczeblu szefów państw i rządów, i stanowiącą kwalifikowaną większością głosów. Nominacja ta wymagać będzie zatwierdzenia przez Parlament Europejski. Podejmując decyzję również kwalifikowaną większością głosów Rada Unii, w porozumieniu z desygnowanym uprzednio Przewodniczącym Komisji, przyjmuje sporządzoną, zgodnie z propozycjami każdego z państw członkowskich, listę innych osób, które zamierza powołać na członków Komisji Europejskiej. Oznacza to, że każde państwo członkowskie będzie miało carte blanche przy wyznaczaniu własnego komisarza, a blokowanie przyjęcia listy nominowanych osób będzie niemożliwe. Przewodniczący Komisji i pozostali jej członkowie wyłonieni w ten sposób, tak jak dotychczas, podlegać będą jako całość zatwierdzeniu przez Parlament Europejski. Ostatecznej nominacji Przewodniczącego i pozostałych członków Komisji dokona Rada Unii, stanowiąca również kwalifikowaną większością głosów. Kadencja Komisji Europejskiej wynosi obecnie 5 lat. Jej przedłużenie i zsynchronizowanie z okresem mandatu członków Parlamentu Europejskiego powinno usprawnić współpracę tych instytucji. Komisarz, poza naturalną przyczyną, jaką jest śmierć, oraz zwykłym zastąpieniem, przestaje pełnić swój urząd w wyniku rezygnacji lub dymisji (art. 215 Traktatu o WE). Rezygnacja może być dobrowolna, podyktowana względami osobistymi (np. otrzymaniem stanowiska w rządzie krajowym), jak i wymuszona (np. żeby uniknąć postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości, wszczętego wskutek naruszenia obowiązków służbowych). Poza przypadkiem odwołania całej Komisji przez Parlament, do dymisji komisarza może dojść w dwóch przypadkach: gdy przestał on spełniać warunki konieczne do wykonywania swoich obowiązków albo dopuścił się poważnego uchybienia (art. 216 Traktatu o WE). 22