14445/12 nj,ds/pa/zm 1 DG C 3

Transkrypt

1 RADA UNII EUROPEJSKIEJ Bruksela, 8 października 2012 r. (09.10) (OR. en) Międzyinstytucjonalny numer referencyjny: 2011/0461 (COD) 14445/12 PROCIV 151 COHAFA 119 COCON 32 JAI 662 FIN 710 CODEC 2272 PESC 1180 NOTA Od: Do: Nr wniosku Kom.: Dotyczy: Prezydencja Coreper/Rada 18919/11 PROCIV 175 COHAFA 123 COCON 12 JAI 971 FIN 1094 CODEC 2510 PESC 1701 Przygotowanie posiedzenia Rady (ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych) w dniach października 2012 r. Wniosek dotyczący decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności = Stan prac / debata orientacyjna 14445/12 nj,ds/pa/zm 1

2 1. WPROWADZENIE 1. W dniu 20 grudnia 2011 r. Komisja przedłożyła wniosek 1, który ma zastąpić decyzję Rady w sprawie mechanizmu ochrony ludności 2, ułatwiający zacieśnioną współpracę między państwami członkowskimi i Unią w dziedzinie ochrony ludności, oraz Instrument Finansowy Ochrony Ludności 3, zapewniający finansowanie działań podejmowanych w ramach mechanizmu, by zagwarantować ochronę przed klęskami żywiołowymi i katastrofami spowodowanymi przez człowieka. Celem wniosku, którego podstawą jest nowy art. 196 TFUE odnoszący się do polityki w dziedzinie ochrony ludności, jest poprawa skuteczności systemów zapobiegania wszelkiego rodzaju klęskom żywiołowym i katastrofom spowodowanym przez człowieka na terytorium Unii i poza nią, przygotowywania się do nich i reagowania na nie, poprzez lepszą ocenę zagrożenia i planowanie, większą przewidywalność i jakość pomocy oraz większą opłacalność. 2. Wniosek stanowi wkład w cele Unii określone w programie sztokholmskim 4 i strategii bezpieczeństwa wewnętrznego Unii Europejskiej 5. Przygotowania do wniosku poczyniono w komunikacie przekazanym przez Komisję w dniu 26 października 2010 r. 6 zatytułowanym Wzmacnianie europejskiej zdolności reagowania w przypadku klęsk i katastrof: rola ochrony ludności i pomocy humanitarnej ; wniosek czerpie również z konkluzji Rady w sprawie wspólnotowych ram zapobiegania katastrofom na terytorium UE /11. Dz.U. L 314 z , s. 9. Dz.U. L 71 z , s. 9. C 115/1, /2/10 REV / / /12 nj,ds/pa/zm 2

3 W odniesieniu do obszaru ochrony ludności komunikat przedstawiał kilka sugestii, jak zwiększyć szybkość i skuteczność działań, zapewnić spójność koordynacji politycznej i operacyjnej oraz sprawić, by działania UE były bardziej widoczne. Sugestie te dotyczyły stworzenia europejskiego potencjału reagowania w sytuacjach kryzysowych w formie puli zadeklarowanych zasobów państw członkowskich i innych państw uczestniczących w mechanizmie ochrony ludności, które byłyby dobrowolnie udostępniane na potrzeby operacji w przypadku klęsk i katastrof zarówno wewnątrz UE, jak i poza jej granicami. W swoim komunikacie Komisja zapowiedziała również, że zamierza wzmocnić obecnie funkcjonujące Centrum Monitorowania i Informacji i przekształcić je w prawdziwe, działające przez siedem dni w tygodniu i przez całą dobę, Europejskie Centrum Reagowania Kryzysowego. 3. W swoich konkluzjach, przyjętych 7 grudnia 2010 r. 8, Rada przyznała, że doświadczenia wyniesione z ostatnich przypadków klęsk i katastrof pokazują, że jeśli chodzi o poprawę reagowania UE, jest jeszcze sporo do zrobienia. Rada z zadowoleniem przyjęła decyzję Komisji o utworzeniu Centrum Reagowania Kryzysowego, by usprawnić planowanie i koordynację. Rada uważa, że w ramach lepszego reagowania na klęski i katastrofy na szczeblu europejskim może się mieścić sprawniejsze planowanie interwencji; większa przewidywalność dostępności kluczowych zasobów państw członkowskich, m.in. poprzez ustanowienie puli zadeklarowanych zasobów udostępnianych przez te państwa na zasadzie dobrowolności, oraz ulepszony, wydajniejszy pod względem kosztów i dobrze skoordynowany transport pomocy rzeczowej do miejsc dotkniętych katastrofą lub klęską 9. Rada zaznaczyła wyraźnie, że jej spostrzeżenia będą przedmiotem dyskusji, którą odpowiednie składy Rady i grupy robocze przeprowadzą na temat zmienionych instrumentów prawnych dotyczących mechanizmu ochrony ludności i Instrumentu Finansowego Ochrony Ludności /1/10 REV 1. Zob /1/10 REV 1, s. 3 i /12 nj,ds/pa/zm 3

4 II. Główne elementy wniosku Komisji 4. Wniosek Komisji odwołuje się do obowiązujących decyzji Rady i stanowi podstawę kontynuowania obecnej współpracy, która dowiodła swojej wartości w przeszłości i na którą składa się szereg działań dobrze przyjmowanych przez wszystkie państwa członkowskie (np. szkolenia, ćwiczenia, wymiana ekspertów, opracowanie modułów, rozmieszczenie misji eksperckich itp.). 5. Wniosek zawiera również istotne nowe elementy służące wzmocnieniu ogólnego podejścia do zarządzania klęskami i katastrofami na szczeblu UE. Główne innowacje są następujące: silniejszy nacisk na zapobieganie klęskom i katastrofom (obecnie w ustawodawstwie jest temu poświęcony osobny rozdział), wraz ze szczególnymi obowiązkami w zakresie planowania zarządzania zagrożeniami; przepisy służące zwiększeniu przewidywalności, wydajności pod względem kosztów, jakości i kształtowaniu pomocy państw członkowskich w zakresie ochrony ludności w sposób oparty na potrzebach, m.in. poprzez: o o o większy nacisk na planowanie operacji z zakresu reagowania w przypadku klęsk i katastrof; utworzenie dobrowolnej puli zadeklarowanych zasobów, które państwa członkowskie zgłaszają jako w zasadzie dostępne dla operacji UE, w tym ustanowienie kryteriów jakości, procesu certyfikacji i ograniczonego współfinansowania na szczeblu UE; uproszczenie i wzmocnienie europejskiego wsparcia dla transportu w ramach pomocy świadczonej przez państwa członkowskie w zakresie ochrony ludności podczas klęsk i katastrof; przepisy służące zwiększeniu ogólnego europejskiego potencjału reagowania, m.in. poprzez opracowanie procesu określania braków w zakresie europejskiego potencjału i poprzez wspieranie, w konkretnych przypadkach, rozwoju potencjału rezerwowego dostępnego dla wszystkich państw członkowskich, by reagować na takie braki w sposób efektywny kosztowo; 14445/12 nj,ds/pa/zm 4

5 III. Aktualna sytuacja W Radzie dyskusje nad wnioskiem Komisji 10 rozpoczęły się w czasie prezydencji duńskiej w Grupie Roboczej ds. Ochrony Ludności (PROCIV) i toczą się nadal podczas prezydencji cypryjskiej. Po uważnym przeanalizowaniu stanowisk państw członkowskich prezydencja złożyła kilka kluczowych propozycji kompromisowych. Państwa członkowskie jednogłośnie z zadowoleniem przyjęły połączenie decyzji Rady w sprawie mechanizmu ochrony ludności i Instrumentu Finansowego Ochrony Ludności w jeden tekst prawny, gdyż stanowi to duże uproszczenie. Wyraziły też uznanie dla przejrzystej struktury wniosku z podziałem na poszczególne rozdziały dotyczące zapobiegania, gotowości i reagowania, które są odzwierciedlone w przepisach finansowych. Pomimo że nadal pozostaje kilka nierozstrzygniętych kwestii technicznych i redakcyjnych prezydencja jest przekonana, że wypracowywane jest szerokie porozumienie co do rozdziału I (art. 1 do 4 cele, zakres i definicje), art. 7, 9 i 10 (ogólne działania na rzecz zapewnienia gotowości i planowanie), art. 13 (szkolenia, ćwiczenia, upowszechnianie zdobytych doświadczeń i wiedzy), rozdziału IV (art. 14 do 18 reagowanie), art. 24 do 27 ( zwykła, ogólna część przepisów finansowych). Niemniej jednak konieczne jest dalsze doprecyzowanie tekstu, by osiągnąć wspólne porozumienie co do tych części. 10 Patrz przypis /12 nj,ds/pa/zm 5

6 Jeśli chodzi o najważniejsze innowacje opisane powyżej ogólne poparcie zyskało wzmocnienie planowania i zapobiegania klęskom i katastrofom, pomimo że występują różnice w poglądach co do zakresu i stopnia zobowiązań państw członkowskich do dzielenia się swoimi planami zarządzania zagrożeniami. Porozumiano się również co do przydatności utworzenia dobrowolnej puli zasobów państw członkowskich, choć nadal istnieją obawy dotyczące konkretnych aspektów związanych z funkcjonowaniem tej puli. Ponadto, pomimo że porozumiano się co do potrzeby opracowania systematycznego procesu określania braków w zakresie potencjału na szczeblu UE, nie ma obecnie porozumienia co do możliwości wykorzystania funduszy unijnych na reagowanie na takie braki. W odniesieniu do tych kwestii prezydencja jest zdania, że aby móc poczynić postępy na forum grupy roboczej, konieczne są wytyczne ze strony Rady. Ponadto jest jeszcze kilka nierozstrzygniętych kwestii, co do których mogą być kontynuowane prace na szczeblu technicznym. Należą do nich na przykład: zastosowanie mechanizmu ochrony ludności do wspierania pomocy konsularnej, ustalenia co do kosztów pomocy udzielanej poprzez ten mechanizm, uproszczenie i wzmocnienie przepisów dotyczących transportu itd. Prezydencja ma zamiar przyspieszyć prace nad tymi zagadnieniami, tak by do końca roku wypracować przejrzysty mandat i stworzyć warunki konieczne do porozumienia w pierwszym czytaniu z Parlamentem Europejskim na początku 2013 r. W Parlamencie Europejskim toczą się prace na forum komisji prowadzącej (ENVI) i w komisjach doradczych. Komisja ds. Ochrony Środowiska Naturalnego ma głosować nad projektem sprawozdania sprawozdawcy, Elisabetty Gardini (PPE), w dniach listopada 2012 r /12 nj,ds/pa/zm 6

7 IV. Kwestie do omówienia W związku z powyższym prezydencja sądzi, że debata orientacyjna pomogłaby pokierować pracami nad wnioskiem i je przyspieszyć. Prezydencja sugeruje, by podczas debaty skupić się na trzech kwestiach: (1) Zarządzanie zagrożeniem W konkluzjach z 2009 r. w sprawie zapobiegania katastrofom Rada ustaliła, że państwa członkowskie muszą dalej wypracowywać krajowe podejścia i procedury związane z zarządzaniem zagrożeniem, w tym oceną zagrożenia, mapami zagrożenia oraz planami zarządzania zagrożeniem. Zgodnie z tymi zobowiązaniami przedmiotowy wniosek Komisji nakłada na państwa członkowskie prawny obowiązek udostępnienia jej do 2016 roku swoich planów zarządzania zagrożeniem, tak by można było rozpowszechniać informacje i sprawdzone rozwiązania wśród wszystkich państw członkowskich. Po dyskusjach na forum Grupy Roboczej ds. Ochrony Ludności do kompromisowego tekstu prezydencji wprowadzono dwa ważne ograniczenia: państwa członkowskie powinny móc pominąć w tym procesie wszelkie dane szczególnie chronione oraz powinny móc dzielić się nie samymi planami (które czasem bywają bardzo obszerne), ale po pierwsze streszczeniem istotnych elementów oceny zagrożenia, a po drugie oceną potencjału zarządzania zagrożeniem /12 nj,ds/pa/zm 7

8 Mimo tych ograniczeń niektóre państwa członkowskie mogą wciąż mieć obawy co do ewentualnych skutków proponowanego obowiązku. Po części może to wynikać z bardzo odmiennych podejść do sporządzania planów zarządzania zagrożeniem w państwach członkowskich oraz z różnic w interpretacji kluczowych koncepcji w państwach członkowskich. Zdaniem prezydencji panuje jednak zgoda wszystkich państw członkowskich co do tego, że należy starać się wypracować podejście oparte na zagrożeniu; prezydencja jest przekonana, że istnieje możliwość porozumienia co do stopniowego procesu, który uwzględni zróżnicowane poziomy oceny zagrożenia i sporządzania planów w państwach członkowskich. Prezydencja proponuje, by podejście to przewidywało cztery kolejne kroki, w ramach których państwa członkowskie: (1) dokonywałyby oceny zagrożenia i dzieliły się jej stosownymi niechronionymi elementami, (2) rozwinęłyby i udoskonaliły sporządzanie planów zarządzania zagrożeniem, (3) dostarczyłyby Komisji ocenę potencjału zarządzania zagrożeniem (opartą na wspólnej strukturze i metodologii), oraz (4) brałyby udział na zasadzie dobrowolnej w procesie wzajemnej weryfikacji, by móc wymieniać się z innymi państwami członkowskimi sprawdzonymi rozwiązaniami. Powyższemu rozwiązaniu mogłyby towarzyszyć regularne sprawozdania Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady z postępów w realizacji tych działań. Czy zgadzają się Państwo, że należy na podstawie powyższych elementów stopniowo wypracowywać oparte na zagrożeniu podejście do zarządzania klęskami i katastrofami? 14445/12 nj,ds/pa/zm 8

9 (2) Możliwość nieuczestniczenia w dobrowolnej puli grupującej zasoby reagowania państw członkowskich Pomysł dobrowolnej puli grupującej zadeklarowane zasoby reagowania państw członkowskich cieszy się powszechna aprobatą. Należy jednak dopracować kwestię możliwości nieuczestniczenia przez państwa członkowskie w tej puli w przypadku konkretnych katastrof. Kompromisowy tekst prezydencji zwraca uwagę na dobrowolny charakter tych zobowiązań oraz na konieczność ścisłej współpracy z państwami członkowskimi podczas opracowania wymogów jakościowych i procesu certyfikacji. W kompromisowym tekście wyjaśniono także, że zadeklarowane zasoby będą przez cały czas dostępne na potrzeby krajowe i że ostateczna decyzja o ich rozmieszczeniu będzie podejmowana przez państwo członkowskie, które zarejestrowało dany potencjał reagowania. Po rozmieszczeniu zasoby można będzie w konsultacji z Komisją w dowolnej chwili wycofać. Na obecnym etapie negocjacji prezydencja chciałaby uzyskać wskazówki polityczne co do dwóch powiązanych ze sobą kwestii przedstawionych poniżej. Pierwsza dotyczy poziomu finansowania z UE, które jest potrzebne, by państwa członkowskie mogły zadeklarować zasoby do puli. Zdecydowana większość zdaje się opowiadać za pewną niewielką rekompensatą finansową dla państw członkowskich, które takie zasoby zadeklarują; rekompensata ta pokrywałaby przynajmniej: (1) dodatkowe koszty, które państwa członkowskie musiałyby ponieść, aby dostosować swój potencjał do potrzeb operacji UE, oraz (2) koszty utrzymywania tych zasobów w stanie gotowości na potrzeby operacji UE. Z uwagi na ograniczony budżet przeznaczony na współpracę w dziedzinie ochrony ludności wydaje się wątpliwe, by ze środków UE można było pokryć także część kosztów tworzenia nowych zasobów, które państwa członkowskie udostępniałyby w ramach puli /12 nj,ds/pa/zm 9

10 Ustalenia co do zarządzania finansowego powinny być proste. Ponadto Komisja zaproponowała, by te państwa członkowskie, które zadeklarowały zasoby do puli (a tym samym podjęły dodatkowy wysiłek polegający na dostosowaniu się do wyższych standardów jakości, dostępności i interoperacyjności), mogły w trakcie klęsk i katastrof korzystać z większego współfinansowania kosztów transportu (maksymalnie 100% finansowania). Po drugie, obecna kompromisowa propozycja prezydencji w pełni uwzględnia fakt, że choć zasoby zadeklarowane do puli są zasadniczo dostępne na potrzeby operacji UE, ostateczna decyzja o ich rozmieszczeniu zależy od państw członkowskich. Aby zachęcić do prawdziwego współuczestnictwa, którego przejawem byłaby zwiększona dostępność zasobów, kompromisowy tekst przewiduje również, że państwa członkowskie informowałyby Komisję o wszelkich istotnych powodach, dla których nie mogą udostępnić potencjału reagowania w konkretnej sytuacji nadzwyczajnej. Niektóre państwa członkowskie wciąż opowiadają się jednak za większą elastycznością, jeżeli chodzi o zobowiązania. Inne sądzą zaś, że jest to rozwiązanie zarówno rozsądne (z uwagi na wchodzące w grę środki finansowe UE), jak i niezbędne (z uwagi na cel, którym jest zwiększenie dostępności pomocy i lepsze planowanie operacji). Prezydencja z zadowoleniem przyjmuje opinie państw członkowskich na temat właściwych zachęt finansowych, które miałyby skłonić do wspierania dobrowolnej puli. Po drugie, czy zgadzają się Państwo z tym, że aby pogodzić możliwość nieuczestniczenia w puli w konkretnych, uzasadnionych przypadkach z operacyjną potrzebą zwiększenia przewidywalności pomocy, należałoby zastrzec, że zgłaszanie ad hoc chęci nieuczestniczenia w puli będzie możliwe tylko wtedy, gdy państwo członkowskie będzie mieć ku temu ważne powody? 14445/12 nj,ds/pa/zm 10

11 (3) Reakcja na braki potencjału Komisja zaproponowała, by na wypadek stwierdzenia braków potencjału stworzyć w kontekście przedmiotowego aktu warunki ramowe, które pozwolą za pomocą środków finansowych UE stworzyć potencjał osłonowy do wspólnego wykorzystania według potrzeb przez państwa członkowskie. Stworzenie takiego potencjału na szczeblu UE może w konkretnych przypadkach przynieść korzyść w postaci podziału obciążenia i oszczędności, gdyż potencjał ten stanie się przystępny dla wielu państw członkowskich lub regionów oraz wzrośnie wydajność operacyjna państw członkowskich na wypadek sytuacji wyjątkowych. Pozwoliłoby to także zainteresowanym państwom członkowskich połączyć siły i podjąć wspólne prace nad wielonarodowym potencjałem reagowania. Szczególnie dotyczy to tych zasobów reagowania, które potrzebne są bardzo rzadko, w bardzo wyjątkowych sytuacjach. Ta część wniosku budzi jednak wątpliwości niektórych państw członkowskich. Obawiają się one, że niektórzy mogą zacząć stale polegać na zasobach finansowanych przez UE (tzw. efekt gapowicza) i że dostępność unijnych środków na ten cel zdemotywuje państwa członkowskie do zapewnienia w swoim systemie ochrony ludności dostatecznego potencjału do ochrony obywateli (tzn. ryzyko podatności na nadużycia) /12 nj,ds/pa/zm 11

12 W najnowszej propozycji kompromisowej prezydencja na kilka sposobów ograniczyła więc zakres finansowania z UE: powiązała zakres zasobów finansowanych przez UE z obowiązkiem zapewnienia przez państwa członkowskie w swoich systemach ochrony ludności odpowiedniego potencjału pozwalającego radzić sobie z klęskami i katastrofami, których racjonalnie można się spodziewać i na które można się przygotować: finansowanie z UE powinno ograniczać się do zasobów uzupełniających bądź przekraczających normalną gotowość, której można oczekiwać od każdego z państw członkowskich, uzależniła decyzje o zasobach finansowanych przez UE od analizy potrzeb państw członkowskich; oraz od zgody, że jest to zarówno stosowne, jak i opłacalne, ograniczyła zakres finansowania z UE do przypadków, w których rozważono już wszystkie inne możliwości oszczędnego zaradzenia brakom; oraz ograniczyła zakres finansowania z UE do trzech rodzajów zasobów, w przypadku których za podziałem obciążeń silnie przemawiają względy ekonomiczne: (1) potencjał reagowania o charakterze horyzontalnym, na równi służący wszystkim państwom członkowskim (np. ocena, logistyka i koordynacja), (2) specjalistyczny, cenny potencjał reagowania (np. holowniki ratunkowe czy samoloty do walki z pożarami lasów), a także (3) potencjał reagowania stosowany w przypadku katastrof o małym prawdopodobieństwie/o dużych skutkach (np. ogólnounijny system ostrzegania przed burzami słonecznymi). Należy zauważyć, że szczegóły odnośnej analizy, w tym szczegóły dotyczące kryteriów oceny, progów zagrożenia oraz innych ważnych parametrów, zostaną określone z pełnym udziałem państw członkowskich w decyzji wykonawczej. Całkowite kwoty budżetowe przeznaczone na pokrycie wspomnianych kosztów zostaną przedstawione w rocznym programie prac Komisji w dziedzinie ochrony ludności, a zatem także pozostaną pod kontrolą państw członkowskich. Czy zgadzają się Państwo, że UE powinna ustalić ramowe warunki reagowania na ewentualne duże wspólne braki potencjału w UE (np. zagrożenia o małym prawdopodobieństwie/o dużych skutkach, wysoko specjalistyczne zasoby lub zasoby do zadań horyzontalnych), pod warunkiem że potencjał ten jest potrzebny, że jest to ekonomicznie uzasadnione i że nie istnieją inne możliwości? Czy można stworzyć dodatkowe gwarancje systemowe, które zapobiegną nadużyciom lub efektowi gapowicza? 14445/12 nj,ds/pa/zm 12