PL Sprawozdanie specjalne. (przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Transkrypt

1 PL 2017 nr 07 Sprawozdanie specjalne Nadanie jednostkom certyfikującym nowej roli w odniesieniu do wydatków w ramach WPR: krok w kierunku modelu jednorazowej kontroli mimo istotnych niedociągnięć (przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

2 Zespół kontrolny Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny. Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I Trybunału, której przewodniczy członek Trybunału Phil Wynn Owen i która odpowiada za obszar wydatków związany ze zrównoważonym użytkowaniem zasobów naturalnych. Kontrolą kierował członek Trybunału João Figueiredo, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Paula Betencourt, attaché gabinetu; Sylvain Lehnhard, p.o. kierownik; Luis Rosa, koordynator zadania i Marius Cerchez, zastępca koordynatora zadania. Członkami zespołu kontrolnego byli: Ioan Alexandru Ilie, Jindrich Dolezal, Michał Machowski, Michael Spang, Antonella Stasia i Heike Walz. Wsparcia językowego w opracowaniu sprawozdania udzielił Michael Pyper. Od lewej: Michael Pyper, Paula Betencourt, Sylvain Lehnhard, João Figueiredo, Luis Rosa, Heike Walz, Jindrich Dolezal.

3 2 SPIS TREŚCI Punkt Glosariusz Wykaz skrótów Streszczenie I-VII Wprowadzenie 1-12 Wydatki w ramach wspólnej polityki rolnej 1-3 Ramy prawne i instytucjonalne zarządzania dzielonego dla WPR 4-7 Role i obowiązki jednostek certyfikujących 8-12 Zakres kontroli i podejście kontrolne Zakres kontroli Podejście kontrolne Uwagi Nadanie JC nowej roli w odniesieniu do legalności i prawidłowości wydatków w ramach WPR jest krokiem w kierunku modelu jednorazowej kontroli Model pewności DG AGRI jest nadal oparty na statystykach kontroli zgłaszanych przez państwa członkowskie Ocena ryzyka i metoda doboru próby W wyniku oparcia oceny ryzyka na matrycy akredytacji może zostać zawyżony poziom pewności uzyskiwanej przez JC na podstawie systemów kontroli wewnętrznej agencji płatniczych Stosowana przez JC metoda doboru próby transakcji objętych ZSZiK, oparta na wykazach losowo wybranych kontroli na miejscu wiązała się z różnymi rodzajami ryzyka, którego nie udało się wyeliminować Część transakcji nieobjętych ZSZiK, w odniesieniu do których JC przeprowadzają badania bezpośrednie, nie jest reprezentatywna dla wydatków w kontrolowanym roku budżetowym Badania bezpośrednie 62-71

4 3 W odniesieniu do większości transakcji wytyczne nie zawierają wymogu przeprowadzania przez JC kontroli na miejscu na poziomie beneficjenta końcowego Wytyczne obejmują jedynie wymóg ponownego przeprowadzania przez JC początkowych kontroli agencji płatniczych, a nie przeprowadzenia wszystkich procedur kontroli, które JC uznają za niezbędne do uzyskania wystarczającej pewności Wniosek i opinia audytowa Wytyczne nakładają na JC wymóg obliczenia dwóch różnych poziomów błędu, a sposób wykorzystania tych poziomów przez JC i DG AGRI nie jest właściwy Opinia JC na temat legalności i prawidłowości wydatków jest oparta na niedoszacowanym całkowitym błędzie Wnioski i zalecenia Załącznik I Model zarządzania dzielonego stosowany przez Komisję, przedstawiony w jej rocznym sprawozdaniu z działalności za 2015 r. Załącznik II Stosowany przez Komisję model pewności w zakresie legalności i prawidłowości wydatków przedstawiony w jej rocznym sprawozdaniu z działalności za 2015 r. Załącznik III Przykład matrycy akredytacji opracowany na podstawie wytycznej DG AGRI nr 3 w sprawie audytu certyfikacyjnego rachunków Załącznik IV Harmonogram badań bezpośrednich prowadzonych przez agencje płatnicze i JC oraz sprawozdań dla Komisji Odpowiedzi Komisji

5 4 GLOSARIUSZ Agencja płatnicza (AP) organ odpowiedzialny na terenie państwa członkowskiego za zarządzanie wydatkami w ramach WPR i ich kontrolę, zwłaszcza za mechanizmy kontrolne, obliczenia i wypłatę pomocy w ramach WPR na rzecz beneficjentów oraz przedkładanie Komisji sprawozdań w tym zakresie. Część prac agencji płatniczej może zostać wykonana przez delegowane organy, ale nie obejmuje to płatności na rzecz beneficjentów i sprawozdań dla Komisji w tym zakresie. Akredytacja proces poświadczania, że agencje płatnicze dysponują strukturą administracyjną i systemem kontroli wewnętrznej oferującymi wystarczające gwarancje, że płatności są legalne, prawidłowe i właściwie rozliczane. Poświadczania takiego dokonują państwa członkowskie w oparciu o spełnienie przez agencje płatnicze szeregu kryteriów ( kryteria akredytacji ) dotyczących środowiska wewnętrznego, działań kontrolnych, informacji i komunikacji oraz monitorowania. Deklaracja zarządcza coroczna deklaracja dyrektorów poszczególnych agencji płatniczych dotycząca kompletności, dokładności i prawdziwości sprawozdań rocznych, prawidłowości funkcjonowania systemów kontroli wewnętrznej, a także legalności i prawidłowości transakcji stanowiących ich podstawę. Deklarację zarządczą uzupełnia szereg załączników, z których jeden dotyczy statystyk odnoszących się do rezultatów wszystkich kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu przeprowadzonych przez agencję płatniczą ( statystyki kontroli ). Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG) fundusz zapewniający środki na płatności bezpośrednie dla rolników, na zarządzanie rynkami rolnymi oraz na działania informacyjne i promocyjne Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) fundusz służący do finansowania wkładu finansowego Unii w programy rozwoju obszarów wiejskich. Kontrole administracyjne przeprowadzane przez agencje płatnicze sformalizowane kontrole dokumentacji wszystkich wniosków, które mają na celu sprawdzenie, czy wnioski spełniają warunki niezbędne w celu przyznania pomocy. W przypadku wydatków objętych

6 5 ZSZiK informacje zawarte w informatycznych bazach danych są wykorzystywane do przeprowadzania automatycznych kontroli krzyżowych. Kontrole na miejscu kontrole przeprowadzane przez inspektorów agencji płatniczych w celu sprawdzenia, czy beneficjenci końcowi przestrzegają obowiązujących przepisów. Mogą one przyjmować formę klasycznych wizyt kontrolnych na miejscu (w gospodarstwach rolnych lub inwestycjach objętych pomocą) lub teledetekcji (przegląd niedawnych zdjęć satelitarnych działek), uzupełnianej w razie wątpliwości szybkimi wizytami w terenie. Korekty finansowe przypadki wykluczenia przez Komisję z finansowania unijnego wydatków, które państwa członkowskie poniosły z naruszeniem mającego zastosowanie prawa unijnego i krajowego. W odniesieniu do wydatków w ramach WPR wykluczenia te zawsze przyjmują postać korekt finansowych traktowanych jako dochody przeznaczone na określony cel. Międzynarodowe standardy kontroli obejmują standardy kontroli określone przez publiczne i zawodowe organy określające normy, takie jak Międzynarodowe Standardy Rewizji Finansowej (MSFR) wydane przez Radę Międzynarodowych Standardów Rewizji Finansowej i Usług Atestacyjnych (IAASB) czy Międzynarodowe Standardy Najwyższych Organów Kontroli (ISSAI) wydane przez Międzynarodową Organizację Najwyższych Organów Kontroli (INTOSAI). Okres programowania wieloletnie ramy wykorzystywane do planowania i wdrażania polityki UE w różnych obszarach. Obecny okres programowania obejmuje lata Programy rozwoju obszarów wiejskich finansowane z EFRROW są zarządzane zgodnie z tymi wieloletnimi ramami finansowymi, natomiast zarządzanie EFRG odbywa się na zasadzie corocznej. Procedura finansowego rozliczania rachunków procedura skutkująca coroczną decyzją finansową Komisji dotyczącą kompletności, dokładności i prawdziwości przedłożonych rocznych sprawozdań finansowych każdej akredytowanej agencji płatniczej. Procedura rozliczania zgodności procedura Komisji oparta na ocenie systemów kontroli wewnętrznej agencji płatniczych mająca na celu zapewnienie stosowania przez państwa

7 6 członkowskie UE prawa unijnego i krajowego oraz wykluczenie z finansowania unijnego, za pomocą korekty finansowej, wydatków dokonanych niezgodnie z przepisami UE w jednym roku lub większej liczbie lat budżetowych. Roczne sprawozdanie z działalności roczne sprawozdanie publikowane przez każdą dyrekcję generalną wyszczególniające jej osiągnięcia, inicjatywy podjęte w ciągu roku i wykorzystane zasoby. Roczne sprawozdanie z działalności DG AGRI obejmuje także ocenę funkcjonowania i wyników systemów zarządzania i kontroli WPR na poziomie agencji płatniczych. Skorygowany poziom błędu dokonywana przez Komisję szacunkowa ocena poziomu błędu resztowego wpływającego na płatności w ramach WPR dokonywane przez agencje płatnicze na rzecz beneficjentów po przeprowadzeniu wszystkich kontroli. Komisja oblicza poziom błędu i publikuje jego wartość w rocznym sprawozdaniu z działalności. Statystyki kontroli roczne sprawozdania przedkładane Komisji przez państwa członkowskie, zawierające wyniki kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu przeprowadzonych przez agencje płatnicze. Zintegrowany system zarządzania i kontroli (ZSZiK) zintegrowany system składający się z baz danych dotyczących gospodarstw rolnych, użytków rolnych, zwierząt oraz, w stosownych przypadkach, uprawnień do płatności. Bazy te wykorzystuje się do administracyjnych kontroli krzyżowych wniosków o przyznanie pomocy w odniesieniu do płatności obszarowych i płatności dotyczących zwierząt.

8 7 WYKAZ SKRÓTÓW DG AGRI EFRG EFRR EFRROW EFS Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich Europejski Fundusz Społeczny ISSAI (ang. International Standards of Supreme Audit Institutions) międzynarodowe standardy najwyższych organów kontroli JC MSRF WPR ZSZiK jednostka certyfikująca Międzynarodowe standardy rewizji finansowej wspólna polityka rolna zintegrowany system zarządzania i kontroli

9 8 STRESZCZENIE I. Wspólna polityka rolna (WPR), której budżet na okres wynosi 363 mld euro (w cenach z 2011 r.), co stanowi ok. 38% łącznej kwoty objętej wieloletnimi ramami finansowymi na lata , podlega zarządzaniu dzielonemu między Komisję a państwa członkowskie. Chociaż Komisja deleguje zadania związane z wykonaniem budżetu do agencji płatniczych wyznaczanych przez państwa członkowskie, zachowuje ostateczną odpowiedzialność i jest zobowiązana do zapewnienia ochrony interesów finansowych UE, tak jakby sama realizowała delegowane zadania. II. W związku z tym od 1996 r. jednostkom certyfikującym (JC) wyznaczanym przez państwa członkowskie powierzono rolę niezależnych audytorów agencji płatniczych. Począwszy od roku budżetowego 2015, są one także zobowiązane do wydawania opinii, sporządzonej zgodnie z międzynarodowymi standardami kontroli, stwierdzającej legalność i prawidłowość wydatków, o których zwrot wystąpiono do Komisji. Rok budżetowy 2015 był zatem pierwszym, w odniesieniu do którego Komisja mogła skorzystać ze zintensyfikowanej pracy JC w zakresie legalności i prawidłowości. III. W tym kontekście Trybunał ocenił, czy ramy ustanowione przez Komisję pozwalały JC na sformułowanie opinii na temat legalności i prawidłowości wydatków w ramach WPR zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami UE i międzynarodowymi standardami kontroli, co zapewnia wiarygodne wyniki dla modelu pewności Komisji. Trybunał stwierdził, że ramy opracowane przez Komisję na pierwszy rok realizowania przez JC nowych zadań cechują się znacznymi uchybieniami. Powoduje to, że opinie JC nie są w pełni zgodne z mającymi zastosowanie standardami i przepisami w ważnych dziedzinach. IV. Nadanie nowej roli JC stanowi pozytywny krok w kierunku modelu jednorazowej kontroli, ponieważ produkty JC mogą pomóc państwom członkowskim we wzmocnieniu ich systemów kontroli oraz obniżeniu kosztów audytu i kontroli, a także umożliwiają Komisji uzyskanie dodatkowego niezależnego poświadczenia legalności i prawidłowości wydatków. V. W tym kontekście Trybunał przeanalizował istniejący model pewności Komisji oraz zmiany wprowadzone w celu uwzględnienia poszerzonej roli JC. Kontrolerzy odnotowali, że model pewności Komisji jest nadal oparty na rezultatach kontroli przekazywanych przez

10 9 państwa członkowskie. W odniesieniu do roku budżetowego 2015 r. opinie JC w sprawie legalności i prawidłowości były zaledwie jednym z czynników branych pod uwagę przez Komisję podczas obliczania korekt błędów zgłoszonych w statystykach kontroli państw członkowskich. Ponieważ opinie te są jedynym źródłem corocznego niezależnego poświadczenia legalności i prawidłowości, praca JC powinna stać się zasadniczym elementem pewności Komisji, gdy zostanie przeprowadzona w wiarygodny sposób. VI. Badając zgodność wytycznych Komisji z mającymi zastosowanie przepisami oraz międzynarodowymi standardami kontroli, Trybunał stwierdził następujące uchybienia: a) W odniesieniu do procedury oceny ryzyka Trybunał zauważył, że Komisja zobowiązała JC do stosowania matrycy akredytacji, co stwarza ryzyko zawyżenia poziomu pewności, który JC mogą określić na podstawie systemów kontroli wewnętrznych agencji płatniczych. b) Stosowana przez JC metoda doboru próby transakcji oparta na sporządzanych przez agencje płatnicze wykazach losowo wybranych kontroli na miejscu wiązała się zatem z różnymi rodzajami ryzyka, których nie udało się usunąć, w szczególności z takim, że wyniki pracy JC mogą być reprezentatywne, tylko jeżeli reprezentatywne są próby wybrane pierwotnie przez agencje płatnicze. Część transakcji z próby nieobjętych ZSZiK nie jest reprezentatywna dla wydatków, a zatem nie jest reprezentatywna dla kontrolowanego roku budżetowego. c) Jeżeli chodzi o badania bezpośrednie, Komisja zobowiązała JC, w odniesieniu do części doboru próby, wyłącznie do ponownego przeprowadzenia kontroli administracyjnych przeprowadzonych przez agencje płatnicze. d) W odniesieniu do badań bezpośrednich Komisja wymagała od JC jedynie ponownego przeprowadzenia początkowych kontroli przeprowadzonych przez agencje płatnicze. Chociaż ponowne przeprowadzenie kontroli jest wiarygodną metodą gromadzenia dowodów kontroli, międzynarodowe standardy kontroli stanowią też, że kontrolerzy powinni wybierać i realizować wszystkie etapy i procedury kontroli, które sami uznają za odpowiednie w celu uzyskania wystarczających dowodów kontroli, tak aby mogli sformułować opinię na temat wystarczającej pewności.

11 10 e) Jeżeli chodzi o sformułowanie wniosku przez kontrolera, Trybunał ustalił, że wytyczne zawierają wymóg obliczania przez JC dwóch różnych poziomów błędu w odniesieniu do legalności i prawidłowości oraz że zarówno JC, jak i DG AGRI stosowały te poziomy w sposób nieprawidłowy; f) Wreszcie, Trybunał stwierdził, że opinia JC na temat legalności i prawidłowości wydatków jest oparta na niedoszacowanym całkowitym błędzie. Obliczając szacowany poziom błędu, JC nie uwzględniały błędów wykrytych i zgłoszonych przez agencje płatnicze w ich statystykach kontroli. VII. W związku z poczynionymi uwagami Trybunał sformułował szereg zaleceń: a) Komisja powinna wykorzystywać wyniki JC, jeżeli ich prace są określane i prowadzone zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami i międzynarodowymi standardami kontroli, jako zasadniczy element swojego modelu pewności odnoszącego się do legalności i prawidłowości wydatków. b) Komisja powinna zmienić swoje wytyczne w następujący sposób: (i) skoncentrować oceny ryzyka JC w odniesieniu do legalności i prawidłowości na kluczowych i pomocniczych mechanizmach kontroli stosowanych już przez Komisję; (ii) ustanowić w stosunku do JC, w odniesieniu do wyboru przez nie transakcji objętych ZSZiK z wykazu wniosków wybranych losowo przez agencje płatnicze do kontroli na miejscu, wymóg wprowadzenia odpowiednich zabezpieczeń dotyczących reprezentatywności prób JC, terminowych wizyt JC na miejscu oraz nieujawniania prób JC agencjom płatniczym; (iii) w odniesieniu do wydatków nieobjętych ZSZiK wprowadzić wymóg doboru przez JC prób bezpośrednio z wykazów płatności; (iv) zezwolić JC na przeprowadzanie kontroli na miejscu w odniesieniu do każdej kontrolowanej transakcji oraz na przeprowadzanie wszystkich etapów i procedur kontroli, które uznają za stosowne, bez ograniczania się do ponownego przeprowadzenia początkowych kontroli agencji płatniczych;

12 11 (v) wprowadzić wymóg obliczania przez JC tylko jednego poziomu błędu dotyczącego legalności i prawidłowości; (vi) w przypadku transakcji objętych ZSZiK, których próbę dobiera się z wykazu losowych kontroli na miejscu przeprowadzonych przez agencje płatnicze, aby można było sporządzić opinię na temat legalności i prawidłowości wydatków, ogólny poziom błędu obliczany przez JC powinien także obejmować poziom błędu zgłoszony przez agencje płatnicze w statystykach kontroli, ekstrapolowany na pozostałe transakcje niepodlegające kontrolom na miejscu prowadzonym przez agencje płatnicze. JC muszą zapewnić kompletność i poprawność statystyk kontroli gromadzonych przez agencje płatnicze.

13 12 WPROWADZENIE Wydatki w ramach wspólnej polityki rolnej 1. Wsparcie UE na rzecz rolnictwa jest udzielane poprzez Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG) oraz Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W okresie programowania łączne środki przydzielone na te dwa fundusze (w cenach z 2011 r.) wynoszą 363 mld euro, co stanowi ok. 38% całkowitych WRF na lata Wydatki w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR) z obu funduszy można podzielić na dwie kategorie: - wydatki objęte zintegrowanym systemem zarządzania i kontroli (ZSZiK), które są oparte na uprawnieniach do płatności 2 i na które składają się głównie roczne dopłaty za hektar. - wydatki nieobjęte ZSZiK, które są płatnościami opartymi na zwrotach, obejmującymi głównie inwestycje w gospodarstwa rolne i infrastrukturę wiejską, a także interwencje na rynkach rolnych. 3. Podział na wydatki objęte i nieobjęte ZSZiK z obu funduszy (odpowiednio ok. 86% i 14% wydatków w ramach WPR) na rok budżetowy 2015 przedstawiono na rys. 1: 1 2 Załącznik I do rozporządzenia Rady (UE, Euratom) nr 1311/2013 z dnia 2 grudnia 2013 r. określającego wieloletnie ramy finansowe na lata (Dz.U. L 347 z , s. 884). Uzyskanie płatności jest uzależnione od spełnienia określonych warunków.

14 13 Rys. 1 Podział wydatków w ramach WPR na 2015 r. (w mld euro) EFRROW 6,3 5,4 Objęte ZSZiK Nieobjęte ZSZiK EFRG 42,2 2, Ramy prawne i instytucjonalne zarządzania dzielonego dla WPR 4. Komisja i państwa członkowskie dzielą się między sobą odpowiedzialnością za zarządzanie WPR. Ok. 99% budżetu na WPR jest wydatkowane w ramach zarządzania dzielonego, zgodnie z jego definicją zawartą w rozporządzeniu finansowym 3. Szczegółowe przepisy dotyczące finansowania WPR, zarządzania nią i monitorowania jej określono w rozporządzeniu horyzontalnym w sprawie WPR 4. Komisję upoważniono do dalszego doprecyzowania tych przepisów poprzez rozporządzenia wykonawcze 5 i wytyczne Art. 59 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 z , s. 1) ( rozporządzenie finansowe ). Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. L 347 z , s. 549) ( rozporządzenie horyzontalne w sprawie WPR ). Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013

15 14 5. W ramach zarządzania dzielonego Komisja nadal ponosi ostateczną odpowiedzialność za budżet, ale deleguje jego wykonanie do organów specjalnie wyznaczonych w tym celu przez państwa członkowskie: agencji płatniczych. Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (DG AGRI) w Komisji nadzoruje wykonanie budżetu przez agencje płatnicze, weryfikując i zwracając wydatki zadeklarowane miesięcznie (w przypadku EFRG) i kwartalnie (w przypadku EFRROW) przez agencje płatnicze, a także oceniając legalność i prawidłowość wydatków za pomocą procedury rozliczania zgodności 6. Jeżeli w ramach tej procedury zostaną wykazane uchybienia w systemie kontroli agencji płatniczej mające wpływ finansowy na budżet UE, Komisja może zastosować korekty finansowe wobec tej agencji płatniczej. Model zarządzania dzielonego DG AGRI, określający role poszczególnych stron, przedstawiono w załączniku I Na poziomie państwa członkowskiego budżetem WPR zarządza agencja płatnicza akredytowana przez właściwy organ państwa członkowskiego (zazwyczaj ministerstwo rolnictwa) 8. Agencje płatnicze przeprowadzają kontrole administracyjne w odniesieniu do wszystkich wniosków o dofinansowanie i wniosków o płatność otrzymywanych od beneficjentów, a także kontrole na miejscu na próbie kontrolnej wynoszącej minimum 5% w przypadku znacznej większości środków wspierających 9. Po przeprowadzeniu tych kontroli w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. L 227 z , s. 69) i rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 908/2014 z dnia 6 sierpnia 2014 r. ustanawiające zasady dotyczące stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości (Dz.U. L 255 z , s. 59) Procedura DG AGRI, oparta na ocenie systemów kontroli wewnętrznej agencji płatniczych, mająca na celu zapewnienie stosowania przez państwa członkowskie UE prawa unijnego i krajowego oraz zapewnienie wykluczenia z finansowania unijnego wydatków dokonanych niezgodnie z przepisami UE w jednym roku lub kilku latach budżetowych (art. 52 rozporządzenia horyzontalnego w sprawie WPR). Model zarządzania dzielonego przedstawiony w rocznym sprawozdaniu z działalności DG AGRI za 2015 r., s. 35. Zgodnie z wymogiem art. 7 rozporządzenia horyzontalnego w sprawie WPR. Art rozporządzenia (UE) nr 809/2014. W odniesieniu do okresu programowania Komisja umożliwiła państwom członkowskim dalsze obniżenie minimalnej próby

16 15 agencje płatnicze wypłacają beneficjentom należne kwoty i deklarują je miesięcznie (w przypadku EFRG) i kwartalnie (w przypadku EFRROW) Komisji w celu uzyskania zwrotu. Wszystkie wypłacone kwoty są następnie ujmowane w rocznych sprawozdaniach finansowych agencji płatniczych. Dyrektor każdej agencji płatniczej przedkłada Komisji roczne sprawozdanie finansowe razem ze swoją deklaracją (deklaracja zarządcza) dotyczącą skuteczności stosowanych systemów kontroli, zawierającą także podsumowanie poziomów błędu wynikających ze statystyk kontroli agencji 10. Urzędnik zatwierdzający Komisji (dyrektor generalny DG AGRI odpowiedzialny za WPR) uwzględnia roczne sprawozdania finansowe i deklaracje zarządcze w rocznym sprawozdaniu z działalności DG AGRI. 7. Rozporządzenie finansowe nakłada na Komisję wymóg zapewnienia, podczas powierzania agencjom płatniczym zadań związanych z wykonaniem budżetu w ramach WPR w trybie zarządzania dzielonego, takiego samego standardu ochrony interesów finansowych UE, jak gdyby Komisja sama wykonywała te zadania 11. Obejmuje to ustanowienie odpowiednich obowiązków kontroli i audytu, takich jak badanie i zatwierdzanie sprawozdań finansowych. W przypadku WPR te obowiązki audytu na poziomie państwa członkowskiego przyjmuje jednostka certyfikująca. Role i obowiązki jednostek certyfikujących 8. Jednostki certyfikujące pełnią rolę niezależnych audytorów agencji płatniczych od roku budżetowego Rola ta wymagała od jednostek certyfikujących sporządzania świadectwa, zgodnie z międzynarodowymi standardami kontroli, stwierdzającego, czy sprawozdanie, które ma zostać przekazane Komisji, jest autentyczne, kompletne i dokładne kontrolnej do 1%. Państwa członkowskie mogą skorzystać z takich możliwości zgodnie z art. 41 rozporządzenia (UE) nr 908/2014 i art. 36 rozporządzenia (UE) nr 809/ Roczne sprawozdania przedkładane Komisji przez państwa członkowskie, zawierające wyniki kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu przeprowadzonych przez agencje płatnicze. Art. 59 i motyw 22 rozporządzenia finansowego. Art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1663/95 z dnia 7 lipca 1995 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 729/70 w odniesieniu do procedury rozliczania rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR (Dz.U. L 158 z , s. 6).

17 16 oraz czy procedury kontroli wewnętrznej działają w sposób zadowalający, ze szczególnym odniesieniem do kryteriów akredytacyjnych. 9. W rozporządzeniu finansowym 13 i w rozporządzeniu horyzontalnym w sprawie WPR 14 zwiększono rolę i poszerzono obowiązki JC. Poza obowiązkami dotyczącymi sprawozdań finansowych i kontroli wewnętrznej od roku budżetowego 2015 r. JC są zobowiązane do sporządzenia opinii na temat legalności i prawidłowości wydatków, o których zwrot zwrócono się do Komisji. Opinia ta, sporządzona zgodnie z międzynarodowymi standardami kontroli, musi również określać, czy badanie podaje w wątpliwość twierdzenia zawarte w deklaracji zarządczej. 10. Rozporządzenie horyzontalne w sprawie WPR stanowi także, że JC musi być publicznym lub prywatnym organem audytowym wyznaczonym przez właściwy organ oraz że musi dysponować niezbędną fachową wiedzą techniczną i być niezależna operacyjnie zarówno od danej agencji płatniczej, jak również od organu, który akredytował tę agencję. Wydatkami w ramach WPR w 28 państwach członkowskich za rok budżetowy 2015 r. zarządzało łącznie 80 agencji płatniczych, audytowanych przez 64 jednostki certyfikujące JC było organami publicznymi 16, a 18 prywatnymi firmami audytorskimi. 11. Celem prac jednostek certyfikujących w zakresie legalności i prawidłowości jest zwiększenie pewności DG AGRI co do legalności i prawidłowości wydatków. Rolę JC w modelu pewności DG AGRI opisano w załączniku II. Możliwe wykorzystanie prac JC w kontekście modelu jednorazowej kontroli opisano szczegółowo w pkt Art. 59 ust. 5 rozporządzenia finansowego. Art. 9 rozporządzenia horyzontalnego w sprawie WPR. W kilku państwach członkowskich ta sama JC audytuje więcej niż jedną agencję płatniczą. Np. departamenty w ramach ministerstw finansów, departamenty rządów regionalnych czy najwyższe organy kontroli.

18 Komisja ustanowiła ramy dla prac audytowych JC w rozporządzeniu delegowanym 17 i dodatkowych wytycznych 18. Zgodnie z tym rozporządzeniem oraz w celu uzyskania wiarygodnych sprawozdań i opinii od jednostek certyfikujących Komisja musi zapewnić, aby: a) jej wytyczne zawierały odpowiednie instrukcje zgodnie z międzynarodowymi standardami kontroli 19 ; b) prace prowadzone przez jednostki certyfikujące w oparciu o takie wytyczne były wystarczające i miały odpowiednią jakość. ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE Zakres kontroli 13. Nowy wymóg dotyczący wydawania przez JC opinii na temat legalności i prawidłowości wydatków odgrywa zasadniczą rolę w modelu pewności Komisji na lata W niniejszej kontroli Trybunał skoncentrował się na ramach ustanowionych przez Komisję w odniesieniu do prac JC w zakresie legalności i prawidłowości w pierwszym roku wdrażania (rok budżetowy 2015). W ramach kontroli nie oceniono badań bezpośrednich prowadzonych przez JC. 15. Kontrola miała na celu ocenę tego, czy nadanie JC nowej roli stanowi krok w kierunku modelu jednorazowej kontroli i czy Komisja należycie uwzględnia ją w swoim modelu pewności. Kontrola miała także na celu ocenę, czy ramy ustanowione przez Komisję umożliwiają JC sformułowanie opinii o legalności i prawidłowości wydatków w ramach WPR zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami UE i międzynarodowymi standardami kontroli Art. 5 7 rozporządzenia (UE) nr 908/2014. Wytyczna nr 1 dotycząca wymogów odnoszących się do akredytacji; wytyczna nr 2 dotycząca rocznego audytu certyfikacyjnego; wytyczna nr 3 dotycząca wymagań w zakresie sprawozdawczości; wytyczna nr 4 dotycząca deklaracji zarządczej; wytyczna nr 5 dotycząca nieprawidłowości. Art. 9 rozporządzenia horyzontalnego w sprawie WPR.

19 W szczególności Trybunał zbadał, czy wytyczne Komisji dla JC zapewniają: - odpowiednią ocenę ryzyka przez JC i dobór reprezentatywnej próby; - odpowiedni poziom badań bezpośrednich; oraz - prawidłowe oszacowanie poziomu błędu i opinię audytową. 17. W styczniu 2017 r., po zakończeniu przez Trybunał prac kontrolnych w terenie (wrzesień 2016 r.), Komisja sfinalizowała nowe wytyczne, które JC mają stosować od roku budżetowego Te zmienione wytyczne nie zostały ocenione przez Trybunał. Podejście kontrolne 18. Dowody kontroli uzyskano zarówno na poziomie Komisji (w DG AGRI), jak i państw członkowskich. Punktem wyjściowym prac kontrolnych była analiza właściwych ram prawnych, mająca na celu określenie wymagań obowiązujących wszystkie zainteresowane strony: Komisję, właściwe organy i JC. 19. Na poziomie Komisji kontrola obejmowała: - przegląd wytycznych Komisji dla JC mających zastosowanie do roku budżetowego 2015 r., a także dokumenty z działań wspierających, takich jak posiedzenia grup ekspertów 20 (kontrolerzy Trybunału uczestniczyli w charakterze obserwatorów w jednym takim posiedzeniu, które odbyło się w Brukseli w dniach czerwca 2016 r.); - ocenę przeprowadzonych przez Komisję przeglądów dokumentacji odnoszących się do sprawozdań i opinii JC dotyczących 25 agencji płatniczych w 17 państwach członkowskich, które w 17 przypadkach obejmowały także przegląd sprawozdań DG AGRI z wizyt kontrolnych w JC. Trybunał dokonał także przeglądu rocznego 20 Posiedzenia grup ekspertów były organizowane przez DG AGRI, z udziałem przedstawicieli WO i JC z wszystkich państw członkowskich, jako forum umożliwiające dzielenie się wiedzą i doświadczeniami odnoszącymi się do prac JC.

20 19 sprawozdania z działalności DG AGRI za 2015 r. i tego, w jaki sposób wykorzystano w nim prace JC w zakresie legalności i prawidłowości; - wywiady z właściwym personelem DG AGRI. 20. Na poziomie państw członkowskich kontrola obejmowała: - ankietę przeprowadzoną wśród 20 WO i JC w 13 państwach członkowskich 21, wybranych w oparciu o wartość certyfikowanych wydatków (łącznie wybrano 63% wydatków UE w ramach WPR w 2014 r.) oraz o status prawny JC (czy był to organ publiczny czy prywatny). Ankiety dotyczyły m.in. zagadnień takich jak wytyczne Komisji i wsparcie dla JC; - sześć wizyt 22 w państwach członkowskich, przeprowadzenie wywiadów z przedstawicielami WO i JC w celu lepszego zrozumienia informacji udzielonych w odpowiedziach na ankietę, a także zbadanie warunków umownych JC, sprawdzenie terminowości ich procedur audytu oraz dokonanie przeglądu najważniejszych wyników ich prac przedstawionych w sprawozdaniach z audytu i opiniach obejmujących rok budżetowy 2015 r. 21. Ustalenia Trybunału przeanalizowano pod kątem odpowiednich przepisów rozporządzeń dla okresu programowania oraz wymogów określonych w międzynarodowych standardach najwyższych organów kontroli (ISSAI) lub Międzynarodowych Standardach Rewizji Finansowej (MSRF) Belgia, Republika Czeska, Niemcy, Irlandia, Hiszpania, Francja, Włochy, Austria, Polska, Portugalia, Rumunia, Słowacja i Zjednoczone Królestwo. Niemcy (Bawaria), Hiszpania (Kastylia i Léon), Włochy (AGEA), Polska, Rumunia i Zjednoczone Królestwo (Anglia).

21 20 UWAGI Nadanie JC nowej roli w odniesieniu do legalności i prawidłowości wydatków w ramach WPR jest krokiem w kierunku modelu jednorazowej kontroli 22. Nie ma wprawdzie jednej ustalonej definicji terminu jednorazowej kontroli, lecz koncepcja ta opiera się na potrzebie unikania nieskoordynowanych kontroli i audytów, których zakres pokrywa się. W kontekście budżetu UE, a w szczególności zarządzania dzielonego, jednorazowa kontrola pozwoliłaby na uzyskanie pewności co do legalności i prawidłowości wydatków w dwóch aspektach: na potrzeby zarządzania (kontrola wewnętrzna) i audytu. Model jednorazowej kontroli powinien stanowić skuteczne ramy kontroli, w których poszczególne warstwy opierają się na pewności zapewnianej przez pozostałe. 23. W obszarze spójności 23 począwszy od okresu , instytucje audytowe państw członkowskich są jednym z głównych źródeł informacji w stosowanych przez Komisję ramach pewności co do legalności i prawidłowości wydatków. Ponadto w opinii nr 2/ Trybunał przeanalizował model jednorazowej kontroli na potrzeby kontroli wewnętrznej, tzn. jako źródło pewności dla zarządzania prowadzonego przez Komisję. Ponadto w sprawozdaniu specjalnym nr 16/ Trybunał przedstawił szczegółowe zalecenia dotyczące ulepszenia procedur Komisji w zakresie wykorzystywania prac krajowych instytucji audytowych w obszarze spójności. 24. W odniesieniu do wydatków w ramach WPR Komisja uzyskuje pewność, że wydatki są legalne i prawidłowe, na podstawie trzech warstw informacji: pochodzących z kontroli przeprowadzanych przez agencje płatnicze, z prac audytowych prowadzonych przez JC i z wyników kontroli tych działań przeprowadzanych przez Komisję. Jeżeli uzyskany poziom pewności uznaje się za niewystarczający, Komisja wypełnia swój podstawowy obowiązek Polityka spójności jest finansowana za pośrednictwem Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) oraz Funduszu Spójności. Dz.U. C 107 z , s. 1.

22 21 w zakresie legalności i prawidłowości w ramach własnych procedur rozliczania zgodności, które mogą skutkować korektami finansowymi. 25. W okresie JC, dzięki swojej nowej roli polegającej na wydawaniu opinii na temat legalności i prawidłowości wydatków, mogą znacznie wzmocnić model jednorazowej kontroli w zarządzaniu wydatkami rolnymi przez Komisję. Według DG AGRI taki model pozwoli na uzyskanie większej pewności co do tego, że systemy kontroli działają prawidłowo 26 oraz pozwoli na uzyskanie dodatkowego poświadczenia wiarygodności na podstawie prac audytowych prowadzonych przez JC, a nie tylko z samych kontroli przeprowadzanych przez DG AGRI Prace audytowe JC mogą umożliwić efektywne funkcjonowanie modelu jednorazowej kontroli wydatków w ramach WPR: - pozwalając państwom członkowskim wzmocnić ich systemy kontroli; - przyczyniając się do zmniejszenia kosztów audytu i kontroli; - umożliwiając Komisji uzyskanie dodatkowego niezależnego poświadczenia legalności i prawidłowości wydatków. 27. Zdaniem Trybunału model jednorazowej kontroli jest właściwym sposobem uzyskiwania pewności co do legalności i prawidłowości wydatków na poziomie państw członkowskich. Zgodnie z prawem UE, tak jak Europejski Trybunał Obrachunkowy działa jako kontroler zewnętrzny budżetu UE jako całości, JC pełnią rolę niezależnych audytorów wydatków na rolnictwo na poziomie państw członkowskich / poziomie regionalnym. W ujęciu chronologicznym są one pierwszymi audytorami uzyskującymi pewność co do legalności i prawidłowości wydatków na rolnictwo, a także są jedynym źródłem takiej pewności na W wersji podręcznika kontroli DG AGRI z dnia r. sekcja 4.4 kontrole zgodności dotyczące legalności i prawidłowości wydatków z EFRG i EFRROW. W wieloletnim programie prac Dyrekcji J DG AGRI na lata

23 22 poziomie krajowym/regionalnym 28. JC uzyskują pewność na podstawie własnych badań bezpośrednich i systemów kontroli agencji płatniczych. W kontekście modelu jednorazowej kontroli WPR na okres Komisja mogłaby potencjalnie wykorzystać taką pewność, zgodnie z rys. 2 poniżej, pod warunkiem zapewnienia odpowiedniej ścieżki audytu. Rys. 2 Model jednorazowej kontroli WPR na lata Komisja Europejska (KE) Sprawozdanie i opinia JC Deklaracja zarządcza Kontrole systemów Przegląd prac JC przeprowadzony przez KE Jednostka certyfikująca (JC) Audyt systemów Agencja płatnicza Kontrole administracyjne i kontrole na miejscu Beneficjenci końcowi Deklaracja zarządcza Badania bezpośrednie Kontrole zarządcze Sprawozdanie z zarządzania/sprawozdanie z kontroli Audyt Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy. 28. Trybunał jest zdania, że kiedy prace JC w zakresie legalności i prawidłowości będą wiarygodne, Komisja, na której spoczywa ostateczna odpowiedzialność za zarządzanie środkami WPR i za obowiązujące wymogi regulacyjne, może w następujący sposób wykorzystać je w ramach modelu jednorazowej kontroli: 28 Belgia, Niemcy, Hiszpania, Włochy i Zjednoczone Królestwo zdecentralizowały zarządzanie środkami WPR poprzez zregionalizowane agencje płatnicze.

24 23 - ulepszając sposób dokonywania szacunkowej oceny błędu resztowego i zgłaszając zastrzeżenia w rocznym sprawozdaniu z działalności 29 ; - wskazując, czy oszacowany poziom błędu przekracza euro lub 2% odpowiednich wydatków 30 rozliczania zgodności; i co za tym idzie podejmując decyzję o wszczęciu lub zaniechaniu procedury - określając w sposób bardziej dokładny i kompletny kwoty, które mają zostać wykluczone z budżetu UE, oraz w większym stopniu wykorzystując ekstrapolowane korekty finansowe 31 ; - oceniając, czy zwrócić się do państw członkowskich o dokonanie przeglądu statusu akredytacji agencji płatniczej w przypadkach, gdy brakuje wystarczających gwarancji co do legalności i prawidłowości płatności 32. Model pewności DG AGRI jest nadal oparty na statystykach kontroli zgłaszanych przez państwa członkowskie 29. Rozporządzenie finansowe 33 zawiera wymóg sporządzania przez dyrektora generalnego DG AGRI rocznego sprawozdania z działalności, w którym stwierdza on, że uzyskał wystarczającą pewność, że wprowadzone systemy kontroli dają niezbędne gwarancje legalności i prawidłowości transakcji leżących u ich podstaw. 30. W wykorzystywanym w tym celu przez DG AGRI do roku budżetowego 2015 r. modelu pewności, w którym określano kwoty obarczone ryzykiem z perspektywy legalności i prawidłowości, za punkt wyjścia przyjęto statystyki kontroli zgłaszane przez państwa członkowskie. Następnie doliczano dodatki na podstawie znanych uchybień, na które Art. 66 ust. 9 rozporządzenia finansowego. Art. 34 i 35 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014. Art. 52 rozporządzenia horyzontalnego w sprawie WPR. Art. 7 ust. 2 i 5 rozporządzenia horyzontalnego w sprawie WPR. Art. 66 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 966/2012 (rozporządzenie finansowe).

25 24 zwrócono uwagę w kontrolach zgodności przeprowadzanych przez DG AGRI i podczas prac kontrolnych Trybunału. DG AGRI musiała podwyższać poziom błędu w przypadku stwierdzenia, że część błędów nie została wykryta przez agencje płatnicze, a co za tym idzie nie została odzwierciedlona w rezultatach kontroli przekazywanych przez państwa członkowskie. W obliczeniach tych uzyskano skorygowany poziom błędu dla każdej agencji płatniczej i każdego funduszu. 31. Zagregowane skorygowane poziomy błędu za lata budżetowe 2014 i 2015 pokazują, że DG AGRI nadal dokonywała korekt poziomu błędu zgłaszanego w statystykach kontroli agencji płatniczych (zob. tabela 1). Informacje z nowych opinii JC na temat legalności i prawidłowości miały jedynie marginalny wpływ na te korekty w odniesieniu do roku budżetowego 2015: Tabela 1 Wyniki korekt dokonanych przez DG AGRI w statystykach kontroli zgłaszanych przez agencje płatnicze za lata budżetowe 2014 i 2015 Fundusz Rok budżetowy Średni poziom błędu zgłoszony w statystykach kontroli agencji płatniczych Zagregowany skorygowany poziom błędu obliczony przez DG AGRI EFRG ,55% 2,61% ,68% 1,47% EFRROW ,52% 5,09% ,78% 4,99% 32. W rocznym sprawozdaniu z działalności za 2015 r. 34 DG AGRI wyjaśniła, że w bardzo ograniczonym stopniu korzystała z opinii JC na temat legalności i prawidłowości. Wynikało to głównie z faktu, że był to pierwszy rok wydawania przez JC takich opinii, harmonogramu ich prac, braku umiejętności technicznych i wiedzy prawniczej, niewłaściwych strategii audytu i niewystarczającej wielkości skontrolowanych prób. Opierając się na swoich ustaleniach, Trybunał jest zdania, że oprócz przyczyn wymienionych przez DG AGRI istotny 34 Aby obliczyć skorygowane poziomy błędu za 2015 r., DG AGRI wykorzystała wyniki JC, dodając je do poziomów błędu zgłoszonych przez agencje płatnicze jedynie w trzech przypadkach dla EFRG i dziewięciu dla EFRROW.

26 25 wpływ na wiarygodność prac JC miał także sposób, w jaki Komisja określiła charakter tych prac w swoich wytycznych. 33. Model pewności DG AGRI jest de facto nadal oparty na rezultatach kontroli. W odniesieniu do roku budżetowego 2015 opinie JC w sprawie legalności i prawidłowości były zaledwie jednym z czynników branych pod uwagę przez Komisję podczas obliczania korekt błędów zgłoszonych w statystykach kontroli państw członkowskich. Opinie JC na temat legalności i prawidłowości są jedynym źródłem niezależnego poświadczenia legalności i prawidłowości uzyskiwanego na zasadzie corocznej. Kiedy zatem prace JC będą prowadzone w wiarygodny sposób, to niezależne poświadczenie powinno zdaniem Trybunału stać się dla dyrektora generalnego DG AGRI Komisji zasadniczym elementem służącym do oceny, czy wydatki są legalne i prawidłowe. 34. DG AGRI potwierdziła utrzymanie punktu ciężkości na statystykach kontroli pochodzących z systemów zarządzania i kontroli agencji płatniczych w swoim sprawozdaniu rocznym za 2015 r., w którym potwierdzono, że opinia na temat legalności i prawidłowości powinna potwierdzać poziom błędów w systemie zarządzania i kontroli WPR stosowanym w państwach członkowskich 35. Następnie DG AGRI stwierdziła, że poprzez badanie transakcji (oparte na próbie statystycznej) audytorzy jednostki certyfikującej są proszeni o potwierdzenie poziomu błędów wykrytych w początkowych kontrolach kwalifikowalności przeprowadzanych przez agencję płatniczą, a w przypadku niepotwierdzenia tego poziomu o wydanie opinii z zastrzeżeniami W związku z tym w wytycznych Komisji wprowadzono pewne istotne elementy, takie jak wymienione poniżej i oceniane w niniejszym sprawozdaniu, aby dostosować je do istniejącego modelu pewności DG AGRI, opartego na zatwierdzaniu rezultatów kontroli przeprowadzanych przez agencje płatnicze: S. 66 załączników do rocznego sprawozdania z działalności DG AGRI za 2015 r. S. 67 załączników do rocznego sprawozdania z działalności DG AGRI za 2015 r.

27 26 - stosowanie dwóch prób, przy czym próba 1 jest dobierana z wykazu kontroli na miejscu przeprowadzonych przez agencje płatnicze (zob. pkt 48 58); - ograniczenie kontroli na miejscu przeprowadzanych przez JC do transakcji w ramach próby 1 (zob. pkt 62 67); - ograniczenie zakresu zadań JC do ponownego przeprowadzania kontroli na miejscu i kontroli administracyjnych wykonanych przez agencje płatnicze (zob. pkt 68 71); - obliczanie dwóch poziomów błędu i stosowanie przez DG AGRI wskaźnika niezgodności zamiast poziomu błędu (zob. pkt 72 78); - niedoszacowanie poziomów błędu w zależności od tego, które JC wydają opinie (zob. pkt 79 85). 36. Ponadto zastosowanie modelu Komisji wymaga od JC większego nakładu pracy wykraczającego poza ścisłe wymogi rozporządzenia horyzontalnego w sprawie WPR. Wynika to z faktu, że statystyki kontroli podsumowane w deklaracjach zarządczych agencji płatniczych są obliczane oddzielnie dla warstw objętych i nieobjętych ZSZiK (zob. pkt 2). Ponadto DG AGRI oblicza skorygowane poziomy błędu dla każdej z dwóch warstw. Oznacza to, że JC są także zobligowane do zatwierdzania statystyk kontroli na poziomie warstwy (objęte ZSZiK / nieobjęte ZSZiK), a nie tylko na poziomie funduszu (EFRG/EFRROW). Aby uzyskać wystarczające dowody pozwalające na zatwierdzenie tych statystyk na poziomie warstwy, JC muszą znacznie zwiększać wielkość prób w porównaniu ze scenariuszem wymagającym wyłącznie zatwierdzania na poziomie funduszu. 37. W następnych sekcjach przeanalizowano także, na ile wytyczne Komisji są zgodne z międzynarodowymi standardami kontroli na poszczególnych etapach procesu audytu (ocena ryzyka i metoda oceny ryzyka, badania bezpośrednie, wniosek i opinia audytowa).

28 27 Ocena ryzyka i metoda doboru próby W wyniku oparcia oceny ryzyka na matrycy akredytacji może zostać zawyżony poziom pewności uzyskiwanej przez JC na podstawie systemów kontroli wewnętrznej agencji płatniczych 38. Zgodnie z wytycznymi DG AGRI 37 JC uzyskują ogólną pewność co do legalności i prawidłowości z dwóch źródeł: przeprowadzanej przez siebie oceny środowiska kontroli agencji płatniczych i bezpośrednich badań transakcji. Taki model jest zgodny z międzynarodowymi standardami kontroli, które stanowią, że kontrolerzy powinni poznać środowisko kontroli i stosowne mechanizmy kontroli wewnętrznej oraz rozważyć, czy mogą one zapewnić zgodność Im lepiej JC oceniają systemy kontroli wewnętrznej agencji płatniczych, a co za tym idzie: im większą pewność uzyskują z tych systemów, tym mniej transakcji zostaje poddanych badaniu bezpośredniemu. W tabeli 2 zilustrowano tę odwrotną zależność, wykorzystując informacje z wytycznych DG AGRI 39 : Tabela 2 Ocena systemu kontroli wewnętrznej a wielkości próby do badania bezpośredniego Ocena systemów kontroli wewnętrznej Liczba pozycji w badaniu bezpośrednim System działa System działa System działa System nie prawidłowo częściowo działa DG AGRI zobowiązała JC do oparcia oceny systemów kontroli wewnętrznej agencji płatniczych na matrycy służącej do oceny zgodności agencji z kryteriami akredytacji Sekcja 5 wytycznej nr 2 dotyczącej metodyki doboru próby Pkt 53 Standardów Międzynarodowej Organizacji Najwyższych Organów Kontroli (ISSAI) 400 Podstawowe zasady kontroli zgodności. Zgodnie z tabelą na s. 9 załącznika 3 do wytycznej nr 2 w sprawie metodyki doboru próby w przypadku wysokiego ryzyka nieodłącznego i szacowanego błędu wynoszącego 10%.

29 28 ( matryca akredytacji ). Wydatkami w ramach WPR mogą zarządzać jedynie akredytowane agencje płatnicze (tzn. te, które spełniają kryteria akredytacji) Jak pokazano w załączniku III 41, matryca akredytacji składa się z sześciu funkcji i ośmiu kryteriów oceny, co daje łącznie 48 parametrów oceny. Każdemu z parametrów przyznaje się ocenę w skali od jednego ( System nie działa ) do czterech ( System działa prawidłowo ) i wagę. Ogólny wynik uzyskany z matrycy akredytacji stanowi średnią ważoną tych 48 parametrów oceny. 42. Ten ogólny wynik jest wykorzystywany zarówno przez właściwe organy (w celu oceny, czy agencja płatnicza powinna utrzymać akredytację), jak i JC (jako pomoc w wyrażeniu opinii na temat tego, czy systemy kontroli wewnętrznej agencji płatniczych działają prawidłowo). 43. Niewłaściwe jest jednak stosowanie ogólnej oceny uzyskanej z matrycy akredytacji do oceny systemów kontroli wewnętrznej agencji płatniczych w odniesieniu do legalności i prawidłowości wydatków, ponieważ systemy te zależą głównie od dwóch z 48 parametrów oceny: kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu dotyczących przetwarzania wniosków o płatność, w tym ich zatwierdzania i autoryzacji (w ramach Działań kontrolnych ). 44. Zgodnie z ramami zaproponowanymi przez DG AGRI niską ocenę dla tych parametrów można zrównoważyć wyższymi ocenami dla innych (np. informacja i komunikacja, monitorowanie). Te inne czynniki nie wiążą się jednak bezpośrednio z legalnością i prawidłowością, zatem nie należy ich stosować w celu takiego równoważenia oceny. W odniesieniu do celów związanych z legalnością i prawidłowością, z uwagi na zasadnicze znaczenie tych dwóch parametrów, takie równoważenie może sprawić, że JC nadmiernie wysoko ocenią systemy kontroli wewnętrznej i uzyskają w oparciu o nie większą pewność, niż jest to uzasadnione. Ponadto ramy te nie uwzględniają w wystarczającym stopniu uchybień systemowych zgłaszanych wcześniej zarówno przez DG AGRI, jak i przez Trybunał w następstwie kontroli agencji płatniczych i beneficjentów końcowych Art. 7 rozporządzenia horyzontalnego w sprawie WPR. Przykład opracowany na podstawie wytycznej nr 3 DG AGRI.

30 W przypadku trzech 42 z sześciu państw członkowskich objętych wizytami kontrolnymi Trybunał stwierdził, że w swoich ocenach systemów JC nie uwzględniły w należytym stopniu znanych uchybień. Wramce 1 poniżej przedstawiono sytuację wykrytą w jednym z tych państw (Niemcy, Bawaria), a także sytuację odwrotną, wykrytą w Rumunii, gdzie JC w swojej ocenie w pełni wykorzystała wiedzę o takich uchybieniach. Sytuacje te przemawiają za stanowiskiem Trybunału, zgodnie z którym matryca akredytacji nie jest odpowiednim narzędziem do oceny funkcjonowania systemów kontroli wewnętrznej do celów legalności i prawidłowości. Ramka 1 Sytuacje, w których z matrycy akredytacji nie uzyskano wiarygodnych wyników do celów związanych z legalnością i prawidłowością W Niemczech (Bawaria) z matrycy akredytacji uzyskano ocenę system działa dla państwowego systemu kontroli wewnętrznej EFRROW (nieobjętego ZSZiK). Oceny tej nie potwierdzały poniższe dowody, które przemawiały za tym, że system kontroli takich wydatków jest słabszy: - dla lat budżetowych 2013 i 2014 DG AGRI obliczyła, że w odniesieniu do legalności i prawidłowości wydatków wystąpił istotny poziom błędu; - własne weryfikacje JC pokazały, że znaczna liczba transakcji zawierała błędy finansowe (za rok budżetowy 2015 było to 25, czyli jedna trzecia skontrolowanej populacji). W Rumunii za pomocą matrycy akredytacji początkowo uzyskano ocenę system działa dla systemów kontroli wewnętrznej dla obu funduszy (EFFROW i EFRG) i obu warstw (objętej i nieobjętej ZSZiK). Jednak stosując profesjonalny osąd przy wykorzystywaniu dostępnych informacji, w tym znanych uchybień zgłaszanych wcześniej przez AGRI i przez Trybunał, JC nie wzięła tego wyniku pod uwagę i obniżyła ocenę do System nie działa dla EFRG (objęty ZSZiK) i System działa częściowo dla EFFROW (objęty ZSZiK) i EFRG (nieobjęty ZSZiK). 46. Podczas dochodzenia w sprawie rozliczenia zgodności DG AGRI stosuje kluczowe i pomocnicze mechanizmy kontroli (zob. definicje w ramce 2), aby ocenić, czy systemy kontroli wewnętrznych obowiązujące na poziomie państw członkowskich pozwalają zapewnić legalność i prawidłowość wydatków. 42 Niemcy (Bawaria), Włochy (AGEA) i Zjednoczone Królestwo (Anglia).

31 30 Ramka 2 Czym są kluczowe i pomocnicze mechanizmy kontroli? 43 [K]luczowe mechanizmy kontroli to kontrole bezpośrednie i administracyjne niezbędne do ustalenia kwalifikowalności pomocy oraz odnośnego stosowania zmniejszeń i kar. [P]omocnicze mechanizmy kontroli to wszystkie inne czynności administracyjne niezbędne do prawidłowego rozpatrzenia wniosków. 47. Mimo że sama DG AGRI stosuje kluczowe i pomocnicze mechanizmy kontroli w celu oceny, czy systemy kontroli wewnętrznych zapewniają legalność i prawidłowość wydatków, wymaga od JC stosowania w tym celu innego narzędzia matrycy akredytacji, która nie nadaje się do tego celu. Stosowana przez JC metoda doboru próby transakcji objętych ZSZiK, oparta na wykazach losowo wybranych kontroli na miejscu wiązała się z różnymi rodzajami ryzyka, którego nie udało się wyeliminować 48. Jak wspomniano powyżej, rozporządzenie horyzontalne w sprawie WPR zawiera wymóg przedstawienia przez JC opinii na temat legalności i prawidłowości wydatków, o których zwrot zwrócono się do Komisji w badanym roku budżetowym. W związku z tym, przy projektowaniu próby JC rozważa cel procedury badania oraz cechy populacji, z której dana próba zostanie pobrana próby: W wytycznych DG AGRI 45 prace w zakresie badań bezpośrednich podzielono na dwie - Próba 1 dobierana przez JC z wykazu beneficjentów wybranych losowo 46 przez agencje płatnicze do kontroli na miejscu (zob. pkt 6). W przypadku transakcji z próby 1 JC są Art. 12 ust. 6 lit. a) i b) rozporządzenia (UE) nr 907/2014. Pkt 6 Międzynarodowego Standardu Rewizji Finansowej (MSFR) 530 Dobór próby. Sekcja 6.2 wytycznej nr 2 dotyczącej metodyki doboru próby. Próba losowa stanowi 20 25% kontroli na miejscu przeprowadzanych przez agencje płatnicze. Dobór próby pozostałych kontroli na miejscu przeprowadzanych przez agencje płatnicze jest oparty na ryzyku.

32 31 zobowiązane do ponownego przeprowadzenia zarówno kontroli na miejscu przeprowadzonych przez agencje płatnicze, jak i pełnego zakresu kontroli administracyjnych (otrzymanie wniosku i kontrole kwalifikowalności, zatwierdzanie wydatków, w tym autoryzacji i realizacji danej płatności, a następnie jej zaksięgowanie). - Próba 2 dobierana przez JC z wszystkich płatności dla danego roku. W przypadku próby 2 JC muszą ponownie przeprowadzić wyłącznie kontrole administracyjne, a nie kontrole na miejscu (zob. pkt 62 do 67). 50. Harmonogram badań bezpośrednich i sprawozdań dla Komisji przedstawiono w załączniku IV. 51. Transakcje do próby 1 są dobierane z wykazu losowo dobranych kontroli na miejscu przeprowadzonych przez agencje płatnicze w odniesieniu do wniosków, które jeżeli są objęte ZSZiK, będą najprawdopodobniej skutkowały płatnościami w danym rok budżetowym. Wyniki badań prowadzonych przez JC służą zatem nie tylko wyrażeniu opinii na temat legalności i prawidłowości wydatków, lecz także pomagają JC w sformułowaniu opinii na temat funkcjonowania systemów kontroli wewnętrznej agencji płatniczych, które również należy do celów kontroli określonych w rozporządzeniu horyzontalnym w sprawie WPR. 52. Liczba transakcji, w odniesieniu do których JC ponownie przeprowadzają wszystkie kontrole wykonane przez agencje płatnicze (zob. tabela 3 poniżej pkt 64), niejednokrotnie znacznie przewyższa liczbę transakcji wymaganych zazwyczaj do celów kontroli zgodności systemów kontroli wewnętrznej 47. Daje im to większą pewność co do tego, że systemy agencji płatniczych w zakresie kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu są zgodne z mającymi zastosowanie przepisami. 53. Aby wyniki kontroli były wiarygodne, ważne jest, by wszystkie próby wykorzystane do badań bezpośrednich były reprezentatywne. Wymaga to dobierania ich z populacji ogólnej z wykorzystaniem metod wiarygodnych pod względem statystycznym oraz niezmieniania ich. Ponieważ JC dobierają próby po części z prób agencji płatniczych, wynik ich prac może być 47 W załączniku 3 do wytycznej 2 zalecono minimum 30 transakcji dla każdego funduszu.

33 32 reprezentatywny, tylko jeżeli próby agencji są reprezentatywne. Ponadto wszelkie przypadki zastępowania transakcji zawartych w pierwotnych próbach muszą być odpowiednio uzasadnione i udokumentowane. 54. DG AGRI wymaga od JC dokonywania oceny reprezentatywności prób agencji płatniczych. Aby jednak spełnić ten wymóg, zarówno agencje płatnicze, jak i JC muszą utrzymać wystarczającą i wiarygodną ścieżkę audytu, aby potwierdzić, że próby są reprezentatywne, zostały dobrane z całej populacji i pozostały niezmienione. 55. DG AGRI wymaga, aby transakcje objęte ZSZiK do próby 1 do badań bezpośrednich wybierano w oparciu o kwoty wniosków rolników (wybór na podstawie wniosku), a nie faktycznie wypłaconych kwot 48, tak by JC mogły przeprowadzić ponowne weryfikacje możliwie jak najszybciej po przeprowadzeniu przez agencję płatniczą kontroli na miejscu. Wybór na podstawie wniosku ma tę zaletę, że warunki, jakie JC zastaną podczas kontroli na miejscu w wybranych gospodarstwach, będą bardzo podobne do tych zastanych przez agencje płatnicze. 56. Właściwe działanie tej metody wymaga jednak bliskiej współpracy i komunikacji między agencjami płatniczymi i JC. JC muszą regularnie otrzymywać informacje na temat kontroli przeprowadzanych przez agencje płatnicze, tak by JC mogły ponownie przeprowadzić te kontrole krótko po wizycie kontrolnej agencji płatniczej. Trybunał stwierdził, że warunku tego nie spełniono w trzech z pięciu państw członkowskich objętych wizytą kontrolną w których JC ponownie przeprowadzała kontrole na miejscu w ramach ZSZiK (zob. ramka 3). 49, Sekcja 6.7 wytycznej nr 2 dotyczącej metodyki doboru próby Włochy nie są brane pod uwagę, ponieważ za rok finansowy 2015 r. JC nie badała transakcji objętych ZSZiK na miejscu z uwagi na jej późne wyznaczenie.

34 33 Ramka 3 Opóźnienia w ponownym przeprowadzaniu kontroli na miejscu dla próby 1 objętej ZSZiK w odniesieniu do roku składania wniosków 2014 (rok budżetowy 2015) W Polsce JC zakończyła ponowne przeprowadzanie kontroli 53 z 60 transakcji objętych ZSZiK w ramach EFRG składających się na próbę 1 po końcu roku kalendarzowego 2014, a niektóre z nich przeprowadzono dopiero w marcu 2015 r. Wynikało to z późnego przesłania przez agencję płatniczą do JC sprawozdań z kontroli na miejscu. W Rumunii JC ponownie przeprowadziła wszystkie 6 klasycznych kontroli na miejscu 50 transakcji EFRG objętych ZSZiK w ramach EFFROW w odniesieniu do próby 1 średnio sześć miesięcy po kontrolach agencji płatniczych. W Niemczech (Bawaria) od początkowych wizyt kontrolnych agencji płatniczych w gospodarstwach do ponownych weryfikacji na miejscu przeprowadzanych przez JC dla transakcji objętych ZSZiK w ramach EFRG upłynęło średnio do trzech miesięcy, a dla transakcji objętych ZSZiK w ramach EFFROW do dziesięciu miesięcy. 57. Ponadto aby podejście to było wiarygodne, JC muszą posiadać natychmiastowy dostęp do wykazu kontroli na miejscu wybranych początkowo przez agencje płatnicze, aby zapewnić niezmieniony charakter wykazu. Ponadto nie można pozwolić JC na wykluczanie transakcji z jej próby na skutek opóźnień w decyzji agencji płatniczej o przyznaniu danej pomocy. Pozwolenie JC na wykluczanie takich transakcji z próby zwiększa ryzyko celowego opóźniania przez agencje płatnicze decyzji i płatności dla niektórych transakcji, co może prowadzić do błędów w obliczeniach JC. Takie przypadki nie tylko zagrażają reprezentatywności wyników i wiarygodności ich ekstrapolacji na wydatki ogółem, lecz także mogą powodować nieprawidłowe pomniejszenie poziomu błędu stwierdzonego przez JC (zob. ramka 4). 50 Kontrole na miejscu mogą przyjmować formę klasycznych wizyt kontrolnych na miejscu (w gospodarstwach rolnych lub w przypadku inwestycji objętych pomocą) lub teledetekcji (przegląd niedawnych zdjęć satelitarnych działek).

35 34 Ramka 4 Wykluczanie transakcji z próby 1 dla ZSZiK w wyniku tego, że agencja płatnicza nie dokonała płatności do czasu zakończenia prac kontrolnych przez JC W Rumunii JC wykluczyła pięć transakcji z systemów objętych ZSZiK w ramach EFFROW po zakończeniu prac kontrolnych, ponieważ agencja płatnicza nie dokonała jeszcze odpowiednich płatności. W związku z tym JC nie uwzględniła wyników badań tych transakcji przy obliczaniu ogólnego poziomu błędu, na którym oparła swoją opinię na temat legalności i prawidłowości transakcji. 58. Zastosowanie metody wyboru opartej na wniosku wymaga również, aby JC nie informowały agencji płatniczych o wybranych transakcjach aż do momentu zakończenia kontroli przez agencje płatnicze, tak by agencje nie wiedziały, które kontrole będą następnie sprawdzane przez JC (Komisja dostrzegła to ryzyko również w sytuacjach, gdy JC towarzyszą agencjom podczas początkowych kontroli) 51. Trybunał stwierdził jednak, że we Włoszech nie stosowano takich zabezpieczeń (zob. ramka 5). Ramka 5 Skuteczność ponownego przeprowadzania kontroli zmniejszyła się we Włoszech, ponieważ JC z wyprzedzeniem poinformowała agencję płatniczą, którzy beneficjenci będą nią objęci We Włoszech w odniesieniu do roku składania wniosków 2015 (rok budżetowy 2016) JC przekazała agencji płatniczej wykaz transakcji objętych ZSZiK wybranych do próby 1 dla obu funduszy (EFRG i EFFROW), zanim agencja płatnicza przeprowadziła większość początkowych kontroli na miejscu. W związku z powyższym jeszcze przed rozpoczęciem kontroli na miejscu agencja płatnicza wiedziała, które transakcje zostaną poddane ponownym kontrolom przez JC. Jeżeli przeprowadzając kontrole na miejscu agencja płatnicza wie, które transakcje wyznaczono do ponownych kontroli przez JC, prawdopodobnie będzie sprawdzała je bardziej wnikliwie. W związku z tym będą one dokładniejsze niż kontrole, których nie wyznaczono, przez co JC stwierdzi mniej błędów. 51 Sekcja 6.2 wytycznej nr 2 dotycząca metodyki doboru próby.

36 35 Ponadto ponieważ wyniki dla tych transakcji zostaną wykorzystane do ekstrapolowania poziomu błędu dla całej populacji, te obciążone transakcje sprawią, że ogólny poziom błędu będzie nieobiektywny i zapewne zostanie niedoszacowany. Część transakcji nieobjętych ZSZiK, w odniesieniu do których JC przeprowadzają badania bezpośrednie, nie jest reprezentatywna dla wydatków w kontrolowanym roku budżetowym 59. W przypadku transakcji nieobjętych ZSZiK (zarówno EFRG, jak i EFFROW) istnieje znacząca rozbieżność pomiędzy: - okresem, dla którego zgłaszane są kontrole na miejscu, czyli rokiem kalendarzowym (w tym przypadku od 1 stycznia do 31 grudnia 2014 r. dla roku budżetowego 2015) a - okresem, dla którego realizowane są płatności, którym dla roku budżetowego 2015 r. jest okres od 16 października 2014 r. do 15 października 2015 r. 60. W związku z tym niektórzy beneficjenci objęci kontrolami na miejscu przeprowadzanymi w roku kalendarzowym 2014 nie otrzymali zwrotu w roku budżetowym JC nie mogą wykorzystać wyników takich transakcji podczas obliczania poziomu błędu dla danego roku budżetowego. Mogą one zostać wykorzystane tylko do wyrażenia opinii na temat funkcjonowania systemu kontroli wewnętrznej i sformułowania oświadczenia na temat twierdzeń zawartych w deklaracji zarządczej i leżących u ich podstaw statystyk kontroli. 61. W związku z powyższym liczba transakcji wykorzystywanych przez JC do obliczenia ogólnego poziomu błędu jest niższa, co zmniejsza jego dokładność, a co za tym idzie odbija się na wiarygodności ich opinii na temat legalności i prawidłowości wydatków za rok budżetowy. 52 Beneficjenci, którzy uzyskali zwrot przed 16 października 2014 r., zostali zaksięgowani w poprzednim roku budżetowym, a ci (wyjątkowe przypadki), którzy otrzymali zwrot po 15 października 2015 r., zostali zaksięgowani w następnym roku budżetowym.

37 36 Badania bezpośrednie W odniesieniu do większości transakcji wytyczne nie zawierają wymogu przeprowadzania przez JC kontroli na miejscu na poziomie beneficjenta końcowego 62. Zgodnie z międzynarodowymi standardami kontroli przeprowadzając kontrolę w celu sformułowania opinii o wystarczającej pewności, kontrolerzy sektora publicznego uzyskują wystarczające dowody, aby zapewnić podstawy dla wniosków kontrolerów 53. W tym celu powinni zastosować szereg technik, takich jak obserwacja, inspekcja, zapytania, ponowne przeprowadzenie kontroli, potwierdzenie i procedury analityczne. Ponadto zgodnie z przepisami UE badanie bezpośrednie wydatków przez JC musi obejmować weryfikację legalności i prawidłowości leżących u ich podstaw transakcji na poziomie beneficjentów końcowych Inspekcja polega na analizowaniu ksiąg i zapisów oraz innych elementów (takich jak prawo beneficjenta do użytkowania danego gruntu, rejestry nawożenia, pozwolenia na budowę itp.) lub aktywów rzeczowych (takich jak grunty, zwierzęta, sprzęt itp.). Zapytania polegają na uzyskaniu informacji i wyjaśnień od beneficjentów końcowych, albo w postaci pisemnych oświadczeń, albo mniej formalnych rozmów. 64. Jak wspomniano powyżej, w odniesieniu do próby 2 wytyczne Komisji zawierają jedynie wymóg ponownego przeprowadzania przez JC kontroli administracyjnych (zob. pkt 49). W tabeli 3 przedstawiono odsetek transakcji w próbie 2 w łącznej próbie dla sześciu państw członkowskich objętych wizytą kontrolną Sekcja 7.1 ISSAI 4200 Wytyczne dotyczące kontroli zgodności. Kontrola zgodności powiązana z badaniem sprawozdań finansowych Art. 7 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 908/2014.

38 37 Tabela 3 Odsetek transakcji w próbie 2 wykorzystanych do badań bezpośrednich dla sześciu państw członkowskich objętych wizytą kontrolną Państwo członkowskie EFRG EFRROW Próba 1 Próba 2 Łączna próba % próby 2 ogółem Próba 1 Próba 2 Łączna próba % próby 2 ogółem (1) (2) (3) = (1)+(2) (4) = (2)/(3)*100 (5) (6) (7) = (5)+(6) (8) = (6)/(7)*100 Niemcy (Bawaria) % % Hiszpania (Kastylia i León) % % Włochy (AGEA 1 ) % % Polska % % Rumunia % % Zjednoczone Królestwo (Anglia) % % Średni odsetek próby 2 w państwach członkowskich/regionach objętych wizytą kontrolną (bez kontroli na miejscu) 62% 56% 1 Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) jest jedną z 11 włoskich agencji płatniczych.

39 Jak pokazuje powyższa tabela, w czterech państwach członkowskich / regionach objętych wizytą kontrolną próba 2, w przypadku której nie przeprowadza się kontroli na miejscu, stanowiła większość łącznej próby wykorzystanej przez JC do badań bezpośrednich. 66. W odniesieniu do próby 2 gromadzenie dowodów wyłącznie w oparciu o ponowne przeprowadzenie kontroli administracyjnych na poziomie agencji płatniczej niejednokrotnie nie dostarczy JC wystarczających i odpowiednich dowodów kontroli wymaganych zgodnie z ISSAI JC nie korzystają tym samym z dwóch metod gromadzenia dowodów kontroli, które są bardzo istotne w kontekście wydatków w ramach WPR: inspekcji i zapytań. Bez tych metod nie można zebrać istotnych dowodów kontroli, np. dowodów świadczących o tym, że rolnicy wykorzystują grunty w sposób zgodny z deklaracjami, a także dowodów na istnienie aktywów rzeczowych zakupionych w ramach projektów inwestycyjnych. Podejście to nie spełnia zatem międzynarodowych standardów kontroli. 67. Bez wystarczających kontroli na miejscu JC mogą nie być w stanie uzyskać wystarczającej pewności, że odpowiednie wydatki są legalne i prawidłowe jak Trybunał wykazał w swoich sprawozdaniach rocznych, większość błędów w wydatkach w ramach WPR (zwłaszcza objętych ZSZiK) stwierdza się na miejscu 55. Wytyczne obejmują jedynie wymóg ponownego przeprowadzania przez JC początkowych kontroli agencji płatniczych, a nie przeprowadzenia wszystkich procedur kontroli, które JC uznają za niezbędne do uzyskania wystarczającej pewności 68. Charakter, czas i zakres przeprowadzonych procedur kontroli [ ] są określane przez kontrolerów sektora publicznego stosujących profesjonalny osąd 56. W odniesieniu do standardów mających zastosowanie podczas kontroli służących uzyskaniu wystarczającej pewności zob. również pkt Zob. np. pkt 7.19 i 7.26 sprawozdania rocznego Trybunału za rok budżetowy 2014 (Dz.U. C 373 z ) oraz pkt 7.14, 7.18 i 7.22 sprawozdania rocznego Trybunału za rok budżetowy 2015 (Dz.U. C 375 z ). Pkt 21 ISSAI 4200.

40 W odniesieniu do badań bezpośrednich DG AGRI wymagało od JC jedynie ponownego przeprowadzenia (ponownego sprawdzenia) początkowych kontroli agencji płatniczych, zarówno dla transakcji objętych próbą 1, jak i próbą Na przykład jeżeli początkowe kontrole na miejscu zostały przeprowadzone przez agencje płatnicze z wykorzystaniem teledetekcji 58, JC były zawsze zobligowane do przeprowadzenia ich ponownie z wykorzystaniem tej samej metody W międzynarodowych standardach kontroli ponowne przeprowadzenie kontroli zdefiniowano jako 60 przeprowadzenie niezależnie tych samych procedur już przeprowadzonych przez jednostkę kontrolowaną, w tym przypadku agencję płatniczą. JC mogą na przykład ponownie przeprowadzić kontrole administracyjne, aby sprawdzić, czy agencje płatnicze podjęły właściwe decyzje, przyznając pomoc. 71. Ponowne przeprowadzenie kontroli jest wprawdzie wiarygodną metodą zbierania dowodów, lecz zdaniem Trybunału Komisja nie powinna wymagać od JC, aby ograniczały się do niej w odniesieniu do wszystkich transakcji podlegających badaniom bezpośrednim, za to powinna pozostawić zakres jej zastosowania do decyzji JC. JC mogą postanowić, że zastosują w ramach kontroli kroki i procedury, które uznają za właściwe, a które nie powinny ograniczać się do ponownego przeprowadzenia kontroli. Badania bezpośrednie oparte wyłącznie na ponownym przeprowadzaniu kontroli mogą nie pozwolić JC na uzyskanie wystarczających dowodów kontroli umożliwiających sformułowanie opinii o wystarczającej pewności Sekcja 6.2 wytycznej nr 2 dotycząca metodyki doboru próby. Kontrole komputerowe i szczegółowa interpretacja ortoobrazów przeprowadzane na niedawnych satelitarnych lub lotniczych zdjęciach działek wykonanych w wysokiej rozdzielczości. Sekcja 9.2 wytycznej nr 2 dotycząca przeprowadzania kontroli na miejscu. Sekcja ISSAI 4200.

41 40 Wniosek i opinia audytowa Wytyczne nakładają na JC wymóg obliczenia dwóch różnych poziomów błędu, a sposób wykorzystania tych poziomów przez JC i DG AGRI nie jest właściwy 72. Aby spełnić wytyczne DG AGRI 61, JC muszą obliczyć dwa poziomy błędu do celów związanych z legalnością i prawidłowością (zob. tabela 4): Tabela 4 Poziomy błędu obliczane zgodnie z wytycznymi DG AGRI Charakterystyka Poziom błędu Wskaźnik niezgodności Wykorzystanie przez JC W celu wyrażenia opinii na temat kompletności, dokładności oraz prawdziwości rocznych sprawozdań finansowych agencji płatniczych, właściwego funkcjonowania jej wewnętrznego systemu kontroli oraz legalności i prawidłowości wydatków, o których zwrot zwrócono się do Komisji. W celu oceny, czy wyniki badania podają w wątpliwość twierdzenia zawarte w deklaracji zarządczej, w tym błędy zgłoszone przez agencje płatnicze w statystykach kontroli. Populacja, do której odnosi się wskaźnik Uwzględniane procedury agencji płatniczych Uwzględnione błędy Wydatki za rok budżetowy (np. 16 października 2014 r. do 15 października 2015 r.). Cały proces kontroli przeprowadzonych przez agencję płatniczą, od otrzymania wniosków po płatność i księgowanie. Uwzględniane są jedynie nadpłaty agencji płatniczej. Kontrole przeprowadzone przez agencję płatniczą w roku kalendarzowym (np. 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r.). Tylko początkowe kontrole kwalifikowalności przeprowadzone przez agencję płatniczą (kontrole administracyjne i kontrole na miejscu) przed zastosowaniem sankcji. Uwzględniane są zarówno przypadki zawyżenia, jak i zaniżenia zatwierdzonych kwot. 73. Art. 9 rozporządzenia horyzontalnego w sprawie WPR zawiera wymóg wyrażenia przez JC wniosku o ograniczonej (negatywnej) pewności 62 w odniesieniu do deklaracji zarządczej Słownik w wytycznej nr 2. Bardziej szczegółową definicję ograniczonej pewności i tego, jak różni się ona od wystarczającej pewności, zawierają pkt. 20 i 21 ISSAI 4200.

42 41 Wniosek taki nie wymaga pełnych prac kontrolnych, a jedynie przeglądu, zazwyczaj ograniczonego do procedur analitycznych i zapytań. Nie są wymagane badania szczegółowe, takie jak badania bezpośrednie transakcji. Przegląd służący uzyskaniu ograniczonej pewności daje zatem niższy poziom pewności niż kontrola służąca uzyskaniu wystarczającej pewności. Wniosek dotyczący ograniczonej pewności ma zazwyczaj następujące brzmienie: Kontrolerzy nie powzięli wiedzy o żadnych okolicznościach, które wskazywałyby na niezgodność przedmiotu we wszystkich istotnych aspektach ze stwierdzonymi kryteriami. 74. Aby zatem zapewnić zgodność z międzynarodowymi standardami kontroli, wniosek na temat deklaracji zarządczej może zostać sformułowany w oparciu o wyniki prac audytowych przeprowadzanych w odniesieniu do kontroli wiarygodności rozliczeń, właściwego funkcjonowania systemu kontroli wewnętrznej oraz legalność i prawidłowość transakcji (w tym poziom błędu), tzn. jako produkt uboczny prac. W wytycznych DG AGRI dodatkowo wprowadzono jednak wymóg obliczania przez JC wskaźnika niezgodności w celu sformułowania wniosku na temat deklaracji zarządczej. 75. Ponadto w rocznym sprawozdaniu z działalności 63 DG AGRI wyjaśniła, że co do zasady zamierza stosować wskaźnik niezgodności w celu oszacowania skorygowanych poziomów błędu do celów legalności i prawidłowości. Podczas gdy opinie JC na temat legalności i prawidłowości wydatków są oparte na poziomie błędu, w modelu pewności DG AGRI stosuje się inny wskaźnik błędu wskaźnik niezgodności, aby oszacować wysokość kwot obarczonych ryzykiem z perspektywy legalności i prawidłowości. 76. Wskaźnik niezgodności nie odzwierciedla poziomu błędu w wydatkach, a wpływ finansowy uchybień w kontrolach administracyjnych i kontrolach na miejscu przeprowadzonych przez agencję płatniczą. 77. Wytyczne DG AGRI zawierają wymóg wykorzystywania przez JC poziomu błędu obliczonego na potrzeby legalności i prawidłowości także w celu sformułowania opinii na temat kompletności, dokładności oraz prawdziwości rocznych sprawozdań finansowych agencji płatniczych (zob. tabela 4). W rocznym przeglądzie rachunków (procedura 63 Ramka wyjaśniająca: Załącznik

43 42 finansowego rozliczania rachunków) sama DG AGRI także stosuje poziom błędu do celów związanych z legalnością i prawidłowością, aby ocenić wiarygodność rachunków agencji płatniczych. 78. Jest to jednak sprzeczne z rozporządzeniem horyzontalnym w sprawie WPR 64, w którym w przypadku procedury finansowego rozliczania rachunków wyraźnie oddzielono kwestię wiarygodności rozliczeń agencji płatniczej od kwestii legalności i prawidłowości wydatków. Rozróżnienie to jest właściwe, ponieważ np. płatność może być poprawnie rozliczona, chociaż nie jest legalna i prawidłowa (np. rolnik złożył wniosek o pomoc w odniesieniu do gruntów uprawianych przez innego rolnika); może także być prawidłowa i legalna, choć niepoprawnie rozliczona (np. zaksięgowana jako zwrot za projekt inwestycyjny zamiast roczna płatność obszarowa). Z uwagi na to rozróżnienie wykorzystywanie przez DG AGRI poziomu błędu w celu oceny wiarygodności rozliczeń agencji płatniczych jest nieprawidłowe. Opinia JC na temat legalności i prawidłowości wydatków jest oparta na niedoszacowanym całkowitym błędzie 79. Dwa wskaźniki błędu (poziom błędu i wskaźnik niezgodności) są obliczane jako różnica pomiędzy wydatkami, które JC uznaje za kwalifikowalne, a wydatkami wcześniej zatwierdzonymi przez agencję płatniczą. W poziomie błędu JC nie są brane pod uwagę różnice pomiędzy kwotami wniosków beneficjentów a kwotami zatwierdzonymi przez agencję płatniczą po kontrolach na miejscu, które stanowią błędy zgłaszane przez agencje płatnicze w statystykach kontroli. 80. Jak stwierdzono w pkt 6, co do zasady jedynie 5% wniosków jest poddawanych kontroli na miejscu przez agencje płatnicze. Jednak w sześciu państwach członkowskich objętych wizytą kontrolną średni odsetek transakcji poddanych przez agencje płatnicze kontroli na miejscu w ogólnej próbie skontrolowanej przez JC (zob. tabela 3) wynosi 38% dla ERFG i 44% 64 Art. 51 i motyw 35 rozporządzenia horyzontalnego w sprawie WPR, który stanowi że Decyzja dotycząca rozliczenia rachunków powinna dotyczyć kompletności, dokładności i prawdziwości prowadzonych rozliczeń, natomiast nie powinna dotyczyć zgodności wydatków z prawem Unii.

44 43 dla EFRROW. Transakcje takie są zatem nadreprezentowane w całkowitych próbach JC. Na rys. 3 poniżej zilustrowano tę sytuację średnimi danymi liczbowymi dla EFRG. Rys. 3 Odsetek transakcji poddanych kontrolom na miejscu w populacji EFRG i w średniej próbie JC Populacja EFRG Próba JC Próba 1 Próba 2 Transakcje podlegające kontrolom agencji płatniczych na miejscu Transakcje podlegające tylko kontrolom administracyjnym agencji płatniczych Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy. 81. Jeżeli transakcje poddano wcześniej kontrolom na miejscu, agencja płatnicza wykryła już i zgłosiła dotyczące ich błędy w statystykach kontroli. JC nie będą już stwierdzać tych błędów, porównując swoje wyniki z wynikami agencji płatniczej. Jednak w przypadku 95% populacji niepoddanej kontrolom na miejscu potencjalne błędy pozostaną nieskorygowane. 82. JC muszą zatem odpowiednio odzwierciedlić odsetek transakcji w próbie 1, które wcześniej poddano kontrolom na miejscu, aby zapewnić właściwą reprezentację cech populacji ogólnej. Muszą wobec tego dodać do własnego poziomu błędu poziom błędu agencji płatniczej, pochodzący ze statystyk kontroli, w stosunku do losowych kontroli na miejscu dla odsetka transakcji z próby 1 przekraczającego 5% 65, które wcześniej przeszły takie kontrole. 65 Zgodnie z ogólną zasadą agencje kontrolują na miejscu 5% transakcji, ale jeżeli skontrolowały większy odsetek beneficjentów, należy wziąć pod uwagę tę wartość.

45 Poziom błędu agencji płatniczej ze statystyk kontroli także należy dodać do poziomu błędu JC dla tych transakcji z próby 2, których ani agencja płatnicza 66, ani JC nie poddały kontrolom na miejscu. 84. Korekta ta jest potrzebna, ponieważ od JC wymaga się sformułowania opinii na temat legalności i prawidłowości całej populacji płatności, a nie tylko skuteczności procedur agencji płatniczych w zakresie kontroli na miejscu. Przy braku takiego dostosowania prawdopodobne jest znaczne niedoszacowanie poziomu błędu zarówno dla próby 1, jak i próby Oprócz braku takich oszacowań uchybienia zgłoszone w pkt. 56, 57, 58, 67 i 71 niniejszego sprawozdania mogą także skutkować niedoszacowaniem poziomu błędu wykorzystywanego przez JC w ich opiniach na temat legalności i prawidłowości. WNIOSKI I ZALECENIA 86. Wydatki w ramach WPR, na które na okres programowania przeznaczono budżet wynoszący 363 mld euro (w cenach z 2011 r.), podlegają zarządzaniu dzielonemu przez Komisję i państwa członkowskie. Komisja deleguje co prawda wykonanie budżetu do agencji płatniczych wyznaczanych przez państwa członkowskie, jednak zachowuje ostateczną odpowiedzialność i jest zobowiązana do zapewnienia ochrony interesów finansowych UE o takim samym standardzie, jakim odznaczałaby się ta ochrona, gdyby Komisja sama wykonywała delegowane zadania związane z wykonaniem budżetu. 87. Komisja uzyskuje pewność, że wydatki są legalne i prawidłowe, na podstawie trzech warstw informacji: pochodzących z kontroli przeprowadzanych przez agencje płatnicze, z prac audytowych prowadzonych przez JC i z wyników kontroli tych działań przeprowadzanych przez Komisję. Jeżeli uzyskany poziom pewności uznaje się za niewystarczający, Komisja wypełnia swój podstawowy obowiązek w zakresie legalności 66 Biorąc jednak pod uwagę, że próba 2 jest wybierana losowo z wykazu płatności, można oczekiwać, że 5% przeszło kontrolę na miejscu przeprowadzoną przez agencję płatniczą.

46 45 i prawidłowości w ramach własnych procedur rozliczania zgodności, które mogą skutkować korektami finansowymi. 88. JC pełnią funkcję niezależnych audytorów agencji płatniczych od 1996 r. Pierwotnie ich obowiązkiem było wydawanie poświadczenia wiarygodności rachunków i procedur kontroli wewnętrznej, a począwszy od okresu , ich zadania rozbudowano. Od roku budżetowego 2015 JC są także zobowiązane do wydawania opinii, sporządzonej zgodnie z międzynarodowymi standardami kontroli, na temat legalności i prawidłowości wydatków, o których zwrot wystąpiono do Komisji. Rok budżetowy 2015 był zatem pierwszym, w odniesieniu do którego, przygotowując swoje roczne sprawozdanie z działalności, Komisja mogła wykorzystać zwiększony zakres prac JC dotyczących legalności i prawidłowości. 89. W tym kontekście w niniejszym sprawozdaniu oceniono, czy nadanie JC nowej roli stanowi krok w kierunku modelu jednorazowej kontroli i czy Komisja należycie uwzględnia ją w swoim modelu pewności. Trybunał ocenił także, czy ramy ustanowione przez Komisję pozwalają JC na sformułowanie opinii o legalności i prawidłowości wydatków w ramach WPR zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami UE i międzynarodowymi standardami kontroli. 90. Trybunał stwierdził, że chociaż nadanie nowej roli JC stanowi krok w kierunku modelu jednorazowej kontroli, z prac JC w zakresie legalności i prawidłowości Komisja mogła uzyskać bardzo ograniczony poziom pewności. Ponadto Trybunał stwierdził, że ramy opracowane przez Komisję na pierwszy rok realizowania przez JC nowych zadań cechują się znacznymi uchybieniami. Sprawia to, że opinie JC nie są w pełni zgodne z mającymi zastosowanie standardami i przepisami w ważnych dziedzinach. 91. Trybunał uważa nadanie nowej roli JC w odniesieniu do legalności i prawidłowości wydatków za krok w kierunku modelu jednorazowej kontroli, w którym poszczególne warstwy kontroli i audytu mogą się uzupełniać, co pozwoli uniknąć nieskoordynowanych kontroli i audytów, których zakresy pokrywają się. Wynika to z faktu, że produkty JC mogą pomóc państwom członkowskim we wzmocnieniu ich systemów kontroli oraz obniżeniu kosztów audytu i kontroli, a także umożliwiają Komisji uzyskanie dodatkowego niezależnego poświadczenia legalności i prawidłowości wydatków. Ponadto prace JC w zakresie legalności i prawidłowości mogą także pomóc Komisji udoskonalić sposób dokonywania szacunkowej

47 46 oceny ogólnego poziomu błędu resztowego, oceniać zapotrzebowanie na kontrole zgodności, określać w sposób bardziej dokładny i kompletny kwoty, które mają zostać wykluczone z budżetu UE, w większym stopniu wykorzystywać ekstrapolowane korekty finansowe oraz weryfikować status akredytacji agencji płatniczych (pkt 22 do 28). 92. W tym kontekście Trybunał przeanalizował istniejący model pewności Komisji oraz zmiany wprowadzone do niego w celu uwzględnienia zwiększonej roli JC. Kontrolerzy odnotowali, że model pewności Komisji jest nadal oparty na rezultatach kontroli przekazywanych przez państwa członkowskie. W odniesieniu do roku budżetowego 2015 r. opinie JC w sprawie legalności i prawidłowości były tylko jednym z czynników, które Komisja miała wziąć pod uwagę podczas obliczania korekt błędów zgłoszonych w statystykach kontroli państw członkowskich. Za lata budżetowe 2014 i 2015 Komisja wprowadziła uzupełnienia, które zwiększyły ogólny poziom błędu resztowego dwa do czterech razy w stosunku do wartości zgłoszonych przez państwa członkowskie. Opinie JC na temat legalności i prawidłowości są jedynym źródłem niezależnego poświadczenia legalności i prawidłowości uzyskiwanego na zasadzie corocznej. Kiedy zatem prace JC będą prowadzone w wiarygodny sposób, to niezależne poświadczenie powinno zdaniem Trybunału stać się dla dyrektora generalnego DG AGRI Komisji zasadniczym elementem służącym do oceny, czy wydatki są legalne i prawidłowe (pkt 29 36). Zalecenie 1 Pewność uzyskiwana z prac JC w zakresie legalności i prawidłowości Komisja powinna wykorzystywać wyniki uzyskiwane przez JC, jeżeli ich prace są określane i prowadzone zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami i międzynarodowymi standardami kontroli, jako zasadniczy element swojego modelu pewności odnoszącego się do legalności i prawidłowości wydatków. 93. Następnie Trybunał zbadał zgodność wytycznych Komisji z mającymi zastosowanie przepisami i międzynarodowymi standardami kontroli na poszczególnych etapach procesu kontroli. W odniesieniu do procedury oceny ryzyka Trybunał zaobserwował, że Komisja wymagała od JC stosowania matrycy akredytacji w celu określenia, w jakim zakresie powinny one polegać na systemach kontroli wewnętrznej agencji płatniczych. Matryca ta jest wykorzystywana przez JC w celu oceny zgodności agencji płatniczych z kryteriami akredytacji i obejmuje 48 parametrów oceny, z których jedynie dwa mają znaczący wpływ na legalności

48 47 i prawidłowość wydatków: kontrole administracyjne i kontrole na miejscu dotyczące przetwarzania wniosków. 94. Stosowanie tej matrycy do celów związanych z legalnością i prawidłowością jest zatem niewłaściwe, ponieważ może zwiększać poziom pewności uzyskiwany przez JC z systemów kontroli wewnętrznej agencji płatniczych oraz zmniejszyć wielkość ich próby do badań bezpośrednich. Podczas dochodzenia w sprawie rozliczenia zgodności Komisja stosuje inne narzędzie do oceny skuteczności systemów kontroli wewnętrznej agencji płatniczych: wykaz kluczowych i pomocniczych mechanizmów kontroli, który obejmuje kontrole administracyjne i fizyczne kontrole na miejscu, a także inne działania administracyjne niezbędne do poprawnego wyliczenia kwot do zapłaty (pkt 38 47). Zalecenie 2 Kontrola ryzyka nakierowana na kluczowe i pomocnicze mechanizmy kontroli Komisja powinna zmienić wytyczne, tak by prowadzona przez JC ocena ryzyka w odniesieniu do legalności i prawidłowości skupiała się na kluczowych i pomocniczych mechanizmach kontroli już stosowanych przez Komisję, uzupełnionych innymi dowodami, które JC uznają za właściwe zgodnie z międzynarodowymi standardami kontroli. 95. Do celów doboru próby transakcji Komisja wymagała od JC stosowania dwóch prób, z których wyniki są następnie łączone: próby 1, dobieranej z wykazu beneficjentów wybranych losowo przez agencje płatnicze do kontroli na miejscu, i próby 2, dobieranej ze wszystkich płatności dla danego roku budżetowego. Podejście to pozwala JC na zbadanie znacznej liczby transakcji (próba 1), które zostały także zweryfikowane na miejscu przez agencje płatnicze, dzięki czemu JC gromadzą dowody dotyczące działania systemu kontroli wewnętrznej agencji płatniczych i wiarygodności statystyk kontroli agencji płatniczych w przypadku zgłaszania wyników kontroli na miejscu przeprowadzonych przez agencje. Ponieważ jednak JC dobierają próbę 1 z losowych kontroli na miejscu prowadzonych przez agencje płatnicze, ich prace mogą być reprezentatywne, tylko jeżeli próby wybrane początkowo przez agencje są reprezentatywne. 96. Ponadto, w przypadku transakcji objętych ZSZiK, które są w głównej mierze rocznymi płatnościami obszarowymi, próbę 1 wybierano w oparciu o kwoty wniosków rolników, zanim agencje płatnicze określiły wysokość kwot do wypłacenia. Komisja wybrała to rozwiązanie,

49 48 aby JC mogły przeprowadzać ponowne weryfikacje możliwie jak najszybciej po kontrolach agencji płatniczych, kiedy warunki, jakie JC zastaną podczas kontroli na miejscu w wybranych gospodarstwach, będą bardzo podobne do tych zastanych przez agencje. Rozwiązanie to wiąże się jednak z różnego rodzaju ryzykiem, takim jak niewystarczająca współpraca między agencją płatniczą a JC, która znacznie opóźnia terminy badań JC, ryzyko zastąpienia transakcji potencjalnie obarczonych błędem w próbie JC czy ryzyko, że JC zapowiedzą wizytę kontrolną przed przeprowadzeniem początkowych kontroli przez agencję płatniczą (pkt 48 58). Zalecenie 3 Zabezpieczenia dotyczące doboru próby dla transakcji objętych ZSZiK na podstawie kontroli na miejscu przeprowadzonych przez agencję płatniczą W odniesieniu do wyboru przez JC transakcji objętych ZSZiK z wykazu wniosków wybranych losowo przez agencje płatnicze do kontroli na miejscu Komisja powinna udoskonalić wytyczne i nałożyć na JC wymóg wprowadzenia odpowiednich zabezpieczeń, które: - zapewnią reprezentatywność prób agencji JC, ich przekazywanie do Komisji na jej wniosek oraz zachowanie odpowiedniej ścieżki audytu. Oznacza to konieczność zweryfikowania przez JC, czy próby agencji płatniczych są reprezentatywne; - umożliwiają JC zaplanowanie i przeprowadzenie wizyt kontrolnych krótko po przeprowadzeniu przez agencje płatnicze kontroli na miejscu; - zapewniają nieujawnianie przez JC ich próby agencjom płatniczym przed przeprowadzeniem przez agencje płatnicze kontroli na miejscu. 97. W przypadku wydatków nieobjętych ZSZiK, które są przede wszystkimi płatnościami opartymi na zwrotach, obejmującymi głównie inwestycje w gospodarstwa rolne i infrastrukturę wiejską, istnieje rozbieżność pomiędzy okresem, za który zgłaszane są kontrole agencji płatniczych na miejscu (np. od 1 stycznia do 31 grudnia 2014 r. za rok budżetowy 2015), a okresem, za który dokonuje się wydatków (np. od 16 października 2014 r. do 15 października 2015 r. za rok budżetowy 2015). Oznacza to, że płatności dokonane przed 16 października 2014 r. lub po 15 października 2015 r. nie będą odzwierciedlały wydatków za rok budżetowy 2015 (pkt 59 61).

50 49 Zalecenie 4 Dobór próby transakcji nieobjętych ZSZiK oparty na płatnościach Komisja powinna zmienić swoje wytyczne w odniesieniu do metody doboru próby dla wydatków nieobjętych ZSZiK, tak by JC dobierały próbę takich wydatków bezpośrednio z wykazu płatności dokonanych w badanym roku budżetowym. 98. W odniesieniu do próby 2 Komisja wymagała od JC wyłącznie ponownego przeprowadzenia kontroli administracyjnych przeprowadzonych przez agencje płatnicze. W większości państw członkowskich objętych wizytą kontrolną próba 2 stanowiła większość całkowitej próby wykorzystanej przez JC do badań bezpośrednich. Jednak gromadzenie dowodów wyłącznie w oparciu o przegląd dokumentacji na poziomie agencji płatniczej, bez kontroli na miejscu na poziomie beneficjenta końcowego, często nie dostarcza JC wystarczających i odpowiednich dowodów wymaganych zgodnie z międzynarodowymi standardami kontroli, ponieważ pozbawia audytora dwóch metod gromadzenia dowodów kontroli, które są bardzo ważne w kontekście wydatków w ramach WPR: inspekcji i zapytań (pkt 62 67). 99. W odniesieniu do badań bezpośrednich Komisja wymagała od JC jedynie ponownego przeprowadzenia (ponownego sprawdzenia) początkowych kontroli przeprowadzonych przez agencję płatniczą, zarówno w odniesieniu do transakcji objętych próbą 1, jak i próbą 2. W międzynarodowych standardach kontroli ponowne przeprowadzenie kontroli zdefiniowano jako przeprowadzenie niezależnie tych samych procedur już przeprowadzonych przez jednostkę kontrolowaną, w tym przypadku agencję płatniczą. Standardy te stanowią jednak, że kontrolerzy powinni wybierać i realizować wszystkie etapy i procedury kontroli, które sami uznają za odpowiednie. W związku z tym, ponieważ Komisja ogranicza działania jednostek certyfikujących do ponownego przeprowadzania kontroli, prowadzone przez nie badania bezpośrednie są niekompletne i nie zapewniają dowodów kontroli wystarczających do sformułowania opinii o wystarczającej pewności (pkt 68 71).

51 50 Zalecenie 5 Badania bezpośrednie przeprowadzane na miejscu Komisja powinna zmienić wytyczne, aby umożliwić JC przeprowadzanie: - kontroli na miejscu każdej skontrolowanej transakcji; - wszystkich etapów i procedur kontroli, które same uznają za odpowiednie, bez ograniczania ich do ponownego przeprowadzenia początkowych kontroli wykonanych przez agencję płatniczą. 100.Komisja wymaga od JC obliczania dwóch wskaźników błędu w odniesieniu do legalności i prawidłowości: - poziomu błędu, który jest oparty na przeprowadzanym przez JC audycie całego procesu kontroli agencji płatniczej, od otrzymania wniosków po płatność i księgowanie; ten wskaźnik jest stosowany w celu wyrażenia opinii o legalności i prawidłowości wydatków; - wskaźnika niezgodności, za pomocą którego mierzy się wyłącznie wpływ finansowy błędów w początkowych kontrolach kwalifikowalności przeprowadzonych przez agencję płatniczą (kontrole administracyjne i kontrole na miejscu) przed zastosowaniem sankcji; jest on stosowany w celu oceny, czy badanie przez JC podaje w wątpliwość twierdzenia zawarte w deklaracji zarządczej, w tym poziomy błędu zgłoszone przez agencje płatnicze w statystykach kontroli. Rozporządzenie horyzontalne w sprawie WPR wymaga jednak tylko ograniczonej pewności w odniesieniu do deklaracji zarządczej, która zazwyczaj opiera się na pracy ograniczonej do procedur analitycznych i zapytań, bez badań szczegółowych. 101.Wskaźnik niezgodności nie jest konieczny, aby zapewnić zgodność z międzynarodowymi standardami kontroli, ponieważ wniosek na temat deklaracji zarządczej może zostać sformułowany w oparciu o wyniki prac kontrolnych przeprowadzanych w odniesieniu do kontroli wiarygodności rozliczeń, właściwego funkcjonowania systemu kontroli wewnętrznej oraz legalności i prawidłowości transakcji. Ponadto Komisja przewidziała stosowanie wskaźnika niezgodności zamiast poziomu błędu do obliczania skorygowanego poziomu błędu, mimo że wskaźnik niezgodności nie odzwierciedla poziomu błędu w wydatkach, a wpływ finansowy uchybień w kontrolach administracyjnych i kontrolach na miejscu

52 51 przeprowadzonych przez agencję płatniczą. Z drugiej jednak strony poziom błędu był stosowany nieprawidłowo zarówno przez JC, jak i Komisję do sformułowania opinii na temat kompletności, dokładności oraz prawdziwości sprawozdań finansowych agencji płatniczych (pkt 72 do 78). Zalecenie 6 Jeden poziom błędu w odniesieniu do legalności i prawidłowości Komisja powinna zmienić wytyczne, tak by nie nakładały one wymogu obliczania dwóch różnych poziomów błędu w odniesieniu do legalności i prawidłowości. Jeden poziom błędu, w oparciu o który JC formułowałyby opinię o wystarczającej pewności co do legalności i prawidłowości wydatków oraz wniosek dotyczący ograniczonej pewności co do twierdzeń zawartych w deklaracji zarządczej, spełniłby wymogi rozporządzenia horyzontalnego w sprawie WPR. Komisja i JC nie powinny wykorzystywać takiego poziomu błędu odnoszącego się do legalności i prawidłowości do oceny kompletności, dokładności oraz prawdziwości rocznych sprawozdań finansowych agencji płatniczych. 102.Poziom błędu jest obliczany jako różnica pomiędzy wydatkami, które JC uznaje za kwalifikowalne, a wydatkami wcześniej zatwierdzonymi przez agencję płatniczą. W poziomie błędu, który leży u podstaw opinii JC na temat legalności i prawidłowości wydatków, nie są uwzględniane różnice pomiędzy kwotami zawartymi we wnioskach beneficjentów a kwotami zatwierdzonymi przez agencję płatniczą po kontrolach na miejscu, stanowiące błędy zgłaszane przez agencje płatnicze w statystykach kontroli. Jeżeli transakcje poddano wcześniej kontrolom na miejscu, agencje płatnicze wykryły już i zgłosiły odpowiednie błędy w swoich statystykach kontroli. JC nie będą już stwierdzać tych błędów, porównując swoje wyniki z wynikami agencji płatniczych, dlatego JC prawdopodobnie stwierdzą mniej błędów dla takich transakcji. Ogólny poziom błędu stwierdzony przez JC będzie zatem tym niższy, im więcej transakcji w próbie JC podlegało wcześniej kontrolom agencji płatniczych. 103.W sześciu państwach członkowskich objętych wizytą kontrolną średni odsetek transakcji poddanych przez agencje płatnicze kontroli na miejscu w ogólnej próbie skontrolowanej przez JC wynosił 38% dla ERFG i 44% dla EFRROW. Jednak co do zasady odsetek transakcji w całkowitej populacji poddany kontrolom na miejscu przez agencje płatnicze wynosi jedynie 5%. Dlatego też w próbach JC transakcje, które wcześniej podlegały kontrolom

53 52 przeprowadzonym przez agencje płatnicze na miejscu a zatem były mniej obarczone błędem w badaniach JC były nadreprezentowane w całkowitych próbach JC. Prowadziło to do zgłaszania przez JC niedoszacowanych poziomów błędu, ponieważ JC nie wprowadzały korekt, aby zapewnić wierne odzwierciedlenie znacznie mniejszego odsetka transakcji poddanego wcześniej przez agencje płatnicze kontrolom na miejscu w rzeczywistej populacji (pkt 79 85). Zalecenie 7 Poziom błędu reprezentatywny dla populacji objętej opinią audytową Komisja powinna zmienić wytyczne, tak by: - w przypadku transakcji objętych ZSZiK, których próbę dobiera się z wykazu losowych kontroli na miejscu przeprowadzonych przez agencje płatnicze, ogólny poziom błędu obliczany przez JC obejmował także poziom błędu zgłoszony przez agencje płatnicze w statystykach kontroli, ekstrapolowany na pozostałe transakcje niepodlegające kontrolom na miejscu. JC muszą zapewnić kompletność i poprawność statystyk kontroli gromadzonych przez agencje płatnicze; - w przypadku transakcji, których próbę JC dobrała bezpośrednio z całej populacji płatności, taka korekta nie jest konieczna, ponieważ próba jest reprezentatywna dla kontrolowanych populacji bazowych. 104.Zalecenia 2 7 powyżej powinny zostać wdrożone przy następnej zmianie wytycznych Komisji, mającej zastosowanie od roku budżetowego 2018 r. W styczniu 2017 r. Komisja sfinalizowała nowe wytyczne, które JC mają stosować od roku budżetowego Te zmienione wytyczne nie zostały ocenione przez Trybunał (zob. pkt 17).

54 53 Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył Phil WYNN OWEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 22 marca 2017 r. W imieniu Trybunału Obrachunkowego Klaus-Heiner LEHNE Prezes

55 1 ZAŁĄCZNIK I Model zarządzania dzielonego stosowany przez Komisję, przedstawiony w jej rocznym sprawozdaniu z działalności za 2015 r. Komisja Europejska DG AGRI Weryfikacja miesięcznych/kwartalnych deklaracji wydatków i ich zwrot Weryfikacja i rozliczanie rocznego sprawozdania finansowego Audyty systemów DG AGRI i procedura rozliczania zgodności Korekty finansowe netto Deklaracje miesięczne (EFRG) i kwartalne (EFRROW); roczne sprawozdanie finansowe; statystyki kontroli; Deklaracja zarządcza Audyty systemów DG AGRI dla agencji płatniczych w ramach kontroli zgodności Zwrot deklarowanych wydatków; roczne finansowe rozliczenie rachunków; decyzje w sprawie rozliczenia zgodności rachunków; korekty finansowe netto. Akredytowana agencja płatnicza Kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy do dnia n-1) Wybór losowych i opartych na ryzyku prób do kontroli na miejscu Przeprowadzenie kontroli na miejscu Zatwierdzanie i wypłata pomocy (12/n-1 do 6/n) Jednostka certyfikująca Opinia w sprawie rocznego sprawozdania finansowego agencji płatniczej w sprawie właściwego funkcjonowania systemu kontroli wewnętrznej w agencji płatniczej w sprawie legalności i prawidłowości wydatków w sprawie tego, czy badanie przeprowadzone przez JC podaje w wątpliwość twierdzenia dyrektora agencji płatniczej zawarte deklaracji zarządczej Opinia JC na temat sprawozdania agencji płatniczej Spra wozdanie i opinia JC JC ponownie przeprowadza i weryfikuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu w próbie poszczególnych transakcji Składanie wniosków o przyznanie pomocy do agencji płatniczej Kontrole na miejscu przeprowadzane przez agencje płatnicze w próbie wniosków o przyznanie pomocy Wypłata pomocy beneficjentowi (12/n-1 do 6/n) Beneficjenci

56 1 ZAŁĄCZNIK II Stosowany przez Komisję model pewności w zakresie legalności i prawidłowości wydatków przedstawiony w jej rocznym sprawozdaniu z działalności za 2015 r. Zarządzanie dzielone model pewności WPR w zakresie legalności i prawidłowości Ponad 8 mln beneficjentów Wnioski o przyznanie pomocy Kontrole administracyjne i kontrole na miejscu Wypłata pomocy Opinia JC na temat sprawozdań agencji płatniczej Akredytowana agencja płatnicza Kontrole administracyjne ex ante100% wniosków o przyznanie pomocy Oparte na ryzyku losowe kontrole na miejscu ex ante Zmniejszenie kwot wniosków o przyznanie pomocy Wypłata zmniejszonych kwot Produkty sprawozdawczości państw członkowskich Roczne sprawozdanie finansowe Roczna deklaracja zarządcza Wyniki przeprowadzonych kontroli Kontrole agencji płatniczych Kontrole zgodności DG AGRI i korekty finansowe netto Kontrole akredytacyjne DG AGRI Procedura finansowego rozliczania rachunków DG AGRI Sprawozdania dla DG AGRI Skąd DG AGRI czerpie pewność? Architektura struktury zarządzania państw członkowskich akredytowane agencje płatnicze niezależne organy audytowe (JC) Kontrole zgodności DG AGRI Kontrole akredytacyjne DG AGRI Opinie pokontrolne DG AGRI i opinie zarządcze Deklaracje zarządcze agencji płatniczych Opinie JC Ustalenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego JC ponownie przeprowadza i weryfi kuje kontrole administracyjne i kontrole na mi ejscu w próbie poszczególnych transakcji Jednostka certyfikująca (JC) Opinia w sprawie rocznego sprawozdania finansowego agencji płatniczej w sprawie właściwego funkcjonowania systemu kontroli wewnętrznej w agencji płatniczej w sprawie legalności i prawidłowości wydatków w sprawie tego, czy badanie przeprowadzone przez JC podaje w wątpliwość twierdzenia dyrektora agencji płatniczej zawarte w deklaracji zarządczej Audyty certyfikacyjne DG AGRI Przesłanie opinii do DG AGRI Korekty finansowe netto

57 1 ZAŁĄCZNIK III Przykład matrycy akredytacji opracowany na podstawie wytycznej DG AGRI nr 3 w sprawie audytu certyfikacyjnego rachunków MATRYCA ocena systemu kontroli wewnętrznej w odniesieniu do populacji objętej ZSZiK Element Procedura oceny Środowisko wewnętrzne Działania kontrolne Organizacja Zasoby ludzkie Delegacja Komunikacja Systemy informatyczne i bezpieczeństwo Informacja i komunikacja Monitorowanie Ocena według kryteriów oceny Stałe monitorowanie Audyt wewnętrzny Wniosek ogólny Waga/Ocena S T przy 10% lub 15% S T przy 5% S T przy 5% S T przy 50% S T przy 5% S T przy 10% S T przy 10% S T przy 5% W T Rozpatrywanie wniosków, w tym zatwierdzanie i autoryzacja Realizacja płatności Księgowanie Zaliczki i zabezpieczenia Zarządzanie zadłużeniem Kontrole administracyjne Kontrole na miejscu 4 0,40 4 0,20 2 0,10 3 1,50 3 0,15 3 0,30 3 0,30 4 0,20 20% 0,00 0,63 4 0,40 4 0,20 2 0,10 2 1,00 3 0,15 3 0,30 2 0,20 4 0,20 20% 0,00 0,51 4 0,60 4 0,20 3 1,50 3 0,15 3 0,30 3 0,30 4 0,20 15% 0,00 0,49 4 0,60 4 0,20 3 1,50 3 0,15 3 0,30 3 0,30 4 0,20 15% 0,00 0,49 4 0,60 4 0,20 3 1,50 3 0,15 3 0,30 3 0,30 4 0,20 10% 0,00 0,33 4 0,60 4 0,20 2 1,00 3 0,15 3 0,30 3 0,30 4 0,20 20% 0,00 0,55 Wniosek ogólny Ocena systemu kontroli wewnętrznej 2,99 System działa

58 1 ZAŁĄCZNIK IV Harmonogram badań bezpośrednich prowadzonych przez agencje płatnicze i JC oraz sprawozdań dla Komisji Ins pekcje wniosków objętych ZSZiK (ERFG i EFRROW) przez agencję płatniczą, administracyjne kontrole krzyżowe prowadzone od złożenia wniosku Większość płatności na rzecz wnioskodawców programów objętych ZSZiK (zaliczki wypłacane od 16 października 2014; płatności końcowe od 1 grudnia 2014) Dobór przez agencję płatniczą prób wnioskodawców, którzy mają zostać objęci kontrolą Populacja nieobjęta ZSZiK (EFRG i EFRROW) Otrzyma nie wniosków, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, płatności Przesłanie statystyk kontroli (rok składania wniosków 2014) do Komis ji Przedłożenie Komis ji sprawozdania finansowego ideklaracji zarządczej za RB 2015 (15 lutego) Prace agencji płatniczej Termin składania wniosków o płatności obszarowe (EFRG i EFRROW) (15 maja) Ponowne przeprowadzenie przez JC inspekcji objętych ZSZiK dla wniosków za 2014 r. (EFRG i EFFROW) Ponowne przeprowadzenie przez JC inspekcji nieobjętych ZSZiK (EFRG i EFFROW) Przedłożenie przez JC sprawozdań za RB 2015 (15 lutego) Prace JC dot. agencji płatniczych JC powinny losowo dobrać próbę inspekcji ZSZiK, które mają zostać ponownie przeprowadzone JC kontroluje dokonane płatności (ponowne przeprowadzenie kontroli administracyjnych) dla populacji objętej i nieobjętej ZSZiK (EFRG i EFFROW) Wizyty kontrolne Komisji w państwach członkowskich (JC) Rok składania wniosków 2014 Rok budżetowy 2015 Wydanie rocznego sprawozdania z działalności DG AGRI za 2015 r. (30 kwietnia) Prace Komisji dot. JC

59 ODPOWIEDZI KOMISJI NA SPRAWOZDANIE SPECJALNE TRYBUNAŁU OBRACHUNKOWEGO NADANIE JEDNOSTKOM CERTYFIKUJĄCYM NOWEJ ROLI W ODNIESIENIU DO WYDATKÓW W RAMACH WPR: KROK W KIERUNKU MODELU JEDNORAZOWEJ KONTROLI MIMO ISTOTNYCH NIEDOCIĄGNIĘĆ STRESZCZENIE Wspólna odpowiedź Komisji na pkt II IV: System zarządzania wydatkami w ramach WPR oraz ich kontroli jest zgodny z modelem jednorazowej kontroli, stanowiącym integralny element piramidy kontroli, w której podstawą pracy na każdym wyżej położonym poziomie są rezultaty uzyskane na poprzednim poziomie oraz w której na każdym poziomie można wykorzystać rezultaty kontroli uzyskane na wyższym poziomie w celu poprawy własnej kontroli. Jest to dynamiczny model, którego celem jest nie tylko oszacowanie poziomu błędu, ale także wykrycie źródeł błędów, wdrażanie działań zaradczych i obniżanie z roku na rok poziomu błędów. Na przykład zintegrowany system zarządzania i kontroli (ZSZiK), który zapewnia kontrolę nad ok. 86 % wydatków w ramach WPR, jest dobrym systemem zapobiegania błędom i zmniejszenia ich poziomu. W zastosowanym przez Komisję modelu pewności dotyczącym WPR niezależne jednostki certyfikujące (JC) stanowią jeden z poziomów piramidy kontroli. JC wydają corocznie opinię na temat sprawozdań finansowych agencji płatniczej i systemów, a począwszy od roku budżetowego 2015 na temat legalności i prawidłowości wydatków. Komisja udziela im wytycznych. Audytorzy Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (DG AGRI) sprawdzają wiarygodność opinii JC na temat legalności i prawidłowości, aby ocenić, czy opinie te można wykorzystać jako źródło uzyskiwania pewności w odniesieniu do wydatków UE, których opinie dotyczą. Audytorzy DG AGRI przeprowadzają również audyty systemu, które w razie potrzeby, tj. gdy nie uzyskano pewności, prowadzą do powstania planów działań zaradczych i korekt finansowych netto, a także przerwania, zmniejszenia lub zawieszenia płatności, gdy państwo członkowskie nie podejmie działań zaradczych. Model jednorazowej kontroli WPR Model pewności dotyczący WPR pozwala uzyskać niższe poziomy błędu i jest opłacalny. Ogólny poziom błędu w odniesieniu do zasobów naturalnych (w przypadku których WPR pochłania 98 % wydatków) ustalony przez Trybunał w odniesieniu do roku budżetowego 2015 wynosił 2,9 %. 2

60 V. Model pewności w ramach WPR działa już zgodnie z modelem jednorazowej kontroli, ponieważ model ten stanowi skuteczne ramy kontroli, w których działania na każdym poziomie opierają się na pewności zapewnionej przez pozostałe poziomy. Ten model jednorazowej kontroli zapewnia wiarygodną pewność w zakresie legalności i prawidłowości wydatków przy uwzględnieniu wszystkich działań naprawczych. Nowy zakres prac JC przyczynia się do umocnienia pewności w zakresie funkcjonowania systemu zarządzania i kontroli oraz legalności i prawidłowości wydatków, ponieważ: przyczynia się do skrócenia obiegu między agencją płatniczą i jej nowym, pierwszym audytorem, sprzyjając w stosownych przypadkach szybszym działaniom zaradczym; umożliwia Komisji lepszą identyfikację kwot obarczonych ryzykiem i skoncentrowanie na nich swojego własnego audytu i działań naprawczych. W przypadku gdy wyniki prac JC budzą zastrzeżenia, DG AGRI nadal uzyskuje niezależnie pewność w zakresie legalności i prawidłowości wydatków na podstawie swoich własnych audytów. VI. W celu zapewnienia ciągłości sporządzono wytyczne na 2015 r., będący pierwszym rokiem rozszerzonego zakresu prac JC, na podstawie wytycznych zastosowanych do finansowego rozliczenia rachunków w poprzednim roku. Znalazło to również odzwierciedlenie w zintegrowanym podejściu, o którym mowa w nowym prawodawstwie. Aby uwzględnić doświadczenia uzyskane w trakcie pierwszej kontroli w 2015 r., wprowadzono już zmiany do wytycznych przeznaczonych dla JC. Nowe wytyczne ukończono i przedstawiono państwom członkowskim dnia 19 stycznia 2017 r. do zastosowania począwszy od roku budżetowego 2018, tj. najbliższego roku. a) W nowych wytycznych na rok budżetowy 2018 wprowadzono nową matrycę w celu lepszego odzwierciedlenia poziomu pewności uzyskanego na podstawie systemów kontroli wewnętrznej agencji płatniczych. b) Wyboru losowych prób poddanych kontroli przez agencje płatnicze należy dokonać zgodnie ze szczegółowymi, unijnymi zasadami i wytycznymi uwzględniającymi reprezentatywność. Rolą JC jest sprawdzenie, czy agencje płatnicze przestrzegały tych zasad, oraz pobranie prób drugiego poziomu, które muszą być reprezentatywne dla losowej próbki poddanej kontroli przez agencje płatnicze. W nowych wytycznych na rok budżetowy 2018 zajęto się kwestią części transakcji z próby nieobjętych ZSZiK. c) W ramach modelu jednorazowej kontroli, i biorąc pod uwagę skuteczność ZSZiK, Komisja uważa, że prace audytowe JC powinny koncentrować się na sprawdzaniu, poprzez ponowne przeprowadzenie kontroli, wiarygodności kontroli przeprowadzonych na poprzednim poziomie piramidy kontroli. d) Ponowne przeprowadzenie kontroli stanowi metodologię audytu, którą, zgodnie z międzynarodowymi standardami kontroli, można wykorzystać w celu sformułowania opinii audytowej na temat legalności i prawidłowości. Jak przedstawiono w wytycznych, Komisja uważa, że w ramach WPR ponowne przeprowadzenie kontroli jest wystarczające, aby sformułować opinię na temat legalności i prawidłowości wydatków. Ponadto z definicji nie należy nigdy uznawać wytycznych za obowiązkowe instrukcje uniemożliwiające tym, do których są kierowane, wzięcie na siebie odpowiedzialności. Wytyczne należy traktować jako konieczne minimum spełniające wymagania Komisji, a nie jako ograniczenie dalszego działania JC. Wspólna odpowiedź Komisji do lit. e) i f): Komisja uważa, że w nowych wytycznych na rok budżetowy 2018 rozwiązano problemy obliczania różnych poziomów błędu w odniesieniu do legalności i prawidłowości, uwzględniając art. 9 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1306/2013, w którym przewiduje się, że w stosownych przypadkach 3

61 JC mogą korzystać ze zintegrowanej próby zarówno w przypadku legalności i prawidłowości wydatków, jak i wiarygodności sprawozdań finansowych. Wskaźnik niezgodności (szczegółowe informacje znajdują się w pkt 74), który ma zostać dodany do poziomu błędu wskazanego przez agencje płatnicze i poświadczonego przez JC, jest wystarczający, aby sformułować opinię audytową na podstawie kontroli przeprowadzonych na poprzednich poziomach kontroli. VII. a) Komisja uważa, że chociaż można poprawić wytyczne na rok budżetowy 2015, w przypadku właściwego ich stosowania już w obecnej postaci umożliwiają one JC wydanie opinii na temat legalności i prawidłowości zgodnie z obowiązującymi zasadami i normami. W przypadku wykonania prac audytowych JC zgodnie z obowiązującymi przepisami i wytycznymi ich opinie stanowią ważny i wartościowy dodatkowy element i powinny stanowić kluczowy element modelu pewności Komisji. Jest to zgodne ze strategią kontroli DG AGRI i jednorazową kontrolą WPR / piramidą kontroli. b) (i) Wykazy kluczowych i pomocniczych mechanizmów kontroli uzgodniono z państwami członkowskimi wiosną 2015 r., w związku z czym nie były one dostępne w momencie opracowywania wytycznych. Nowe wytyczne na rok budżetowy 2018 przewidują zastosowanie wykazów kluczowych i pomocniczych mechanizmów kontroli zaktualizowanych w odniesieniu do okresu (ii) Uwzględniając doświadczenia z pierwszego roku, w nowych wytycznych na rok budżetowy 2018 eliminowane są głównie te trudności. (iii) W nowych wytycznych na rok budżetowy 2018 uwzględniono tę kwestię. (iv) Stawianie JC wymogu lub umożliwianie im udawania się na miejsce w celu kontroli transakcji, których nie zostały skontrolowane na miejscu przez agencje płatnicze, nie byłoby zgodne z modelem jednorazowej kontroli WPR i nie przyniosłoby porównywalnych wyników w zestawieniu z kontrolami agencji płatniczej. Ponadto, w szczególności w przypadku transakcji nieobjętych ZSZiK, sprawdzania na miejscu transakcji niepoddanych wcześniej kontroli na miejscu przez agencje płatnicze zasadniczo nie doprowadziłoby do uzyskania wartościowych dodatkowych dowodów. Nowe wytyczne na rok budżetowy 2018 zawierają porady dla JC w zakresie właściwego wyważania kosztów i korzyści w ich pracy. (v) W nowych wytycznych na rok budżetowy 2018 uwzględniono tę kwestię. (vi) W nowych wytycznych na rok budżetowy 2018 uwzględniono tę kwestię. Jak przewidziano w wytycznych, obliczenie ogólnego poziomu błędu, jakiego ma JC dokonać w zakresie legalności i prawidłowości transakcji objętych ZSZiK, będzie opierać na ponownych weryfikacjach kontroli na miejscu, które mają zostać ekstrapolowane na pozostałą populację. Wskaźnik niezgodności odpowiada poziomowi błędów, które nie zostały wykryte przez agencje płatnicze. W przypadku gdy Komisja jest przekonana, że może polegać na opinii JC, ogólny poziom błędów w zakresie wydatków oblicza się jako sumę poziomu błędu zgłoszonego przez agencją płatniczą i wskaźnika niezgodności oszacowanego przez JC. Komisja stosowała to logiczne podejście polegające na uzupełnianiu błędów zgłoszonych przez agencje płatnicze szacunkami niewykrytych błędów w poprzednich latach w rocznym sprawozdaniu z działalności DG AGRI. WPROWADZENIE 4

62 6. Komisja pragnie sprecyzować, że minimalny poziom kontroli na miejscu można ograniczyć do 3 % lub pod pewnymi warunkami nawet do 1 %, w szczególności, że JC poświadczył poziom błędu poniżej 2 %. W szczególności ograniczenie do 1 % może mieć zastosowanie do systemu płatności podstawowej, systemu jednolitej płatności obszarowej, płatności redystrybucyjnej i systemu dla małych gospodarstw. 12. Ramy prawne zawierają wymóg wydania przez JC opinii opracowanej zgodnie ze standardami kontroli uznanymi na szczeblu międzynarodowym. Ponadto ustawodawca uprawnia Komisję do przyjmowania aktów wykonawczych określających zasady w odniesieniu do zadań JC, w tym zasady kontroli i metody kontroli (np. stosowanie pojedynczej zintegrowanej próby). W tym celu w art. 6 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 908/2014 przewiduje się, że Komisja ustanowi wytyczne w celu zapewnienia dalszych wyjaśnień i wytycznych w odniesieniu do mającego się odbyć audytu certyfikacyjnego, a także określenia rozsądnego poziomu pewności audytu, jaki ma zostać osiągnięty w oparciu o badania audytowe. UWAGI 22. Komisja uważa, że model pewności dotyczący WPR jest zgodny z opisem jednorazowego audytu, jak określił Trybunał, i stanowi bardzo dobry przykład skutecznych ram kontroli, w których każdy poziom opiera się na pewności zapewnionej na innych poziomach. Wspomniany model opiera się na solidnych podstawach obejmujących akredytowane agencje płatnicze zarządzające stosunkami finansowymi zarówno z beneficjentem, jak i Komisją, a także kompleksowe, szczegółowe i dokładne zasady dotyczące systemów zarządzania i kontroli, jakie mają zostać ustanowione (np. system identyfikacji działek rolnych). Skuteczność modelu potwierdza stosunkowo niski poziom błędu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i ciągły spadek poziomów błędu Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ostatnich 4 latach. 23. Wspólna odpowiedź Komisji na pkt 23 i 24: Jeżeli chodzi o wydatki w ramach WPR, Komisja stworzyła model pewności integrujący różne poziomy kontroli. W piramidzie kontroli poniżej przedstawiono, w jaki sposób pewność opiera się na pracach prowadzonych na poprzednich poziomach, począwszy od procedur agencji płatniczych i kontroli wpisanych w system kontroli wewnętrznej, a także pewności ze strony służby audytu wewnętrznego agencji płatniczej. W modelu Komisji praca JC opiera się na badaniu i wiarygodności systemu kontroli wewnętrznej agencji płatniczej, a także na własnych badaniach bezpośrednich. Model jednorazowej kontroli WPR 5

63 Komisja wykorzystuje rezultaty swoich własnych audytów agencji płatniczych w celu skorygowania (doliczenia dodatków) poziomu błędu zgłoszonego przez agencję płatniczą kwotą odpowiadającą poziomowi błędów niewykrytych przez agencję płatniczą podczas kontroli podstawowych przed płatnościami. Skorygowane poziomy błędu zgłaszane są na poziomie każdej agencji płatniczej w rocznym sprawozdaniu z działalności DG AGRI i razem ze specjalnie dostosowanymi zastrzeżeniami i planami działania stanowią podstawę poświadczenia wiarygodności przez dyrektora generalnego DG AGRI. 25. W ramach strategii kontroli DG AGRI na lata wskazano nową rolę JC polegającą na wydawaniu opinii na temat legalności i prawidłowości jako możliwości osiągnięcia większej synergii z możliwością stwarzaną w ramach prac prowadzonych przez DG AGRI pod kątem uzyskiwania pewności zgłaszanych w rocznych sprawozdaniach z działalności. Oznacza to stopniową zmianę ukierunkowania audytów DG AGRI na JC zamiast na agencje płatnicze w perspektywie krótko- i długoterminowej. Konieczne jednak będzie sprawdzanie prace audytowych JC, zanim można będzie polegać na zgłaszanej przez nie pewności, jeżeli chodzi o legalność i prawidłowość. Celem jest poleganie w coraz większym stopniu na pewności, jaką można uzyskać na podstawie opinii JC na temat legalności i prawidłowości, bezzwłocznie po zweryfikowaniu, że ich praca spełnia standardy i można na niej polegać. 27. Model opisany przez Trybunał na rys. 2 jest tylko jednym z wielu możliwych modeli. Komisja wybrała bardziej zintegrowane podejście przyjmujące postać piramidy kontroli, w której na wszystkich poziomach kontroli dostarczane są wartościowe dowody zarówno dotyczące kwot, jak i źródła błędów, maksymalizując tym samym opłacalność. Zob. odpowiedź Komisji do 23 i Komisja z zadowoleniem przyjmuje sugestie Trybunału dotyczące sposobu, w jaki praca JC może wpłynąć na poprawę jej pewności pod względem legalności i prawidłowości wydatków UE, i podkreśla, że rozwiązania te wprowadzono już w zakresie, w jakim jest to możliwe, tj. gdy pracę JC uznaje się za wiarygodną. Na przykład: Akapit pierwszy: Komisja korzysta już z prac JC przy swoich korektach (doliczaniu dodatków) poziomów błędu, jakie zgłoszono w rocznym sprawozdaniu z działalności DG AGRI i jakie są zbliżone do poziomów zgłoszonych w sprawozdaniu rocznym Trybunału. Akapit drugi: procedury rozliczania zgodności są systematycznie uruchamiane w następstwie prac JC w przypadku błędów przekraczających EUR lub 2 % wydatków. Akapit trzeci: ekstrapolowany błąd, obliczony przez JC na podstawie własnych badań audytowych i prób statystycznych, jest wykorzystywany przez Komisję, jeżeli jest to możliwe, do określania wielkości korekt finansowych. Akapit czwarty: obserwacje JC mogą pociągnąć za sobą skierowanie wniosków do właściwych organów o dokonanie przeglądu statusu akredytacji i nadzorowanie wdrażania działań zaradczych. 30. Gdy audytorzy DG AGRI określą niedociągnięcia w systemie kontroli agencji płatniczych, szacują kwotę obarczoną ryzykiem, jakiej nie wykryła agencja płatnicza i doliczają ją jako dodatek do poziomu błędu zgłoszonego przez agencję płatniczą. Wyniki prac JC związane z rocznymi sprawozdaniami finansowymi wykorzystano również jako uzupełnienia w poprzednich rocznych sprawozdaniach z działalności. Skorygowane poziomy błędu stanowią podstawę dla poświadczenia wiarygodności przez dyrektora generalnego DG AGRI. 6

64 31. DG AGRI mogła korzystać z opinii JC za 2015 r. jedynie w ograniczonym stopniu, ponieważ w wielu przypadkach wykonana praca jeszcze budziła zastrzeżenia. 32. Komisja potwierdza powody, dla których mogła wykorzystać te opinie tylko w bardzo ograniczonym stopniu w pierwszym roku wprowadzenia nowych opinii na temat legalności i prawidłowości, i odsyła do rocznego sprawozdania z działalności DG AGRI za 2015 r. zawierającego bardziej szczegółowe informacje o powodach leżących u podstaw takiej sytuacji, takich jak: późne wyznaczenie, późny termin ponownych kontroli na miejscu, brak doświadczenia itp. Komisja uważa, że chociaż można poprawić wytyczne na rok budżetowy 2015, w przypadku właściwego ich stosowania już w obecnej postaci umożliwiają one JC wydanie opinii na temat legalności i prawidłowości zgodnie z obowiązującymi zasadami i normami. 33. Model pewności dotyczący WPR (zob. rysunek piramidy kontroli w odpowiedzi na pkt 23 i 24) opiera się na wynikach kontroli agencji płatniczych. W strategii kontroli DG AGRI określa się wyraźnie, że ostatecznym celem DG AGRI będzie uzyskanie niezbędnej pewności na podstawie prac audytowych JC. Komisja uważa, że tę pewność można uzyskać w przypadku gdy pracę JC uznaje się za wiarygodną, a ich opinie opierają się o prace prowadzone na poprzednim poziomie (tj. procedury i kontrole agencji płatniczych). W przypadku gdy wyniki prac JC budzą zastrzeżenia, DG AGRI nadal uzyskuje niezależnie pewność w zakresie legalności i prawidłowości wydatków na podstawie swoich własnych audytów. 34. W ramach modelu jednorazowej kontroli audytorzy JC powinni zgłaszać błędy (nie)wykryte w trakcie kontroli agencji płatniczych objętych próbą. Agencje płatnicze otrzymują corocznie miliony wniosków o przyznanie pomocy, z których 100 % zostaje poddane kontroli administracyjnej. Dodatkowo agencje płatnicze przeprowadzają kontrole na miejscu przed zatwierdzeniem płatności. W przypadku większości systemów próba kontrolna kontroli na miejscu wynosi 5 %, jednak w niektórych przypadkach wynosi 30 % lub nawet 100 %. Jeżeli po sprawdzeniu kontroli podstawowych JC uważa, że procedury agencji płatniczej nie dają pewności co do legalności i prawidłowości, jednostka ta wyda opinię z zastrzeżeniem, która ma również wpływ na poziom błędu podany przez agencję płatniczą. 35. Wytyczne Komisji opracowano w celu zintegrowania pracy JC w piramidzie kontroli WPR, zgodnie z modelem jednorazowej kontroli i przepisami UE, a także zapewniającej, aby państwa członkowskie mogły opierać się na już istniejących metodach i systemach, a także dalej je rozwijać. Akapit pierwszy: Zob. odpowiedzi Komisji na pkt i zalecenie 6. Akapit drugi: Zob. odpowiedzi Komisji na pkt i zalecenie 5. Akapit trzeci: Zob. odpowiedzi Komisji na pkt i zalecenie 5. Akapit czwarty: Zob. odpowiedzi Komisji na pkt i zalecenie 6. Akapit piąty: Zob. odpowiedzi Komisji na pkt i zalecenie Komisja uważa, że zgodnie ze standardami kontroli uznanymi na szczeblu międzynarodowym, struktura opinii powinna odzwierciedlać różne systemy zarządzania i kontroli. 7

65 Istnieją dwa różne fundusze dla rolnictwa: EFRG i EFRROW, na temat których JC musi wydać opinie audytowe. Z kolei wydatki w ramach obu fundusze są podzielone na objęte i nieobjęte ZSZiK 1, w zależności od zarządzania i administracji systemami/środkami w ramach danego funduszu. Systemy/środki ZSZiK są przetwarzane przez system z automatycznymi, wbudowanymi kontrolami krzyżowymi, który śledzi cały cykl wniosku do momentu płatności. Natomiast środki nieobjęte ZSZiK nie są zarządzane w ramach jednego systemu. Ponadto terminy kontroli w przypadku wydatków objętych i nieobjętych ZSZiK są różne. Te nieodłączne różnice w opracowaniu systemów/środków zupełnie uniemożliwiają JC badanie wszystkich środków w jednym funduszu. W celu zachowania zgodności ze standardami kontroli uznanymi na szczeblu międzynarodowym (np. ISA 315 Rozpoznanie i ocena ryzyka istotnego zniekształcenia dzięki poznaniu jednostki i jej otoczenia) JC musi najpierw zrozumieć otoczenie, ustalić elementy ryzyka i opracować odpowiednie procedury audytowe, aby objąć te elementy ryzyka. Aby móc wydać solidną opinię na temat legalności i prawidłowości na poziomie funduszu, JC powinna ocenić elementy ryzyka oddzielnie w odniesieniu do wydatków objętych i nieobjętych ZSZiK i opracować różne procedury audytowe w celu objęcia tych elementów ryzyka. W związku z tym wytyczne dotyczące strategii kontroli, do których stosowania zachęca się JC, sporządzono zgodnie ze standardami kontroli uznanymi na szczeblu międzynarodowym. Ponadto podejście to służy samemu celowi opinii na temat legalności i prawidłowości, tj. aby ostatecznie i w stosownych przypadkach podejmować odpowiednie decyzje w zakresie zarządzania. 37. Zob. odpowiedzi Komisji na pkt Wspólna odpowiedź Komisji na pkt 41 44: Aby zapewnić jakąś ciągłość z poprzednimi wytycznymi i umożliwić JC korzystanie z doświadczenia uzyskanego w ramach pracy wykonywanej przez wiele lat na potrzeby wytycznych dotyczących rocznego finansowego rozliczania rachunków, w wytycznych na rok budżetowy 2015 nie zmieniono znacząco sposobu stosowania matrycy akredytacji na potrzeby sformułowania opinii dotyczącej prawidłowości działania systemów kontroli wewnętrznej agencji płatniczych. Matryca akredytacji opiera się na kryteriach akredytacji określonych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 907/2014. Przedmiotowe kryteria akredytacji zaczerpnięto z modelu COSO, który uznaje się za wiodące ramy opracowywania, wdrażania i przeprowadzania kontroli wewnętrznej oraz oceniania skuteczności kontroli wewnętrznej. Wytyczne z 2015 r. opierały się na podejściu zintegrowanym i doborze próby, zgodnie z art. 9 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 i w myśl którego badanie, ocena błędów oraz ich zgłaszanie zgodnie z zasadą legalności i prawidłowości są połączone z badaniem, oceną błędów oraz ich zgłaszaniem w ramach rocznych sprawozdań finansowych. W tym kontekście za odpowiednie uznano zastosowanie całej matrycy akredytacji. Niezależnie od powyższego Komisja zgadza się z Trybunałem, że chociaż kryteria akredytacji zapewniają solidną podstawę na potrzeby oceny ogólnych ram kontroli agencji płatniczych (co według standardów kontroli określa się jako kontrole na poziomie jednostki), należy oddzielić ocenę systemu kontroli wewnętrznej pod względem legalności i prawidłowości od oceny pod kątem rocznych sprawozdań finansowych 2. W nowych wytycznych na rok budżetowy 2018, które sporządzono w styczniu 2017 r., stosowane jest podejście polegające na wyraźnym oddzieleniu procesów/procedur powiązanych z legalnością i prawidłowością od powiązanych z rocznymi sprawozdaniami finansowymi. Wiąże się to również ze 1 Zintegrowany system zarządzania i kontroli. 2 Realizacja płatności, księgowanie, zaliczki i zabezpieczenia, zarządzanie długiem. 8

66 zmianą sposobu oceny systemu kontroli wewnętrznej na potrzeby rocznych sprawozdań finansowych oraz legalności i prawidłowości. 45. Komisja zgadza się z Trybunałem. Komisja poczyniła podobne uwagi w pismach wysłanych do szeregu państw członkowskich w wyniku realizacji finansowego rozliczenia rachunków za 2015 r. Ponadto Komisja zaleca JC, aby przyjrzały się planom działania, co ma na celu eliminowanie znanych niedociągnięć. To powiązanie omawiano na posiedzeniu grupy ekspertów w czerwcu 2016 r. Niemniej na tę kwestię zwraca się dalej uwagę w nowych wytycznych na rok budżetowy W każdym razie należy mieć również na uwadze fakt, że był to pierwszy rok, kiedy JC wykonywały pracę w zakresie legalności i prawidłowości w nowych ramach. Ramka 1 Sytuacje, w których z matrycy akredytacji nie uzyskano wiarygodnych wyników do celów związanych z legalnością i prawidłowością Zob. odpowiedź Komisji na pkt 45. Niedociągnięcie, np. takie jak zidentyfikowane w Bawarii, przewidziano w wytycznych z 2015 r. sekcja 6.5. W przypadku gdy JC uzna, że rezultaty badania bezpośredniego nie zgadzają się z poprzednią oceną systemu kontroli wewnętrznej, próbę należy poszerzyć w celu uwzględnienia prawdziwej sytuacji systemu kontroli wewnętrznej. 46. Komisja sporządziła kompleksowe i szczegółowe wykazy kluczowych i pomocniczych mechanizmów kontroli w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi w odniesieniu do każdego rodzaju środków w ramach WPR na lata Należy je stosować na każdym poziomie kontroli. 47. Kryteria akredytacji powinny obejmować m.in. ogólną strukturę i funkcjonowanie agencji płatniczej (tj. kontrole na poziomie jednostki), stosowność procesów i wdrożone procedury. Przy ocenianiu procesu administracyjnego i kontroli na miejscu (autoryzacji wniosków) w przypadku danej populacji, ocena JC powinna opierać się na kluczowych i pomocniczych mechanizmach kontroli. JC stosują także kluczowe i pomocnicze mechanizmy kontroli, gdy oceniają legalność i prawidłowość wydatków (w ramach ich zgodności i badania bezpośredniego). Niemniej jednak fakt, że JC muszą oceniać proces i procedury autoryzacji wniosków (w tym kontroli administracyjnych i na miejscu) na podstawie kluczowych i pomocniczych mechanizmów kontroli, przewidziano wyraźnie w nowych wytycznych. 49. Podział pracy w odniesieniu do badania bezpośredniego na dwie próby wynikł z potrzeby zapewnienia państwom członkowskim pewnej ciągłości między wytycznymi dla JC, które miały zastosowanie przed 2015 r., a mającymi zastosowanie od 2015 r. Wzięto również pod uwagę możliwość określoną w art. 9 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, aby w stosownych przypadkach, wykorzystać pojedynczą zintegrowaną próbę. Doświadczenie zdobyte w trakcie pierwszego roku realizacji wskazało jednak, że konieczne jest dokonanie przeglądu podejścia i wyraźnego odróżnienia pracy i opinii audytowej w zakresie legalności i prawidłowości od opinii dotyczącej sprawozdań finansowych, z jednoczesnym zachowaniem możliwości wykorzystania w stosownych przypadkach prób podwójnego zastosowania, oraz w celu uniknięcia niepotrzebnego obciążenia administracyjnego. 51. W przypadku próby 1 wyodrębnionej z transakcji kontrolowanych na miejscu przez agencję płatniczą w wytycznych wymaga się, aby JC ponownie przeprowadziły wszystkie kontrole przeprowadzone przez agencję płatniczą, tj. aby systematycznie przeprowadzały ponownie kontrole na miejscu. Po pierwsze takie podejście umożliwia JC wydanie opinii na temat systemu kontroli, a po drugie obliczenie wskaźnika niezgodności odzwierciedlającego różnicę między wynikami 9

67 ponownie przeprowadzonej przez nie kontroli i wynikami kontroli podstawowych przeprowadzonych przez agencje płatnicze. 52. Na podstawie oceny systemu kontroli wewnętrznej JC powinny określić poziom badania bezpośredniego (zarówno dla próby 1, jak i 2). Zatem prerogatywą JC jest podwyższenie poziomu badania bezpośredniego w celu objęcia ryzyka. W tabeli 3 przedstawionej przez Trybunał pokazano, że JC podjęły decyzję o zwiększeniu prób na potrzeby badania bezpośredniego powyżej minimum 30 transakcji w celu wyeliminowania elementów wysokiego ryzyka w danej populacji. 55. JC muszą dokonywać wyboru próby w odniesieniu do wniosków dla populacji ZSZiK w związku ze zmieniającymi się realiami w sferze rolnictwa. Istotne jest zatem, aby JC udała się na miejsce wkrótce po agencji płatniczej, aby mieć możliwość ponownej weryfikacji wszystkich elementów kwalifikowalności. Jeżeli ponowna weryfikacja zostanie przeprowadzona późno, istnieje duże ryzyko, że nie wszystkie elementy kwalifikowalności można będzie zweryfikować lub że całkowicie zmieniły się realia, przez co ponowna weryfikacja będzie nieskuteczna, a opinia niewiarygodna. 56. W związku z realiami sektora rolniczego faktycznie istnieje ryzyko związane z terminami podstawowych kontroli na miejscu oraz ich ponownej weryfikacji. Wytyczne pozwalają uniknąć tego ryzyka i Komisja wielokrotnie zachęcała JC do odpowiedniego planowania ich ponownych weryfikacji, biorąc pod uwagę ograniczenia czasowe wynikające z charakteru ponownych weryfikacji. Jak zgłoszono w rocznym sprawozdaniu z działalności DG AGRI z 2015 r., nieodpowiednie terminy ponownych weryfikacji były niestety jednym z głównych powodów, dla których Komisja nie mogła polegać na wielu opiniach JC w sprawach wydatków za 2015 r. Ramka 3 Opóźnienia w ponownym przeprowadzaniu przez JC kontroli na miejscu dla próby 1 objętej ZSZiK w odniesieniu do roku składania wniosków 2014 (rok budżetowy 2015) Opóźnienia w wyznaczaniu JC i ponownej weryfikacji kontroli w roku składania wniosków 2014 (roku budżetowym 2015) stanowiły główne powody, dla których Komisja nie mogła polegać na opiniach JC na temat legalności i prawidłowości ich rocznych sprawozdań z działalności za 2015 r. Już podczas 17 audytów Komisji przeprowadzonych w 2015 r. w wielu przypadkach Komisja zauważyła znaczne opóźnienia w ponownym przeprowadzaniu kontroli. W dniu 9 listopada 2015 r. Komisja wydała notę skierowaną do państw członkowskich, w której wyjaśnia, że ponowne weryfikacje na miejscu powinny rozpocząć się latem roku n-1 za rok budżetowy n. 57. Zgodnie z wytycznymi na rok budżetowy 2015 próbę objętą ponowną weryfikacją JC należy uzyskać z wykazu transakcji wybranych na potrzeby losowej kontroli na miejscu przeprowadzonej przez agencję płatniczą. Zatem wybór dokonany przez JC i faktyczna ponowna weryfikacja powinny zostać zwykle przeprowadzone przed momentem rozpoczęcia przetwarzania płatności przez agencję płatniczą. W efekcie bardzo mało prawdopodobne jest, aby JC nie wybrało jakiejś pozycji, ponieważ agencja płatnicza opóźnia płatność. Ramka 4 Wykluczanie transakcji z próby 1 dla ZSZiK w wyniku tego, że agencja płatnicza nie dokonała płatności do czasu zakończenia prac kontrolnych przez JC Prace JC w zakresie legalności i prawidłowości obejmują trzy aspekty: opinię na temat skuteczności systemu kontroli wewnętrznej; opinię na temat legalności i prawidłowości wydatków; opinię na temat zapewnień złożonych w deklaracji zarządczej (tj. rezultaty kontroli zgłoszone przez agencję płatniczą). 10

68 Zgodnie z wytycznymi JC nadal powinien był wykorzystać te pięć transakcji podczas oceny zapewnień zgłoszonych w deklaracji zarządczej, a także w sprawie skuteczności systemu kontroli wewnętrznej. W art. 9 rozporządzenia nr 1306/2013 wymaga się opinii na temat legalności i prawidłowości wydatków. W związku z tym JC nie może wydać opinii na temat niezrealizowanych płatności. W tym przypadku należało zbadać dodatkową pozycję, aby zachować zgodność z pierwotnie określonym rozmiarem próby za odnośny rok budżetowy. Aby z góry przewidzieć takie wydarzenia zaleca się, aby JC wybrały z wyprzedzeniem pewne dodatkowe pozycje powyżej minimalnej liczby 30 przewidzianych w wytycznych. JC powinna wziąć pod uwagę wynik tych badań na potrzeby opinii na temat legalności i prawidłowości wydatków w odniesieniu do roku budżetowego, w którym nastąpi realizacja tej transakcji. Badania te należy wziąć pod uwagę niezależnie od jakichkolwiek korekt, jakie agencja płatnicza może wprowadzić przed dokonaniem płatności. 58. W art. 7 rozporządzenia (UE) nr 908/2014 zezwala się JC na udział w kontroli na miejscu drugiego stopnia. Udział kontroli pierwszego stopnia ogranicza się do kontroli, jakiej nie można przeprowadzić na późniejszym etapie (np. środków EFRG nieobjętych ZSZiK obejmujących operacje związane z operacjami destylacji, składowania lub wycofania). Ideą przyświecającą ponownemu przeprowadzeniu kontroli jest fakt, że agencja płatnicza powinna przeprowadzić kontrolę, aby JC mogła ponownie zweryfikować ją na późniejszym etapie. Niezależnie od powyższego w wytycznych wymaga się od JC wykonywania ich zadań zgodnie ze standardami profesjonalnych kontroli bez narażania wyników badania bezpośredniego. W związku z tym JC nie powinna nigdy ujawniać swojego wyboru przed przeprowadzeniem kontroli przez agencję płatniczą. Niedociągnięcie opisane przez Trybunał w ramce 5 potwierdza, że JC powinny kierować się wytycznymi w celu uniknięcia nieodpowiednich praktyk audytowych. Ramka 5 Skuteczność ponownego przeprowadzania kontroli zmniejszyła się we Włoszech, ponieważ JC z wyprzedzeniem poinformowała agencję płatniczą, którzy beneficjenci będą nią objęci JC powinny wprowadzić zabezpieczenia zapobiegające ujawnianiu swoich prób agencjom płatniczym, zanim te ostatnie przeprowadzą własne kontrole i odpowiednio poinformują JC. 61. Istnieje rozbieżność między kontrolami przeprowadzonymi przez agencję płatniczą w danym roku i płatnościami za rok budżetowy w odniesieniu do populacji nieobjętych ZSZiK. Ponieważ większość środków nieobjętych ZSZiK nie jest ograniczona czasowo, JC mogła jednak zbadać dodatkowe transakcje w przypadku gdy niektóre z nich (już zbadane) nie zostały zrealizowane w trakcie roku. Niezrealizowane transakcje można jeszcze wykorzystać do potwierdzenia deklaracji zarządczej i wyników kontroli. 62. W ramach WPR, zgodnie z którymi agencje płatnicze mają wdrożyć wiążący prawnie i skuteczny system zarządzania i kontroli, audytorzy mogą w wielu przypadkach, gdy mają już wystarczającą pewność, że system zarządzania i kontroli agencji płatniczej opracowano i wdrożono zgodnie z prawem Unii, zgromadzić wystarczające i odpowiednie dowody ponownie przeprowadzając kontrole agencji płatniczych. Wspólna odpowiedź Komisji na pkt 64 i 65: Jeżeli chodzi o próbę 1 wykorzystaną do ustanowienia wskaźnika niezgodności, w wytycznych wymaga od JC ponownej weryfikacji zarówno podstawowych kontroli administracyjnych, jak i podstawowych kontroli na miejscu. Jeżeli chodzi o próbę 2 wykorzystaną do ustalenia poziomu błędu, w wytycznych Komisji nie wymaga się przeprowadzenia kontroli na miejscu. JC powinny określić proporcję między dwiema próbami na podstawie ich profesjonalnego osądu. 66. Komisja uważa, że ponowne przeprowadzenie kontroli administracyjnych stanowi wystarczające i odpowiednie dowody kontroli. Obejmuje ono zapytanie skierowane do personelu 11

69 agencji płatniczej, jeżeli chodzi o przeprowadzone kontrole, kontrole wniosków o przyznanie pomocy i dokumentów potwierdzających, a także kontrole w rejestrach systemu identyfikacji działek rolnych i ZSZiK. Jeżeli chodzi o wydatki nieobjęte ZSZiK, kontrole administracyjne oraz ich ponowna weryfikacja obejmują również kontrole na miejscu (inspekcje), np. w celu sprawdzenia istnienia aktywów rzeczowych zbudowanych lub nabytych w ramach projektów inwestycyjnych. W gestii profesjonalnego osądu JC leży opracowanie procedur audytowych w celu zgromadzenia wystarczających i odpowiednich dowodów kontroli. Sekcja wytycznych na rok budżetowy 2015 brzmi: Badanie szczegółów transakcji operacyjnych obejmuje między innymi... Obejmują one inspekcję i kontrolne postępowanie wyjaśniające, nie tylko przegląd dokumentacji. 67. Jeżeli chodzi o badanie legalności i prawidłowości wydatków objętych ZSZiK, JC muszą wybrać próbę populacji poddaną kontroli na miejscu przez agencje płatnicze i ponownie przeprowadzić wszystkie podstawowe kontrole, zarówno administracyjne, jak i kontrole na miejscu. Jeżeli chodzi o wydatki nieobjęte ZSZiK, należy zauważyć, że większość błędów (niekwalifikowanie się beneficjentów/działań/projektów/wydatków i nieprzestrzeganie przepisów dotyczących zamówień publicznych) występuje na poziomie kontroli administracyjnych, a ok. dwie trzecie błędów wynikają z niewystarczającego wykorzystania dostępnych informacji lub błędów organów krajowych. Należy również zauważyć, że wszystkie kontrole administracyjne (które mają zostać ponownie przeprowadzone przez JC) dotyczące operacji inwestycyjnych muszą obejmować kontrole na miejscu w celu zweryfikowania realizacji inwestycji, chyba że agencja płatnicza uzasadni, że operacja ma niewielki zakres, charakteryzuje się małym ryzykiem lub jest uwzględniona w próbie na miejscu. Ponadto biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia wytycznych dla JC w sprawie sposobu uzyskania odpowiedniego bilansu kosztów i korzyści, w wytycznych Komisji na rok budżetowy 2018 wymaga się od JC posiadania statystycznie reprezentatywnych prób na potrzeby ponownych weryfikacji na miejscu, jeżeli chodzi o ZSZiK. Jeżeli chodzi o wydatki nieobjęte ZSZiK, wymaga się przeprowadzenia 30 ponownych weryfikacji na miejscu. Rezultaty ponownych weryfikacji zostaną ekstrapolowane na całą populację. 69. Komisja uważa, że w ramach systemu zarządzania i kontroli zintegrowanego WPR ocenianie kontroli agencji płatniczej pod względem legalności i prawidłowości, a następnie potwierdzenie na podstawie próby transakcji, że agencja płatnicza skutecznie wprowadziła procedury na potrzeby podstawowych kontroli, stanowi wystarczające zapewnienie legalności i prawidłowości wydatków. 71. Komisja uważa, że w ramach WPR sprawdzanie systemów kontroli i ponowne przeprowadzanie podstawowych kontroli agencji płatniczych umożliwia zasadniczo uzyskanie wystarczających i odpowiednich dowodów, a także sformułowanie opinii na temat wystarczającej pewności w odniesieniu do wydatków w ramach WPR. Ponadto wytyczne Komisji nie odbierają JC możliwości prowadzenia prac audytowych, które uznają za stosowne. Rolą JC jest określenie, czy ponowne przeprowadzenie kontroli jest wystarczające. Kontrolne postępowanie wyjaśniające oraz inspekcję można również wykorzystać podczas ponownej weryfikacji kontroli administracyjnych. Zob. odpowiedź Komisji na pkt W związku ze zintegrowanym podejściem stosowanym w przypadku obecnych wytycznych zwrócono się do JC o obliczenie dwóch poziomów błędu dotyczących legalności i prawidłowości. Niemniej jednak podejście to jest przedmiotem przeglądu od roku budżetowego W nowych wytycznych mających zastosowanie począwszy od roku budżetowego 2018 i przedstawionych w styczniu 2017 r. rozdzielono wyraźnie procedury rozliczania zgodności i procedury finansowego rozliczania rachunków. W tym celu JC mają obliczać dwa oddzielne 12

70 poziomy błędu: jeden poziom błędu (ERR) 3 obejmujący wyłącznie błędy wynikające z badań rocznych sprawozdań finansowych i jeden wskaźnik niezgodności (IRR) 4 obejmują wszystkie błędy w zakresie legalności i prawidłowości. Komisja przewiduje już w swoich nowych wytycznych na rok budżetowy 2018, że wskaźnik niezgodności zostanie wykorzystany zarówno w opinii audytowej na temat legalności i prawidłowości, jak i w celu potwierdzenia (lub nie) zapewnień zawartych w deklaracji zarządczej. Wspólna odpowiedź Komisji na pkt 75 i 76: W przypadkach, w których istnieją wystarczające dowody, że JC działała zgodnie z wytycznymi, Komisja wykorzystuje szacunki wskaźnika niezgodności oszacowane przez JC w jej ocenie w celu doliczenia dodatku do poziomu błędu obliczonego na podstawie statystyk kontroli zgłoszonych przez państwa członkowskie na poziomie każdej agencji płatniczej. Ponadto poziom błędu wzięto pod uwagę na potrzeby oceny poziomu doliczanych dodatków. 77. W nowych wytycznych na rok budżetowy 2018 poziom błędu obejmuje wyłącznie błędy powstałe w trakcie badania rocznych sprawozdań finansowych i zostanie wykorzystany wyłącznie na potrzeby oceny wiarygodności sprawozdań finansowych agencji płatniczych. 78. Komisja zwraca uwagę na zintegrowane próby przewidziane w prawodawstwie i potwierdza, że rozdziela procedury finansowego rozliczania rachunków i procedury rozliczania zgodności. W nowych wytycznych na rok budżetowy 2018 doprecyzowano tę kwestię, rozdzielając poziom błędu w zakresie legalności i prawidłowości oraz inny poziom błędu, tj. w zakresie wiarygodności rocznych sprawozdań finansowych. Wspólna odpowiedź Komisji na pkt 79 84: Jak zgłoszono kryteriach istotności w załączniku IV do rocznego sprawozdania z działalności DG AGRI, Komisja wykorzystuje statystyki z kontroli zgłoszone przez państwa członkowskie do obliczenia zgłoszonego poziomu błędu resztowego poprzez ekstrapolowanie na całą populację błędów wykrytych przez agencje płatnicze w populacji wybranej losowo na potrzeby kontroli na miejscu. Zgłoszony poziom błędu resztowego jest niekompletny, ponieważ nie uwzględnia ryzyka, że w wyniku braków w zakresie kontroli przeprowadzonych przez agencje płatnicze mogą wystąpić błędy, które nie zostaną wykryte ani zgłoszone. W związku z tym w ramach drugiego etapu DG AGRI zbiera wszystkie dostępne informacje, które mogą ujawnić braki w kontrolach pierwszego stopnia, w tym wyniki ich własnych audytów, audytów Trybunału Obrachunkowego lub dowolnego innego, wiarygodnego źródła dowodów. Audytorzy DG AGRI analizują te informacje w świetle wytycznych Komisji w sprawie obliczania korekt finansowych (dokument C(2015) 3675 final) i na podstawie własnego, profesjonalnego osądu oraz korygują zgłoszony poziom błędu resztowego, doliczając dodatek, który odpowiada szacunkowemu poziomowi błędów niewykrytych przez agencje płatnicze. Komisja wykorzystuje skorygowany poziom błędu na potrzeby oszacowania kwot obarczonych ryzykiem i przeanalizowania, czy zastrzeżenia są konieczne. Od 2015 r. opinie JC na temat legalności i prawidłowości wydatków stanowią potencjalne inne źródło dowodów kontroli dla Komisji. W szczególności Komisja może zastosować wskaźnik niezgodności jako wiarygodny szacunek wysokości dodatku doliczanego w celu skorygowania poziomu błędu w odniesieniu do wydatków w ramach każdej agencji płatniczej. Dodatkowo 3 ERR poziom błędu stosowany do szacowania błędnych oświadczeń w próbie objętej audytem i populacji mających wpływ finansowy na kompletność, dokładność i prawdziwość sprawozdań finansowych. 4 IRR wskaźnik niezgodności służący do oszacowania potencjalnego wpływu finansowego na skutek niedociągnięć w kontrolach kwalifikowalności. 13

71 poziom błędu wzięto pod uwagę do celów oceny doliczanych dodatków. W 2015 r. opinie były jednak nadal na tyle wiarygodne, aby Komisja mogła w dużym stopniu je wykorzystać. Komisja uważa, że takie zastosowanie wskaźnika niezgodności w celu wzmocnienia jej pewności w zakresie legalności i prawidłowości wydatków w ramach WPR jest odpowiednie oraz że takie zastosowanie wskaźnika niezgodności do skorygowania poziomu błędu nie powoduje niedoszacowania całkowitego błędu, jeżeli zostało to ustalone zgodnie z wytycznymi Komisji. 85. Komisja zdaje sobie sprawę z potencjalnego ryzyka, że opinia JC na temat legalności i prawidłowości nie będzie wiarygodna i uważa, że ryzyko to ujęła w swoich wytycznych. Komisja będzie nadal ściśle monitorować, czy JC przestrzegają zarówno wytycznych, jak i standardów kontroli, w tym czy kierują się swoim profesjonalnym osądem, oraz czy przy decydowaniu o legalności i prawidłowości wydatków stosują niezbędne zastrzeżenia. WNIOSKI I ZALECENIA Wspólna odpowiedź Komisji na pkt 89 i 90: Piramidę kontroli wydatków w ramach WPR, która odpowiada już modelowi jednorazowej kontroli opisanemu przez Trybunał w pkt 22, uzupełniono na podstawie roku budżetowego 2015 wraz z włączeniem JC między poziomy agencji płatniczych i Komisji, wzmacniając model pewności dotyczącej WPR. Zgodnie z art. 6 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 908/2014 Komisja ustanowiła wytyczne w celu zapewnienia dalszych wyjaśnień i wytycznych w odniesieniu do mającego się odbyć audytu certyfikacyjnego, a także określenia rozsądnego poziomu pewności audytu, jaki ma zostać osiągnięty w oparciu o badania audytowe. Komisja uważa, że chociaż można poprawić wytyczne na rok budżetowy 2015, w przypadku właściwego ich stosowania już w obecnej postaci umożliwiają one JC wydanie opinii na temat legalności i prawidłowości zgodnie z obowiązującymi zasadami i normami. W oparciu o doświadczenie z pierwszego roku wdrażania Komisja opracowała nowe, ulepszone wytyczne mające zastosowanie począwszy od roku budżetowego Komisja jest usatysfakcjonowana modelem pewności WPR, który zapewnia utrzymanie poziomu błędu pod kontrolą na stosunkowo niskich poziomach. Ogólny poziom błędu w odniesieniu do zasobów naturalnych (w przypadku których WPR pochłania 98 % wydatków) ustalony przez Trybunał w odniesieniu do roku budżetowego 2015 wynosił 2,9 %. W przypadku EFRG, w którym corocznie przyznaje się płatności prawie 8 milionom beneficjentów, DG AGRI szacuje, że poziom błędu od dwóch lat utrzymuje się poniżej poziomu istotności, chociaż najbardziej prawdopodobny błąd (MLE) ustalony przez Trybunał utrzymywał się na stałym poziomie 2,2 %. W przypadku EFRROW poziom błędów określony przez Komisję stale spadał w ostatnich 4 latach. Osiągnięcie takich rezultatów nie byłoby możliwe bez solidnego systemu zarządzania i kontroli WPR, w szczególności ZSZiK i piramidy kontroli, w przypadku których pewność zależy od jakości pracy na poprzednich poziomach, a praca JC rozpoczyna się od wyników kontroli agencji płatniczych. W tym względzie JC zostają zobowiązane do potwierdzenia wyników kontroli przeprowadzonej przez agencje płatnicze i w przypadku gdy nie zostaną one potwierdzone, do ustalenia wskaźnika niezgodności i wydania uzasadnionej opinii. DG AGRI mogła jednak wykorzystać opinie JC za 2015 r. jedynie w ograniczonym stopniu, ponieważ w wielu przypadkach wiarygodność wykonanych prac nie była jeszcze potwierdzona. W przypadkach, w których praca JC budzi zastrzeżenia, DG AGRI nadal uzyskuje niezależną pewność w zakresie legalności i prawidłowości wydatków na podstawie swoich własnych audytów i w stosownych przypadkach zastosowała ją jako podstawę doliczania dodatków do poziomów błędu zgłoszonych przez agencje płatnicze. Uzyskane w ten sposób skorygowane poziomy błędu utrzymywały się na stosunkowo niskim poziomie (zob. tabela 1 i powyżej). 14

72 W przypadkach, w których Komisja może polegać na pracy JC, niezgodność ustaloną przez JC można dodać do poziomu błędu zgłoszonego przez agencje płatnicze na potrzeby obliczenia wiarygodnego poziomu błędu, który odzwierciedlałby poziom pewności w zakresie legalności i prawidłowości wydatków w ramach WPR. Zob. również odpowiedź Komisji na zalecenie 1. Zalecenie 1 Model pewności nakierowany na prace JC w zakresie legalności i prawidłowości Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie, jak następuje: Komisja nie przyjmuje zalecenia, według którego korzystanie z opinii JC dla uzyskania pewności byłoby możliwe wyłącznie po przeprowadzeniu prac określonych w zaleceniach 2 7, a nie w przypadku przeprowadzania prac według wytycznych mających zastosowanie począwszy od roku budżetowego Komisja uważa, że chociaż można poprawić wytyczne na rok budżetowy 2015, w przypadku właściwego ich stosowania już w obecnej postaci umożliwiają one JC wydanie opinii na temat legalności i prawidłowości zgodnie z obowiązującymi zasadami i normami. Komisja przyjmuje zalecenie, zgodnie z którym w przypadku wykonania prac audytowych JC zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami i wytycznymi ich opinie stanowią ważny i wartościowy dodatkowy wkład i powinny stanowić kluczowy element na potrzeby uzyskania pewności przez Komisję. Jest to zgodne ze strategią kontroli DG AGRI i jednorazową kontrolą WPR / piramidą kontroli przedstawioną poniżej: Model jednorazowej kontroli WPR 93. Kryteria akredytacji powinny obejmować m.in. ogólną strukturę i funkcjonowanie agencji płatniczej (tj. kontrole na poziomie jednostki), stosowność procesów i wdrożone procedury. Przy ocenianiu procesu kontroli administracyjnej i na miejscu (autoryzacji wniosków) w odniesieniu do danej populacji, ocena JC powinna jednak opierać się na kluczowych i pomocniczych mechanizmach kontroli. Należy zatem stosować kluczowe i pomocnicze mechanizmy kontroli określające kontrole w odniesieniu do danej populacji (lub systemu/środka) jako uzupełnienie ogólnych kryteriów akredytacji. JC stosują także kluczowe i pomocnicze mechanizmy kontroli, gdy oceniają legalność i prawidłowość wydatków (w ramach ich zgodności i badania bezpośredniego). (Zob. odpowiedź Komisji na pkt 41 44). Fakt, że JC muszą oceniać proces autoryzacji wniosków (w tym kontroli administracyjnych i na miejscu) na podstawie kluczowych i pomocniczych mechanizmów kontroli, zaznaczono jednak wyraźnie w nowych wytycznych na rok budżetowy

73 94. Komisja uznaje, że chociaż kryteria akredytacji zapewniają solidną podstawę do oceny ogólnych ram kontroli agencji płatniczych (co według standardów kontroli określa się jako kontrole na poziomie jednostki), należy oddzielić ocenę systemu kontroli wewnętrznej pod względem legalności i prawidłowości od oceny pod kątem rocznych sprawozdań finansowych 5. (Zob. odpowiedź Komisji na pkt 41 44). Podejście polegające na wyraźnym oddzieleniu procesów/procedur powiązanych z legalnością i prawidłowością od procesów powiązanych z rocznymi sprawozdaniami finansowymi zostało przyjęte w nowych wytycznych na rok budżetowy 2018, które sporządzono w styczniu 2017 r. Zalecenie 2 Kontrola ryzyka nakierowana na kluczowe i pomocnicze mechanizmy kontroli Komisja przyjmuje to zalecenie i uważa, że już zostało wdrożone w nowych wytycznych na rok budżetowy Zaleca się JC stosowanie kluczowych i pomocniczych mechanizmów kontroli podczas badania procedur autoryzacji wniosków. 95. Komisja podkreśla, że próbę 1 stosuje się nie tylko w celu zbadania funkcjonowania systemu kontroli wewnętrznej i wiarygodności statystyk kontroli, ale także w celu stwierdzenia legalności i prawidłowości wydatków na poziomie beneficjenta. Według nowych wytycznych na rok budżetowy 2018 wymagane jest jednak rozdzielenie celów kontroli, gdy próba na potrzeby legalności i prawidłowości będzie wykorzystywana do następujących celów: wydania opinii na temat legalności i prawidłowości wydatków; sformułowania wniosków na temat wyników kontroli zgłoszonych w deklaracji zarządczej i statystykach kontroli; zbadania systemu kontroli wewnętrznej, jeżeli JC przeprowadza badania dwukierunkowe; poświadczenia poziomu błędu na potrzeby obniżenia poziomu kontroli na miejscu zgodnie z art. 41 rozporządzenia (UE) nr 908/2014. W przypadku wydatków objętych ZSZiK mające zastosowanie prawodawstwo i wytyczne Komisji dla agencji płatniczych obejmuje metody, których celem jest zapewnienie reprezentatywności próby w odniesieniu do całkowitej populacji. Na pierwszym etapie operacji związanych z doborem próby JC muszą sprawdzić, czy próby agencji płatniczych są legalne i prawidłowe, tj. czy dobrano je zgodnie z przepisami UE i wytycznymi przeznaczonymi dla agencji płatniczych, w tym pod względem reprezentatywności. Próby JC muszą być z kolei reprezentatywne w odniesieniu do populacji wybranej przez agencje płatnicze. 96. Kwestie związane z terminami kontroli na miejscu i ponownymi weryfikacjami na potrzeby transakcji objętych ZSZiK stanowią nieodłączny element zmieniającej się rzeczywistej sytuacji na polach uprawnych. Zatem istotne jest, aby JC przeprowadzały kontrolę we właściwym czasie, tj. przed płatnością, oraz aby udawały się w teren niedługo po agencji płatniczej, by mieć możliwość ponownej weryfikacji wszystkich elementów kwalifikowalności. Jeżeli ponowna weryfikacja zostanie przeprowadzona późno, istnieje ryzyko, że nie wszystkie elementy kwalifikowalności zostaną zweryfikowane w terenie lub że całkowicie zmieniły się realia, uniemożliwiając ponowną weryfikację. Zalecenie 3 Zabezpieczenia dotyczące doboru próby dla transakcji objętych ZSZiK na podstawie kontroli na miejscu przeprowadzonych przez agencję płatniczą Komisja przyjmuje to zalecenie i uważa, że już zostało wdrożone w nowych wytycznych na rok budżetowy Doprecyzowano nowe wytyczne, jeżeli chodzi o następujące aspekty: 5 Realizacja płatności, księgowanie, zaliczki i zabezpieczenia; zarządzanie długiem. 16

74 Akapit pierwszy: JC powinna sprawdzić, czy próbę wybrano zgodnie z odpowiednim prawodawstwem, odpowiednimi przepisami i wytycznymi włącznie z reprezentatywnością, a następnie powinna sprawdzić reprezentacyjność własnych prób. Akapit drugi: decydujące znaczenie terminów ponownych weryfikacji ZSZiK: zalecany termin działań audytowych został uwzględniony w wytycznych. Akapit trzeci: w ramach procedur kontroli JC powinna sprawdzić kompletność i pewność rezultatów kontroli zgłoszonych w statystykach kontroli. 97. Komisja zgadza się, że istnieje rozbieżność między kontrolami przeprowadzonymi przez agencję płatniczą w danym roku i płatnościami za rok budżetowy w odniesieniu do populacji nieobjętych ZSZiK. Ponieważ większość środków nieobjętych ZSZiK nie jest ograniczona czasowo, JC mogła jednak zbadać dodatkowe transakcje w przypadku gdy niektóre z nich (już zbadane) nie zostały zrealizowane w trakcie roku. Niezapłacone transakcje można nadal wykorzystywać do potwierdzenia deklaracji zarządczej i rezultatów kontroli, a także skuteczności systemu kontroli wewnętrznej. Zalecenie 4 Dobór próby transakcji nieobjętych ZSZiK oparty na płatnościach Komisja przyjmuje to zalecenie i uważa, że już zostało wdrożone w nowych wytycznych na rok budżetowy W razie ograniczeń czasowych, np. w przypadku środków, z którymi wiąże się dokonywanie wielu płatności pod koniec roku, zaleca się, aby JC wykorzystywała szacunkowe płatności. 98. Komisja uważa, że w ramach WPR, biorąc pod uwagę w szczególności wkład ZSZiK w zapobieganie błędom i obniżanie ich poziomu, ponowne przeprowadzanie kontroli administracyjnych stanowi odpowiednie dowody kontroli. Obejmuje ono zapytanie skierowane do personelu agencji płatniczej, jeżeli chodzi o przeprowadzone kontrole, kontrole wniosków o przyznanie pomocy i dokumentów potwierdzających, a także kontrole w rejestrach systemu identyfikacji działek rolnych i ZSZiK. W przypadku wydatków nieobjętych ZSZiK, kontrole administracyjne oraz ich ponowna weryfikacja przez JC obejmują również kontrole na miejscu (inspekcje) w celu np. sprawdzenia istnienia aktywów rzeczowych zbudowanych lub nabytych w ramach projektów inwestycyjnych. Komisja uważa również, że ponowne przeprowadzenie kontroli wykonanych przez agencje płatnicze zasadniczo wystarczy JC do oceny legalności i prawidłowości wydatków. Kontrola na miejscu płatności, które nie zostały skontrolowane na miejscu przez agencje płatnicze, zasadniczo nie będzie skutkowała uzyskaniem wartościowych dodatkowych dowodów i spowoduje uzyskanie wyników, których nie będzie można porównać z wynikami kontroli agencji płatniczych. 99. Wytyczne należy traktować jako konieczne minimum satysfakcjonujące Komisję i nie mogą one stanowić ograniczenia dla JC do podejmowania w stosownych przypadkach szerzej zakrojonych działań. Komisja uważa, że w kontekście wydatków w ramach WPR i jej systemu zarządzania i kontroli ponowne przeprowadzenie kontroli jest najbardziej skutecznym sposobem wzmocnienia pewności i sformułowania opinii audytowej na temat wystarczającej pewności. Jak wyjaśniono w odpowiedziach Komisji na pkt 60 70, w wytycznych Komisji zaleca się JC przeprowadzenie tych samych kontroli (kontroli na miejscu i kontroli administracyjnych lub 17

75 wyłącznie kontroli administracyjnych) co agencja płatnicza, aby uzyskać porównywalne rezultaty. Ponadto w wytycznych nie ogranicza się działań JC w zakresie przeprowadzenia ponownej kontroli, tylko w zakresie przeprowadzenia ponownej kontroli w połączeniu z innymi technikami, tak aby zebrane zostały wystarczające i odpowiednie dowody kontroli. Ponieważ JC przeprowadzają również ponowną weryfikację kontroli administracyjnych, do stosowanych przez nie powszechnie technik należą również: inspekcje dokumentacji i rejestrów, a także kontrolne postępowanie wyjaśniające. W nowych wytycznych na rok budżetowy 2018 Komisja zaleca JC, aby miały dwie próby przeznaczone do oddzielnych celów audytowych (kontroli sprawozdań finansowych oraz kontroli legalności i prawidłowości). Komisja zidentyfikowała już i uwzględniła podejście umożliwiające efektywny i skuteczny audyt, obejmujące na przykład: badanie dwukierunkowe między celami kontroli a badaniem bezpośrednim i badaniem zgodności 6 itp. Technika audytu jest ograniczona do zakresu kontroli agencji płatniczych, a nie do ponownego przeprowadzenia kontroli. W związku z tym, jeżeli agencja płatnicza sprawdziła transakcję wyłącznie pod względem administracyjnym, JC powinna zrobić to samo tj. ponownie zweryfikować kontrole administracyjne w drodze ich ponownego przeprowadzenia, inspekcji, kontrolnego postępowania wyjaśniającego, kontroli analitycznych itp. Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia wytycznych dla JC w sprawie sposobu uzyskania odpowiedniego bilansu kosztów i korzyści, w wytycznych Komisji na rok budżetowy 2018 wymaga się od JC posiadania statystycznie reprezentatywnych prób na potrzeby ponownych weryfikacji na miejscu w odniesieniu do ZSZiK. W przypadku wydatków nieobjętych ZSZiK wymaga się przeprowadzenia 30 ponownych weryfikacji na miejscu. Wyniki tych ponownych weryfikacji zostaną ekstrapolowane na całą populację. Zalecenie 5 Badania bezpośrednie przeprowadzane na miejscu Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie, jak następuje: 1) Komisja nie przyjmuje tego zalecenia w przypadkach, w których prowadziłoby ono do udawania się JC na miejsce w celu kontroli transakcji, których agencja płatnicza nie poddała kontroli na miejscu. Nie byłoby to zgodne z modelem pewności WPR Komisji i nie dałoby porównywalnych wyników w zestawieniu z kontrolami agencji płatniczej. Ponadto, w szczególności w przypadku transakcji nieobjętych ZSZiK, kontrola na miejscu transakcji niepoddanych wcześniej kontroli na miejscu przez agencje płatnicze zasadniczo nie przyniosłaby wartościowych dodatkowych dowodów. Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia wytycznych dla JC w sprawie sposobu uzyskania odpowiedniego bilansu kosztów i korzyści, w wytycznych Komisji na rok budżetowy 2018 wymaga się od JC posiadania statystycznie reprezentatywnych prób na potrzeby ponownych weryfikacji na miejscu w odniesieniu do ZSZiK. Jeżeli chodzi o wydatki nieobjęte ZSZiK, wymaga się przeprowadzenia 30 ponownych weryfikacji na miejscu. Wyniki tych ponownych weryfikacji zostaną ekstrapolowane na całą populację. Komisja uważa, że z ramach WPR takie zrównoważone podejście będzie wystarczające, aby JC dostarczyły wiarygodną opinię na temat legalności i prawidłowości wydatków. 2) Komisja przyjmuje to zalecenie, jeżeli chodzi o umożliwienie JC przeprowadzenia wszystkich etapów i procedur z zakresu kontroli, jakie uznają za stosowne, oraz uważa, że zalecenie to zostało już wdrożone. 6 Możliwość wykorzystania jednej transakcji na potrzeby szeregu badań w zakresie kontroli. 18

76 100. W związku ze zintegrowanym podejściem stosowanym w przypadku obecnych wytycznych zwrócono się do JC o obliczenie dwóch poziomów błędu dotyczących legalności i prawidłowości. W wytycznych na rok budżetowy 2018 wprowadzono jednak zmianę do tego podejścia (zob. odpowiedź Komisji na zalecenie 6 poniżej) W celu zapewnienia ciągłości sporządzono wytyczne na 2015 r., tj. pierwszy rok rozszerzonej pracy JC, na podstawie wytycznych wykorzystywanych do finansowego rozliczenia rachunków w poprzednim roku. Ponadto wytyczne z 2015 r. opierały się na podejściu zintegrowanym i doborze próby, zgodnie z art. 9 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, i zgodnie z którym badanie, ocena błędów oraz ich zgłaszanie w ramach legalności i prawidłowości są połączone z badaniem, oceną błędów i ich zgłaszaniem w przypadku rocznych sprawozdań finansowych. Wynika z tego, że w ramach podejścia zintegrowanego poziom błędu wykorzystuje się do oceny legalności i prawidłowości wydatków, a także do oceny rocznych sprawozdań finansowych. Zalecenie 6 Jeden poziom błędu w odniesieniu do legalności i prawidłowości Komisja przyjmuje te zalecenia i uważa, że już zostało wdrożone. W nowych wytycznych na rok budżetowy 2018 przewiduje się wyraźne rozdzielenie procedury rozliczania zgodności i procedur finansowego rozliczania rachunków. W tym celu JC mają obliczać dwa oddzielne poziomy błędu: jeden poziom błędu (ERR) obejmujący wyłącznie błędy z badań rocznych sprawozdań finansowych oraz jeden wskaźnik niezgodności (IRR) obejmujący wszystkie błędy w zakresie legalności i prawidłowości niewykryte przez agencję płatniczą. Wskaźnik niezgodności zostanie wykorzystany zarówno na potrzeby opinii audytowej na temat legalności i prawidłowości, jak i w celu potwierdzenia (lub nie) zapewnień zawartych w deklaracji zarządczej. Wskaźnik niezgodności zostanie wykorzystany do uzupełnienia wyników kontroli zgłoszonych przez agencje płatnicze Wskaźnik niezgodności opracowano na potrzeby szacowania, w jakim stopniu wyniki kontroli agencji płatniczych różnią się od wyników ponownych weryfikacji JC lub innymi słowy oszacowania, jak wiele nie wykryła dana agencja płatnicza. W związku z tym rozsądne wydaje się założenie, że jeżeli agencja płatnicza znajdzie błąd, zostanie on skorygowany przed płatnością. Błąd JC powinien odzwierciedlać wyłącznie to, jak wiele błędów nie wykryto, a co za tym idzie, nie skorygowano przed płatnością. Dlatego też, aby uniknąć podwójnego liczenia błędów, JC nie powinna uwzględniać wniosku beneficjenta, ponieważ różnica będzie zawierać część skorygowaną już przez agencję płatniczą i zgłoszoną w statystykach kontroli Praca JC opiera się na próbach zgodnie ze standardami kontroli uznanymi na szczeblu międzynarodowym. W każdym przypadku wszystkie ustalenia poczynione podczas ponownych weryfikacji na miejscu powinny zostać ekstrapolowane na resztę populacji na potrzeby obliczenia wskaźnika niezgodności (bez względu na to, czy zostały rozstrzygnięte przed płatnością). DG AGRI zastosowała podobne podejście podczas obliczania poziomu błędu resztowego w rocznym sprawozdaniu z działalności. Zalecenie 7 Poziom błędu reprezentatywny dla populacji objętej opinią audytową Komisja przyjmuje to zalecenie i uważa, że już zostało wdrożone. W nowych wytycznych na rok budżetowy 2018 przewiduje się, że wskaźnik niezgodności dla populacji objętej ZSZiK będzie się opierać na losowej próbie agencji płatniczej na potrzeby kontroli na miejscu, jednak ekstrapolowany wynik w odniesieniu do części populacji ekstrapoluje się wtedy na całą populację w celu stwierdzenia legalności i prawidłowości wszystkich wydatków objętych ZSZiK. Jeżeli chodzi o populacje nieobjęte ZSZiK, przewiduje się nieco inne podejście uwzględniające różne opracowanie środków i fakt, że losowe próby agencji płatniczej mogą nie być 19

77 reprezentatywne we wszystkich przypadkach. W związku z tym wskaźnik niezgodności, który mają obliczyć JC, powinien opierać się na próbie uzyskanej ze wszystkich wydatków, które zostają następnie ekstrapolowane Komisja uważa, że w związku z nowymi wytycznymi na rok budżetowy 2018 zalecenia 2, 3, 4, 6 i 7 zostały już wdrożone, a także że została już wdrożona przyjęta część zalecenia 5. Ponieważ płatności związane z ZSZiK w roku budżetowym 2018 odpowiadają wnioskom beneficjentów złożonym latem 2017 r., które mają zostać sprawdzone w tym samym okresie, wdrożenie powinno mieć realistyczny charakter: wdrożenie nowych wytycznych będzie wymagać prac przygotowawczych w przypadku państw członkowskich, w tym postępowania o udzielenie zamówienia w sytuacji, gdy JC nie są podmiotami publicznymi. Większość państw członkowskich poinformowała już Komisję, że mogą zastosować nowe wytyczne dopiero od roku budżetowego

78 Wydarzenie Data Przyjęcie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania kontradyktoryjnego Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) we wszystkich językach

79 Niniejsza kontrola dotyczyła roli jednostek certyfikujących, które wydają opinie na temat legalności i prawidłowości wydatków w ramach wspólnej polityki rolnej na poziomie państw członkowskich. Na wspólną politykę rolną przypada prawie 40 procent budżetu UE. Trybunał ocenił, czy nowe ramy ustanowione przez Komisję Europejską w 2015 r. umożliwiają jednostkom certyfikującym formułowanie opinii zgodnie z przepisami unijnymi i międzynarodowymi standardami kontroli. Chociaż ramy te stanowią krok w kierunku modelu jednorazowej kontroli, Trybunał wykrył w nich znaczne uchybienia i sformułował szereg zaleceń dotyczących usprawnień. Powinny one zostać uwzględnione w nowych wytycznych Komisji, które mają wejść w życie w 2018 r EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY 12 rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUKSEMBURG Tel.: Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/pages/contactform.aspx Strona internetowa: eca.europa.eu Unia Europejska, 2017 Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.