WIARYGODNOŚĆ WYNIKÓW KONTROLI WYDATKÓW ROLNYCH PRZEPROWADZANYCH PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE

Transkrypt

1 ISSN EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY Sprawozdanie specjalne nr WIARYGODNOŚĆ WYNIKÓW KONTROLI WYDATKÓW ROLNYCH PRZEPROWADZANYCH PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE PL

2

3 Sprawozdanie specjalne nr WIARYGODNOŚĆ WYNIKÓW KONTROLI WYDATKÓW ROLNYCH PRZEPROWADZANYCH PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE (przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE) EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

4 EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luksemburg LUKSEMBURG Tel Faks Internet: Sprawozdanie specjalne nr Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa ( Dane katalogowe znajdują się na końcu niniejszej publikacji. Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2014 ISBN doi: /14967 Unia Europejska, 2014 Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła. Printed in Luxembourg

5 3 SPIS TREŚCI Punkt WYKAZ SKRÓTÓW GLOSARIUSZ I X STRESZCZENIE 1 20 WSTĘP 1 5 CEL WERYFIKACJI TRANSAKCJI NA SZCZEBLU PAŃSTW CZŁONKOWSKICH W RAMACH WDRAŻANIA WSPÓLNEJ POLITYKI ROLNEJ 6 20 PRZYGOTOWANIE, KOMPILOWANIE I WERYFIKACJA SPRAWOZDAŃ STATYSTYCZNYCH 7 12 KRAJOWE AGENCJE PŁATNICZE PRZEPROWADZAJĄ WYMAGANE KONTROLE I PRZYGOTOWUJĄ SPRAWOZDANIA STATYSTYCZNE JEDNOSTKI CERTYFIKUJĄCE WERYFIKUJĄ SPOSÓB KOMPILACJI SPRAWOZDAŃ I ANALIZUJĄ DANE WYJŚCIOWE KOMISJA DOKONUJE PRZEGLĄDU POSZCZEGÓLNYCH SPRAWOZDAŃ STATYSTYCZNYCH ZAKRES I CEL KONTROLI ORAZ PODEJŚCIE KONTROLNE UWAGI KONTROLE ADMINISTRACYJNE I KONTROLE NA MIEJSCU PRZEPROWADZANE PRZEZ NIEMAL WSZYSTKIE SKONTROLOWANE AGENCJE PŁATNICZE SĄ TYLKO CZĘŚCIOWO SKUTECZNE NIEDOCIĄGNIĘCIA JAKOŚCIOWE KONTROLI ADMINISTRACYJNYCH I KONTROLI NA MIEJSCU DOTYCZĄCYCH DZIAŁAŃ OBSZAROWYCH W RAMACH EFRG POWODUJĄ, ŻE NIEPRAWIDŁOWOŚCI NIE SĄ WYKRYWANE ANI ZGŁASZANE NIEDOCIĄGNIĘCIA JAKOŚCIOWE KONTROLI ADMINISTRACYJNYCH I KONTROLI NA MIEJSCU DOTYCZĄCYCH DZIAŁAŃ EFRROW POWODUJĄ, ŻE NIEPRAWIDŁOWOŚCI NIE SĄ WYKRYWANE LUB ZGŁASZANE

6 NIEWŁAŚCIWY SPOSÓB KOMPILACJI I WERYFIKACJI SPRAWOZDAŃ STATYSTYCZNYCH PRZEZ AGENCJE PŁATNICZE DODATKOWO ZMNIEJSZA ICH WIARYGODNOŚĆ BRAK PRECYZJI W WYTYCZNYCH KOMISJI MA WPŁYW NA POPRAWNOŚĆ I ISTOTNOŚĆ GROMADZONYCH INFORMACJI SYSTEMY KOMPILACJI I WERYFIKACJI SPRAWOZDAŃ WYKORZYSTYWANE PRZEZ SKONTROLOWANE AGENCJE PŁATNICZE SĄ NIESKUTECZNE DZIAŁALNOŚĆ JEDNOSTEK CERTYFIKUJĄCYCH NIE POZWALA UZYSKAĆ WYSTARCZAJĄCEJ PEWNOŚCI CO DO JAKOŚCI KONTROLI NA MIEJSCU I WIARYGODNOŚCI SPRAWOZDAŃ STATYSTYCZNYCH JAKOŚĆ I LICZBA KONTROLI PRZEPROWADZANYCH PRZEZ JEDNOSTKI CERTYFIKUJĄCE W ODNIESIENIU DO KONTROLI NA MIEJSCU PRZEPROWADZANYCH PRZEZ AGENCJE PŁATNICZE SĄ NIEWYSTARCZAJĄCE OCENA WYNIKÓW KONTROLI ROZSZERZONYCH PRÓB W PRZYPADKU JEDNOSTEK CERTYFIKUJĄCYCH, KTÓRE ZASTOSOWAŁY OPCJĘ WZMOCNIENIA WIARYGODNOŚCI, BYŁA UTRUDNIONA ZE WZGLĘDU NA POWAŻNE NIEDOCIĄGNIĘCIA PRZEGLĄD SPRAWOZDAŃ STATYSTYCZNYCH PRZEZ SKONTROLOWANE JEDNOSTKI CERTYFIKUJĄCE MA OGRANICZONY ZAKRES I NIE POZWALA UZYSKAĆ W DOSTATECZNYM STOPNIU PEWNOŚCI, ŻE SPRAWOZDANIA TE SĄ WIARYGODNE NIEDOCIĄGNIĘCIA ZIDENTYFIKOWANE W RAMACH PRZEGLĄDU KOMISJI DOTYCZĄCEGO SPRAWOZDAŃ STATYSTYCZNYCH PAŃSTW CZŁONKOWSKICH KONSTRUKCJA SYSTEMU INFORMACYJNEGO KOMISJI NIE NADAJE SIĘ DO RÓŻNORODNYCH CELÓW, DO JAKICH TE INFORMACJE SĄ WYKORZYSTYWANE MIMO WSPOMNIANYCH NIEDOCIĄGNIĘĆ KOMISJA WYKRYŁA BŁĘDY W PONAD POŁOWIE SPRAWOZDAŃ PAŃSTW CZŁONKOWSKICH PRZEGLĄD SPRAWOZDAŃ STATYSTYCZNYCH PRZEPROWADZANY PRZEZ KOMISJĘ W RAMACH JEJ KONTROLI ZGODNOŚCI NIE JEST WYSTARCZAJĄCY SZACUNKI KOMISJI DOTYCZĄCE NIEPRAWIDŁOWYCH PŁATNOŚCI NIE SĄ STATYSTYCZNIE UZASADNIONE I WPŁYWAJĄ NA WIARYGODNOŚĆ ROCZNEGO POŚWIADCZENIA WIARYGODNOŚCI DG DS. ROLNICTWA I ROZWOJU OBSZARÓW WIEJSKICH PODEJŚCIA PAŃSTW CZŁONKOWSKICH DO DOBIERANIA PRÓB LOSOWYCH NIE ZAWSZE SĄ UZASADNIONE POD WZGLĘDEM STATYSTYCZNYM, CO NEGATYWNIE WPŁYWA NA REPREZENTATYWNOŚĆ TAKICH PRÓB METODA STOSOWANA PRZEZ KOMISJĘ DO SZACOWANIA POZIOMU BŁĘDU RESZTOWEGO NIE JEST UZASADNIONA POD WZGLĘDEM STATYSTYCZNYM POZIOMU BŁĘDU ZGŁOSZONEGO PRZEZ DG DS. ROLNICTWA I ROZWOJU OBSZARÓW WIEJSKICH NIE MOŻNA PORÓWNAĆ Z NAJBARDZIEJ PRAWDOPODOBNYM BŁĘDEM OKREŚLONYM PRZEZ TRYBUNAŁ

7 WNIOSKI I ZALECENIA 91 NALEŻY ZNACZĄCO POPRAWIĆ SKUTECZNOŚĆ KONTROLI ADMINISTRACYJNYCH I KONTROLI NA MIEJSCU PRZEPROWADZANYCH PRZEZ AGENCJE PŁATNICZE SPRAWOZDANIA STATYSTYCZNE PRZYGOTOWYWANE PRZEZ AGENCJE PŁATNICZE POWINNY BYĆ BARDZIEJ RYGORYSTYCZNIE WERYFIKOWANE I KOMPILOWANE, ZANIM ZOSTANĄ PRZESŁANE DO KOMISJI 94 DZIAŁALNOŚĆ JEDNOSTEK CERTYFIKUJĄCYCH NIE POZWALA KOMISJI UZYSKAĆ WYSTARCZAJĄCEJ PEWNOŚCI, ŻE SPRAWOZDANIA STATYSTYCZNE SĄ WIARYGODNE NIEWŁAŚCIWE WYKORZYSTANIE I OGRANICZONY PRZEGLĄD STATYSTYK PAŃSTW CZŁONKOWSKICH PRZEZ KOMISJĘ SZACUNKI KOMISJI DOTYCZĄCE POZIOMU BŁĘDU RESZTOWEGO NIE SĄ UZASADNIONE POD WZGLĘDEM STATYSTYCZNYM ZAŁĄCZNIK I USTALENIE POZIOMÓW BŁĘDU RESZTOWEGO PRZEZ KOMISJĘ NA POTRZEBY ROCZNEGO SPRAWOZDANIA Z DZIAŁALNOŚCI ZA 2012 R. ZAŁĄCZNIK II WYNIKI OCENY WYBRANYCH SYSTEMÓW NADZORU I KONTROLI EFRG OBJĘTY ZSZIK ZAŁĄCZNIK III WYNIKI OCENY WYBRANYCH SYSTEMÓW NADZORU I KONTROLI EFRROW ZAŁĄCZNIK IV PRZEGLĄD ISTOTNYCH BŁĘDÓW WYKRYTYCH W TRAKCIE PRZEGLĄDU 414 DOKUMENTACJI ZAŁĄCZNIK V OKRES, KTÓREGO DOTYCZĄ SPRAWOZDANIA STATYSTYCZNE, I TERMINY PRZEDKŁADANIA SPRAWOZDAŃ ODPOWIEDZI KOMISJI

8 6 WYKAZ SKRÓTÓW DAS: poświadczenie wiarygodności (déclaration d assurance) DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich: Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich EFRG: Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji EFRROW: Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich JC: jednostka certyfikująca JPO: jednolita płatność obszarowa LPIS: system identyfikacji działek rolnych SPJ: system płatności jednolitych VAT: podatek od wartości dodanej WPR: wspólna polityka rolna ZSZiK: zintegrowany system zarządzania i kontroli

9 7 GLOSARIUSZ Kontrola na miejscu: Kontrola przeprowadzana przez inspektorów agencji płatniczej dotycząca legalności i prawidłowości transakcji, obejmująca wizytę na terenie wnioskodawcy (np. inspekcje w gospodarstwie rolnym w celu pomiaru i oceny kwalifikowalności zgłoszonych działek). Kontrole administracyjne: Sformalizowane i zautomatyzowane kontrole przeprowadzane przez agencje płatnicze w odniesieniu do wszystkich wniosków w celu sprawdzenia ich kwalifikowalności i wykrycia wszelkich nieprawidłowości. Kontrole zgodności rozliczeń: Kontrole zgodności wybranych działań pomocowych przeprowadzane przez służby Komisji co kilka lat w celu sprawdzenia, czy agencje płatnicze zrealizowały wydatki rolne zgodnie z przepisami UE. Brak zgodności powoduje w większości przypadków nałożenie na państwa członkowskie zryczałtowanych korekt finansowych. LPIS: Baza danych, która zawiera rejestr całego obszaru rolnego (działek referencyjnych) państwa członkowskiego i obszarów kwalifikowalnych. Jej wiarygodność ma kluczowe znaczenie dla jakości administracyjnych kontroli krzyżowych służących do weryfikacji tego, czy pomoc jest wypłacana tylko w przypadku gruntów kwalifikowalnych. Najbardziej prawdopodobny błąd: Szacowany co roku przez Trybunał poziom błędu w danej klasie płatności. Jest on obliczany na podstawie wyników kontroli przeprowadzanych na reprezentatywnej próbie transakcji z tej klasy i wyrażony jako odsetek łącznej kwoty płatności w tej klasie. Odsetek ten z 95-procentowym prawdopodobieństwem mieści się w przedziale ufności określonym przez dolną i górną granicę. Populacja EFRG objęta ZSZiK: Działania finansowane z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji, które są zarządzane w ramach zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (np. SPJ lub JPO). Populacja EFRROW nieobjęta ZSZiK: Działania finansowane z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, które nie są zarządzane w ramach zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (np. wszystkie działania nieobszarowe dotyczące projektów, takie jak modernizacja gospodarstw rolnych). Populacja EFRROW objęta ZSZiK: Działania finansowane z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, które są zarządzane w ramach zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (np. działania obszarowe lub dotyczące zwierząt, takie jak płatności rolnośrodowiskowe). Poziom błędu resztowego: Jest to dokonywana przez Komisję szacunkowa ocena poziomu nieprawidłowości w transakcjach po przeprowadzeniu wszystkich kontroli. Komisja oblicza cztery poziomy błędu resztowego na poziomie UE (po jednym na każdą populację wydatków) i publikuje je w rocznym sprawozdaniu z działalności DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich. Poziomy błędu: Poziomy błędu obliczane w sprawozdaniach statystycznych dla danego działania pomocowego i trybu kontroli (kontrole na miejscu kontra kontrole administracyjne). Poziom błędu to liczba wykrytych błędów wyrażona jako odsetek wnioskowanych kwot w danej kategorii. Roczne sprawozdanie Trybunału: Przedstawienie wyników kontroli finansowych w formie poświadczeń wiarygodności dotyczących ogólnego budżetu UE i Europejskiego Funduszu Rozwoju (publikowane co roku w listopadzie). Roczne sprawozdanie z działalności DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich: Coroczna ocena funkcjonowania wykorzystywanych systemów zarządzania i kontroli dokonywana przez kierownictwo DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (publikowana w marcu). Na podstawie tego dokumentu dyrektor generalny przygotowuje poświadczenie wiarygodności wydatków DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich, a następnie oba te dokumenty są wykorzystywane w procedurze udzielania absolutorium przez Radę i Parlament.

10 8 Sprawozdania statystyczne: Roczne sprawozdania przedkładane Komisji przez państwa członkowskie, zawierające wyniki kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu przeprowadzonych przez agencje płatnicze. Tabela X: Kompletny rejestr wszystkich informacji rachunkowych niezbędnych do celów statystycznych i kontrolnych, które państwa członkowskie mają obowiązek co roku przedkładać Komisji do 15 lutego roku następującego po roku, którego dotyczą dane 1. Zarządzanie dzielone: Metoda wykonywania budżetu UE, w przypadku której zadania związane z wykonaniem są przekazywane państwom członkowskim. W tym celu władze państw członkowskich wskazują organy odpowiedzialne za zarządzanie unijnymi funduszami i ich kontrolowanie. Takie organy odpowiadają przed Komisją. W kontekście niniejszego sprawozdania te organy to agencje płatnicze i jednostki certyfikujące. ZSZiK: Zintegrowany system, na który składają się bazy danych dotyczących gospodarstw rolnych, wniosków, działek rolnych i uprawnień do płatności (w państwach członkowskich stosujących SPJ). Te bazy danych służą do przeprowadzania administracyjnych kontroli krzyżowych wszystkich wniosków o przyznanie pomocy w przypadku większości działań EFRG (np. SPJ, JPO i innych płatności bezpośrednich). 1 Struktura informacji została szczegółowo opisana w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 825/2010 z dnia 20 września 2010 r. ustanawiającym formę i treść informacji rachunkowych, które należy przedłożyć Komisji do celów rozliczania rachunków EFRG i EFRROW, jak również w celu monitorowania i prognozowania (Dz.U. L 247 z , s. 1).

11 9 STRESZCZENIE I. Za wdrażanie wspólnej polityki rolnej odpowiada Komisja wspólnie z państwami członkowskimi. Z tego powodu wydatki rolne są zarządzane i wypłacane przez krajowe lub regionalne agencje płatnicze. Agencje te odpowiadają przed Komisją. Niezależne jednostki certyfikujące wyznaczone przez państwa członkowskie poświadczają przed Komisją rozliczenia roczne agencji płatniczych i jakość systemów kontroli wdrożonych przez nie. II. Agencje płatnicze przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o przyznanie pomocy w celu zweryfikowania ich kwalifikowalności. Przeprowadzają również kontrole na miejscu w przypadku wybranej próby wnioskodawców. Wykryte w czasie tych kontroli błędy są podstawą do zmniejszenia wysokości pomocy, o którą wystąpił wnioskodawca. Państwa członkowskie co roku przedkładają Komisji wyniki tych kontroli (sprawozdania statystyczne). III. Komisja wykorzystuje te informacje w kontekście procedury udzielania absolutorium przez Parlament Europejski i Radę. Na podstawie sprawozdań statystycznych państw członkowskich szacuje się poziom błędu resztowego, który ma stanowić miarę wpływu finansowego nieprawidłowości w zrealizowanych płatnościach po przeprowadzeniu wszystkich kontroli, wyrażonego jako odsetek tych płatności. Wersja skonsolidowana sprawozdań statystycznych na szczeblu UE i poziom błędu resztowego są publikowane w rocznym sprawozdaniu z działalności DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich. IV. Komisja wydaje wytyczne dotyczące tworzenia systemów kontroli w agencjach płatniczych oraz kompilacji sprawozdań statystycznych. Niemniej jednak kontrola wykazała, że wytyczne te nie zawsze są prawidłowo wdrażane. Większość agencji płatniczych nie sprawdza poprawności sprawozdań przed przekazaniem ich Komisji. Mimo że skontrolowane agencje przeprowadzały kontrole weryfikacyjne, charakter i zakres tych kontroli były ograniczone i nie zapobiegły one błędom, które zostały wykryte na późniejszym etapie w ramach przeglądu dokumentacji przeprowadzonego przez służby Komisji lub w ramach kontroli Trybunału. V. Ogółem Trybunał stwierdza, że wyniki kontroli wydatków rolnych przeprowadzonych przez państwa członkowskie i zgłaszanych przez Komisję nie są wiarygodne. VI. Kontrole Trybunału oraz kontrole przeprowadzone przez Komisję wykazują, że stosowane w agencjach płatniczych systemy na potrzeby kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu były jedynie częściowo skuteczne w wykrywaniu nieprawidłowych wydatków, co poważnie podważało wiarygodność informacji przedstawianych Komisji przez państwa członkowskie. VII. Trybunał stwierdził również, że obecna działalność jednostek certyfikujących nie pozwoliła uzyskać wystarczającej pewności co do adekwatności kontroli na miejscu ani co do wiarygodności sprawozdań statystycznych.

12 10 STRESZCZENIE VIII. Trybunał jest zdania, że obecnie wykorzystywany przez Komisję system informacji nie zaspokaja w skuteczny sposób jej potrzeb. Niektóre informacje przekazywane obecnie nie są w pełni istotne lub są niekompletne i nie nadają się do wykorzystania w rocznym sprawozdaniu z działalności ani w procedurze udzielania absolutorium. Ograniczony przegląd statystyk państw członkowskich przez Komisję nie umożliwia zapewnienia ich wiarygodności. IX. Z uwagi na niedociągnięcia szczegółowo opisane w niniejszym sprawozdaniu informacje, którymi dysponuje Komisja, nie stanowią wiarygodnej podstawy do oszacowania poziomu błędu resztowego. Ponadto korekty poziomów błędu dokonywane przez Komisję na podstawie sprawozdań statystycznych nie są uzasadnione pod względem statystycznym. W rezultacie oszacowany w ten sposób poziom błędu resztowego również nie ma uzasadnienia. X. Trybunał zaleca, co następuje: kontrole administracyjne i kontrole na miejscu powinny być przeprowadzane bardziej rygorystycznie przez agencje płatnicze, należy też poprawić jakość baz danych LPIS; należy zmodyfikować wytyczne Komisji przeznaczone dla jednostek certyfikujących, aby zwiększyć wielkość prób kontroli na miejscu objętych badaniem, ustanowić wymóg ponownego przeprowadzania kontroli i dokładniej weryfikować proces kompilowania sprawozdań statystycznych; Komisja powinna ponownie przeanalizować obecny system sprawozdawczości, któremu podlegają agencje płatnicze, aby zapewnić sobie otrzymywanie w najwłaściwszym terminie pełnych i aktualnych informacji, które można wykorzystać w procedurze udzielania absolutorium. Ponadto Komisja powinna zwiększyć skuteczność swoich kontroli dokumentacji oraz weryfikacji na miejscu dotyczących sprawozdań statytstycznych państw członkowskich; Komisja powinna podjąć niezbędne działania, aby uzyskać uzasadnione pod względem statystycznym oszacowanie nieprawidłowości w płatnościach na podstawie wyników pracy agencji płatniczych i z uwzględnieniem zwiększonej roli jednostek certyfikujących, pod warunkiem że funkcjonowanie tych organów zostanie w wystarczającym stopniu usprawnione. wytyczne wydawane przez Komisję i dotyczące wdrażania odpowiednich systemów kontroli i kompilacji sprawozdań statystycznych powinny być jasne, a ich wdrażanie powinno być ściślej monitorowane;

13 11 WSTĘP CEL WERYFIKACJI TRANSAKCJI NA SZCZEBLU PAŃSTW CZŁONKOWSKICH W RAMACH WDRAŻANIA WSPÓLNEJ POLITYKI ROLNEJ 1. Komisja wspólnie z państwami członkowskimi odpowiada za wdrażanie wspólnej polityki rolnej (WPR). 2. Wydatki w ramach WPR są finansowane z budżetu UE za pośrednictwem dwóch funduszy 2 : Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG), w ramach którego w pełni finansuje się bezpośrednią pomoc UE i działania rynkowe 3, oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), z którego współfinansuje się programy rozwoju obszarów wiejskich. 3. W przeważającej części pomoc bezpośrednia jest dystrybuowana w ramach systemu płatności jednolitych 4 (SPJ) oraz w dziesięciu państwach członkowskich 5 w ramach przejściowego systemu jednolitej płatności obszarowej 6 (JPO). Ponadto konkretne sektory rolnictwa wspierane są za pomocą 30 innych uzupełniających systemów pomocy bezpośredniej. 4. Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich jest wdrażane za pośrednictwem regionalnych i krajowych programów rozwoju obszarów wiejskich. Mogą one przyjmować formę pomocy obszarowej takiej jak płatności rolnośrodowiskowe czy płatności kompensacyjne dla rolników na obszarach o utrudnionych warunkach naturalnych lub wsparcia konkretnych projektów takich jak modernizacja gospodarstw rolnych lub tworzenie podstawowych usług dla ludności wiejskiej. 5. Ponieważ Komisja ponosi ogólną odpowiedzialność za wykonanie budżetu UE, musi otrzymywać odpowiednie informacje od państw członkowskich dotyczące wdrażania przez nie WPR. Ważnym źródłem informacji są roczne sprawozdania statystyczne, w których przedstawiane są wyniki kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu przeprowadzanych przez krajowe agencje płatnicze 7. 2 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 209 z , s. 1). 3 Z wyjątkiem pewnych działań, takich jak działania promocyjne czy program dostarczania owoców do szkół, które są współfinansowane. 4 SPJ to system wsparcia dochodów rolników, którzy posiadają uprawnienia do płatności i aktywują je co roku, aby otrzymać płatność. Uprawnienia były przydzielane rolnikom za pomocą modeli przewidzianych w prawodawstwie UE. 5 W Bułgarii, Republice Czeskiej, Estonii, na Cyprze, Łotwie, Litwie, Węgrzech, w Polsce, Rumunii i na Słowacji. 6 System JPO to uproszczony system wsparcia dochodów rolników. Wsparcie jest wypłacane co roku, a jego wysokość obliczana jest na podstawie powierzchni gruntów kwalifikowalnych posiadanych przez rolnika. 7 Więcej informacji na temat składania sprawozdań dotyczących środków pomocy bezpośredniej w ramach EFRG zob. art. 84 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z , s. 65). Więcej informacji na temat składania sprawozdań dotyczących działań EFRROW zob. art. 31 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z , s. 8).

14 12 PRZYGOTOWANIE, KOMPILOWANIE I WERYFIKACJA SPRAWOZDAŃ STATYSTYCZNYCH 6. Na wykresie 1 przedstawiono kluczowe procesy w ramach przygotowywania, kompilowania i weryfikacji sprawozdań statystycznych dotyczących działań obszarowych EFRG. Poniżej szczegółowo opisano role poszczególnych zaangażowanych organów. Podobne mechanizmy stosuje się w przypadku sprawozdań przedkładanych w odniesieniu do innych działań EFRG i EFRROW. WYKRES 1 KLUCZOWE PROCESY DOTYCZĄCE SPRAWOZDAŃ STATYSTYCZNYCH ODNOSZĄCYCH SIĘ DO DZIAŁAŃ OBSZAROWYCH EFRG OBEJMUJĄCYCH WNIOSKI O DOFINANSOWANIE ZA 2010 R. Składanie wniosków o przyznanie pomocy do maja 2010 r. Agencja płatnicza Kontrole administracyjne wszystkich wniosków Dobór próby losowej i próby na podstawie analizy ryzyka do kontroli na miejscu Przeprowadzanie kontroli na miejscu Wprowadzanie wyników kontroli do baz danych Obliczenie wysokości pomocy Zatwierdzenie i wypłata pomocy (grudzień 2010 r. czerwiec 2011 r.) Przekazywanie danych wyjściowych Kontrole JC Jednostka certyfikująca Ocena środowiska kontroli Badanie zgodności kontroli na miejscu przeprowadzonych przez agencje płatnicze Przegląd statystyk kontroli Agencja płatnicza Przygotowanie sprawozdań statystycznych Uzgadnianie danych zawartych w sprawozdaniach z bazami danych i dalsze kontrole weryfikacyjne Przekazanie danych statystycznych do 15 lipca 2011 r. Korespondencja/ modyfikacje Sprawozdanie i opinia JC przedkładane do 15 lutego 2012 r. Komisja Weryfikacja statystyk poszczególnych państw członkowskich Przygotowywanie zbiorczych statystyk na podstawie danych poszczególnych państw członkowskich Weryfikacja skonsolidowanych statystyk i obliczenie błędu resztowego Publikacja w rocznym sprawozdaniu z działalności (marzec 2012 r.)

15 13 KRAJOWE AGENCJE PŁATNICZE PRZEPROWADZAJĄ WYMAGANE KONTROLE I PRZYGOTOWUJĄ SPRAWOZDANIA STATYSTYCZNE 7. W całej UE wydatki w ramach WPR są zarządzane i wypłacane przez 81 krajowych lub regionalnych agencji płatniczych. Agencje te są zobowiązane bezpośrednio albo za pośrednictwem organów delegowanych sprawdzić kwalifikowalność wniosków o przyznanie pomocy otrzymywanych od rolników. 8. Weryfikacja dokonywana jest za pośrednictwem kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu. Podczas gdy kontrolą administracyjną objęte są wszystkie wnioski, kontrole na miejscu odbywają się tylko w przypadku wybranej próby wniosków. 9. W rozporządzeniach UE określono wspólne zasady przeprowadzania takich kontroli, w tym zakres weryfikacji, sposób doboru próby oraz minimalną liczbę kontroli dla każdego rodzaju wsparcia. Podczas gdy w przypadku programów EFRG i EFRROW objętych zintegrowanym systemem zarządzania i kontroli (ZSZiK) zawsze obowiązywał prawny wymóg losowego doboru próby wnioskodawców, którzy mieli zostać poddani kontroli na miejscu 8, w przypadku nieobszarowych działań EFRROW taki wymóg nie obowiązywał do 2011 r Zgodnie z art. 31 rozporządzenia (UE) nr 1122/2009 kontrole na miejscu powinny objąć przynajmniej 5% wszystkich beneficjentów, a państwa członkowskie muszą losowo wybrać od 20% do 25% z tych 5% beneficjentów. Pozostali powinni być wybierani na podstawie analizy ryzyka. 9 Zgodnie z art. 25 rozporządzenia (WE) nr 65/2011 wydatki objęte kontrolami na miejscu powinny stanowić co najmniej 4% wydatków dokonanych w danym roku i łącznie co najmniej 5% wydatków z całego okresu programowania. W rozporządzeniu wprowadzono także wymóg losowego doboru próby beneficjentów, którzy mają podlegać kontroli na miejscu (od 20% do 25% wydatków wybranych do kontroli na miejscu). 10. Wyniki kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu są rejestrowane w bazach danych agencji płatniczych. Wykryte w czasie tych kontroli błędy są podstawą do zmniejszenia wysokości pomocy, o którą wnioskowali wnioskodawcy. 11. Sprawozdania statystyczne zawierające wyniki tych kontroli muszą być sporządzane w formacie ustalonym przez Komisję. Format ten jest określony w elektronicznych szablonach i wytycznych i różni się w zależności od konkretnych cech poszczególnych działań w ramach WPR. Większość sprawozdań statystycznych musi zawierać: a) łączną liczbę wnioskodawców występujących o pomoc i liczbę wnioskodawców skontrolowanych na miejscu, b) łączną kwotę, o którą wnioskują wnioskodawcy (lub im wypłaconą), i łączną kwotę wydatków skontrolowanych na miejscu, c) zmniejszenia kwoty wsparcia zastosowane przez agencje płatnicze z podziałem łącznej kwoty na wnioskodawców, którzy zostali skontrolowani na miejscu i którzy nie zostali poddani takim kontrolom.

16 Wyniki tych kontroli w odniesieniu do poszczególnych agencji płatniczych i państw członkowskich powinny być przekazywane Komisji co roku do 15 lipca roku następującego po roku, do którego odnoszą się dane. Na przykład sprawozdania z kontroli wniosków złożonych w 2010 r. (rok n) muszą zostać złożone przez agencje płatnicze do 15 lipca 2011 r. (rok n+1). JEDNOSTKI CERTYFIKUJĄCE WERYFIKUJĄ SPOSÓB KOMPILACJI SPRAWOZDAŃ I ANALIZUJĄ DANE WYJŚCIOWE 13. Jednostki certyfikujące (JC) to niezależne organy kontrolne wyznaczone przez państwa członkowskie do badania rozliczeń i rejestrów płatności agencji płatniczych i przedkładania sprawozdań Komisji. Sprawozdania te wraz z rocznymi sprawozdaniami finansowymi agencji płatniczych muszą zostać przesłane Komisji do 15 lutego roku następującego po roku dokonania płatności. Na przykład płatności, o które wnioskowano w 2010 r. (rok n), są wypłacane w 2011 r. (rok n+1), a jednostki certyfikujące składają sprawozdania do 15 lutego 2012 r. (rok n+2). 14. Komisja wydała wytyczne dotyczące czynności, które powinny wykonać jednostki certyfikujące, a także formatu sprawozdań, które powinny one przedkładać. Jednostki certyfikujące są między innymi zobowiązane do wydania opinii w sprawie: a) jakości środowiska kontroli poprzez ponowne przeprowadzenie co najmniej dziesięciu kontroli na miejscu (na populację wydatków 10 ) przeprowadzonych przez agencję płatniczą oraz 10 Wyróżnić można cztery populacje wydatków: wydatki w ramach EFRG objęte ZSZiK, wydatki w ramach EFRG nieobjęte ZSZiK, wydatki w ramach EFRROW objęte ZSZiK i wydatki w ramach EFRROW nieobjęte ZSZiK. 11 Ta ocena jest wymagana przez Komisję od roku budżetowego Zgodnie z wytycznymi Komisji praca JC nie powinna ograniczać się do weryfikacji jakości kontroli na miejscu przeprowadzanych przez agencję płatniczą, lecz powinna obejmować cały proces przetwarzania dokumentacji, począwszy od przyjęcia wniosku o przyznanie pomocy po obliczenie i realizację płatności końcowej, w tym zastosowanie zmniejszeń i sankcji. 13 Wielkość próby zależy od poziomu pewności, jaki jednostka certyfikująca może uzyskać z funkcjonującego w agencji płatniczej systemu kontroli wewnętrznej. b) tego, czy prawidłowo skompilowano sprawozdania statystyczne zawierające wyniki kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu oraz czy uzgodniono je z bazą danych agencji płatniczej, z uwzględnieniem odpowiedniej ścieżki kontroli Od 2010 r. Komisja daje państwom członkowskim możliwość poddania agencji płatniczych rozszerzonej kontroli przez jednostki certyfikujące. W ramach takiej rozszerzonej kontroli jednostka certyfikująca 12 musi całkowicie powtórzyć kontrole na miejscu przeprowadzone przez agencję płatniczą w przypadku próby obejmującej od 110 do 180 takich kontroli na populację wydatków 13. Taką pogłębioną kontrolę określa się mianem wzmocnienia wiarygodności w zakresie legalności i prawidłowości transakcji na poziomie beneficjentów końcowych poprzez pracę jednostek certyfikujących.

17 W przypadku wzmocnienia wiarygodności kwota korekt finansowych nałożonych przez Komisję ograniczałaby się do kwoty odpowiadającej poziomowi błędu obliczonemu na podstawie kontroli certyfikowanych przez jednostkę certyfikującą. Jak dotąd z tej możliwości zgodziło się skorzystać pięć państw członkowskich (Bułgaria, Grecja, Luksemburg, Rumunia i Zjednoczone Królestwo Irlandia Północna). 17. W rozporządzeniu finansowym 14 przyjętym 25 października 2012 r. nałożono na jednostki certyfikujące wymóg wydawania opinii na temat legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń. Z tego powodu wzmocnienie wiarygodności stanie się obowiązkowe we wszystkich państwach członkowskich. Wnioski ustawodawcze dotyczące WPR na lata zawierają również odpowiednie przepisy w tym celu, a Komisja przygotowuje nowe wytyczne dotyczące wdrażania tych przepisów. 14 Art. 59 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 z , s. 1). KOMISJA DOKONUJE PRZEGLĄDU POSZCZEGÓLNYCH SPRAWOZDAŃ STATYSTYCZNYCH 18. Komisja dokonuje przeglądów dokumentacji dotyczącej sprawozdań statystycznych. Przeglądy te obejmują zarówno automatyczne kontrole, w ramach których sprawdza się wewnętrzną spójność danych uwzględnionych w sprawozdaniu, jak i kontrole ręczne, polegające na porównaniu danych w sprawozdaniu z informacjami z lat poprzednich i z innych sprawozdań. Gdy Komisja wykryje błędy lub niespójności w sprawozdaniu, zwraca się do państwa członkowskiego o naprawienie tej sytuacji, z reguły poprzez przekazanie skorygowanych danych. 19. Komisja przeprowadza również kontrole zgodności dotyczące funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli wybranych agencji płatniczych. W trakcie tych kontroli Komisja zazwyczaj sprawdza wiarygodność kontroli na miejscu przeprowadzonych przez agencję płatniczą poprzez ponowne przeprowadzenie pewnej próby tych kontroli. 20. Po zatwierdzeniu wszystkich sprawozdań agencji płatniczych zawarte w nich dane są wykorzystywane przez Komisję do obliczenia poziomu błędu resztowego, który jest podawany w rocznym sprawozdaniu z działalności (zob. załącznik I, w którym przedstawiono metodę obliczania przez Komisję poziomu błędu resztowego).

18 16 ZAKRES I CEL KONTROLI ORAZ PODEJŚCIE KONTROLNE 21. W trakcie kontroli starano się odpowiedzieć na następujące główne pytanie: Czy wyniki kontroli wydatków rolnych przeprowadzonych przez państwa członkowskie i zgłaszanych przez Komisję są wiarygodne?. 22. To ogólne pytanie zostało rozbite na pięć pytań szczegółowych: a) Czy kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadzane przez agencje płatnicze są skuteczne? b) Czy sprawozdania statystyczne zawierające wyniki kontroli przeprowadzanych przez agencje płatnicze są prawidłowo kompilowane i sprawdzane przed przekazaniem ich Komisji? c) Czy działalność jednostek certyfikujących pozwala uzyskać wystarczającą pewność co do jakości kontroli na miejscu i wiarygodności sprawozdań statystycznych? d) Czy Komisja jest w stanie zagwarantować, że sprawozdania statystyczne są wiarygodne? e) Czy obliczenia Komisji dotyczące poziomu błędu resztowego są uzasadnione pod względem statystycznym? 23. Kontrola obejmowała sprawozdania statystyczne dotyczące wyników kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu za 2010 r. w odniesieniu do systemów rozwoju obszarów wiejskich i pomocy bezpośredniej, które to sprawozdania zostały uwzględnione w rocznym sprawozdaniu z działalności DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich za rok budżetowy W ramach kontroli zweryfikowano także obliczenia poziomów błędu resztowego i ich prezentację w rocznym sprawozdaniu z działalności DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich za lata budżetowe 2011 i W zakresie swej kontroli Trybunał uwzględnił sprawozdania statystyczne dotyczące najistotniejszych finansowo programów pomocy, w ramach których wydatkowano ponad 86% środków z WPR. Przedstawiono to w tabeli 1.

19 Ocenę skuteczności systemów wdrożonych przez agencje płatnicze w celu przeprowadzenia kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu przeprowadzono na podstawie wyników kontroli DAS Trybunału za lata 2010, 2011 i W trakcie kontroli przedstawiciele Trybunału odwiedzili dziewięć agencji płatniczych w ośmiu państwach członkowskich 15. W 2011 r. tych dziewięć agencji płatniczych zarządzało 28% środków pomocy bezpośredniej w ramach EFRG i 41% wydatków w ramach EFRROW. Kontrolerzy Trybunału spotkali się również z przedstawicielami właściwych jednostek certyfikujących i pracownikami Komisji zajmującymi się sprawozdaniami statystycznymi. 15 Kontrola objęła swoim zakresem następujące państwa członkowskie (agencje płatnicze): Bułgaria (SFA), Republika Czeska (SAIF), Grecja (OPEKEPE), Hiszpania (Kastylia-La Mancha), Włochy (AGEA), Polska (ARiMR), Rumunia (PIAA i PARDF) i Zjednoczone Królestwo (RPA). TABELA 1 ZBIORCZY PRZEGLĄD KLUCZOWYCH PROGRAMÓW POMOCY W RAMACH WPR I ZWIĄZANYCH Z NIMI WYDATKÓW W 2011 R. Dział Interwencje na rynkach rolnych (wydatki w ramach populacji EFRG nieobjętej ZSZiK) System płatności jednolitej (część wydatków w ramach populacji EFRG objętej ZSZIK) System jednolitej płatności obszarowej (część wydatków w ramach populacji EFRG objętej ZSZiK) Inna pomoc bezpośrednia (część wydatków w ramach populacji EFRG objętej ZSZiK) Rozwój obszarów wiejskich (wydatki w ramach zarówno populacji EFRROW objętej ZSZiK, jak i nieobjętej ZSZiK) Wydatki poniesione w roku budżetowym 2011 mln euro % Uwzględniono w zakresie kontroli? ,3 nie ,4 tak ,1 tak ,1 nie ,1 tak OGÓŁEM ,0 86,6% Źródło: Sprawozdanie roczne Trybunału z wykonania budżetu dotyczące roku budżetowego 2011.

20 W ramach kontroli skoncentrowano się na skuteczności systemów, które opracowano w celu zapewnienia wiarygodności statystyk kontroli państw członkowskich. W szczególności: a) na szczeblu agencji płatniczych Trybunał skontrolował systemy zarządzania wykorzystywane do kompilacji i zatwierdzania wyników kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu zarówno w przypadku działań EFRG, jak i EFRROW. Trybunał dokonał przeglądu dokumentacji w przypadku 415 wniosków skontrolowanych na miejscu przez inspektorów agencji płatniczych w celu sprawdzenia, czy zostały one poprawnie przedstawione w sprawozdaniach przedłożonych Komisji. Ponadto zweryfikowano losowo dobrane próby w celu sprawdzenia, czy były one statystycznie reprezentatywne; b) na szczeblu jednostek certyfikujących Trybunał zbadał procedurę weryfikacji i zatwierdzania wiarygodności sprawozdań statystycznych, a także ocenę jakości kontroli na miejscu przeprowadzanych przez agencje płatnicze; c) na szczeblu Komisji Trybunał dokonał przeglądu procedur wdrożonych w celu weryfikacji sprawozdań statystycznych, w tym obliczania poziomu błędu resztowego; szczególną uwagę zwrócono na uzasadnienie poważnych zmian i korekt dokonanych w tych sprawozdaniach. W kontekście rocznego sprawozdania z działalności DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich Trybunał odnotował w sprawozdaniu rocznym za 2012 r. zmianę w podejściu Komisji do ustalania poziomu błędu resztowego w przypadku pomocy obszarowej oddzielonej od wielkości produkcji (w ramach EFGR). W niniejszym sprawozdaniu specjalnym Trybunał uzupełnił swoje wcześniejsze ustalenia o szczegółową ocenę wiarygodności prowadzonych przez państwa członkowskie kontroli wydatków rolnych (zarówno w ramach EFGR, jak i EFRROW) oraz ocenę prawidłowości obliczeń Komisji dotyczących poziomu błędu resztowego. W porównaniu ze sprawozdaniem rocznym za 2012 r. zakres kontroli został zatem rozszerzony.

21 19 UWAGI KONTROLE ADMINISTRACYJNE I KONTROLE NA MIEJSCU PRZEPROWADZANE PRZEZ NIEMAL WSZYSTKIE SKONTROLOWANE AGENCJE PŁATNICZE SĄ TYLKO CZĘŚCIOWO SKUTECZNE 28. Kontrole administracyjne obejmują wszelkie sformalizowane i zautomatyzowane kontrole krzyżowe niezbędne w celu sprawdzenia kwalifikowalności wniosków i wykrycia wszystkich potencjalnych nieprawidłowości. Na przykład wnioski dotyczące określonych działek należy sprawdzić w bazach danych zawierających informacje o kwalifikowalności gruntów. 29. W przypadku kontroli na miejscu inspektorzy agencji płatniczej muszą sprawdzić, czy cechy wizytowanej działki lub projektu odpowiadają informacjom zawartym we wniosku, na przykład poprzez dokonanie pomiaru działki, zweryfikowanie określonych cech projektu lub dokumentacji dotyczącej procedury udzielenia zamówienia. 16 Trybunał dokonuje oszacowania błędu na podstawie reprezentatywnej próby. Podana wartość jest najlepszym szacunkiem. Trybunał uzyskał pewność na poziomie 95%, że poziom błędu w kontrolowanej populacji za 2011 r. wynosi pomiędzy 1,1% a 4,7%, natomiast za 2012 r. pomiędzy 1,7% a 5,9% (odpowiednio najniższy i najwyższy poziom błędu). NIEDOCIĄGNIĘCIA JAKOŚCIOWE KONTROLI ADMINISTRACYJNYCH I KONTROLI NA MIEJSCU DOTYCZĄCYCH DZIAŁAŃ OBSZAROWYCH W RAMACH EFRG POWODUJĄ, ŻE NIEPRAWIDŁOWOŚCI NIE SĄ WYKRYWANE ANI ZGŁASZANE 30. Między 2010 a 2012 r. kontrolerzy Trybunału odwiedzili 15 agencji płatniczych w 10 państwach członkowskich w celu dokonania oceny skuteczności ich systemów nadzoru i kontroli dotyczących SPJ/JPO. Tylko w przypadku jednej agencji uznano, że dysponuje ona skutecznymi systemami zarówno w przypadku kontroli administracyjnych, jak i kontroli na miejscu, podczas gdy w przypadku pozostałych 14 agencji płatniczych oceniono, że systemy te są tylko częściowo skuteczne lub nieskuteczne w co najmniej jednym obszarze. Podsumowanie ocen przedstawiono w załączniku II. 31. Przeprowadzone przez Trybunał badanie 180 transakcji dotyczących wydatków w ramach EFRG za lata 2011 i 2012 wykazało, że odpowiednio w 39% i 41% z nich wystąpiły błędy. Najbardziej prawdopodobny błąd oszacowany przez Trybunał wynosił odpowiednio 2,9% i 3,8% 16. Znaczna część błędów wynikała z nieskutecznych kontroli administracyjnych lub nieprawidłowego obliczenia wysokości pomocy przez agencje płatnicze.

22 Na podstawie wspomnianych wyżej kontroli 17, a także kontroli wykonania zadań w odniesieniu do JPO i SPJ 18 Trybunał zidentyfikował następujące główne niedociągnięcia, które mają negatywny wpływ na dane w sprawozdaniach agencji płatniczych i w efekcie na obliczenie poziomu błędu resztowego przez Komisję: brak wdrożenia odpowiednich procedur, tak aby zapewnić wypłacanie pomocy w ramach JPO i SPJ tylko tym beneficjentom, którzy odpowiadają definicji rolnika określonej w przepisach; niedociągnięcia dotyczące wiarygodności systemu identyfikacji działek rolnych 19 (LPIS), ponieważ obszary niekwalifikowalne były rejestrowane jako kwalifikujące się do płatności (zob. przykłady w ramce 1); zastępowanie (przez agencje płatnicze) niekwalifikowalnych działek zgłoszonych przez rolników innymi działkami po upływie terminu określonego w przepisach 20 ; nieprawidłowe obliczenie wysokości pomocy przez agencje płatnicze (głównie w odniesieniu do błędnych uprawnień do płatności, które również są ustalane przez agencje płatnicze); oraz niepoprawna ocena kwalifikowalności gruntów w przypadku zgłoszonych działek 21 (zob. przykład w ramce 2). 17 Zob. sprawozdania roczne Trybunału na temat wykonania budżetu za lata budżetowe Sprawozdanie specjalne nr 5/2011 System płatności jednolitych (SPJ): problemy, które należy rozwiązać, aby uzyskać poprawę w zakresie należytego zarządzania finansami i sprawozdanie specjalne nr 16/2012 Skuteczność systemu jednolitej płatności obszarowej jako systemu przejściowego mającego na celu wsparcie rolników w nowych państwach członkowskich ( 19 LPIS to baza danych, która zawiera rejestr całego obszaru rolnego (działek referencyjnych) państwa członkowskiego i obszarów kwalifikowalnych. Jej wiarygodność ma kluczowe znaczenie dla jakości administracyjnych kontroli krzyżowych służących do weryfikacji tego, czy pomoc jest wypłacana tylko w przypadku gruntów kwalifikowalnych. 20 Zob. przykład 3.3 w sprawozdaniu rocznym Trybunału za 2011 r. (Dz.U. C 344 z , s. 1). 21 W trakcie kontroli DAS systemów SPJ/JPO w latach Trybunał ponownie przeprowadził 80 kontroli na miejscu przeprowadzonych przez inspektorów agencji płatniczych w 10 państwach członkowskich. Obejmowało to ponowny pomiar i określenie powierzchni 511 działek. Trybunał stwierdził błędy w przypadku 11% działek, ponieważ powierzchnia obliczona przez Trybunał różniła się od powierzchni obliczonej przez agencje płatnicze o wartość przekraczającą odpowiedni margines tolerancji. RAMKA 1 PRZYKŁAD NIEPRAWIDŁOWYCH DANYCH W LPIS W dwóch agencjach płatniczych (w Lombardii we Włoszech i Galicji w Hiszpanii) Trybunał wykrył przypadki, w których w bazie danych LPIS działki były zarejestrowane jako w pełni kwalifikowalne, mimo że były porośnięte gęstym lasem lub charakteryzowały się innymi cechami, które je dyskwalifikowały. Przedstawiciele Trybunału zauważyli również, że baza LPIS nie była aktualna, ponieważ nie zarejestrowano w niej wyników ostatnich kontroli na miejscu przeprowadzonych przez agencje płatnicze (Hiszpania (Galicja), Włochy (Lombardia) i Węgry). Źródło: Przykład 3.4 w sprawozdaniu rocznym Trybunału za 2011 r.

23 21 RAMKA 2 NIEKWALIFIKOWALNA DZIAŁKA OCENIONA W TRAKCIE INSPEKCJI AGENCJI PŁATNICZEJ JAKO NIEMAL CAŁKOWICIE KWALIFIKOWALNA W Polsce zasady utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska nakładają wymóg prowadzenia regularnej działalności na użytkach rolnych. Trybunał stwierdził jednak, że pomoc w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej była wypłacana na nieużytkowane grunty rolne (zob. przykład na zdjęciu 1). Przedstawiciele Trybunału często napotykali podobne sytuacje u wizytowanych beneficjentów. Beneficjenci systemu jednolitej płatności obszarowej w większości przypadków otrzymywali pełną płatność lub płatności na ich rzecz były w bardzo niewielkim stopniu zmniejszane, nawet jeśli władze ustaliły, że nie użytkują oni swoich gruntów od kilku lat. Zdjęcie 1 Dawny grunt uprawny nieużytkowany od kilku lat Źródło: Sprawozdanie specjalne Trybunału nr 16/2012 (s. 23).

24 22 NIEDOCIĄGNIĘCIA JAKOŚCIOWE KONTROLI ADMINISTRACYJNYCH I KONTROLI NA MIEJSCU DOTYCZĄCYCH DZIAŁAŃ EFRROW POWODUJĄ, ŻE NIEPRAWIDŁOWOŚCI NIE SĄ WYKRYWANE ANI ZGŁASZANE 33. Między rokiem 2010 a 2012 kontrolerzy Trybunału w ramach kontroli zgodności systemów zarządzania działaniami na rzecz rozwoju obszarów wiejskich odwiedzili 21 agencji płatniczych w 16 państwach członkowskich. Tylko w przypadku jednej agencji płatniczej stwierdzono, że dysponuje ona skutecznym systemem kontroli administracyjnych, a jedynie sześć agencji dysponowało skutecznym systemem kontroli na miejscu. Oznacza to, że jak wynika z oceny znaczna większość skontrolowanych agencji płatniczych posiadała systemy jedynie częściowo skuteczne lub nieskuteczne w co najmniej jednym obszarze. Podsumowanie oceny przedstawiono w załączniku III. 34. Jeśli chodzi o wydatki EFRROW za 2011 i 2012 r., Trybunał stwierdził, że odpowiednio w 57% i 63% ze transakcji w wybranej przez Trybunał próbie odnotowano błędy. Najbardziej prawdopodobny błąd oszacowany przez Trybunał wynosił odpowiednio 7,7% i 7,9% 23. Większość błędów stwierdzonych przez Trybunał powinna była zostać wykryta przez agencje płatnicze w trakcie kontroli administracyjnych. 35. Trybunał zidentyfikował następujące główne niedociągnięcia, które mają negatywny wpływ na dane przedstawione w sprawozdaniach państw członkowskich i w efekcie na obliczenie poziomu błędu resztowego przez Komisję 24 : nieprawidłowe obliczenie pomocy i jej wypłata, 22 Spośród 178 transakcji w 2011 r. i 177 w 2012 r. tylko 160 transakcji w każdym wymienionym roku dotyczyło wydatków na rozwój obszarów wiejskich, a pozostałe 18 i 17 dotyczyło wydatków na środowisko naturalne i działania w dziedzinie klimatu, gospodarkę morską i rybołówstwo oraz ochronę zdrowia i konsumentów. 23 Trybunał dokonuje oszacowania błędu na podstawie reprezentatywnej próby. Podana wartość jest najlepszym szacunkiem. Trybunał uzyskał pewność na poziomie 95%, że poziom błędu w kontrolowanej populacji za 2011 r. wynosi pomiędzy 4,5% a 10,9%, natomiast za 2012 r. pomiędzy 4,5% a 11,3% (odpowiednio najniższy i najwyższy poziom błędu). 24 Zob. sprawozdania roczne Trybunału na temat wykonania budżetu za lata budżetowe systematyczne niedociągnięcia w kontrolach administracyjnych skutkujące finansowaniem niekwalifikowalnych wydatków (takich jak VAT), niewykrycie niezgodności w trakcie kontroli na miejscu (zob. przykład w ramce 3), nieprzestrzeganie procedur udzielenia zamówień publicznych, które powinno zostać wykryte przez agencje płatnicze (zob. przykład w ramce 4), oraz braki w metodyce próbkowania i nieprzestrzeganie prawnych wymogów dotyczących minimalnej liczby kontroli na miejscu. 36. Powyższe przykłady w ramkach 1 4 dowodzą, że wiarygodność sprawozdań statystycznych państw członkowskich jest poważnie ograniczona z uwagi na to, że skontrolowane agencje płatnicze nie wykrywają znacznej liczby błędów, które w efekcie nie są uwzględniane w sprawozdaniach przedkładanych Komisji.

25 23 RAMKA 3 PRZYKŁAD NIEDOSTATECZNEJ JAKOŚCI KONTROLI NA MIEJSCU PRZEPROWADZANYCH PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE Trybunał przeprowadził ponowną kontrolę projektu w Lombardii (Włochy), którego celem było wybudowanie dwupiętrowego budynku w gospodarstwie rolnym, w tym laboratorium do przetwarzania owoców i innych produktów rolnych, magazynu i tarasu do suszenia owoców. Po kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu agencja płatnicza zatwierdziła pełną kwotę płatności końcowej, o którą wnioskowano, w wysokości euro. Niemniej jednak Trybunał stwierdził, że budynek ma w przeważającej mierze cechy prywatnego budynku mieszkalnego, a nie rolnego, a co za tym idzie koszty związane z jego budową nie są kwalifikowalne. Fakt, że organy krajowe zatwierdziły pełną kwotę zadeklarowanych wydatków, wskazuje na znaczące niedociągnięcia zarówno w przypadku kontroli administracyjnych, jak i kontroli na miejscu. Źródło: Przykład 4.5 w sprawozdaniu rocznym Trybunału za 2011 r. RAMKA 4 PRZYKŁAD NIEWYKRYTEGO NARUSZENIA PRZEPISÓW DOTYCZĄCYCH UDZIELANIA ZAMÓWIENIA PUBLICZNEGO W Rumunii beneficjent (gmina wiejska) wnioskował o wsparcie projektu inwestycyjnego, który obejmował sieć wodociągową, system oczyszczania ścieków, poprawę jakości lokalnych dróg i budowę budynku gminnego. Siedmiu oferentów złożyło oferty, z czego pięć zostało odrzuconych przez beneficjenta z powodu niespełnienia wymagań. Trybunał wykrył, że oferent, który wygrał przetarg, nie spełnił dwóch wymogów przetargowych, a ponadto pozostałe oferty zostały odrzucone właśnie z powodu niespełnienia tych dwóch wymogów. Dlatego agencja płatnicza powinna stwierdzić, że wydatki są niekwalifikowalne. Trybunał wykrył podobne przypadki naruszenia procedury udzielania zamówień publicznych w Hiszpanii (Andaluzja), we Francji, na Litwie, w Polsce i Słowenii. Źródło: Przykład 4.3 w sprawozdaniu rocznym Trybunału za 2012 r.

26 24 NIEWŁAŚCIWY SPOSÓB KOMPILACJI I WERYFIKACJI SPRAWOZDAŃ STATYSTYCZNYCH PRZEZ AGENCJE PŁATNICZE DODATKOWO ZMNIEJSZA ICH WIARYGODNOŚĆ 37. Aby zawarte w sprawozdaniach wyniki kontroli można było porównywać między państwami członkowskimi, muszą być one przygotowywane z wykorzystaniem tej samej metodyki. W tym celu Komisja wydała wytyczne dla agencji płatniczych. BRAK PRECYZJI W WYTYCZNYCH KOMISJI MA WPŁYW NA POPRAWNOŚĆ I ISTOTNOŚĆ GROMADZONYCH INFORMACJI 38. Chociaż wytyczne dotyczące przedstawiania wyników kontroli w sprawozdaniach, skierowane do agencji płatniczych, zawierają pod wieloma względami jasne wskazówki, w ramach kontroli Trybunału wykryto szereg niedociągnięć, które negatywnie wpływają na porównywalność i spójność zgłaszanych danych. 39. Po pierwsze, w wytycznych nie wymaga się od państw członkowskich podania informacji na temat dat granicznych przyjętych przy kompilowaniu sprawozdań statystycznych ani na temat tego, co zrobiono z wnioskami, które nie zostały w pełni rozpatrzone w momencie opracowywania sprawozdania. W rezultacie Komisja nie jest w stanie w pełni ocenić kompletności i spójności danych zawartych w sprawozdaniach (zob. różne przykłady niekompletnych lub niepoprawnych danych zgłoszonych przez niektóre ze skontrolowanych agencji płatniczych w ramce 5). RAMKA 5 PRZYKŁADY NIEKOMPLETNYCH LUB NIEPOPRAWNYCH DANYCH ZGŁOSZONYCH PRZEZ NIEKTÓRE ZE SKONTROLOWANYCH AGENCJI PŁATNICZYCH W Bułgarii pierwsze sprawozdanie dotyczące działań EFRROW objętych ZSZiK zostało sporządzone na początku czerwca 2011 r. i obejmowało tylko 75% wniosków w ramach działań rolnośrodowiskowych. Władze bułgarskie przedłożyły uaktualnione sprawozdanie w styczniu 2012 r., ale wciąż dotyczyło ono jedynie 85% wniosków. W Rumunii kontrolerzy Trybunału zauważyli, że znaczna liczba decyzji o dokonaniu płatności ujętych w sprawozdaniach statystycznych została później zmieniona. W rezultacie w sprawozdaniu przedłożonym Komisji i dotyczącym populacji EFRROW objętej ZSZiK i populacji EFRROW nieobjętej ZSZiK uwzględniono jedynie odpowiednio 55,4% i 73,4% łącznej sumy ostatecznie zastosowanych zmniejszeń i sankcji. Źródło: Dowody zebrane w trakcie kontroli Trybunału.

27 Po drugie, państwa członkowskie mają obowiązek przedkładać swoje sprawozdania w lipcu każdego roku, a sześć miesięcy później sprawozdania te są wykorzystywane przez Komisję do obliczenia poziomów błędu resztowego. W wytycznych nie zawarto jednak wyraźnego wymogu, aby agencje płatnicze przekazywały w tym celu uaktualnione statystyki. 41. Po trzecie, w wytycznych nie przewidziano obowiązku zachowania jasnej ścieżki kontroli przez agencje płatnicze w celu wykazania, że przeprowadzono minimalną liczbę kontroli spójności i poprawności danych zawartych w sprawozdaniach statystycznych przed przekazaniem ich Komisji. Ma to szczególne znaczenie w kontekście słabych procedur weryfikacji stwierdzonych przez Trybunał w większości odwiedzonych agencji płatniczych (zob. punkt 43 poniżej). 25 Celem było dokonanie przeglądu co najmniej 15 dokumentacji dla każdej z trzech populacji wydatków uwzględnionych w zakresie kontroli w odniesieniu do każdej agencji płatniczej. Z uwagi na wielkość próby oraz to, że była ona dobierana głównie według uznania kontrolerów, nie można ekstrapolować wyników tych kontroli na całą populację. SYSTEMY KOMPILACJI I WERYFIKACJI SPRAWOZDAŃ WYKORZYSTYWANE PRZEZ SKONTROLOWANE AGENCJE PŁATNICZE SĄ NIESKUTECZNE 42. Trybunał przeanalizował systemy kompilacji i weryfikacji sprawozdań wykorzystywane przez agencje płatnicze i podjął próbę uzgodnienia danych przedstawionych w statystykach z danymi wyjściowymi zawartymi w bazach danych agencji płatniczych (w przypadku 24 sprawozdań statystycznych). Ponadto kontrolerzy Trybunału dokonali przeglądu 414 dokumentacji 25, aby sprawdzić, czy wyniki kontroli na miejscu, a także inne dodatkowe informacje (wnioski, wnioski o płatność itp.) zostały poprawnie zarejestrowane w bazach danych i uwzględnione w sprawozdaniach przedłożonych Komisji. Kontrolerzy sprawdzili także obliczenia dotyczące wysokości pomocy, w tym zastosowane zmniejszenia i sankcje. 43. Kontrolerzy Trybunału stwierdzili, że w ośmiu na dziewięć skontrolowanych agencji płatniczych procedury pisemne stosowane w celu weryfikacji danych i kompilacji sprawozdań nie były wystarczająco szczegółowe. Chociaż przedstawiciele agencji płatniczych twierdzili, że takie weryfikacje zostały przeprowadzone, nie zostało to właściwie potwierdzone odpowiednią dokumentacją. Te niedociągnięcia mogły przyczynić się do tego, że w sprawozdaniach znalazły się błędne dane, które zostały wykryte później przez Komisję lub w ramach kontroli Trybunału.