W N I O S E K U Z A S A D N I E N I E

Transkrypt

1 Warszawa, dnia września 2008 r. Trybunał Konstytucyjny Warszawa W N I O S E K Na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wnoszę o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 4 września 2008 r. o zmianie ustawy o dokumentach paszportowych oraz ustawy o opłacie skarbowej. Ustawie tej zarzucam niezgodność art. 1 pkt 12 - z preambułą i art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim z naruszeniem zasady rzetelnego i sprawnego funkcjonowania instytucji publicznych i zasady przyzwoitej legislacji zróżnicowano konstytucyjne organy państwa (osoby piastujące funkcje w tych organach) w uprawnieniu do otrzymania paszportu dyplomatycznego. U Z A S A D N I E N I E W dniu 5 września 2008 r. Marszałek Sejmu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 Konstytucji przedłożył mi do podpisu ustawę z dnia 4 września 2008 r. o zmianie ustawy o dokumentach paszportowych oraz ustawy o opłacie

2 2 skarbowej. Ustawa ta jest wynikiem prac legislacyjnych nad rozpatrywanymi wspólnie: projektem ustawy o zmianie ustawy o dokumentach paszportowych, przedłożonym przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 14 grudnia 2007 r. (zawartym w druku sejmowym nr 102) oraz projektem Rady Ministrów ustawy o zmianie ustawy o dokumentach paszportowych oraz ustawy o opłacie skarbowej (zawartym w druku sejmowym nr 527), złożonym w dniu 9 maja 2008 r. wraz z autopoprawką wniesioną w dniu 23 czerwca 2008 r. (zawartą w druku sejmowym nr 527-A). Analizując przebieg procesu legislacyjnego w tym zakresie podkreślenia wymaga, iż zgodnie z wnioskiem senackich: Komisji Praw Człowieka i Praworządności, a następnie połączonych Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej oraz Komisji Praw Człowieka i Praworządności, Senat RP uchwałą z dnia 7 sierpnia 2008 r. wprowadził do uchwalonej przez Sejm ustawy m.in. poprawkę, poszerzającą katalog osób uprawnionych do posługiwania się paszportem dyplomatycznym o: Prezesa i wiceprezesów Najwyższej Izby Kontroli; Prezesa Narodowego Banku Polskiego i wiceprezesa Narodowego Banku Polskiego pierwszego zastępcę Prezesa Narodowego Banku Polskiego; Rzecznika Praw Obywatelskich i zastępców Rzecznika Praw Obywatelskich; Przewodniczącego i zastępcę Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji; Przewodniczącego i wiceprzewodniczących Krajowej Rady Sądownictwa; Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej; Szefa Kancelarii Sejmu; Szefa Kancelarii Senatu; Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz marszałków województw, dając tym samym wyraz szacunku ustawodawcy dla najwyższych urzędów w państwie określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na uwagę również zasługuje, iż na posiedzeniu w dniu 2 września 2008 r. sejmowa Komisja Administracji i Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu uchwały Senatu z dnia 7 sierpnia 2008 r., rekomendowała przyjęcie wszystkich wprowadzonych przez Senat poprawek. 2

3 W dniu 4 września 2008 r. Sejm RP odrzucił poprawkę Senatu odnoszącą się do poszerzenia katalogu osób uprawnionych do otrzymania paszportu dyplomatycznego, ustalając tym samym ostateczne brzmienie ustawy o zmianie ustawy o dokumentach paszportowych oraz ustawy o opłacie skarbowej, określające katalog osób uprawnionych do otrzymania paszportu dyplomatycznego, który obejmuje: 1) Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej; 2) Marszałka i wicemarszałków Sejmu; 3) Marszałka i wicemarszałków Senatu; 4) Prezesa i wiceprezesów Rady Ministrów; 5) ministrów, sekretarzy i podsekretarzy stanu; 6) posłów i senatorów; 7) posłów do Parlamentu Europejskiego wybranych w Rzeczypospolitej Polskiej; 8) Prezesa, Wiceprezesa i sędziów Trybunału Konstytucyjnego; 9) Pierwszego Prezesa i Prezesów Sądu Najwyższego; 10) Prezesa i wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Takie rozwiązanie powoduje poważne wątpliwości prawnokonstytucyjne w zakresie naruszenia zasady rzetelności i sprawności działalność instytucji publicznych. Wagę, jaką przywiązuje państwo polskie do sprawy właściwego funkcjonowania administracji publicznej odzwierciedla fakt, że do kwestii tej odnosi się ustrojodawca kilkakrotnie: w preambule oraz w przepisach szczegółowych. Jest to wyraz tendencji do tzw. konstytucjonalizacji prawa 3

4 4 publicznego, czyli normowania w ustawach zasadniczych głównych założeń, funkcji oraz instrumentów służących wykonywaniu nałożonych na organy administracji publicznej, w tym konstytucyjne organy państwa, powierzonych im zadań. Ma to eliminować zbytnią swobodę ustawodawcy zwykłego w określaniu reguł funkcjonowania danych instytucji, zawierających się w szczególności w przyznanych im kompetencjach i sposobie ich realizacji. Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zawiera sformułowanie, z którego wynika wola zapewnienia każdemu obywatelowi Rzeczypospolitej rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych. Rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych, w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy zatem do wartości mających rangę konstytucyjną. Wynika to jasno z tekstu wstępu do Konstytucji, w którym jako dwa główne cele ustanowienia Konstytucji wymieniono: zagwarantowanie praw obywatelskich oraz zapewnienie rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych. Przepisy, których treść nie sprzyja rzetelności lub sprawności działania instytucji mających służyć ochronie praw konstytucyjnych stanowią zarazem naruszenie tych praw, a tym samym uzasadnione jest ich uznanie za niezgodne z Konstytucją. Ustawodawca określił w zaskarżonym przepisie katalog osób uprawnionych do otrzymania paszportu dyplomatycznego w sposób arbitralny, nie wskazując na jakiekolwiek przesłanki swojego działania (projekt ustawy zawarty w druku nr 527 nie zawiera uzasadnienia w tym przedmiocie) i pomijając zarazem tak ważne z punktu widzenia realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję instytucje jak choćby: Rzecznika Praw Obywatelskich, Prezesa Narodowego Banku Polskiego, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, czy Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Należy zauważyć, iż wymienione podmioty realizują bardzo istotne zadania z punktu widzenia ochrony określonych wartości i zasad konstytucyjnych ich 4

5 urzeczywistnienia w życiu publicznym. Rolą ustawodawcy jest natomiast wyposażenie takich instytucji wchodzących do systemu organów państwowych w instrumenty umożliwiające jak najpełniejszą i sprawną realizację nałożonych na nie zadań. Nie ulega wątpliwości, iż wymiana doświadczeń na forum międzynarodowym, pomiędzy przedstawicielami najważniejszych organów w państwie z ich odpowiednikami poza granicami kraju służy poprawie sprawności działania instytucji państwowych przez nie reprezentowanych. W dobie kiedy Polska należy do wielu struktur międzynarodowych znajomość reguł funkcjonowania najważniejszych instytucji państwowych wspólnoty międzynarodowej należy uznać za standard. Instrumentem, który ułatwia wymianę doświadczeń oraz udział w istotnych wydarzeniach na forum międzynarodowym jest m.in. właśnie paszport dyplomatyczny. Dokument ten umożliwia nie tylko sprawne pokonywanie granic międzypaństwowych ale przede wszystkim podnosi rangę osoby posiadającej go, co niewątpliwie przyczyni się do podniesienia sprawności działania instytucji, którą taka osoba reprezentuje. Nie można przy tym pominąć faktu, iż taka osoba jest przede wszystkim przedstawicielem kraju, w którym funkcję taką sprawuje. Trudno zatem uznać za prawidłowe działanie ustawodawcy, który z jednej strony wyposaża w paszport dyplomatyczny współmałżonków ministrów, sekretarzy i podsekretarzy stanu, a nie uznaje za zasadne posiadania paszportu dyplomatycznego przez osoby piastujące funkcje konstytucyjnych organów państwa, a także stojących na straży wolności oraz praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji RP i innych aktach normatywnych. Przykładem może być tutaj instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich, który jako jedyny organ państwa powołany jest w Konstytucji specjalnie i wyłącznie do czuwania nad przestrzeganiem praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji, ustawach i umowach międzynarodowych. Ustawa zasadnicza stanowi, iż każdy ma prawa wystąpić do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw 5

6 6 naruszonych przez organy władzy publicznej. Zakres podmiotowy kompetencji RPO obejmuje zarówno obywateli polskich jak i cudzoziemców oraz bezpaństwowców. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, która zgodnie z art. 213 ust. 1 Konstytucji stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji. Organem, który pełni bardzo istotną rolę w ustalaniu i realizowaniu polityki pieniężnej Państwa jest Narodowy Bank Polski, który odpowiada za wartość polskiego pieniądza. Określenie kompetencji NBP, jego pozycji oraz zasad współdziałania z właściwymi organami państwa w Konstytucji i ustawie o NBP, jak również pozycji Prezesa NBP, wskazuje na przyjętą przez ustrojodawcę i w konsekwencji - ustawodawcę konstrukcję gwarantującą niezależność NBP niezbędną dla prawidłowej realizacji jego zadań. Charakterystyczna dla tego modelu konstytucyjnego i ustawowego statusu NBP jest norma wyrażona w art. 3 ust. 1 ustawy o NBP, który stanowi, że Podstawowym celem działalności NBP jest utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej Rządu, o ile nie ogranicza to podstawowego celu NBP. Zasady niezależności banku centralnego i minimalny poziom jej gwarancji określone zostały także w aktach prawnych Wspólnoty Europejskiej, które obecnie stanowią element krajowego porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej (por. zwłaszcza art. 108 i art. 109 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (tekst skonsolidowany Dz. Urz. WE C 325 z , s ) oraz art. 7 Protokołu w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego). Zasady te wiążą wszystkie organy państwa polskiego, w tym izby ustawodawcze, nakładając zarówno obowiązek stanowienia prawa służącego ich realizacji, jak i obowiązek przeciwdziałania próbom ich podważania (w drodze ustawowej czy jakiejkolwiek innej formie działania organów władzy 6

7 publicznej). Zauważyć należy, że potrzebę wyposażenia z mocy prawa w paszport dyplomatyczny osób piastujących najwyższe stanowiska w Państwie, w tym przede wszystkim reprezentantów organów konstytucyjnych realizujących ochronę praw gwarantowanych przez Konstytucję dostrzegły zarówno komisje senackie: Komisja Praw Człowieka i Praworządności oraz połączone komisje Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej oraz Praw Człowieka i Praworządności, jak również sejmowa Komisja Administracji i Spraw Wewnętrznych. Potrzeby tej nie spełnia bowiem przyznana w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych /Dz. U. Nr 143, poz. 1027, z późn. zm./ możliwość wydania paszportu w drodze uznaniowej decyzji Ministra Spraw Zagranicznych. Pomijając już aspekt proceduralny (tryb administracyjny zawsze wiąże się z określonym czasem niezbędnym do jego przeprowadzenia, uznaniowy charakter decyzji) zauważyć należy, iż o przyznaniu tego uprawnienia decyduje organ władzy wykonawczej w sposób w zasadzie arbitralny mając zarazem wpływ na realizację kompetencji niezależnych organów konstytucyjnych, podważając tym samym zasadę zrównoważonego oddziaływania konstytucyjnych organów państwa względem siebie. Przyznanie tylko nielicznym piastunom najważniejszych organów konstytucyjnych prawa posiadania paszportu dyplomatycznego, przy jednoczesnym pozbawieniu możliwości korzystania z tego uprawnienia reprezentantów innych ważnych z punktu widzenia obywatela instytucji konstytucyjnych, w sposób zupełnie uznaniowy, bez wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia oraz ratio legis przyjętego rozwiązania i prowadzący do zróżnicowania piastunów organów konstytucyjnych pod względem sprawności realizowania przyznanych im kompetencji, należy również uznać za naruszenie zasady przyzwoitej legislacji. Do zasad przyzwoitej legislacji należy bowiem zaliczyć postulat formułowania reguł prawnych, w tym przyznawanych 7

8 8 obowiązków i uprawnień, w sposób wolny od zarzutów uznaniowości albo arbitralności. Każde rozstrzygnięcie prawodawcy winno być uzasadnione i racjonalne. Niewskazanie w uzasadnieniu projektu ustawy przesłanek jakimi kierował się prawodawca formułując zaskarżony przepis pozwala przypuszczać, iż nie ustrzegł się on zarzutu uznaniowości i arbitralności swojego działania. Z tych względów wnoszę o zbadanie zgodności z Konstytucją zaskarżonego przepisu ustawy o zmianie ustawy o dokumentach paszportowych oraz ustawy o opłacie skarbowej. Lech Kaczyński 8