B I U L E T Y N ZESPÓŁ PRAWA OCHRONY ŚRODOWISKA CZERWIEC 2012

Transkrypt

1 B I U L E T Y N ZESPÓŁ PRAWA OCHRONY ŚRODOWISKA CZERWIEC 2012 Spis tematów I Projekt zmian w systemie pozwoleń zintegrowanych i odpowiedzialności za zanieczyszczenie gleby II Wydobycie gazu łupkowego a naruszenie przepisów prawa ochrony środowiska I Projekt zmian w systemie pozwoleń zintegrowanych i odpowiedzialności za zanieczyszczenie gleby Przygotowany przez Ministerstwo Środowiska projekt nowelizacji ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw wprowadzi znaczne zmiany dla operatorów instalacji wymagających pozwoleń zintegrowanych oraz w zasadach rządzących odpowiedzialnością za zanieczyszczenie gleby. Proponowane zmiany związane są z koniecznością implementacji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (2010/75/UE). Jej celem jest ujednolicenie i konsolidacja aktualnie obowiązujących przepisów unijnych dotyczących emisji przemysłowych, tak aby usprawnić system zapobiegania zanieczyszczeniom powodowanym przez działalność przemysłową oraz ich kontroli. Realizacja przepisów ma zapewnić osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i środowiska naturalnego przy jednoczesnym zmniejszaniu barier administracyjnych. Większość zmian powinna zostać wprowadzona do polskiego porządku prawnego najpóźniej do 7 stycznia 2013 roku. 1. Zmiana systemu pozwoleń zintegrowanych Operatorzy niektórych instalacji, których oddziaływanie na środowisko może powodować znaczne zanieczyszczenie środowiska, obowiązani są uzyskać pozwolenie zintegrowane. Rodzaje działalności wymagające uzyskania takiego pozwolenia określone są w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo ochrony środowiska. Obejmują one między innymi instalacje hutnicze i odlewnie, znaczną liczbę instalacji działających w przemyśle chemicznym, gospodarce odpadami i energetyce, a także duże zakłady hodowli i uboju zwierząt. Planowane zmiany dotyczą przedsiębiorców prowadzących właśnie tego typu zakłady. Na kilka z planowanych zmian warto zwrócić szczególną uwagę, gdyż będą one miały istotne konsekwencje dla przedsiębiorców. Przedstawiony projekt nowelizacji przewiduje, że w przypadku instalacji, których eksploatacja obejmować będzie wykorzystywanie, produkcję lub uwalnianie substancji powodujących ryzyko oraz gdy występuje możliwość zanieczyszczenia gleby, ziemi lub wód podziemnych, wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego powinien zawierać tak zwany raport początkowy. Jest to opracowanie dotyczące stanu zanieczyszczenia terenu zakładu przed rozpoczęciem prowadzenia danej działalności. Konsekwentnie, w przypadku zamiaru zakończenia prowadzonej działalności, operator instalacji będzie zobowiązany do przedłożenia raportu końcowego. Dzięki zebranym danym możliwa będzie ocena zanieczyszczenia spowodowanego w trakcie prowadzonej działalności i zobowiązanie operatora, zgodnie z zasadą zanieczyszczający płaci, do usunięcia szkodliwych substancji. Ponadto w pozwoleniach zintegrowanych zostaną również określone wymagania zapewniające ochronę powierzchni ziemi i wód podziemnych oraz sposób i częstotliwość przeprowadzania pomiarów. Wyniki pomiarów będą przedstawiane organom, które dzięki temu w odpowiednim czasie otrzymają informację o stanie środowiska i będą mogły podjąć odpowiednie kroki, jeżeli okaże się, że prowadzona działalność skutkuje powstaniem szkód w środowisku. Przewidzianym w nowelizacji uproszczeniem jest zaproponowanie nieoznaczonego terminu obowiązywania pozwoleń zintegrowanych. Obecnie pozwolenia wydawane są na 10 lat. Przed upływem tego terminu prowadzący instalację musi zlecić sporządzenie odpowiedniej dokumentacji, wystąpić z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia i uzyskać decyzję właściwego organu administracji. Jeżeli tego nie uczyni i nie uzyska nowej decyzji przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, będzie musiał ponosić opłaty podwyższone. Co więcej, rygorystyczne przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nakazują w

2 takiej sytuacji wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska obligatoryjne wstrzymanie użytkowania instalacji. Planowana zmiana wyeliminuje to ryzyko. Nieoznaczony termin obowiązywania pozwoleń zintegrowanych nie oznacza braku ich weryfikacji i ewentualnego dostosowania do zmieniających się technologii i warunków prowadzenia działalności. Analiza wydanych pozwoleń ma mieć miejsce niezwłocznie po publikacji przez Komisję Europejską tzw. konkluzji BAT określających wielkości emisji i zużycia substancji oraz zawierających wnioski dotyczące najlepszych dostępnych technik. Ma to zapewnić, że operatorzy instalacji będą prowadzić działalność w najbardziej efektywny i zaawansowany sposób, tak aby ograniczyć oddziaływanie na środowisko. Niezależnie od powyższego pozwolenia zintegrowane mają być analizowane przez organ wydający pozwolenie co najmniej raz na 5 lat lub jeżeli zanieczyszczenie powodowane przez instalację jest tak znaczące, że zachodzi konieczność zmiany istniejących wielkości emisji. Analiza pozwolenia będzie też możliwa, gdy nastąpiła zmiana w najlepszych dostępnych technikach, pozwalająca na zmniejszenie wielkości emisji bez powodowania nadmiernych kosztów. W wypadku, gdy analiza wykaże konieczność zmiany pozwolenia zintegrowanego, organ administracji wezwie operatora instalacji do złożenia odpowiedniego wniosku, co pozwoli na zmianę lub wydanie nowego pozwolenia zintegrowanego. Projekt zakłada zwiększenie zakresu uznaniowości organów administracji wydających pozwolenia zintegrowane. Zgodnie z zaproponowanymi rozwiązaniami urzędnicy będą mogli określać dodatkowe wymagania dotyczące eksploatacji instalacji, jeżeli będzie to konieczne do osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości. Ułatwieniem proceduralnym ma być jednoznaczne wskazanie marszałka województwa jako organu administracji właściwego w sprawach dotyczących pozwoleń zintegrowanych. Obecnie kompetencje te przysługują co do zasady staroście i marszałkowi województwa, a określenie właściwości oparte jest na nieprecyzyjnych przepisach. Tymczasem wydanie decyzji przez niewłaściwy organ skutkuje ryzykiem stwierdzenia nieważności takiej decyzji. 2. Zmiany w systemie odpowiedzialności za zanieczyszczenie gleby Celem wspomnianej dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych jest również zapewnienie, aby eksploatacja tych instalacji nie prowadziła do pogorszenia jakości gleby. Ministerstwo Środowiska uznało, że przy okazji realizacji ostatniego z celów warto uporządkować istniejący system prawny dotyczący ochrony i rekultywacji powierzchni ziemi. Proponowane w projekcie zmiany wykraczają więc poza przedmiot regulacji dyrektywy. Ma to związek z tym, że implementowana dyrektywa nakłada na prowadzących instalacje, w których wykorzystuje się, produkuje lub uwalnia substancje powodujące ryzyko lub gdy występuje możliwość zanieczyszczenia, dodatkowe obowiązki w zakresie ochrony gleby i wód podziemnych. Najistotniejszym z nich wydaje się, wspominany już, obowiązek przedstawienia raportu początkowego zawierającego informacje na temat zanieczyszczenia gleby i wód podziemnych, a po zakończeniu działalności obowiązek doprowadzenia gleby i wód podziemnych na terenie zakładu do stanu początkowego i niestwarzającego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz dla środowiska. Raporty początkowe, przedkładane wraz z wnioskiem o wydanie lub zmianę pozwolenia zintegrowanego, mają w założeniu przyczynić się do ujawniania zanieczyszczenia gleby i ziemi. Raporty te miałyby zawierać informacje o prowadzonej działalności (obecnej i przeszłej) oraz, co istotne, informacje dotyczące stanu zanieczyszczenia gleby, ziemi i wód podziemnych. Projekt ustawy zawiera więc również zmiany do przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Aktualnie obowiązujące przepisy dotyczące odpowiedzialności za zanieczyszczenie gleby Na obowiązujący system odpowiedzialności za zanieczyszczenie gleby składa się skomplikowany i niespójny zespół przepisów różnych aktów prawnych, który powoduje liczne trudności przy interpretowaniu prawa oraz jego stosowaniu przez organy administracji. Do zanieczyszczania gleby i jej rekultywacji znajdują zastosowanie różne przepisy prawne, w zależności od rodzaju szkody w powierzchni ziemi, czasu, w którym zanieczyszczenie wystąpiło (datą graniczną decydującą o tym, jaki system odpowiedzialności ma zastosowanie, jest 30 kwietnia 2007 roku), sprawcy zanieczyszczenia oraz kategorii zanieczyszczonej gleby (grunty rolne i leśne, grunty związane z działalnością górniczą, grunty związane z działalnością stwarzającą ryzyko szkody w środowisku). 2

3 Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu (i co potwierdza praktyka), szczególnie uciążliwe jest stosowanie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska uchylonych w 2007 roku, ale nadal stosowanych na podstawie przepisów międzyczasowych. Przepisy te nadal są stosowane do zanieczyszczeń gleby wyrządzonych przed 30 kwietnia 2007 roku, a więc przed wejściem w życie ustawy o zapobieganiu szkodom. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska co do zasady władający powierzchnią ziemi (najczęściej właściciel albo użytkownik wieczysty), na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi spowodowane przed 30 kwietnia 2007 roku, jest obowiązany do przeprowadzenia rekultywacji, nawet jeżeli nie jest jego sprawcą. Natomiast w odniesieniu do zanieczyszczeń gleby wyrządzonych po tej dacie, co do zasady, to podmiot korzystający ze środowiska, którego działalność spowodowała szkodę, obowiązany jest do naprawienia szkód wynikających z zanieczyszczenia. Powyższe oznacza, że obecne przepisy raz nakładają obowiązek przeprowadzenia rekultywacji na sprawcę, a raz na władającego powierzchnią ziemi, który przecież nie zawsze musi być sprawcą zanieczyszczenia. Dotkliwa w praktyce jest zwłaszcza odpowiedzialność władającego powierzchnią ziemi, gdy nabył on nieruchomość zanieczyszczoną przez inny podmiot. Odpowiedzialność ta jest bowiem związana z tytułem prawnym do nieruchomości i przechodzi na nabywcę. Nie ma przy tym możliwości zwolnienia się z tej odpowiedzialności przez wskazanie sprawcy zanieczyszczenia. Problem ten dotyczy zwłaszcza transakcji nabycia nieruchomości, kiedy nabywca musi liczyć się z ryzykiem przejęcia odpowiedzialności za historyczne zanieczyszczenia gleby. W omawianej nowelizacji najistotniejsze zmiany dotyczą właśnie odpowiedzialności za zanieczyszczenie gleby wyrządzone przed 30 kwietnia 2007 roku. Proponowane jest wprowadzenie definicji historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, które obecnie funkcjonuje wśród praktyków i w poglądach nauki. Pojęcie to miałoby obejmować w zasadzie szkody wyrządzone przed 30 kwietnia 2007 roku. Proponowane zmiany, w obecnym brzmieniu projektu nowelizacji, oparte są częściowo na obowiązującym przed 30 kwietnia 2007 roku surowym systemie odpowiedzialności za zanieczyszczenie gleby, opartym na zasadzie władający powierzchnią ziemi płaci. Jednakże w projekcie zaproponowano przepisy, które pozwolą w praktyce jak się wydaje złagodzić dotychczasową bezwzględną odpowiedzialność władającego powierzchnią ziemi. Władający powierzchnią ziemi, na której występuje historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, ma w myśl projektu być zobowiązany do przeprowadzenia tak zwanej remediacji. Przez remediację rozumieć należałoby poddanie powierzchni ziemi działaniom mającym na celu usunięcie lub zmniejszenie ilości, kontrolowanie oraz ograniczanie rozprzestrzeniania się substancji powodujących ryzyko, tak aby teren zanieczyszczony przestał stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, z uwzględnieniem obecnego i planowanego w przyszłości sposobu użytkowania terenu. W uzasadnionych przypadkach remediacja mogłaby polegać na naturalnej regeneracji, jeżeli przynosi ona największe korzyści dla środowiska. Dla przypomnienia: obecnie w przypadku wystąpienia zanieczyszczenia istnieje obowiązek rekultywacji, który co do zasady polega na doprowadzeniu gleby do określonych przepisami standardów jakości. Już sama definicja remediacji pozwala zakładać, że w określonych przypadkach obowiązek remediacji może być mniej kosztowny niż obecny obowiązek rekultywacji. Co więcej, celem ma być usunięcie zagrożenia dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, z uwzględnieniem obecnego i planowanego w przyszłości sposobu użytkowania terenu. Zgodnie z obecnymi przepisami teren przemysłowy, zanieczyszczony przed 30 kwietnia 2007 roku, należałoby doprowadzić do zgodności z obowiązującymi surowymi standardami co w praktyce może być bardzo kosztowne. Po wejściu w życie zmiany (w jej proponowanym obecnie brzmieniu) można by się w pewnych przypadkach ograniczyć jedynie do działań koniecznych dla usunięcia zagrożenia dla zdrowia lub stanu środowiska. Natomiast podmiot prowadzący działalność przemysłową na nieruchomości, która jest wprawdzie zanieczyszczona, ale zanieczyszczenie to nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia lub stanu środowiska, mógłby w pewnych sytuacjach uniknąć konieczności przeprowadzenia remediacji. Jeżeli remediacja okaże się konieczna, niezbędny będzie plan remediacji, w którym w pierwszej kolejności należałoby rozważyć możliwość usunięcia zanieczyszczenia, a przynajmniej ograniczenia go do poziomu dopuszczalnej zawartości w glebie i ziemi substancji powodującej ryzyko. Można jednak będzie odstąpić od tego, jeżeli nie występuje zagrożenie dla zdrowia ludzi i stanu środowiska, a koszty oczyszczania okazałyby się niewspółmiernie wysokie do osiągniętych korzyści w środowisku. Podobnie jak obecnie, proponowane przepisy nie przewidują możliwości zwolnienia się z odpowiedzialności 3

4 za zanieczyszczenie gleby spowodowane przed 30 kwietnia 2007 roku przez wskazanie sprawcy. Rozwiązanie to, niekorzystne zarówno dla obecnych, jak i przyszłych władających powierzchnią ziemi, dotyka zwłaszcza nabywców nieruchomości. Ponieważ proces legislacyjny jest nadal na wczesnym etapie, ostateczny kształt rozwiązań ustawowych może jeszcze ulec istotnej zmianie. Nie ulega jednak wątpliwości, że zasadnicze rozwiązania dotyczące konieczności sporządzenia i przedstawiania raportów dotyczących zanieczyszczenia zostaną przyjęte, gdyż obowiązek ich wprowadzenia nakłada dyrektywa 2010/75/WE. Izabela Zielińska-Barłożek izabela.zielinska@wardynski.com.pl Dominik Wałkowski dominik.walkowski@wardynski.com.pl Bartosz Kuraś bartosz.kuras@wardynski.com.pl II Wydobycie gazu łupkowego a naruszenie przepisów prawa ochrony środowiska Uwagi wprowadzające Celem niniejszego artykułu jest przybliżenie zasad odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa ochrony środowiska w związku z działalnością poszukiwania lub wydobycia gazów ze źródeł niekonwencjonalnych. Poszukiwanie gazu łupkowego i jego wydobycie, podobnie jak inne procesy wydobywania kopalin, stanowią ingerencję w środowisko. Prace poszukiwawcze trwają od 2007 roku. Udzielono już ponad 100 koncesji na poszukiwanie. Opracowania dotyczące wpływu tego typu działalności na środowisko różnie oceniają skalę zagrożenia związaną z poszukiwaniem i wydobyciem. Poszukiwanie i wydobycie węglowodorów z niekonwencjonalnych złóż, prowadzone niezgodnie z przepisami prawa górniczego i geologicznego oraz przepisami prawa ochrony środowiska, może doprowadzić do negatywnych efektów środowiskowych. Przy prowadzeniu takiej działalności należy uwzględnić znaczną liczbę szczegółów technologicznych związanych z zapotrzebowaniem na wodę do szczelinowania, utylizacją wód powracających po szczelinowaniu i wypływających solanek, transportem materiałów, narzędzi i odpadów oraz zaopatrzeniem wiertni. Nie bez znaczenia są również kwestie związane z odpowiednim składowaniem materiałów i substancji czy postojem ciężarówek. Specyfika szczelinowania sprawia, że należy odpowiednio zabezpieczyć na wypadek awarii basen na płyn do szczelinowania i na płyn wracający. Jako uciążliwość można też wskazać hałas generowany przez działalność wydobywczą, i to nie tylko w trakcie samego wiercenia, ale także podczas przygotowywania stanowisk wiertniczych (przywiezienie, rozstawienie sprzętu itd.). Trzeba także uwzględnić skumulowany efekt wielu stacji wiertniczych. Omawiana działalność jest przy tym ściśle regulowana przez prawo, a naruszenie przepisów spowodować może pociągnięcie do odpowiedzialności podmiotu prowadzącego działalność poszukiwawczowydobywczą. Część problemów jest zresztą wspólna dla poszukiwania i wydobycia gazów ze źródeł konwencjonalnych i niekonwencjonalnych. Trzy rodzaje odpowiedzialności Odpowiedzialność za naruszenie przepisów prawa ochrony środowiska jest zagadnieniem bardzo złożonym i regulowanym przez wiele przepisów prawnych. Chodzi przede wszystkim o możliwość zastosowania wobec danego podmiotu określonych sankcji lub środków przewidzianych przez prawo. Jeden czyn może bowiem skutkować pociągnięciem do odpowiedzialności cywilnej, karnej i administracyjnej. Przykładowo, podmiot prowadzący poszukiwania lub wydobycie gazu łupkowego, który spowoduje zanieczyszczenie wody w takiej ilości lub takiej postaci, że może to zagrozić życiu lub zdrowiu człowieka, będzie podlegał karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5 (odpowiedzialność karna). Podmiot taki może zostać równocześnie zobowiązany do zapłacenia odszkodowania i zadośćuczynienia poszkodowanemu (odpowiedzialność cywilna), a także może zostać nałożona na niego kara administracyjna lub opłata podwyższona, a nawet może on stracić decyzje administracyjne, na podstawie których prowadzi działalność (odpowiedzialność administracyjna). Są to podstawowe instrumenty prawne pozwalające pociągnąć do odpowiedzialności podmioty prowadzące działalność związaną z poszukiwaniem i wydobywaniem węglowodorów ze złóż niekonwencjonalnych za naruszenie przepisów prawa ochrony środowiska. Odpowiedzialność administracyjna i naprawienie szkody w środowisku Odpowiedzialność administracyjna przewidziana jest głównie dla osób prawnych i jednostek organizacyjnych 4

5 nieposiadających osobowości prawnej. Osoby fizyczne ponoszą tę odpowiedzialność w zasadzie w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej. Jest ona najbardziej powszechna i w przypadku czynów przeciwko środowisku w praktyce znajduje zastosowanie w pierwszej kolejności. Jednym z bardziej dotkliwych środków o charakterze administracyjnym jest możliwość wydania decyzji o wstrzymaniu działalności. W razie stwierdzenia, że działalność prowadzona przez podmiot poszukujący gazu łupkowego lub gaz ten wydobywający powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, organ ochrony środowiska zobowiązany jest wydać decyzję o wstrzymaniu działalności. Oprócz tego obligatoryjnego wstrzymania istnieje też możliwość wstrzymania fakultatywnego np. w przypadku eksploatacji wiertni bez wymaganego pozwolenia emisyjnego oraz w przypadku naruszenia jego warunków. Przed wydaniem decyzji o wstrzymaniu działalności organ ochrony środowiska może zastosować środek mniej drastyczny, a mianowicie wydać decyzję ustalającą termin usunięcia naruszeń. W pewnych przypadkach dopuszczalne jest również cofnięcie lub ograniczenie decyzji. Przesłanką do cofnięcia wydanej już decyzji (np. pozwoleń emisyjnych) jest istotne naruszenie przepisów ustawy lub postanowień emisyjnych. Środek ten pełni funkcję prewencyjną, ma bowiem na celu zapobieżenie działalności naruszającej stan środowiska. W ostatnich latach powszechnym instrumentem odpowiedzialności administracyjnej stają się kary pieniężne. Ich represyjny charakter sprawia, że w istocie są środkiem quasi-karnym. W praktyce w wielu przypadkach zaciera się różnica między grzywną (instrument prawa karnego) a karą pieniężną (instrument prawa administracyjnego). Powoduje to w praktyce upowszechnienie tych ostatnich, gdyż: (a) ich nałożenie nie wymaga zaangażowania organów ścigania i sądów, (b) sprawca czynu nie ma zapewnionych gwarancji prawnych, które są przewidziane w postępowaniu karnym, (c) do nałożenia kary wymagane jest jedynie wykazanie przez organ naruszenia prawa nie jest konieczne udowodnienie winy i zaistnienia szkody. Wreszcie, w pewnych sytuacjach, podmiot prowadzący poszukiwanie lub wydobycie kopalin może być obowiązany do przywrócenia środowiska do stanu poprzedniego, tj. do stanu sprzed jego działalności. Może to mieć miejsce w szczególności, gdy wystąpiła szkoda w środowisku lub podmiot prowadzący taką działalność negatywnie oddziałuje na środowisko. Naprawienie szkody w środowisku może wiązać się z bardzo wysokimi kosztami. Odpowiedzialność cywilna Odpowiedzialność cywilna jest oparta na uznaniu ochrony praw i dóbr jednostki. Przedmiotem ochrony jest więc nie samo środowisko, ale ochrona dóbr indywidualnych podmiotów. Do odpowiedzialności cywilnej mogą zostać pociągnięte zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne sprawcy szkody. Kluczową rolę w odpowiedzialności cywilnej odgrywa pojęcie szkody (np. zachorowania w wyniku szkodliwych emisji czy zniszczenia upraw). Obejmuje ono zarówno straty, które poszkodowany poniósł, jak i korzyści, które utracił na skutek zdarzenia powodującego stratę. Sprawca szkody będzie co do zasady obowiązany wobec poszkodowanego do jej naprawienia. Może to nastąpić poprzez przywrócenie stanu poprzedniego albo poprzez zapłatę odszkodowania. Przywrócenie stanu poprzedniego może polegać na restytucji fizycznej i gospodarczej, prowadzącej do odzyskania przez rzeczy lub dobra takich samych cech i walorów, jakie miały przed wyrządzeniem szkody. W szczególności, zgodnie z przepisami prawa geologicznego i górniczego, może to nastąpić poprzez przeniesienie na poszkodowanego własności gruntów, lokali czy obiektów budowlanych albo dostarczenie urządzeń, wody lub innych dóbr tego samego rodzaju. Oprócz roszczeń o naprawienie szkody prawo przewiduje również inne roszczenia, w szczególności roszczenia o podjęcie środków zapobiegających zagrożeniu. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisami prawa geologicznego i górniczego, jeśli zakład górniczy prowadzony jest zgodnie z przyznaną koncesją i wymogami prawa geologicznego i górniczego, właściciel nie może sprzeciwić się zagrożeniom spowodowanym działalnością regulowaną, może jednak żądać naprawienia szkody wyrządzonej tą działalnością. W przypadku odpowiedzialności cywilnej istotne jest ustalenie podmiotu zobowiązanego do naprawienia szkody. Regułą jest, że odpowiedzialność ponosi przedsiębiorca prowadzący działalność poszukiwania lub wydobycia, która spowodowała szkodę. Jeżeli nie można tego ustalić, odpowiada przedsiębiorca, który w chwili ujawnienia szkody miał prawo prowadzenia tej działalności. Dopiero jeśli nie istnieje przedsiębiorca odpowiedzialny za szkodę albo jego następca prawny, odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa. Odpowiedzialność karna Najsurowszym środkiem odpowiedzialności jest z pewnością odpowiedzialność karna. Odpowiedzialność karna w prawie ochrony środowiska obejmuje zarówno odpowiedzialność karną za przestępstwa, jak i za 5

6 wykroczenia. Najdotkliwsza jest właśnie odpowiedzialność karna za przestępstwa przeciwko środowisku, która dodatkowo została zaostrzona znowelizowanymi przepisami Kodeksu karnego obowiązującymi od 10 czerwca 2011 roku. Odpowiedzialność karna jest przy tym stosowana wobec czynów wyjątkowo szkodliwych dla środowiska. Odpowiedzialność karna, inaczej niż odpowiedzialność cywilna i administracyjna, dotyczy w zasadzie tylko osób fizycznych. Sprawcą przestępstwa może być tylko osoba fizyczna. Tymczasem poszukiwanie i wydobycie gazu łupkowego prowadzą w zasadzie wyłącznie osoby prawne. W przypadku popełnienia przestępstwa związanego z działalnością takiego podmiotu odpowiedzialność karną ponosić może nie tylko sam bezpośredni sprawca (np. pracownik wykonujący określone zadanie), ale również osoby sprawujące funkcje kierownicze w spółce (np. członkowie zarządu). Przestępstwo przeciwko środowisku można bowiem popełnić niebezpośrednio, a więc niekoniecznie wykonując taki czyn samemu. Przestępstwa przeciwko środowisku mogą przybierać postać kierownictwa. Tak będzie na przykład w przypadku, gdy osoba pełniąca funkcje kierownicze odpowiednio kieruje zachowaniem innej osoby pozostającej niżej w strukturze organizacyjnej przedsiębiorstwa. Osoby kierujące spółką mogą też odpowiadać za pomocnictwo przez zaniechanie, gdyż za pomocnictwo odpowiada również ta osoba, która wbrew prawnemu, szczególnemu obowiązkowi niedopuszczenia do popełnienia czynu zabronionego swoim zaniechaniem ułatwia innej osobie jego popełnienie. Przepisy karne mogące mieć zastosowanie do działalności poszukiwania i wydobywania gazu ze złóż niekonwencjonalnych zawarte są w wielu aktach prawnych. Tytułem przykładu można wskazać dwa: pierwszy z Kodeksu karnego, drugi z prawa górniczego i geologicznego. Zgodnie z przepisami Kodeksu karnego zanieczyszczający wodę, powietrze lub powierzchnię ziemi substancją albo promieniowaniem jonizującym w takiej ilości lub w takiej postaci, że zagrozi życiu lub zdrowiu człowieka lub spowoduje istotne obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi lub zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym, będzie podlegać karze od 3 miesięcy do 5 lat pozbawienia wolności. Surowsza odpowiedzialność grozić może przedsiębiorcom, w tym przedsiębiorcom prowadzącym działalność związaną z poszukiwaniem i wydobyciem gazu łupkowego i zatrudnianym przez nich pracownikom. Jeśli bowiem opisane wyżej czyny zostaną popełnione w związku z eksploatacją instalacji działającej w ramach zakładu, w zakresie korzystania ze środowiska, na które wymagane jest pozwolenie, sprawca może zostać ukarany karą od 6 miesięcy do 8 lat. Przepisy prawa górniczego i geologicznego zawierają natomiast cały katalog przepisów karnych. Co ważne, prowadzenie działalności związanej z poszukiwaniem i wydobyciem gazu ze źródeł niekonwencjonalnych bez wymaganej prawem decyzji (koncesji), która uwzględnia również aspekty środowiskowe działalności, jest przestępstwem zagrożonym karą grzywny, ograniczenia wolności lub pozbawienia wolności do lat dwóch. Celem tego przepisu jest zapewnienie, że podmioty poszukujące gazu lub wydobywające gaz będą to robiły na podstawie odpowiednich decyzji. Podsumowanie Odpowiedzialność administracyjnoprawna dostarcza najwięcej (i najczęściej stosowanych) środków, które charakteryzują się zróżnicowaną represyjnością. Praktyka pokazuje, że instrument ten może być bardzo represyjny. Przesądzają o tym bardzo skomplikowane zasady naliczania kar (trudność oszacowania wysokości grożącej kary), długi okres przedawnienia (5 lat) oraz traktowanie ich podobnie jak zaległości podatkowych (wysokie odsetki ustawowe). Co więcej, sankcje administracyjnoprawne cechują się wysoką skutecznością. W praktyce jednak należy zwrócić uwagę na selektywność ich stosowania. Niedofinansowanie organów administracji, braki kadrowe i wyposażenia technicznego uniemożliwiają pełną weryfikację zgodności z prawem danego postępowania. Stąd nie do rzadkości należą sytuacje, w których spośród kilku podmiotów dokonujących określonego naruszenia tylko jeden poniesie odpowiedzialność. Niemniej jednak poszukiwanie gazu ze źródeł niekonwencjonalnych jest działalnością eksponowaną, której uważnie przyglądają się organy ochrony środowiska. Należy spodziewać się, że nie inaczej będzie z działalnością polegającą na wydobyciu tego gazu. Łatwość nakładania środków o charakterze administracyjnoprawnym, ich bezwzględny charakter (np. wstrzymanie działalności) oraz nakładanie ich przez organy pozasądowe powodują ryzyko wystąpienia niebezpiecznych sytuacji. Brak konieczności wykazywania winy może sprawić, że przedsiębiorcy zostanie wymierzona kara pieniężna, mimo że winę za brak terminowego uzyskania pozwolenia ponosi organ administracji, który przewlekle rozpatrywał stosowny wniosek. W takich sytuacjach konieczne jest kwestionowanie takich decyzji przed sądami administracyjnymi. Odpowiedzialność cywilna za naruszenie przepisów prawa ochrony środowiska dotyczy sytuacji, w których jakiś podmiot (np. inny przedsiębiorca, osoba fizyczna) dozna szkody w swoim majątku. Odpowiedzialność ograniczona jest do wyrównania szkody poszkodowanemu. Pewnego rodzaju ostatecznością jest 6

7 natomiast odpowiedzialność karna. Dotyczy ona wyłącznie osób fizycznych (np. osób zajmujących kierownicze stanowiska w spółkach prowadzących działalność poszukiwania i wydobycia gazu lub ich pracowników). Znajduje ona zastosowanie do najbardziej ewidentnych naruszeń przepisów prawa ochrony środowiska rodzących jednocześnie najpoważniejsze skutki. Joanna Szafrańska joanna.szafranska@wardynski.com.pl Bartosz Kuraś Bartosz.kuras@wardynski.com.pl Kontakt Izabela Zielińska-Barłożek, radca prawny, wspólnik izabela.zielinska@wardynski.com.pl Tel Niniejszy biuletyn stanowi informację dostarczaną bezpłatnie klientom kancelarii Wardyński i Wspólnicy. Zawartość biuletynu jest aktualna na dzień skierowania do publikacji. Nie stanowi jednak usługi doradztwa prawnego oraz nie powinna być podstawą do podejmowania decyzji biznesowych. WARDYŃSKI I WSPÓLNICY,