Uwagi o aksjologicznych podstawach stosunków pracy z mianowania

Transkrypt

1 dr Eliza Mazurczak-Jasińska Zakład Prawa Pracy Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego Uwagi o aksjologicznych podstawach stosunków pracy z mianowania 1. Wprowadzenie Celem niniejszego opracowania jest wskazanie podstawowych cech właściwych pracowniczym stosunkom służbowym powstałym w wyniku aktu nominacji. Analiza natury tych stosunków dokonana została w oparciu o rządzące nimi zasady, stanowiące ich fundament aksjologiczny. Refleksja nad tym zagadnieniem wydaje się uzasadniona ze względu na specyfikę tych stosunków, wynikającą przede wszystkim z ich interdyscyplinarnego charakteru. Tradycyjnie mianowaniem określano bowiem powierzenie obywatelowi w drodze aktu administracyjnego stanowiska związanego z wykonywaniem funkcji z zakresu działania administracji (tzw. inwestytury), powodujące zarazem powstanie stosunku służbowego o charakterze administracyjnoprawnym ( publicznoprawnym ) z osobą obejmującą takie stanowisko 1. Stosunek z mianowania uważany był tym samym za szczególną postać stosunku administracyjnego. Wynikało to z doktrynalnej koncepcji służby państwowej, określanej jako stosunek prawny danej osoby do państwa, polegający na zatrudnieniu tej osoby w aparacie państwowym w celu wykonywania, za wynagrodzeniem, w sposób stały i ciągły funkcji państwowych, zwłaszcza czynności związanych bezpośrednio z realizacją władzy państwowej 2. Taki charakter miało zatrudnienie, którego zasady uregulowane zostały przepisami ustawy z dnia 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej 3, unormowania stanowiącego pierwszy całościowy akt z zakresu polskiego prawa urzędniczego, zapoczątkowujący rozwój nowoczesnej służby cywilnej w Polsce, stanowiący trzon ustawodawstwa określającego status prawny funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w aparacie administracyjnym państwa 4. Wskazana ustawa zakończyła swój byt prawny wraz z dokonaną w 1974 r. kodyfikacją prawa pracy. Zgodnie z treścią wprowadzonego do Kodeksu pracy przepisu art. 76 k.p., stosunek pracy nawiązuje się na 1 L. Florek, T. Zieliński, Prawo pracy, Warszawa 2007, s T. Kuczyński, Rozgraniczenie dróg sądowych w sprawach stosunków służbowych, (w:) Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich , Warszawa 2005, s Tekst jedn. :Dz. U. z 1949 r., Nr 11 poz T. Kuczyński, Rozgraniczenie dróg,s.284; J. Stelina, Charakter prawny stosunku pracy z mianowania, Gdańsk 2005, s

2 podstawie mianowania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach, a pracownicy mianowani są pracownikami w rozumieniu kodeksu (art. 2 k.p.). Status pracowników mianowanych jest więc regulowany przede wszystkim przepisami pragmatyk służbowych, a jedynie w zakresie nieuregulowanym zastosowanie do nich znajdzie Kodeks pracy na podstawie odesłania zawartego w art. 5. Dla natury pracowniczego stosunku służbowego nie pozostał jednak obojętny fakt, że wywodzi się on z tradycyjnego stosunku służbowego o charakterze wyłącznie publicznoprawnym. Dlatego też, jak podkreśla się w nauce prawa pracy, choć pracownicze pragmatyki służbowe łączy to, że wszystkie objęte nimi podmioty mają najogólniej pojęty status pracowniczy, to różni je w znaczny sposób zakres nasycenia tego statusu stosunkami należącymi do zakresu prawa pracy i prawa administracyjnego oraz wzajemny rozkład pierwiastków pracowniczych i służbowych w strukturze złożonego stosunku prawnego, w jakim pozostają 5. W związku z tym proponuje się podział stosunków powstających w wyniku aktu nominacji na stosunki służbowo pracownicze (sędziowie, prokuratorzy, etatowi członkowie SKO), pracowniczo-służbowe (np. urzędnicy służby cywilnej, kontrolerzy NIK) oraz stosunki pracownicze z elementami służby (np. nauczyciele akademiccy, nauczyciele w oświacie) 6. Analiza regulacji ustaw szczególnych, mająca na celu odnalezienie podstawowych wartości leżących u podłoża służbowych stosunków pracy, została dokonana z uwzględnieniem podziału na etapy trwania tych stosunków (nawiązanie, trwanie, ustanie). Podkreślenia wymaga, że ze względu na ograniczone ramy niniejszego opracowania, wskazano właściwości nominacyjnych stosunków zatrudnienia, w ocenie autorki, najistotniejsze. Publicznoprawny rodowód przesądził o aksjologicznej naturze tych stosunków, kształtując sytuację stron, co będzie wykazane w kolejnych częściach pracy. Tło dla przeprowadzonych rozważań stanowią podstawowe zasady prawa pracy będące, jak się wskazuje w doktrynie, obowiązującymi, wyraźnie ustanowionymi ogólnymi normami prawnymi wyrażającymi podstawowe idee, wartości, założenia i cele ustroju pracy Faza nawiązania stosunku pracy Specyfika zatrudnienia w ramach służbowych stosunków pracy, polegającego na wykonywaniu w ramach szczególnego statusu prawnego funkcji i zadań państwa powoduje, że już na tym etapie właściwe dla umownych stosunków pracy zasady statuujące swobodę zatrudnienia i wolności pracy, ulegają modyfikacjom. Polega to na przynajmniej formalnym 5 Por. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s Ibidem. 7 Por. Z. Salwa, Prawo pracy i ubezpieczeń społecznych, Warszawa 2004, s

3 wzmocnieniu statusu strony pracodawczej w porównaniu do pracownika. W przypadku kandydatów na pracowników mianowanych ustawodawca wprowadził bowiem zaostrzone kryteria zdolności prawnej do zatrudnienia. Polega to w pierwszej kolejności na sformułowaniu wobec kandydatów określonych rygorów selekcyjnych (np. obywatelstwa polskiego, nieposzlakowanej opinii, nieskazitelnego charakteru czy też korzystania z pełni praw cywilnych i obywatelskich), a także na obowiązku przeprowadzenia postępowania rekrutacyjnego ściśle reglamentowanego podstawą prawną, określającą warunki jego wszczęcia, zakres, wymagany tryb 8. Jak podkreśla się w nauce, priorytetem polityki personalnej państwa jest dbałość o wysoki poziom kadr mających realizować zadania publiczne. Od tego bowiem zależy nie tylko efektywność funkcjonowania jednostek organizacyjnych państwa, ale także jego prestiż 9. Uprawnionym wydaje się więc twierdzenie, że charakterystyczną dla nominacyjnych stosunków pracy jest zasada szczególnego doboru pracowników, stanowiąca odzwierciedlenie już na etapie zatrudniania podstawowej wartości właściwej tym stosunkom, jaką jest prymat ochrony interesów służby, w tym przypadku kosztem interesów podmiotu ubiegającego się o zatrudnienie w niej. Uzewnętrznieniem tej wartości na gruncie pragmatyk służbowych, jest również szczególne wzmocnienie roli wyższego przełożonego służbowego kosztem osłabienia funkcji pracodawcy, który został pozbawiony możliwości nawiązania, ale także zmiany oraz rozwiązania niektórych stosunków służbowych. Jest to więc podmiotowe rozdzielenie kompetencji pomiędzy organem zatrudniającym pracownika, a organem dokonującym jego nominacji, zmiany i rozwiązania stosunku prawnego (np. sędziowie, radcy Prokuratorii Generalnej, kuratorzy sądowi, nauczyciele w oświacie). W doktrynie przyjmuje się, że w tym przypadku organ mający uprawnienia do dokonaniach tych czynności, usytuowany poza strukturą pracodawcy, powierzając lub pozbawiając stanowiska działa we własnym imieniu, ale na rzecz pracodawcy, natomiast nawiązując stosunek pracy występuje jako przedstawiciel pracodawcy, tzn. działa w jego imieniu i na jego rzecz, gdyż czynność ta wchodzi w skład pierwotnej kompetencji przysługującej podmiotowi zatrudniającemu 10. Rola pracodawcy ma często instrumentalny charakter także na etapie wspomnianych wyżej postępowań rekrutacyjnych. Może on być bowiem tylko jednym z podmiotów w nich uczestniczących, współdecydujących o zatrudnieniu w danej służbie. Czasami jego funkcja 8 T. Kuczyński, Właściwość sądu, s J. Stelina, (w:) T. Kuczyński, E. Mazurczak-Jasińska, J. Stelina, System Prawa Administracyjnego, Tom 11, Stosunek Służbowy, Warszawa 2011, s Tak T. Kuczyński, Właściwość sądu, s

4 jest wręcz znikoma, ograniczająca się jedynie do technicznego aktu przyjęcia do pracy kandydata wskazanego przez podmioty usytuowane poza strukturą pracodawcy. Jest to charakterystyczne dla nawiązania stosunków służbowo-pracowniczych: sędziów, prokuratorów, etatowych członków SKO. Podstawę nawiązania nominacyjnego stosunku pracy stanowi akt mianowania. Jak podkreśla się w nauce prawa pracy, z uwagi na zasadę wolności pracy wyrażoną w przepisie art. 11 k.p. jednostronność aktu mianowania ma wyłącznie formalny charakter. Wprawdzie zgoda pracownika nie jest jego składnikiem, ale stanowi warunek jego ważności i skuteczności 11. Zauważyć należy, że konstrukcja ta stanowi nawiązanie do tradycyjnego modelu nominacji, w którym mianowanie było leżącym w gestii uprawnionego organu materialnie i formalnie jednostronnym aktem włączającym do danej służby. Zgodnie z zasadą uprzywilejowania pracownika zawartą w przepisie art k.p. postanowienia umów o pracę oraz innych aktów, na których podstawie powstaje stosunek pracy, nie mogą być mniej korzystne dla pracownika niż przepisy prawa pracy, nadto na podstawie zasady automatyzmu zawartej w przepisie art k.p. postanowienia mniej korzystne są nieważne i zamiast nich stosuje się kodeks pracy. Specyfika norm kodeksu pracy polega więc na umożliwieniu stronom stosunku pracy czynienia odstępstw tylko na korzyść pracownika (normy semiimperatywne). W nauce przyjęto, że na gruncie nominacyjnych stosunków pracy, podobnie jak na gruncie stosunków umownych, możliwe jest zastosowanie w odniesieniu do pracowników, korzystniejszych od pragmatycznych regulacji z zastrzeżeniem dotyczącym obowiązków pracowniczych o charakterze organizacyjnym związanych z wykonywaniem zadań publicznych państwa 12. Ograniczenia w tym zakresie dotyczyć mogą również uprawnień pracowniczych, w tym szczególnie płacowych, kształtowanych przez regulacje ustawowe, pochodzących ze środków budżetowych 13. Stanowisko to jest dyskusyjne w aspekcie, w jakim dopuszcza możliwość zastosowania do nominatów regulacji korzystniejszych aniżeli zawarte w pragmatykach. Jedną z podstawowych właściwości służbowych stosunków pracy jest jednostronne ustalanie przez państwo w drodze ustawowej warunków pracy. Powoduje to, że przepisy regulujące status pracowników mianowanych przybierają w zakresie uprawnień i obowiązków postać bezwzględnie imperatywnych, co oznacza, że nie zezwalają stronom stosunku pracy na żadne 11 Z. Sypniewski: m.in. Charakter prawny stosunków pracy na podstawie mianowania (w:) Studia nad kodeksem pracy pod red. W. Jaśkiewicza, Uniwersytet im. A. Mickiewicza, Seria Prawo nr 71, Poznań 1975, s Tak J. Stelina, Prawo urzędnicze, Warszawa 2009, s Ibidem. 4

5 odstępstwa od regulacji ustawowej 14. Dlatego też w zasadzie trudne do ustalenia byłoby, jakiej sfery uprawnień czy obowiązków pracowników mianowanych odstępstwa na ich korzyść miałyby dotyczyć, w szczególności w stosunkach służbowo-pracowniczych, w których elementy publicznoprawne przeważają nad pracowniczymi. Należy również zwrócić uwagę na występujące w niektórych pragmatykach, wskazane już wyżej, oderwanie od pracodawcy czynności prowadzących do nawiązania stosunku pracy na rzecz organu służbowego. W tym kontekście należy wskazać na wątpliwość związaną z ustaleniem, który z podmiotów pracodawca czy organ dokonujący nominacji, byłby władny zaproponować pracownikowi korzystniejsze niż zawarte w ustawach szczególnych warunki pracy. 3. Faza trwania stosunku pracy Na tym etapie dostrzegalna jest pewna względna ekwiwalentność pomiędzy ochroną interesów służby (służbodawcy), a ochroną interesów podmiotu zatrudnionego. Inaczej jednak niż umownych stosunkach pracy, również na etapie trwania służbowego stosunku pracy nie można przyjąć założenia o w pełni równorzędnej pozycji stron tego stosunku, właściwej umownym stosunkom pracy. Jedną z podstawowych dla prawa stosunków służbowych zasadą jest dyspozycyjność pracowników 15. Jest to przykład wzmocnienia pozycji pracodawcy. Jej przejawem jest obowiązek poddania się jednostronnym aktom przełożonego, zmieniającym stosunek służbowy. Na gruncie nominacyjnych stosunków pracy przełożony co do zasady może jednostronnie, w prawnie wiążący sposób ustalać sytuację zatrudnionego, bez konieczności uzyskania jego sformalizowanej uprzedniej zgody na dokonanie zamierzonej zmiany. Tak określonej normatywnie kompetencji przełożonego do podejmowania aktu zmieniającego warunki pracy (służby) pracownika lub funkcjonariusza odpowiada skorelowany z nią obowiązek gotowości zatrudnionego do poddania się dyspozycji takiego aktu 16. Takiemu uprawnieniu pracodawcy nie odpowiada ekwiwalentna kompetencja pracownika, który nie może przez własną czynność doprowadzić do zmiany stosunku pracy. Na gruncie regulacji pragmatycznych wzmocnienia doznaje kodeksowa zasada podporządkowania, której zasadniczym elementem jest stosowanie się do poleceń pracodawcy. Unormowania dotyczące tej materii znajdują się w zasadzie we wszystkich pragmatykach, ale w przeciwieństwie do regulacji powszechnego prawa pracy, przepisy niektórych ustaw szczególnych przewidują formalne procedury weryfikacji prawidłowości 14 Por. też T. Kuczyński, (w:) T. Kuczyński, E. Mazurczak-Jasińska, J. Stelina, System Prawa, s T. Kuczyński, (w:) Z. Kubot, T. Kuczyński, Z. Masternak. H. Szurgacz, Prawo pracy, s T. Kuczyński, (w:) T. Kuczyński, E. Mazurczak-Jasińska, J. Stelina, System Prawa s

6 poleceń pracodawcy 17, np. z powodu przekonania pracownika o niezgodności z prawem wydanego polecenia. Kontrola prawidłowości poleceń przyjmuje postać kontroli wewnątrzzakładowej sprawowanej przez przełożonego oraz w niektórych wypadkach, kontroli służbowej, sprawowanej przez organ nadrzędny. Jest to kolejny przykład podziału funkcji oraz poszczególnych czynności między pracodawcą, a wyższym organem służbowym 18. Specyfika zadań wykonywanych przez pracowników mianowanych mających często charakter publicznoprawny wymaga dodatkowej kontroli wydawanych przez pracodawcę poleceń ze względu na ochronę interesów służby (państwa). Realizację zasady prymatu interesu służby nad interesem podmiotu zatrudnionego stanowi sposób określenia w poszczególnych pragmatykach konkretnych obowiązków pracowników mianowanych, usytuowanych jako powinności względem Państwa lub względem służby, a nie tylko jako powinności wobec zatrudniających ich pracodawców. W nauce dokonano ich podziału na kwalifikowane (tzn. obowiązki powszechnego prawa pracy, ujęte w pragmatyce w sposób zaostrzony) i dodatkowe (nieznane powszechnemu prawu pracy) 19. Podkreślenia wymaga, że niektóre z tych obowiązków mogą spoczywać na pracownikach mianowanych nawet po zakończeniu przez nich aktywności zawodowej. Dotyczy to sędziów i prokuratorów, których pracowniczy stosunek służbowy po przejściu w stan spoczynku, ulega przekształceniu w stosunek służbowy (np. zakaz podejmowania dodatkowego zatrudnienia także przez prokuratora w stanie spoczynku). Pewne modyfikacje dotyczą także obowiązku pracodawcy poszanowania dóbr osobistych nominata i przeciwdziałania dyskryminacji w zatrudnieniu. Obowiązek ten należy do podstawowych zasad prawa pracy (art. 11¹-11³ k.p.) i w różnym stopniu dotyczy wszystkich faz stosunku pracy 20. Porównując zakres ochrony z ochroną kodeksową należy zwrócić uwagę na następujące sytuacje. Pierwsza z nich to tożsamość ochrony dóbr osobistych nominatów z zakresem ochrony kodeksowej gwarantowanej pracownikom umownym. Dotyczy to np. obowiązku równego traktowania, zakazu dyskryminacji i mobbingu. Druga sytuacja to słabsza ochrona dóbr osobistych pracowników mianowanych. Ochrona takich 17 Ibidem, s Ibidem. 19 Do obowiązków kwalifikowanych zalicza się należy zaliczyć: 1) obowiązek sumiennego i starannego wykonywania swoich powinności (zadań), 2) obowiązek dochowania tajemnicy, 3) obowiązek wykonywania poleceń służbowych, 4) obowiązek podnoszenia kwalifikacji zawodowych. Pośród obowiązków dodatkowych należy wymienić: 1) zakaz przejawiania aktywności politycznej, 2) obowiązek powstrzymania się od podejmowania dodatkowych zajęć, 3) obowiązek poddania się ocenom kwalifikacyjnym, 4) obowiązek składania oświadczeń majątkowych, 5) obowiązek godnego zachowania się poza służbą, 6) zakaz uczestniczenia w strajku (por. T. Kuczyński, (w:) T. Kuczyński, E. Mazurczak-Jasińska, J. Stelina, System Prawa,s. 408, i wskazana tam literatura). 20 T. Kuczyński,(w:) Z. Kubot, T. Kuczyński, Z. Masternak. H. Szurgacz, Prawo pracy, s

7 dóbr nominatów jak, np. prawo do prywatności, dane osobowe, wysokość wynagrodzenia, może ulec osłabieniu wobec faktu pełnienia przez nich funkcji publicznych 21. Do trzeciej kategorii zaliczyć można te dobra osobiste, których ochrona została wzmocniona także poprzez wprowadzenie regulacji prawnokarnych dotyczących ochrony życia, zdrowia i czci pracowników mianowanych będących funkcjonariuszami publicznymi. Ekwiwalentem słabszej pozycji nominatów w analizowanych sferach są korzystniej uregulowane, w porównaniu z kodeksem pracy, pewne należne im świadczenia. Regulacje pragmatyk pozwalają na wyodrębnienie zasady szczególnej ochrony zdrowia pracowników mianowanych. Jej realizacja na gruncie ustaw szczególnych polega na przyznaniu prawa do urlopu dla poratowania zdrowia (np. nauczyciele w oświacie), dodatkowego urlopu wypoczynkowego po osiągnięciu ustawowo wskazanego okresu zatrudnienia w służbie (np. sędziowie), czy też zagwarantowaniu urlopu w wyższym niż kodeksowy wymiarze od samego początku zatrudnienia (np. nauczyciele akademiccy). Do jej przejawów zaliczyć można również zachowanie prawa do pełnego wynagrodzenia w okresie nieobecności w pracy z powodu choroby (np. prokuratorzy). Wzmocnieniu na gruncie stosunków służbowych ulega zasada prawa do godziwego wynagrodzenia, zawarta w art. 13 k.p. O ile w przypadku pracowników kontraktowych ustawodawca pozostawił kwestię ustalenia wynagrodzenia stronom stosunku pracy, określając jedynie wynagrodzenie minimalne 22 i wskazując, że ma ono odpowiadać w szczególności rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom wymaganym przy jej wykonywaniu, a także uwzględniać ilość i jakość świadczonej pracy (por. art. 74 k.p.), o tyle w przypadku pracowników mianowanych wysokość wynagrodzenia zasadniczego, jak również dodatki do niego, stanowią przedmiot regulacji ustawowej. 4. Faza ustania stosunku pracy Powszechnie podkreśla się, że jedną z najistotniejszych cech służbowych stosunków pracy jest, będąca wyrazem zasady szczególnej ochrony interesów pracownika, wzmożona stabilizacja zatrudnienia. Wyraża się ona głównie w sprecyzowaniu oraz zawężeniu katalogu przyczyn uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy 23. Należy jednak zaznaczyć, że został on utworzony przy uwzględnieniu założenia, jakim jest lepsza realizacja celów służby 24 i z 21 Udostępnianie tego rodzaju informacji o osobach pełniących funkcje publiczne odbywa się m. in w granicach regulacji ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. Nr 112, poz z późn.zm.). 22 Ustawa z dnia 10 października 2002 r. - o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz z późn.zm.). 23 K. Rączka, (w:) J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, Warszawa 2010, s Ibidem, s

8 reguły przesłanki te stanowią konsekwencję utraty przymiotów kwalifikacyjnych związanych z systemem rekrutacji do służby lub skutek naruszenia obowiązków przez nominata. Jednocześnie pragmatyki, wprowadzając katalog przesłanek skutkujących rozwiązaniem za wypowiedzeniem lub bez wypowiedzenia, wskazują na istniejące po stronie służbodawcy uprawnienie lub obowiązek rozwiązania łączącego strony stosunku pracy. Oznacza to, że wbrew nasuwającym się prima facie wnioskom, katalog ten służy nie tyle ochronie interesów pracownika, ile pracodawcy i służby. Potwierdzenie tego stanowiska wynika z analizy przepisów dotyczących szczególnej ochrony stosunku pracy, udziału związku zawodowego w procedurze zwolnienia oraz roli stron w procesie rozwiązania tego stosunku. Dla pracowniczych stosunków służbowych charakterystyczne jest ograniczenie zakresu ochrony szczególnej. Regulacje ustawowe dotyczące tej instytucji można podzielić na trzy grupy. Do pierwszej z nich należy zaliczyć te unormowania, które statuują ochronę szczególną o charakterze względnym. Do drugiej grupy należą m.in. pragmatyka służby cywilnej, w której zawarto przepisy odnoszące się bezpośrednio do rozwiązań dotyczących ochrony szczególnej, zawartych w innych aktach prawnych. Do trzeciej kategorii należą te pragmatyki, które nie zawierają żadnych uregulowań w zakresie ochrony szczególnej. Pozakodeksowe regulacje ochronne o charakterze względnym, zawarte np. w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora 25 zasadniczo znajdą odniesienie do nominacyjnego stosunku zatrudnienia, z zastrzeżeniem wątpliwości, jakie mogą powstać w wypadku wystąpienia obligatoryjnych przyczyn zwolnienia. Wówczas bowiem na służbodawcy spoczywa prawny obowiązek dokonania czynności rozwiązującej stosunek pracy i trudno uzależniać spełnienie tego obowiązku od uzyskania zgody innego podmiotu 26. Natomiast w tych przypadkach kiedy ustawy szczególne statuują ochronę o charakterze bezwzględnym uznać należy, że brak jest argumentów przemawiających za wyłączeniem możliwości zastosowania ochrony bezwzględnej, nawet pomimo wystąpienia obligatoryjnej podstawy zwolnienia. Jednakże ze względu na interes służby, któremu są podporządkowane nominacyjne stosunki pracy, niepożądane byłoby ich kontynuowanie w sytuacji istnienia np. prawomocnego orzeczenia sądu skazującego nominata za przestępstwo umyślne ścigane z urzędu lub prawomocnej kary dyscyplinarnej wydalenia z pracy. Dyskusyjna natomiast pozostaje kwestia możliwości stosowania, na zasadzie generalnego 25 Tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 7, poz. 29 z późn.zm. 26 Por. też W. Sanetra, Prawo pracy, pod red. Z. Salwy, Tom III, Warszawa , s. III/A/263 oraz wyrok SN z r., II PK 278/06, OSNP 2008, Nr 13 14, poz

9 odesłania zawartego w przepisie art. 5 k.p., przepisów tej ustawy statuujących ochronę szczególną umownych stosunków pracy 27. W przypadku regulacji pragmatycznych zakwalifikowanych do pierwszej z wymienionych grup, wyłączenie możliwości zastosowania przepisów kodeksu pracy wynikać będzie z art. 5 k.p. Skoro do pragmatyk wprowadzono unormowania dotyczące tego rodzaju ochrony, to nie można przyjąć, że kwestia ta została pominięta w sposób uzasadniający sięgnięcie po odesłanie zawarte w Kodeksie. W odniesieniu do drugiej grupy, przyjmując nawet, że odesłania zawarte w przepisach pragmatyk obejmują swoim zakresem kodeksowe unormowania dotyczące ochrony szczególnej umownego stosunku pracy, za zbyt daleko idące należy uznać stanowisko pozwalające na stosowanie kodeksowej ochrony szczególnej w przypadku wystąpienia obligatoryjnych przyczyn zwolnienia 28. Wreszcie w odniesieniu do trzeciej z analizowanych kategorii zasadnym wydaje się przyjęcie stanowiska, że milczenie ustawodawcy należy potraktować jako sposób wypowiedzi. Brak regulacji oznacza, że ustawodawca nie zamierzał obejmować nominacyjnych stosunków pracy ochroną szczególną w takim zakresie, w jakim uczynił to w odniesieniu do pracowników umownych. Wystarczająca jest ochrona gwarantowana przez ustanowienie zamkniętych katalogów przesłanek umożliwiających rozwiązanie tych stosunków. Cechą charakterystyczną służbowych stosunków pracy jest również wyłączenie ochrony związkowej, w przypadku ich rozwiązywania przez służbodawcę. Jedynie w odniesieniu do pracowników urzędów państwowych oraz nauczycieli w oświacie ustawodawca wprowadził wyraźne postanowienia dotyczące uczestnictwa związku zawodowego w procedurze rozwiązywania służbowego stosunku pracy. Dokonał jednak tego w drodze ustanowienia enumeracji pozytywnej spraw podlegających konsultacji, a ponadto udział organizacji związkowej w procedurze zwolnienia ograniczony został tylko do jednego ze sposobów rozwiązania do wypowiedzenia. Milczenie ustawodawcy w tej kwestii w pozostałych ustawach można odczytywać jako sposób wypowiedzi. Jeżeli ustawodawca chce objąć dane sprawy konsultacją, to wyraźnie przewiduje taką możliwość. Uwagi wymaga również kwestia możliwości podjęcia decyzji o zakończeniu bytu służbowego stosunku pracy przez pracownika. Nie jest on w tym zakresie ograniczony, natomiast różny jest charakter przedsiębranych czynności - w większości pragmatyk 27 Szerzej na temat poglądów doktryny i orzecznictwa dotyczących tej kwestii E. Mazurczak-Jasińska, (w:) T. Kuczyński, E. Mazurczak-Jasińska, J. Stelina, System Prawa, s Pogląd o możliwości stosowania przepisów kodeksu pracy statuujących szczególną ochronę stosunku nawet w przypadku wystąpienia obligatoryjnej przesłanki zwolnienia wyraziła T. Liszcz w T. Liszcz,(w:) R. Borek- Buchajczuk, W. Perdeus, T. Liszcz, Prawo urzędnicze, Lublin 2010, s

10 materialny, prowadzący bezpośrednio do rozwiązania stosunku pracy, ale czasami jedynie uruchamiający rozwiązanie z mocy prawa (np. zrzeczenie się urzędu przez sędziego) czy inicjujący czynność przełożonego (np. zrzeczenie się stanowiska przez prokuratora, rezygnacja ze stanowiska etatowego członka SKO). Poza pierwszym z rodzajów wymienionych czynności pracowniczych prowadzących do ustania stosunku pracy, skutek ten następuje nie na mocy oświadczenia woli złożonego przez nominata, ale z mocy prawa (sędziowie), lub na mocy formalnie jednostronnego aktu przełożonego o odwołującego ze stanowiska (prokuratorzy). Należy również zwrócić uwagę, że żadna z pragmatyk służbowych nie reguluje instytucji rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia dokonanego przez pracownika. Również na gruncie instytucji ustania służbowego stosunku pracy znacznemu osłabieniu ulega rola pracodawcy. Ustawodawca nie tylko przekazał organowi wyższego stopnia w niektórych przypadkach kompetencje do dokonywania czynności rozwiązujących stosunek pracy, ale idąc jeszcze dalej, wprowadził nieznaną kodeksowi pracy instytucję rozwiązania z mocy prawa, występującą w pragmatykach zwykle obok wygaśnięcia. W tekście prawnym posłużono się w tym przypadku sformułowaniami stanowiącymi że stosunek pracy ulega z mocy prawa rozwiązaniu z winy pracownika bez wypowiedzenia (kuratorzy sądowi) czy też ulega rozwiązaniu z winy pracownika bez wypowiedzenia (radcy Prokuratorii Generalnej), ulega rozwiązaniu (nauczyciele w oświacie). Wprawdzie w nauce pojawiły się stanowiska, zgodnie z którymi również w takich sytuacjach wymagane jest dokonanie przez pracodawcę czynności konstytutywnych, jest to jednak wątpliwe 29. Przyjąć należy, że mamy tutaj do czynienia ze zdarzeniem prawnym, które do swej skuteczności nie wymaga złożenia oświadczenia woli przez którąkolwiek ze stron stosunku pracy. Specyfika nominacyjnych stosunków zatrudnienia przejawia się również w braku możliwości rozwiązania tych stosunków w drodze zgodnego oświadczenia woli stron. Dotyczy to stosunków służbowo pracowniczych (sędziowie, prokuratorzy oraz etatowi członkowie SKO). Na ustanie zatrudnienia w tego rodzaju stosunkach składają się dwie czynności prawne: pozbawienie stanowiska (władzy jurysdykcyjnej czy też egzekucyjnej powierzonej przez państwo) oraz rozwiązanie stosunku pracy. Trudno więc przyjąć, że porozumienie z pracodawcą w zakresie rozwiązania stosunku pracy skutkować może również pozbawieniem urzędu (stanowiska). 29 Szerzej na ten temat E. Mazurczak-Jasińska,(w:) T. Kuczyński, E. Mazurczak-Jasińska, J. Stelina, System Prawa, s

11 5. Podsumowanie Przeprowadzona charakterystyka nominacyjnych stosunków zatrudnienia przy przyjęciu zasad nimi rządzących jako kryterium wartościującego, pozwala na sformułowanie następujących wniosków. Pomimo pracowniczego charakteru zatrudnienia, którego źródłem jest akt mianowania, unormowania poszczególnych pragmatyk nawiązują w istotnym zakresie do pierwowzoru, jakim była ustawa o państwowej służbie cywilnej z 1922 r., a tym samym do publicznoprawnej koncepcji stosunków nominacyjnych statuującej zasadę nadrzędności interesów służby nad interesem pracownika. Świadczą o tym zarówno przyjmowane konstrukcje, jak i instytucje. Jest to widoczne przede wszystkim na gruncie stosunków, w których element służby przeważa nad elementami zobowiązaniowymi, a także w stosunkach pracowniczo służbowych. Najdalej od tradycyjnego kanonu służby odchodzą stosunki pracownicze z elementami służby, choć również dla nich charakterystyczne są takie instytucje jak stabilizacja zatrudnienia, odpowiedzialność dyscyplinarna pracowników, zawieszenie w obowiązkach. Podział kompetencji pomiędzy pracodawcą a organem wyższego szczebla, uregulowanie obowiązków pracowniczych jako powinności względem Państwa (służby), może mieć również implikacje procesowe w postaci kwalifikacji danej sprawy jako publicznoprawnej i przyjęcia tym samym domniemania kognicji sądu administracyjnego. Rygory związane z realizacją zadań publicznych, pomimo nierównorzędności stron służbowego stosunku pracy, spowodowały wprowadzenie do pragmatyk służbowych, na zasadzie ekwiwalentności, regulacji ochronnych oraz szczególnych uprawnień, nieznanych umownym stosunkom pracy. Granicę tych przywilejów stanowić zawsze będzie jednak dobro służby, w której dany podmiot jest zatrudniony. 11